Η ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ

Η ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ του Ευρωβουλευτή Ιωάννη Μ. Βαρβιτσιώτη, Δ.Ν. με την συνεργασία του Γαβριήλ Καμπούρογλου ΠΡΟΛΟΓΟΣ HANS - GERT POET TERING Π Ρ Ο Ε Δ Ρ Ο Υ Τ Η Σ Κ. Ο. ΤΟ Υ Ε Λ Κ - Ε Δ ΣΤΟ Ε Υ Ρ Ω Π Α Ϊ ΚΟ ΚΟ Ι Ν Ο Β Ο ΥΛ Ι Ο

Η ΜΑΚΡA ΠΟΡΕIΑ ΠΡΟΣ ΜΙΑ ΕΝΙΑIΑ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥ ΤΙΚH ΠΟΛΙΤΙΚH ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚH EΝΩΣΗ: ΟΙ ΕΞΕΛIΞΕΙΣ 1999-2005 1

ΠΕΡΙΕ ΧΟΜΕΝΑ 2. ΠΡΟΣΤΑΣIΑ ΤΩΝ ΕΞΩΤΕΡΙΚΩΝ ΣΥΝOΡΩΝ ΤΗΣ Ε.Ε. ΚΑΙ ΚΑΤΑΠΟΛEΜΗΣΗ ΤΗΣ ΑΝEΛΕΓΚΤΗΣ ΕΙΣOΔΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ 26 > ΠΡOΛΟΓΟΣ ΤΟΥ HANS-GERT POETTERING, ΕΥΡΩΒΟΥΛΕΥΤH, ΠΡΟEΔΡΟΥ ΤΗΣ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚHΣ ΟΜAΔΑΣ ΤΟΥ ΕΛΚ-ΕΔ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚO ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 7 > ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΤΗΣ EWA KLAMT, ΕΥΡΩΒΟΥΛΕΥΤH, ΣΥΝΤΟΝIΣΤΡΙΑΣ ΤΟΥ ΕΛΚ-ΕΔ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠH ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΛΕΥΘΕΡΙΩΝ, ΙΚΑΙΟΣΥΝΗΣ ΚΑΙ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΥΠΟΘEΣΕΩΝ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛIΟΥ 9 2.1. Μέτρα Καταπολέμησης της Ανέλεγκτης Εισόδου Μεταναστών 26 2.2. Πολιτική Παροχής Βίζας και Μεθόδευση των Ελέγχων στα Εξωτερικά Σύνορα της Ε.Ε. 29 2.3. Πολιτική Επαναπροώθησης 32 3. ΝOΜΙΜΗ ΜΕΤΑΝAΣΤΕΥΣΗ 33 4. ΣΥΝΝΟΜΗ ΜΕΤΑΧΕIΡΙΣΗ ΠΟΛΙΤΩΝ ΑΠO ΤΡIΤΕΣ ΧΩΡΕΣ 36 2 ΕΙΣΑΓΩΓH 1. ΓΕΝΙΚEΣ ΑΡΧEΣ 11 2. ΣΤOΧΟΣ ΚΑΙ ΔΙAΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ EΚΘΕΣΗΣ 12 Ι. Η ΔΙΑΜOΡΦΩΣΗ ΤΗΣ ΚΟΙΝHΣ ΠΟΛΙΤΙΚHΣ ΜΕΤΑΝAΣΤΕΥΣΗΣ ΑΠO ΤΗΝ ΔΕΚ ΑΕΤIΑ ΤΟΥ 80 17 1. ΑΠO ΤΗΝ ΕΝΙΑIΑ ΕΥΡΩΠΑΪΚH ΠΡAΞΗ, ΣΤΗΝ ΣΥΝΘHΚΗ ΤΟΥ AΜΣΤΕΡΝΤΑΜ 17 2. Η ΣΗΜΑΣIΑ ΤΗΣ ΕΙΔΙΚHΣ ΣΥΝOΔΟΥ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛIΟΥ ΣΤΟ ΤAΜΠΕΡΕ 20 3. AΛΛΕΣ ΣΗΜΑΝΤΙΚEΣ ΕΙΔΙΚEΣ ΣΥΝΟΔΟΙ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛIΟΥ 21 ΙΙ. ΟΙ ΕΞΕΛIΞΕΙΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜEΑ ΤΗΣ ΚΟΙΝHΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚHΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥ ΤΙΚHΣ ΠΟΛΙΤΙΚHΣ ΑΠO ΤΗΝ ΗΜΕΡΟΜΗΝIΑ ΙΣΧΥΟΣ ΤΗΣ ΣΥΝΘHΚΗΣ ΤΟΥ AΜΣΤΕΡΝΤΑΜ 25 1. ΣΥΝΕΡΓΑΣIΑ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚHΣΕΩΝ 26 4.1. Πολιτική κατά των Διακρίσεων 36 4.2. Ενσωμάτωση των Πολιτών από Τρίτες Χώρες 38 5. ΠΟΛΙΤΙΚH ΑΣΥΛΟΥ ΚΑΙ ΠΡΟΣΦΥΓΩΝ 40 6. ΣΥΝΤΟΜΗ ΠΑΡΟΥΣIΑΣΗ ΤΟΥ ΣΧΕΔIΟΥ ΔΡAΣΗΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛIΟΥ ΚΑΙ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠHΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓH ΤΟΥ ΠΡΟΓΡAΜΜΑΤΟΣ ΤΗΣ ΧAΓΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝIΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΕΛΕΥΘΕΡIΑΣ, ΤΗΣ ΑΣΦAΛΕΙΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗΣ ΣΤΗΝ Ε.Ε. 43 7. ΑΞΙΟΛOΓΗΣΗ ΤΩΝ EΩΣ ΤΩΡΑ ΕΞΕΛIΞΕΩΝ 45 ΙΙΙ. ΕΠIΚ ΑΙΡΕΣ ΕΞΕΛIΞΕΙΣ ΣΤΗΝ ΠΟΛΙΤΙΚH ΜΕΤΑΝAΣΤΕΥΣΗΣ ΤΩΝ ΧΩΡΩΝ ΜΕΛΩΝ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚHΣ EΝΩΣΗΣ ΣΕ ΕΘΝΙΚO ΕΠIΠΕΔΟ 47 1. ΟΙ ΠΑΡΑΔΟΣΙΑΚEΣ ΧΩΡΕΣ ΜΕΤΑΝAΣΤΕΥΣΗΣ 47 1.1. Αυστρία 47 1.2. Βέλγιο 53 1.3. Γαλλία 55 1.4. Γερμανία 62 1.5. Δανία 66 1.6. Ηνωμένο Βασίλειο 69 1.7. Ιρλανδία 73 3

