Μορφές και Θεωρίες Ρύθµισης

Transcript

1 Μορφές και Θεωρίες Ρύθµισης Το ενδιαφέρον του µαθήµατος συγκεντρώνεται στη µελέτη του φαινοµένου της ρύθµισης ως µορφής δηµοσίας πολιτικής στο πεδίο της οικονοµίας. Παρουσιάζονται και εξετάζονται συγκριτικά, οι εναλλακτικές µορφές ρύθµισης όπως αυτές συναντώνται ιστορικά στα δηµοκρατικά συστήµατα διακυβέρνησης µέσα στα όρια της κρατικής κυριαρχίας, αλλά και οι µορφές ρύθµισης στο πλαίσιο διακρατικών συµφωνιών και υπερεθνικών µορφών άσκησης δηµοσίων πολιτικών, όπως αυτή της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Παρουσιάζονται οι βασικές θεωρητικές προσεγγίσεις για την κατανόηση του ρυθµιστικού ρόλου του κράτους: η δεοντολογική οικονοµική θεωρία της ρύθµισης (normative economic theory of regulation), η θετική οικονοµική θεωρία της ρύθµισης (positive economic theory of regulation: Stigler, Becker ) και της θεωρίας του νεοθεσµισµού (new institutionalism). Αναγνωρίζονατι τα βασικά χαρακτηριστικά της κάθε µορφής ρύθµισης (κρατική ιδιοκτησία κρατικη διοικητική ρυσθµιστική αρχή, ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, µορφές αυτορύθµισης) και αξιολογήθηκαν ως προς την αποτελεσµατικότητα τους στην επίτευξη των ρυθµιστικών τους στόχων. Μορφές Ρύθµισης. Η ευρωπαϊκές χώρες ακολούθησαν το µοντέλο της κρατικής ιδιοκτησίας των µηχανισµών παραγωγής δηµοσίων αγαθών για να εξασφαλίσουν την βέλτιστη παροχή τους. Η ιδέα ήταν ότι η δηµόσια ιδιοκτησία θα µπορούσε να αυξήσει την ικανότητα των εκλεγµενων κυβερνήσεων να ρυθµισουν την οικονοµία στο βέλτιστο σηµείο και να προστατεύσουν το δηµόσιο συµφέρον. Αυτό οδήγησε στην κρατική λειτουργία των φυσικών µονοπωλίων και των επιχειρήσεων παραγωγής αγαθών κοινής ωφέλειας, αλλά και µιας σειράς 1

2 άλλων επιχειρήσεων που θα µπορούσαν να επηρεάσουν µέσα από τις αποφάσεις τους για την παραγωγή αλλά και την πολιτική των τιµών την οικονοµική ανάπτυξη µιας χώρας. Η βασική κριτική σ αυτή την προσέγγιση είναι η ταύτιση της δηµόσιας ιδιοκτησίας µε τον δηµόσιο έλεγχο. Η Η.Π.Α. ακολούθησαν το µοντέλο όπου οι επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας αλλά και γενικότερα οι οικονοµικές δραστηριότητες που επηρεάζουν την βέλτιστη κατανοµή των πόρων και την προστασία του δηµοσίου συµφέροντος, παρέµειναν σε ιδιωτικά χέρια αλλά λειτουργούν κάτω από συγκεκριµένους κανόνες και υπόκεινται σε ρυθµιστικό έλεγχο από εξειδικευµένες και για το σκοπό αυτό θεσπισµένες δηµόσιες ανεξάρτητες ρυθµιστικές αρχές. Ρύθµιση επίσης µπορεί να εξασφαλιστεί και µέσα από µορφές αυτό-ρύθµισης από τους ίδιους τους φορείς που χρειάζονται ρύθµιση. Η µορφή αυτή ρύθµισης προωθείται ανεξάρτητα από το τι κάνει το κράτος από τις ίδιες τις ιδιωτικές επιχειρήσεις και συγκεκριµένες επαγγελµατικές ενώσεις και επιµελητήρια για τα µέλη τους (ενώσεις γιατρών, δικηγόρων κλπ.). Αφορά ρυθµίσεις κυρίως στον τοµέα των τεχνικών προδιαγραφών προϊόντων, και εξασφάλισης ποιότητας. Πρόκειται για ιδιωτικές µορφές ρύθµισης συµπληρωµατικές στις δηµόσιες παρεµβάσεις. 2