1.8. Κάτω Χώρες 76 1.9. Λουξεμβούργο 80 1.10. Σουηδία 81 1.11. Φινλανδία 84 4 2. ΟΙ ΝEΕΣ ΧΩΡΕΣ ΥΠΟΔΟΧHΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤOΝ ΣΤΗΝ ΝOΤΙΑ ΕΥΡΩΠΗ 87 2.1. Ελλάδα 87 2.2. Ισπανία 91 2.3. Ιταλία 93 2.4. Κύπρος 97 2.5. Μάλτα 99 2.6. Πορτογαλία 101 3. ΟΙ ΧΩΡΕΣ ΤΗΣ ΑΝΑΤΟΛΙΚHΣ ΕΥΡΩΠΗΣ 103 3.1. Οι Βαλτικές Χώρες: Εσθονία, Λεττονία και Λιθουανία 103 3.2. Ουγγαρία 104 3.3. Πολωνία 106 3.4. Σλοβακία 109 3.5. Σλοβενία 111 3.6. Τσεχική Δημοκρατία 112 IV. ΣΥΜΠΕΡAΣΜΑΤΑ Κ ΑΙ ΠΡΟΤAΣΕΙΣ ΓΙΑ ΔΡAΣΗ 117 V. ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦIΑ 125 1. ΠΡΩΤΟΓΕΝHΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦIΑ 125 2. ΔΕΥΤΕΡΟΓΕΝHΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦIΑ 128 5

ΠΡOΛΟΓΟΣ Η πολιτική μετανάστευσης αποτελεί σήμερα μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις της ευρωπαϊκής πολιτικής. Από την μια πλευρά, με την ελεύθερη κυκλοφορία εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα ζητήματα χορήγησης ασύλου και εγκατάστασης μεταναστών δεν δύναται πλέον να αντιμετωπισθούν μόνο από τα κράτη μέλη αλλά πρέπει να δοθούν ευρωπαϊκές απαντήσεις. Από την άλλη πλευρά, η πίεση των μεταναστευτικών κυμάτων από τις γειτονικές στην Ευρωπαϊκή Ένωση χώρες, και ιδίως από την Βόρεια Αφρική, αυξάνεται ολοένα και περισσότερο. Αναμφίβολα οι πολιτικές και οικονομικές προκλήσεις της μετανάστευσης δύναται να αντιμετωπισθούν μόνο με κοινοτική δράση. Η εξέλιξη του ευρωπαϊκού δικαίου από την δεκαετία του 90 και εφεξής, βασίζεται σε αυτές τις πολιτικές ανάγκες. Θεσπίστηκαν οι αναγκαίες νομικές βάσεις και οι κοινοτικές ρυθμίσεις. Η παρούσα δημοσίευση εκθέτει με τρόπο συνοπτικό και εύληπτο αυτόν τον σημαντικό τομέα χάραξης πολιτικής και παρέχει στους πολιτικοποιημένους ανθρώπους αλλά και στους ειδικούς, εποπτεία και επισκόπηση αυτού του τομέα του ευρωπαϊκού δικαίου. Χαίρομαι που επί αυτών των σημαντικότατων για την Ομάδα μας ζητημάτων, εργάσθηκε, στην παρούσα δημοσίευση, ο συνάδελφός μου Ιωάννης Βαρβιτσιώτης, συμβάλλοντας έτσι ουσιαστικά στην συνέχιση της πολιτικής συζήτησης σχετικά με την πολιτική μετανάστευσης. Hans-Gert Poettering, Ευρωβουλευτής, Πρόεδρος της Κοινοβουλευτικής Ομάδας του ΕΛΚ-ΕΔ στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 7

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ Ο δρόμος για μια κοινή ευρωπαϊκή πολιτική μετανάστευσης είναι μακρύς και δύσκολος, αλλά η αρχή έχει γίνει. Σιγά-σιγά, η λήψη πολλών μεμονωμένων μέτρων θα έχει ως αποτέλεσμα να δημιουργηθεί κάτι, που οι πατέρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν τολμούσαν να σκεφτούν ούτε στα πιο τολμηρά όνειρά τους μια κοινή ευρωπαϊκή πολιτική μετανάστευσης. Αυτό το σύνολο κανόνων θα προσμετρήσει όλες τις πτυχές της μετανάστευσης: την υποδοχή των προσφύγων, την χορήγηση ασύλου, την είσοδο για λόγους οικογενειακής επανένωσης, την οικονομική μετανάστευση, την προσωρινή παραμονή εργατικού δυναμικού, αλλά και την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, της παράνομης διακίνησης και της εμπορίας ανθρώπων, καθώς και τα μέτρα επαναπατρισμού, τις συμφωνίες επανεισδοχής και την διασφάλιση των εξωτερικών συνόρων. Ο αναγνώστης αυτής της δημοσίευσης, θα αναμένει ένα καθαρά επιστημονικό έργο. Η έκθεση ικανοποιεί αυτήν την απαίτηση, παρέχοντας μια ολοκληρωμένη εικόνα με τρόπο εντυπωσιακό. Σε μια παρουσίαση και αξιολόγηση της προόδου που έχει σημειωθεί έως σήμερα σε σχέση με την επίτευξη μιας κοινής ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής, δεν μπορούμε να παραβλέψουμε ούτε την εξέταση των κανόνων που έχουν θεσπιστεί στα κράτη μέλη, ούτε τις πρόσφατες εξελίξεις σε κάθε κράτος μέλος. Στην παρουσίαση θα ήταν σκόπιμο να ληφθεί υπόψη τόσο ο ρόλος, όσο και οι απόψεις των διαφόρων θεσμικών οργάνων σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Όλα αυτά περιλαμβάνονται στις σελίδες που ακολουθούν. Αναγνωρίζουμε στους συγγραφείς ότι κατάφεραν να παρουσιάσουν πολύπλοκα θέματα με λογική δομή, σαφήνεια και ακρίβεια. Έτσι, η παρούσα δημοσίευση δεν είναι μόνον μια τεκμηριωμένη ανασκόπηση που απευθύνεται σε κύκλους ειδικών, αλλά μπορεί να μυήσει και τον απλό αναγνώστη σε ένα πολύπλοκο, όσο και εξαιρετικά ενδιαφέρον θέμα. Ewa Klamt, Ευρωβουλευτής, Συντονίστρια του ΕΛΚ-ΕΔ στην Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου 9

ΕΙΣ ΑΓΩΓH 1. ΓΕΝΙΚEΣ ΑΡΧEΣ 10 Ανάπτυξη μιας εταιρικής σχέσης επί πολιτικού, οικονομικού και κοινωνικού επιπέδου με τις χώρες προέλευσης των μεταναστών και των αιτούντων άσυλο, με στόχο την βελτίωση των συνθηκών ζωής και των δυνατοτήτων απασχόλησης των ανθρώπων σε αυτές τις χώρες, την καταπολέμηση της φτώχειας και την εξασφάλιση του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Για την επιτυχία μιας κοινής πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου, μεγάλη σημασία αποδίδεται στην προαναφερθείσα εταιρική σχέση. Δημιουργία ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος παροχής ασύλου, που θα στηρίζεται στην Σύμβαση της Γενεύης περί του Καθεστώτος των Προσφύγων του 1951, ώστε μακροπρόθεσμα να επιτευχθεί κοινή διαδικασία παροχής ασύλου και ενιαίο ευρωπαϊκό καθεστώς σε όσους δίδεται άσυλο. 11 Η Μ Α Κ ΡA Π Ο Ρ Ε I Α Π Ρ ΟΣ Μ Ι Α Ε Ν Ι Α I Α Μ Ε ΤΑ Ν Α Σ Τ Ε Υ Τ Ι Κ H Π ΟΛ Ι Τ Ι Κ H Σ Τ Η Ν E Υ Ρ Ω Π Α Ϊ Κ H E Ν Ω Σ Η : Ο Ι Ε Ξ Ε Λ I Ξ Ε Ι Σ 19 9 9-2 0 0 5 Η Μ Α Κ ΡA Π Ο Ρ Ε I Α Π Ρ ΟΣ Μ Ι Α Ε Ν Ι Α I Α Μ Ε ΤΑ Ν Α Σ Τ Ε Υ Τ Ι Κ H Π ΟΛ Ι Τ Ι Κ H Σ Τ Η Ν E Υ Ρ Ω Π Α Ϊ Κ H E Ν Ω Σ Η : Ο Ι Ε Ξ Ε Λ I Ξ Ε Ι Σ 19 9 9-2 0 0 5 Mε την αυξανόμενη μεταναστευτική κίνηση και στην συνέχεια την κατάργηση των εσωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα κράτη μέλη της συνειδητοποίησαν αυτό που είχε αρχίσει να διαφαίνεται από τις αρχές της δεκαετίας του 80, ότι δηλαδή τα ζητήματα της μεταναστευτικής πολιτικής δεν είναι δυνατόν πλέον να επιλυθούν σε εθνικό ή διακρατικό επίπεδο. Έως την θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, την 1η Μαΐου 1999, οι προσπάθειες των κρατών μελών στον τομέα της πολιτικής μετανάστευσης και ασύλου, καθώς και ο έλεγχος των εξωτερικών συνόρων, επικεντρώνονταν κυρίως στην διακρατική συνεργασία. Με την Συνθήκη του Άμστερνταμ, τα κράτη μέλη ενίσχυσαν την πρόθεσή τους για μακροπρόθεσμη εναρμόνιση των προαναφερθέντων τομέων της πολιτικής και έθεσαν ως έναν από τους κύριους στόχους τους την σταδιακή δημιουργία, διατήρηση και περαιτέρω εξέλιξη ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαίου. Εντός διαστήματος πέντε ετών μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έλαβε εντολή να θεσπίσει μέτρα στους εξής τομείς:

Εξασφάλιση μιας δίκαιης αντιμετώπισης των πολιτών που προέρχονται από τρίτες χώρες και διαμένουν νομίμως στην επικράτεια ενός από τα κράτη μέλη της Ε.Ε., με στόχο να αναγνωριστούν σε αυτούς συγκρίσιμα δικαιώματα και υποχρεώσεις όπως εκείνα που αναγνωρίζονται στους πολίτες της Ε.Ε. Αποτελεσματικότερη διαχείριση της μεταναστευτικής κίνησης μέσω εκστρατειών πληροφόρησης για τις πραγματικές δυνατότητες μιας νόμιμης μετανάστευσης και για τις συνέπειες των παράνομων εισόδων στα κράτη μέλη της Ε.Ε., καθώς και ενίσχυση της καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης και της πρόληψης κάθε είδους εγκληματικής ενέργειας που σχετίζεται με το εμπόριο ανθρώπων (human trafficking). Το δεύτερο μέρος είναι αφιερωμένο στις σημαντικότερες εξελίξεις στα πλαίσια της διαδικασίας εναρμόνισης της πολιτικής ασύλου και μετανάστευσης των κρατών μελών της Ε.Ε., από την θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, τον Ιανουάριο του 1999, έως την λήξη της Ολλανδικής Προεδρίας του Συμβουλίου, τον Δεκέμβριο του 2004, ενώ παρατίθενται και ορισμένα βασικά επιτεύγματα των δύο επόμενων Προεδριών, της Λουξεμβουργιανής και της Βρετανικής (πρώτο και δεύτερο εξάμηνο του 2005). Κέντρο βάρους αποτελούν εν προκειμένω τα μέτρα καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης, της προστασίας των εξωτερικών συνόρων, οι διατάξεις σχετικά με το καθεστώς όσων υπηκόων τρίτων χωρών έχουν δικαίωμα παραμονής επί πολλά χρόνια, καθώς και οι ρυθμίσεις στον τομέα του δικαίου του ασύλου και των προσφύγων. 12 2. ΣΤOΧΟΣ Κ ΑΙ ΔΙAΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΜΕΛEΤΗΣ Η παρούσα εργασία σκοπό έχει να δώσει μια εικόνα των πολιτικών και των δράσεων που ανέλαβαν η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της στον τομέα της Κοινής Πολιτικής Μετανάστευσης και Ασύλου, κατά το διάστημα από το 1999 έως τα τέλη Αυγούστου του 2005. Δεδομένου ότι σε πολλούς τομείς οι εξελίξεις είναι ραγδαίες και καθημερινές, δεν ήταν δυνατόν να περιληφθούν λεπτομέρειες για όλα τα ανοιχτά ζητήματα. Στο πρώτο μέρος γίνεται σύντομη ανασκόπηση των σημαντικότερων βημάτων συνεργασίας των κρατών μελών στον τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής, από την θέσπιση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης του 1986 έως την υπογραφή της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1997. Ακόμη, αναφέρονται τα συμπεράσματα της Ειδικής Συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Τάμπερε της Φινλανδίας το 1999. Αυτή η Σύνοδος Κορυφής έχει ιδιαίτερη σημασία, γιατί στην διάρκεια της ισχύος της συμφωνήθηκαν πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές και συγκεκριμένοι στόχοι στον τομέα μιας Κοινής Πολιτικής Μετανάστευσης και Ασύλου. Τέλος, παρουσιάζονται τα συμπεράσματα της μεταναστευτικής πολιτικής και ορισμένων άλλων σημαντικών Συνόδων Κορυφής του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου μετά το Τάμπερε. Στο τρίτο μέρος γίνεται σύντομη παρουσίαση της ισχύουσας μεταναστευτικής πολιτικής, την οποία ακολουθούν τα κράτη μέλη της Ε.Ε. σε εθνικό επίπεδο. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν στην περίπτωση αυτή τα νέα κράτη μέλη, τα οποία με την ανερχόμενη οικονομική ανάπτυξη και την βελτίωση των βιοτικών συνθηκών τείνουν να καταστούν στόχος των μεταναστών. Σκοπός της παρουσίασης της εθνικής μεταναστευτικής πολιτικής των εικοσιπέντε κρατών μελών είναι να διερευνηθεί κατά πόσο κάθε κράτος μέλος επιδεικνύει πράγματι προθυμία να συμβάλει στην εναρμόνιση αυτού του τομέα της πολιτικής, σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Τέλος, στο τέταρτο μέρος παρουσιάζονται συνοπτικά τα σημαντικότερα συμπεράσματα και διατυπώνονται προτάσεις δράσης για μια μελλοντική Κοινή Ευρωπαϊκή Πολιτική Μετανάστευσης. Υπό το πρίσμα των πρόσφατων γεγονότων στην Γαλλία, διαπιστώνεται για μία ακόμη φορά, με τραγικό τρόπο, η εκρηκτικότητα και η πολυπλοκότητα του μεταναστευτικού προβλήματος. Η περιθωριοποίηση των μεταναστών (πρώτης και επόμενων γενεών), που οφείλεται κυρίως στην ανεργία, στην έλλειψη εκπαίδευσης, στην παγίδευσή τους σε κλειστές γειτονιές (γκέτο), οδήγησε κάποιους ανάμεσα στους νεώτερους από αυτούς στην τυφλή βία κατά των συμπολιτών τους οι περισσότεροι των οποίων αντιμετωπίζουν παρόμοιες δυσκολίες επιβίωσης. 13