3 Η συγκριτική παρουσιάσει των αδυναµιών των µορφών ρύθµισης δηµόσιου χαρακτήρα. Ρύθµιση µέσα από ιδιωτική ιδιοκτησία και δηµόσιο έλεγχο. Επηρεασµός των ρυθµιστών από τις υπό ρύθµιση επιχειρήσεις. Ρύθµιση µέσα από δηµόσια ιδιοκτησία και δηµόσιο έλεγχο. Επηρεασµός των ρυθµιστών και της διοίκησης των δηµοσίων οργανισµών από τους πολιτικούς τους προϊστάµενους και τα συνδικάτα. Υπέρ-συγκέντρωση κεφαλαίου Ο γενικός και αφηρηµένος πολλές φορές ορισµός του προς εξυπηρέτηση δηµοσίου συµφέροντος δυσκολευει τον ελεγχο. Μη επαρκής έλεγχος του εντολοδόχου ρυθµιστή από την εντολοδόχο πολιτική εξουσία Φτωχός συντονισµός ανάµεσα σε διαφορετικές ρυθµιστικές αρχές Υπεράριθµοι εργαζόµενοι Γενικοί και πολλές φορές αντιφατικοί, και ασύµβατοι µεταξύ τους στόχοι που ανατίθενται στις διοικήσεις των δηµοσίων οργανισµών Μη επαρκής έλεγχος των δηµοσίων επιχειρήσεων από την πολιτική εξουσία, (εκτελεστική, νοµοθετική) Φτωχός συντονισµός ανάµεσα σε διαφορετικές δηµόσιες επιχειρήσεις και οργανισµούς. Αναποτελεσµατική λειτουργία ιδιωτικών µονοπωλίων-ολιγοπωλίων Αναποτελεσµατική λειτουργία δηµόσιων µονοπωλίων. 3

4 Θεωρίες ρύθµισης Για να αξιολογηθεί η αποτελεσµατικότητα των διαφορετικών µορφων ρυθµισης που καταγραφονται ιστορικά και να εντοπιστούν τροποι αρσης των αδυναµιών επιχειρείται να εξηγηθεί ο µηχανισµός που παράγει αυτές τις πολιτικές. Ποιοι τις ζητούν, ποιοι και γιατί τις προσφέρουν. Για το σκοπό αυτό παρουσιάζονται και χρησιµοποιούνται αναλυτικά εργαλεία από τις τρεις βασικές θεωρητικές προσεγγίσεις του φαινοµένου: Η οικονοµική-δεοντολογική θεωρία της ρύθµισης Η οικονοµική-θετική θεωρία της ρύθµισης Η θεωρία της λειτουργίας των θεσµών και το φαινόµενο της ρύθµισης Με τη δεοντολογική θεωρία της ρύθµισης µε βάση το θεµελιώδες θεώρηµα των οικονοµικών της ευηµερίας αναγνωρίζονται οι κύριες περιπτώσεις που η αγορά ως θεσµός αδυνατεί να λειτουργήσει ως ο βέλτιστος µηχανισµός κατανοµής των οικονοµικών πόρων µιας κοινωνίας και καλείται το κράτος να χρησιµοποιήσει ρυθµιστικές θεσµικές παρεµβάσεις. Συζητούνται η έννοιες του δηµοσίου αγαθού και της βέλτιστης κατανοµής των οικονοµικών πόρων. το θεµελιώδες θεώρηµα των οικονοµικών της ευηµερίας Οι αγορές σε συνθήκες πλήρους ανταγωνισµού οδηγούν στη βέλτιστη κατανοµή των πόρων µιας οικονοµίας. Στην βέλτιστη κατανοµή δεν υπάρχει κίνητρο σε κανένα από τους παράγοντας της οικονοµίας να επιδιώξει αλλαγή στην προσφορά και στη ζήτηση. Χαρακτηριστικά των δηµοσίων αγαθών που λειτουργούν ως αντικίνητρα για την παροχή τους από το µηχανισµό της αγοράς: Στο δηµόσιο αγαθό πρέπει να έχουν πρόσβαση όλοι. Από τη στιγµή που θα παραχθεί δεν µπορεί να αποκλειστεί από την χρήση του κανένας (εθνική άµυνα, οι δρόµοι, ο 4