Χρέος όλων των κυβερνήσεων στην Ευρώπη, πέρα από το να επαγρυπνούν για την ασφάλεια των πολιτών τους και να εφαρμόζουν τον νόμο, είναι να επικεντρωθούν στα έντονα προβλήματα αυτών των ανθρώπων που διάλεξαν αυτόν τον τόσο αρνητικό τρόπο να δείξουν την απελπισία τους. Στοχεύοντας στην πραγματική ένταξή τους -μέσα από την δημιουργία περισσότερων εκπαιδευτικών και επαγγελματικών προοπτικών-, ελέγχοντας παράλληλα τα κανάλια της παράνομης μετανάστευσης και δημιουργώντας έναν ισχυρότερο κοινωνικό ιστό, η Ευρώπη μπορεί να ελπίζει ότι δεν θα ξαναζήσει παρόμοια γεγονότα βίας. 14 15

Ι. ΔΙΑΜOΡΦΩ ΣΗ ΤΗΣ ΚΟΙΝHΣ ΠΟΛΙΤΙΚ HΣ ΜΕ ΤΑΝA Σ ΤΕ Υ ΣΗΣ ΑΠO ΤΗΝ ΔΕΚ ΑΕ ΤIΑ ΤΟΥ 80 1. ΑΠO ΤΗΝ ΕΝΙΑIΑ ΕΥΡΩΠΑΪΚH ΠΡAΞΗ, ΣΤΗΝ ΣΥΝΘHΚΗ ΤΟΥ AΜΣΤΕΡΝΤΑΜ 16 Με την Συνθήκη του Σένγκεν (Schengen I) του 1985 και την Εκτελεστική Συνθήκη του Σένγκεν (Schengen II) του 1990, καταργήθηκαν τμηματικά οι έλεγχοι στα εσωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ε.Ε. Η Συνθήκη Σένγκεν Ι ήταν διακρατική σύμβαση, χωρίς να συμπεριληφθούν τα θεσμικά όργανα της Ε.Ε., και αφορούσε αρχικά τα κράτη της Benelux, την Γαλλία και την Γερμανία. Οι ακριβείς εκτελεστικές διατάξεις θεσπίστηκαν μόλις με την δεύτερη σύμβαση. Τα συμβαλλόμενα κράτη συμφώνησαν στον ενιαίο έλεγχο των εξωτερικών συνόρων, στις προϋποθέσεις εισόδου και παραμονής πολιτών από τρίτες χώρες, στην αρμοδιότητα της αντιμετώπισης αιτήσεων χορήγησης ασύλου και στην οργάνωση του Schengen Information System SIS1 (Σύστημα Πληροφόρησης του Σένγκεν). Στο Σένγκεν ΙΙ ορίστηκε ότι τα συμβαλλόμενα μέρη υποχρεούνται να επιβάλουν κυρώσεις σε μη επιτρεπόμενη διάβαση των εξωτερικών συνόρων, εκτός των καθορισμένων συνοριακών σημείων. Επιπλέον, 1 Το Σύστημα Πληροφόρησης του Σένγκεν είναι τράπεζα δεδομένων με διεθνή δικτύωση για την αναζήτηση ατόμων και πραγμάτων και υποστηρίζει την διασυνοριακή καταπολέμηση του εγκλήματος. Σε αυτό εντάσσεται και η είσοδος ανεπιθύμητων προσώπων. 17 Η Μ Α Κ ΡA Π Ο Ρ Ε I Α Π Ρ ΟΣ Μ Ι Α Ε Ν Ι Α I Α Μ Ε ΤΑ Ν Α Σ Τ Ε Υ Τ Ι Κ H Π ΟΛ Ι Τ Ι Κ H Σ Τ Η Ν E Υ Ρ Ω Π Α Ϊ Κ H E Ν Ω Σ Η : Ο Ι Ε Ξ Ε Λ I Ξ Ε Ι Σ 19 9 9-2 0 0 5 Η Μ Α Κ ΡA Π Ο Ρ Ε I Α Π Ρ ΟΣ Μ Ι Α Ε Ν Ι Α I Α Μ Ε ΤΑ Ν Α Σ Τ Ε Υ Τ Ι Κ H Π ΟΛ Ι Τ Ι Κ H Σ Τ Η Ν E Υ Ρ Ω Π Α Ϊ Κ H E Ν Ω Σ Η : Ο Ι Ε Ξ Ε Λ I Ξ Ε Ι Σ 19 9 9-2 0 0 5 Η στενότερη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών της Ε.Ε. στην πολιτική του ασύλου και της μετανάστευσης άρχισε κατά το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του 80, με την θέσπιση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, η οποία σκοπό είχε να προετοιμάσει την πορεία της ολοκλήρωσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μεταξύ των κέντρων βάρους προβλέπονταν μέτρα για τον κοινό έλεγχο των εξωτερικών συνόρων και ρυθμίσεις στον τομέα της εισόδου και της παραμονής πολιτών από τρίτες χώρες.

18 η Εκτελεστική Συμφωνία του Σένγκεν προβλέπει ότι στην περίπτωση παράνομων διαβάσεων των συνόρων αρμόδιο για τον έλεγχο αίτησης χορήγησης ασύλου είναι εκείνο το κράτος μέλος, από τα εξωτερικά σύνορα του οποίου πέρασε για πρώτη φορά ο αιτών άσυλο. Το 1990, υπογράφηκε η Σύμβαση περί ορισμού του αρμόδιου κράτους για τον έλεγχο αίτησης ασύλου που υποβλήθηκε σε ένα κράτος μέλος των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Σύμβαση του Δουβλίνου). Η συμφωνία αυτή σκοπό έχει να ορίσει ποιο κράτος μέλος είναι αρμόδιο για τον έλεγχο αίτησης ασύλου που έχει υποβληθεί και ποιες οι υποχρεώσεις του στην εκτέλεση της διαδικασίας χορήγησης ασύλου 2. Μέσω αυτού, επιδιώκεται προσπάθεια εναρμόνισης των πολιτικών χορήγησης ασύλου. Στην Συνθήκη του Μάαστριχτ για την Ευρωπαϊκή Ένωση του 1992, η πολιτική της μετανάστευσης και του ασύλου τοποθετήθηκε στο επίκεντρο του τρίτου πυλώνα «Συνεργασία στους τομείς της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων». Στον τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής τοποθετείται η αποκαλούμενη συνεργασία δεύτερης γενιάς μεταξύ των κρατών μελών, ειδικότερα όσον αφορά στις προϋποθέσεις εισόδου και παραμονής, στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, της παράνομης παραμονής και της παράνομης εργασίας πολιτών από τρίτες χώρες. Ωστόσο, οι διατάξεις σχετικά με την συνεργασία των κρατών μελών στον τρίτο πυλώνα στερούνταν διεξοδικής αναφοράς στους συγκεκριμένους στόχους που έπρεπε να επιτευχθούν. Επιπλέον, στα πλαίσια του τρίτου πυλώνα -διαφορετικά από ότι συνέβαινε στον πρώτο πυλώναδεν επιτρεπόταν να τεθούν υπερεθνικές μορφές δικαίου. Αυτό σημαίνει ότι οι πράξεις δικαίου του τρίτου πυλώνα ούτε δεσμευτικές είναι ούτε ισχύουν άμεσα ούτε έχουν προβάδισμα από το εθνικό εσωτερικό δίκαιο. Με την θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, την 1 η Μαΐου 1999, τα ζητήματα του ασύλου, της διάβασης των συνόρων και της μετανάστευσης έγιναν κεντρικής σημασίας πολιτικά θέματα της Ε.Ε., μεταφερόμενα από τον τρίτο στον πρώτο πυλώνα. Με αυτόν τον τρόπο, επισφραγίστηκε ο κοινοτικός χαρακτήρας αυτών των τομέων της πολιτικής. Κοινοτικός 2 Από την θέση σε ισχύ της Σύμβασης του Δουβλίνου, οι διατάξεις που διέπουν την χορήγηση ασύλου του Σένγκεν ΙΙ δεν εφαρμόζονται πλέον. Η ρύθμιση της πρώτης αρμοδιότητας, σε περιπτώσεις παράνομης εισόδου, παραμένει σε ισχύ. χαρακτήρας της μεταναστευτικής πολιτικής και της πολιτικής του ασύλου σημαίνει, συγκεκριμένα, ότι οι σημαντικοί αυτοί τομείς της πολιτικής ρυθμίζονται πλέον από νομική άποψη δεσμευτικά, στην βάση προτάσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο επίπεδο της Ε.Ε. Επιπλέον, από την θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ ακολούθησε η μεταφορά της θεματικής του Σένγκεν στο θεσμικό και νομικό πλαίσιο της Ε.Ε. (το αποκαλούμενο Πρωτόκολλο του Σένγκεν). Αυτές οι μεταφορές αρμοδιοτήτων σημαίνουν αφ ενός μια τεράστια αύξηση των αρμοδιοτήτων της Ε.Ε. και αφ ετέρου την απώλεια αρμοδιοτήτων των εκάστοτε κρατών μελών σε ευαίσθητα και σημαντικά πεδία. Συγκεκριμένα, η Συνθήκη του Άμστερνταμ προβλέπει την σταδιακή οικοδόμηση ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαίου, όπως και την εναρμόνιση των πολιτικών των κρατών που συμμετέχουν στους τομείς του δικαίου, του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, εντός χρονικού πλαισίου πέντε ετών μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης 3. Επιπλέον, η Συνθήκη προβλέπει να μην θιγούν οι αρμοδιότητες των κρατών μελών ως προς την διατήρηση της δημόσιας τάξης και της προστασίας της εσωτερικής τους ασφάλειας. Εφόσον ένα κράτος μέλος θεωρήσει ότι βρίσκεται σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης εξαιτίας μιας αιφνίδιας εισροής πολιτών από τρίτες χώρες, μπορεί να λάβει προσωρινά μέτρα διάρκειας ισχύος το πολύ έξι μηνών. Ακόμη, 3 Εντός διαστήματος πέντε ετών από την θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το Συμβούλιο, στον τομέα των ελέγχων των εσωτερικών και εξωτερικών συνόρων, έπρεπε να αποφασίσει: α) Μέτρα που εξασφαλίζουν ότι τα άτομα -πολίτες είτε της Ε.Ε. είτε τρίτων χωρών- δεν ελέγχονται κατά την διάβαση των εσωτερικών συνόρων, β) Μέτρα σχετικά με την διάβαση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, γ) Μέτρα για ορισμό των προϋποθέσεων, υπό τις οποίες οι πολίτες τρίτων χωρών απολαύουν ελευθερίας μετακίνησης κατά την διάρκεια τρίμηνης παραμονής τους σε κράτος μέλος. Ως προς τους κανόνες που πρόκειται να μελετηθούν στον τομέα του δικαίου του ασύλου και των προσφύγων, πρόκειται για: α) Κριτήρια και διαδικασίες με σκοπό τον ορισμό του κράτους μέλους που είναι αρμόδιο για τον έλεγχο μιας αίτησης χορήγησης ασύλου πολίτη τρίτης χώρας προς ένα κράτος μέλος, β) Ελάχιστες προδιαγραφές για την υποδοχή αιτούντων άσυλο σε κράτος μέλος, γ) Ελάχιστες προδιαγραφές για την αναγνώριση της ιδιότητας προσφύγων σε υπηκόους τρίτων χωρών, δ) Ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες αναγνώρισης ή απόρριψης της προσφυγικής ιδιότητας στα κράτη μέλη, ε) Ελάχιστες προδιαγραφές για την προσωρινή προστασία επαναπροωθηθέντων ατόμων από τρίτες χώρες, που δεν μπορούν να επιστρέψουν στην χώρα προέλευσής τους, καθώς και ατόμων που χρήζουν άλλης διεθνούς προστασίας, και στ) Προώθηση μιας εξισορροπημένης κατανομής του φόρτου στα κράτη μέλη, που είναι επιφορτισμένα με την υποδοχή προσφύγων και επαναπροωθηθέντων ατόμων και με τις συνέπειες αυτής της υποδοχής (εδώ δεν ισχύει το χρονικό πλαίσιο των πέντε ετών). Τα μέτρα που πρέπει να μελετηθούν στον τομέα της μετανάστευσης, στοχεύουν: α) Στην εναρμόνιση των όρων εισόδου και παραμονής, καθώς και στις διαδικασίες χορήγησης βίζας και τίτλων παραμονής για μεγαλύτερο διάστημα, από τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένων και των μέτρων για την επανένωση των οικογενειών (και εδώ δεν ισχύει το χρονικό διάστημα των πέντε ετών), β) Στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, συμπεριλαμβανομένης της επαναπροώθησης των παράνομων μεταναστών στην χώρα προέλευσης και γ) Στην επεξεργασία των δικαιωμάτων και προϋποθέσεων, βάσει των οποίων οι πολίτες τρίτων χωρών, που διαμένουν νομίμως σε ένα κράτος μέλος, μπορούν να παραμείνουν σε άλλα κράτη μέλη (ούτε εδώ ισχύει το χρονικό διάστημα των πέντε ετών). 19