5 καθαρός αέρας κλπ). Αποτέλεσµα είναι η υπό-προσφορά του από την στιγµή που η αγορά για να λειτουργήσει χρειάζεται το κίνητρο του κέρδους. Αν πρόκειται για κοινούς πόρους (πρώτες ύλες κλπ.) υπάρχει εγγενείς αδυναµία να προσδιοριστούν ατοµικά δικαιώµατα στη χρήση τους (ιδιοκτησία). Έτσι δεν µπορεί να ενεργοποιηθεί ένας µηχανισµός τιµών η να θεσµοθετηθεί ένα νοµικό πλαίσιο κυρώσεων που να ορθολογικοποιεί τη χρήση των πόρων. Έτσι αν δεν ελεγχθεί η διαδικασία διαχείρισης των κοινών πόρων αυτοί κινδυνεύουν να καταστραφούν από την υπέρ-χρήση ορθολογικά ατοµικά κινούµενων παικτών. Η αδυναµία της αγοράς ως θεσµού να πετύχει τη βέλτιστη κατανοµή των πόρων µιας οικονοµίας. 1. Η ύπαρξη µονοπωλιακών καταστάσεων. 2. Η έλλειψη επαρκούς πληροφόρησης για την αξιολόγηση ανταγωνιζόµενων προϊόντων. 3. Η υπό-προσφορά δηµοσίων αγαθών. 4. Η αδυναµία της αγοράς να εσωτερικεύσει το κοινωνικό κόστος που προκύπτει από τη λειτουργία της. Η υπέρ-χρήση δηµοσίων πόρων. Με την θετική-οικονοµική θεωρία της ρύθµισης (Stigler, Peltzman, Becker) επιχειρήθηκε να εξηγηθεί το φαινόµενο της µεροληψίας των ρυθµιστικών πολιτικών για λογαριασµό µεγάλων οικονοµικών συµφερόντων στο πεδίο της παραγωγής και διανοµής αγαθών και υπηρεσιών σε βάρος πολυπληθών οµάδων πολιτών από την πλευρά της κατανάλωσης. Για το σκοπό αυτό παρουσιάστηκε ένα µοντέλο προσφοράς και ζήτησης δηµοσίων πολιτικών. Συζητήθηκε η θεωρία του Olson για την «λογική της συλλογικής δράσης». 5

6 Οι ρυθµιστικές πολιτικές δεν βελτιστοποιούν τη χρήση των πόρων µιας οικονοµίας αλλά κυρίως τους αναδιανέµουν από τους διαχεόµενα µε δυσκολίες στην οργάνωση συµφέροντα καταναλωτών σε µικρές αποτελεσµατικές στη δράση οµάδες συµφερόντων παραγωγών. Ο απλός πολίτης- καταναλωτής ψηφοφόρος τείνει να είναι σε µεγάλο βαθµό απληροφόρητος η ανυποψίαστος για τις επιπτώσεις µιας ρυθµιστικής πολιτικής. Όσο απληροφόρητος είναι τόσο πιο εύκολα το αποτέλεσµα της ρύθµισης είναι προς όφελος των καλά οργανωµένων συµφερόντων Ο πολιτικός έχει τη δική του συνάρτηση χρησιµότητας µε τους δικούς του στόχους, που δεν ταυτίζονται εξ ορισµού µε αυτούς των εν δυνάµει πελατών του. Οι απόψεις των πελατών του υιοθετούνται από τους πολιτικούς στο βαθµό που τους εξασφαλίζουν την διατήρηση η βελτίωση της θέσης τους στην εξουσία Τελικά οι ρυθµιστικές πολιτικές χρειάζονται επιχειρήµατα νοµιµοποίησης απέναντι στον απλό ψηφοφόρο Με την θεωρία της λειτουργίας των θεσµών (Νεοθεσµισµός) επιχειρήθηκε να εξηγηθούν τα προβλήµατα της ανάθεσης ρυθµιστικών αρµοδιοτήτων µέσα στο πολύπλοκο θεσµικό περιβάλλον της άσκησης δηµοσίων πολιτικών (οικονοµικά συµφέροντα, οµάδες πίεσης προώθησης δηµοσίου συµφέροντος, ψηφοφόροι, νοµοθετική εξουσία, εκτελεστική εξουσία, δηµόσια διοίκηση, δικαστική εξουσία, άλλες ρυθµιστικές αρχές.). Συγκεκριµένα εξετάζεται το ζήτηµα της ανάθεσης 6