τα κράτη μέλη δεν εμποδίζονται να διατηρήσουν σε ισχύ ή να θεσπίσουν εθνικούς κανόνες, εφόσον αυτοί δεν αντιβαίνουν στην Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή στις διεθνείς Συμβάσεις. 2. Η ΣΗΜΑΣIΑ ΤΗΣ ΕΙΔΙΚHΣ ΣΥΝOΔΟΥ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛIΟΥ ΣΤΟ ΤAΜΠΕΡΕ Σημαντική ήταν και η απόφαση του Συμβουλίου για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, κυρίως με την λήψη μέτρων κατά των ατόμων, που εισάγουν ή εκμεταλλεύονται οικονομικά αυτούς τους μετανάστες. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί π.χ. με στενότερη συνεργασία και αμοιβαία τεχνική υποστήριξη των υπηρεσιών που διεξάγουν τους συνοριακούς ελέγχους στα κράτη μέλη της Ε.Ε. 20 Ένα σημαντικό βήμα στην κατεύθυνση της εναρμόνισης της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής έγινε τον Οκτώβριο του 1999 κατά την διάρκεια της Ειδικής Συνόδου του Συμβουλίου στο Τάμπερε της Φινλανδίας. Υπογραμμίστηκε άλλη μια φορά η ανάγκη επεξεργασίας μιας κοινής πολιτικής της Ε.Ε. στον τομέα αυτόν. Στην παρουσίαση των τελικών συμπερασμάτων, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι στην διατύπωση ενός περιεκτικού ευρωπαϊκού σχεδίου για την μετανάστευση πρέπει να διερευνηθούν και ζητήματα που αναφύονται σε σχέση με την πολιτική, τα ανθρώπινα δικαιώματα και την ανάπτυξη στις χώρες και τις περιφέρειες προέλευσης και διέλευσης. Έτσι αποδίδεται ιδιαίτερη σημασία στην πολιτική πρόληψης. Η εταιρική σχέση με τις εν λόγω τρίτες χώρες θα συμβάλει σημαντικά στην επιτυχία των προληπτικών μέτρων. Ακόμη, υπογραμμίστηκε η σημασία ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος χορήγησης ασύλου, που θα πρέπει να στηρίζεται στην εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης περί του Καθεστώτος των Προσφύγων του 1951. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε υπογράμμισε, εξάλλου, την σημασία της δίκαιης αντιμετώπισης των πολιτών τρίτων χωρών και τόνισε την ανάγκη μιας δυναμικής πολιτικής ενσωμάτωσης, που θα έχει ως στόχο να τους παραχωρήσει δικαιώματα και καθήκοντα, συγκρίσιμα με εκείνα των πολιτών της Ε.Ε. Χωρίς μια επιτυχή ενσωμάτωση των μεταναστών, οι δυνατότητες της Ε.Ε. δεν θα είναι εφικτό να αναπτυχθούν πλήρως και η Ε.Ε. δεν θα κατορθώσει να εξελιχθεί σε έναν πραγματικά ανταγωνιστικό, δυναμικό και, στηριγμένο στην γνώση, οικονομικό χώρο. Άλλο στοιχείο της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής πρέπει να είναι η προώθηση της μη διάκρισης στην οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ζωή, καθώς και η επεξεργασία μέτρων καταπολέμησης του ρατσισμού και της ξενοφοβίας. 3. A Λ ΛΕΣ ΣΗΜΑΝΤΙΚEΣ ΕΙΔΙΚEΣ ΣΥΝΟΔΟΙ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛIΟΥ Στην συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στην βελγική πόλη Λάκεν, τον Δεκέμβριο του 2001, επαναλήφθηκαν οι σημαντικότερες κατευθυντήριες γραμμές, καθώς και οι στόχοι, όπως είχαν διατυπωθεί στο Τάμπερε. Ασκήθηκε κριτική ως προς το ότι η κοινή ευρωπαϊκή πολιτική μετανάστευσης προχωρεί υπερβολικά αργά και σε πιο περιορισμένη έκταση από εκείνη που είχε αρχικά προβλεφθεί. Μια γνήσια κοινή πολιτική μετανάστευσης και χορήγησης ασύλου των κρατών μελών της Ε.Ε. θα πρέπει να λάβει υπόψη: > την συμπερίληψη πολιτικής που να καθοδηγεί την μεταναστευτική κίνηση στην εξωτερική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μεγάλη σημασία έχει, να συνάψει η Ένωση συμφωνίες επανεισδοχής των παράνομων μεταναστών με τις χώρες προέλευσης ή διέλευσης, > την σύνταξη σχεδίου δράσης κατά της παράνομης μετανάστευσης και του εμπορίου ανθρώπων, > την οικοδόμηση συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών στους τομείς του ασύλου και της μετανάστευσης, > την επεξεργασία κοινών διαδικαστικών κανόνων στους τομείς του ασύλου, της υποδοχής μεταναστών και της επανένωσης των οικογενειών, > την επεξεργασία ειδικών προγραμμάτων καταπολέμησης των διακρίσεων και του ρατσισμού. 21