7 ρυθµιστικών αρµοδιοτήτων από την νοµοθετική εξουσία (ο εντολέας) στην εκτελεστική εξουσία και σε ανεξάρτητες ρυθµιστικές αρχές (ο εντολοδόχος) (principal-agent theory). Γιατί γίνεται απο τους πλειοψηφικούς θεσµούς της δηµοκρατίας τέτοια εκχώρηση κυριαρχικών αρµοδιοτήτων; Πώς εξασφαλίζεται ο έλεγχος του εντολοδόχου; Συζητήθηκε η εγγενής αδυναµία του εντολέα να ελέγξει πλήρως τον εντολοδόχο λόγω της ασυµµετρίας στην πληροφόρηση και την κατοχή της απαραίτητης γνώσης (principal-agent thesis). Παρουσιάστηκε η έννοια του ατελούς συµβολαίου (incomplete contract) ανάµεσα στον εντολέα και τον εντολοδόχο και η διακριτική ευχέρεια που αποκτά ο ρυθµιστήςεντολοδόχος στην φάση της υλοποίησης να ερµηνεύει τους κανόνες ρύθµισης µε υποκειµενικό τρόπο. Συζητήθηκε το φαινόµενο της χρονικής ασυνέπειας των βέλτιστων δηµοσίων πολιτικών (time inconsistency). Όταν ανακοινώνονται κάποιες πολιτικές ως βέλτιστες στην διάρκεια της υλοποίησης τους κατά µεγάλη πιθανότητα δεν παραµένουν πλέον βέλτιστες. Αυτό µπορεί να συµβεί είτε γιατί αλλάζουν οι προτεραιότητες των εντολέων είτε γιατί αλλάζουν τα µέσα που έχουν στη διάθεση τους. Παρουσιάστηκε η έννοια των θετικών επιδράσεων της αξιοπιστίας και το πώς λειτουργεί ο µηχανισµός της φήµης στην αποτελεσµατική υλοποίηση ρυθµιστικών πολιτικών: Ποιος έχει να χάσει από την καταστροφή της φήµης του και πως ενδυναµώνετε η τελευταία; 1. Αυτός µε τον µακρύτερο ορίζοντα ζωής 2. Όσο µεγαλύτερη διαφάνεια υπάρχει 7

8 3. Όσο περισσότερες φορές κάνει το ίδιο πράγµα (ρυθµίζει το ίδιο φαινόµενο) Παρουσιάστηκαν τρόποι εξασφάλισης του έλεγχου των εντολοδόχων ρυθµιστικών αρχών από τους εντολείς τους. Τρόποι ελέγχου των ανεξάρτητων ρυθµιστικών αρχών. Η αξιολόγηση της αντίδρασης των τελικών αποδεκτών της ρύθµισης Το προνόµιο του καθορισµού της σύνθεσης της ρυθµιστικής αρχής και η δυνατότητα αποποµπής Διοικητικός και οικονοµικός έλεγχος Τακτές εκθέσεις δραστηριοτήτων στη βουλή και τα ΜΜΕ Λεπτοµερές (κατά το δυνατόν) συµβόλαιο ανάθεσης Συµβουλευτική διαδικασία που υποχρεωτικά συµπεριλαµβάνει τα «αδύναµα στην οργάνωση» συµφέροντα. Προσφυγή στη δικαιοσύνη Η ρύθµιση στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ενωσης Αναπτύχθηκε ένα µοντέλο προσφοράς και ζήτησης για τις ρυθµιστικές πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συζητήθηκε ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως παράγοντα προώθησης και υλοποίησης τέτοιων πολιτικών. Τα κράτη µέλη µε υψηλά ρυθµιστικά πλαίσια κινούνται πρώτα και επιδιώκουν να το εξάγουν στα άλλα κράτη µέλη. Οι χώρες µε χαµηλά ρυθµιστικά πλαίσια δεν ενδιαφέρονται για κοινές ρυθµιστικές πολιτικές. Όσο πιο τεχνικά πολύπλοκο είναι το αντικείµενο της ρύθµισης τόσο πιο δύσκολο είναι να φωτογραφηθούν οι 8

9 αναδιανεµητικές του συνέπειες και να µπλοκαριστεί κατά την φάση της διαπραγµάτευσης. Σ αυτή την περίπτωση ο κυρίαρχος παίκτης που προσδιορίζει και το τελικό αποτέλεσµα είναι η Επιτροπή, η χώρα που κινήθηκε πρώτη, οι επιστήµονες και οι ειδικοί. 9