22 Μία ακόμη σημαντική συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου πραγματοποιήθηκε υπό την ισπανική προεδρία τον Ιούνιο του 2002, στην Σεβίλλη κατά την οποία συνεχίστηκαν οι προσπάθειες των κρατών μελών της Ε.Ε. για ταχύτερη ενεργοποίηση του προγράμματος που είχε εγκριθεί στο Τάμπερε. Στην Σεβίλλη συγκεκριμενοποιήθηκε το χρονοδιάγραμμα των κοινών δράσεων. Υπογραμμίστηκε εκ νέου ότι έχει αποφασιστική σημασία για τα κράτη μέλη να ελέγχονται τα ρεύματα των μεταναστών, τηρώντας το δίκαιο και σε συνεργασία με τις χώρες προέλευσης και διέλευσης των μεταναστών. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε, εξάλλου, από τις προεδρίες που ακολούθησαν την ισπανική να αντιμετωπίσουν κατά προτεραιότητα τα μεταναστευτικά ζητήματα και κυρίως εκείνα που αφορούν στην παράνομη μετανάστευση και την εξασφάλιση των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. Ειδικότερα, τα νότια κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ελλάδα και η Ιταλία, έπρεπε να ανταποκριθούν στο αίτημα αυτό στα πλαίσια της δικής τους προεδρίας το 2003. Έτσι, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην Σύνοδο Κορυφής της Θεσσαλονίκης τον Ιούνιο του 2003, μεταξύ άλλων, να συντάσσει ετήσια έκθεση για την μετανάστευση στην Ευρώπη. Η έκθεση πρέπει να περιλαμβάνει στοιχεία και πληροφορίες σχετικά με την μετανάστευση και σχέδια / μέτρα στους τομείς της μετανάστευσης και της ενσωμάτωσης σε ολόκληρη την Ε.Ε., είναι δε απαραίτητο να συμβάλει ώστε να αναπτυχθούν και να προαχθούν πολιτικές πρωτοβουλίες σχετικά με μια αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση της μεταναστευτικής πολιτικής στην Ευρώπη. Επίκεντρο των συνομιλιών της Θεσσαλονίκης υπήρξαν και πάλι τα ζητήματα της μετανάστευσης, του ασύλου, των συνόρων και της ενσωμάτωσης. Οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων ψήφισαν π.χ. υπέρ της αύξησης των δαπανών για την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων, ύψους 140 εκατ. για την περίοδο 2004 έως 2006. Οι πόροι αυτοί στοχεύουν στην αποτελεσματικότερη προστασία των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. έναντι της παράνομης μετανάστευσης. Προτάθηκε ακόμη η δημιουργία μιας ευρωπαϊκής υπηρεσίας προστασίας των συνόρων για τον συνολικό έλεγχο των εξωτερικών συνόρων, η οποία τέθηκε σε λειτουργία από τον Μάιο του 2005, με έδρα την Βαρσοβία. Άλλο αίτημα του Συμβουλίου προς την Επιτροπή ήταν η επεξεργασία ενός κοινού συστήματος ταυτοποίησης της βίζας στην βάση βιομετρικών δεδομένων, που θα διαμορφώσει ενιαία έγγραφα για πολίτες τρίτων χωρών. Ακόμη, υπογραμμίστηκε η σημασία της δημιουργίας χωριστού κοινοτικού μηχανισμού που θα συμβάλει στην εντατικοποίηση της υφιστάμενης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, σε σχέση με την εφαρμογή της πολιτικής της αναγκαστικής επαναπροώθησης στην χώρα προέλευσης των παρανόμως διαμενόντων προσώπων. Όπως και στις συνόδους του Συμβουλίου που ακολούθησαν την Ειδική Σύνοδο του Τάμπερε, έτσι και στην Θεσσαλονίκη υπογραμμίστηκε η ανάγκη μιας σφαιρικής πολιτικής για την ενσωμάτωση. Επίκεντρα αυτής της πολιτικής υπήρξαν μεταξύ άλλων η ενσωμάτωση των μεταναστών στην αγορά εργασίας, η πρόσβαση στις υπηρεσίες υγείας και τις κοινωνικές υπηρεσίες, καθώς και η σύνδεση των μεταναστών με τον κοινωνικό και πολιτιστικό περίγυρο. Η αποτελεσματική προστασία των συνόρων και η δραστική παρακολούθηση των μεταναστευτικών κυμάτων αποτέλεσαν επίσης το επίκεντρο της μεταναστευτικής πολιτικής κατά την ιταλική προεδρία, το δεύτερο εξάμηνο του 2003. Υπογραμμίστηκε εκ νέου η σημασία του διαλόγου με τις τρίτες χώρες, που είναι χώρες προέλευσης και διέλευσης των μεταναστευτικών κυμάτων. Επιπλέον, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να διευκολύνουν κατά το δυνατόν μια επιτυχή σύναψη Συμφωνιών επανεισδοχής παράνομων μεταναστών μεταξύ Ε.Ε. και τρίτων χωρών. Το Συμβούλιο όρισε, επιπροσθέτως, έναν μηχανισμό περιφρούρησης των συνόρων και αξιολόγησης των τρίτων χωρών σχετικά με την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και ζήτησε από την Επιτροπή να υποβάλει, το αργότερο έως το τέλος του 2004, την πρώτη έκθεση σχετικά με την εφαρμογή αυτού του μηχανισμού. 23

II. ΟΙ ΕΞΕ ΛIΞΕΙΣ Σ ΤΟΝ ΤΟΜE Α ΤΗΣ ΚΟΙΝHΣ Ε ΥΡΩΠΑΪΚ HΣ ΠΟΛΙΤΙΚ HΣ ΜΕ ΤΑΝA Σ ΤΕ Υ ΣΗΣ ΑΠO ΤΗΝ ΗΜΕΡΟΜΗΝIΑ ΙΣ Χ ΥΟΣ ΤΗΣ ΣΥΝΘHΚ ΗΣ ΤΟΥ AΜΣ ΤΕΡΝΤΑΜ 24 > την διοικητική συνεργασία σε όλους τους τομείς της μεταναστευτικής πολιτικής, > την προστασία των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. και την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, > την ανάπτυξη μιας κοινής πολιτικής ασύλου και προσφύγων, > την είσοδο και παραμονή πολιτών από τρίτες χώρες που έχουν δικαίωμα παραμονής και την ενσωμάτωση των μεταναστών στα κράτη μέλη της Ε.Ε. Εφεξής, θα ασχοληθούμε κυρίως με κανονισμούς, οδηγίες και αποφάσεις, επειδή είναι δεσμευτικές για τα κράτη μέλη. Οι κανονισμοί, μετά την θέσπισή τους, ισχύουν στο σύνολό τους ως εθνικό δίκαιο. Το εθνικό δίκαιο κρατών μελών, που αντιβαίνει στον εκάστοτε κανονισμό, δεν εφαρμόζεται. 25 Η Μ Α Κ ΡA Π Ο Ρ Ε I Α Π Ρ ΟΣ Μ Ι Α Ε Ν Ι Α I Α Μ Ε ΤΑ Ν Α Σ Τ Ε Υ Τ Ι Κ H Π ΟΛ Ι Τ Ι Κ H Σ Τ Η Ν E Υ Ρ Ω Π Α Ϊ Κ H E Ν Ω Σ Η : Ο Ι Ε Ξ Ε Λ I Ξ Ε Ι Σ 19 9 9-2 0 0 5 Η Μ Α Κ ΡA Π Ο Ρ Ε I Α Π Ρ ΟΣ Μ Ι Α Ε Ν Ι Α I Α Μ Ε ΤΑ Ν Α Σ Τ Ε Υ Τ Ι Κ H Π ΟΛ Ι Τ Ι Κ H Σ Τ Η Ν E Υ Ρ Ω Π Α Ϊ Κ H E Ν Ω Σ Η : Ο Ι Ε Ξ Ε Λ I Ξ Ε Ι Σ 19 9 9-2 0 0 5 Οι εξελίξεις στον τομέα της Κοινής Ευρωπαϊκής Πολιτικής Μετανάστευσης, κατά την πρώτη φάση της συμπλήρωσης ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαίου (1999-2004), αφορούν τόσο την πολιτική ελέγχου και υποδοχής όσο και την πολιτική της ενσωμάτωσης (η οποία παραμένει, βάσει της αρχής της επικουρικότητας, αρμοδιότητα των κρατών μελών). Συγκεκριμένα, πρόκειται για μέτρα που έχουν ως αντικείμενο:

26 1. ΣΥΝΕΡΓΑΣIΑ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚHΣΕΩΝ Η διατύπωση και η εκτέλεση μέτρων σε όλους τους τομείς της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής προϋποθέτει την στενή συνεργασία των διοικητικών υπηρεσιών που συμμετέχουν σε αυτήν την διαδικασία. Έτσι, η Επιτροπή από τα μέσα του 2002 εφαρμόζει ένα πρόγραμμα δράσης για την συνεργασία των διοικήσεων στους τομείς των εξωτερικών συνόρων, της βίζας, του ασύλου και της μετανάστευσης 4. Το πρόγραμμα ARGO 5 πρόκειται σύντομα να συμπληρωθεί και να βελτιωθεί 6. 2. ΠΡΟΣΤΑΣIΑ ΤΩΝ ΕΞΩΤΕΡΙΚ ΩΝ ΣΥΝOΡΩΝ ΤΗΣ Ε.Ε. Κ ΑΙ Κ ΑΤΑΠΟΛEΜΗΣΗ ΤΗΣ ΑΝEΛΕΓΚ ΤΗΣ ΕΙΣOΔΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ 2.1. Μέτρα Καταπολέμησης της Ανέλεγκτης Εισόδου Μετανασ τών Η καταπολέμηση του εμπορίου ανθρώπων απαιτεί στενή συνεργασία της Ε.Ε. με διεθνείς οργανώσεις, όπως τον ΟΗΕ. Τα κράτη μέλη της Ε.Ε. αποφάσισαν στα τέλη του 2000 να υπογράψουν την Σύμβαση του ΟΗΕ κατά του διασυνοριακού οργανωμένου εγκλήματος και τα πρόσθετα πρωτόκολλα για την καταπολέμηση του εμπορίου ανθρώπων, ειδικότερα γυναικών και παιδιών, καθώς και την παράνομη είσοδο μεταναστών οδικώς, αεροπορικώς και δια θαλάσσης 7. 4 Απόφαση του Συμβουλίου αριθ. 2002/463/EK της 13 ης Ιουνίου 2002. 5 To πρόγραμμα ARGO διαδέχθηκε το ODYSSEUS, το οποίο επίσης στόχευε στην εξυπηρέτηση μέσω εκπαίδευσης, πληροφόρησης και ανταλλαγής δράσεων, στην βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών στους τομείς του ασύλου, της περιφρούρησης των εξωτερικών συνόρων και της μεταναστευτικής πολιτικής. 6 Πρόταση για απόφαση του Συμβουλίου της 13 ης Δεκεμβρίου 2004 σχετικά με την τροποποίηση της απόφασης αριθ. 2002/463/EK. 7 Απόφαση του Συμβουλίου αριθ. 2001/87/EK της 8 ης Δεκεμβρίου 2000. Το έτος 2002, το Συμβούλιο, ύστερα από δύο προτάσεις της γαλλικής προεδρίας, θέσπισε δύο αποφάσεις-πλαίσιο. Πρόκειται αφ ενός για την απόφαση-πλαίσιο της 19 ης Ιουνίου 2002 περί καταπολέμησης του εμπορίου ανθρώπων 8 και αφ ετέρου για την απόφαση της 28 ης Νοεμβρίου 2002 περί ενίσχυσης του ποινικού πλαισίου για την καταπολέμηση της συνέργειας σε παράνομη είσοδο, διέλευση και παράνομη παραμονή 9. Η δεύτερη απόφαση-πλαίσιο θεσπίστηκε ως συμπλήρωμα της οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τον ορισμό της συνέργειας σε παράνομη μετανάστευση 10. Άλλο σημαντικό βήμα προς την εξέλιξη μιας κοινής πολιτικής για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης είναι, όπως σημειώθηκε στην παρουσίαση των σημαντικότερων συμπερασμάτων της ελληνικής προεδρίας το πρώτο εξάμηνο του 2003, η οικοδόμηση μιας ευρωπαϊκής υπηρεσίας προστασίας των συνόρων για την λειτουργική συνεργασία στα εξωτερικά σύνορα της Ε.Ε. (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders) 11. Μεταξύ των καθηκόντων του νέου Γραφείου, το οποίο άρχισε να λειτουργεί την 1 η Μαΐου, είναι ο συντονισμός των ήδη υφιστάμενων Κέντρων Ελέγχου των συνόρων ξηράς (Βερολίνο) και των αεροδρομίων (Ρώμη), καθώς και των δύο νέων Κέντρων Ελέγχου των θαλάσσιων συνόρων (Αθήνα και Μαδρίτη). Επιπλέον, καθήκον του Γραφείου είναι η διοργάνωση και εκτέλεση εκπαιδευτικών σεμιναρίων για κρατικούς φύλακες των συνόρων και η παροχή τεχνικού εξοπλισμού και λογιστικής υποστήριξης σε περιπτώσεις κοινών δράσεων επαναπροώθησης παράνομων μεταναστών. Μεταξύ των επίκαιρων εξελίξεων στον τομέα της καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης, βρίσκεται οπωσδήποτε και η θέσπιση της οδηγίας του Συμβουλίου της 29 ης Απριλίου 2004, η οποία ορίζει τα Κριτήρια παροχής βραχυπρόθεσμων τίτλων παραμονής σε πολίτες 8 Απόφαση αριθ. 2002/629/HJA της 19 ης Ιουλίου 2002. 9 Απόφαση αριθ. 2002/946/HJA της 28 ης Νοεμβρίου 2002. 10 Οδηγία 2002/90/EK του Συμβουλίου της 28 ης Νοεμβρίου 2002. 11 Κανονισμός αριθ. 2007/2004/EK του Συμβουλίου της 28 ης Οκτωβρίου 2004. 27

28 τρίτων χωρών, οι οποίοι υπήρξαν θύματα του εμπορίου ανθρώπων και σε εκείνους που υπήρξαν συνεργοί σε πράξεις παράνομης μετανάστευσης, αλλά συνεργάζονται με τις αρχές 12. Το 2003, εγκρίθηκε από το Συμβούλιο η Δήλωση των Βρυξελλών 13 για την πρόληψη και καταπολέμηση του εμπορίου ανθρώπων 14. Στόχος της είναι η περαιτέρω εξέλιξη της συνεργασίας σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο, καθώς και η λήψη συγκεκριμένων μέτρων, προτύπων, βέλτιστων διαδικασιών και μηχανισμών για την πρόληψη και καταπολέμηση του εμπορίου ανθρώπων. Οι συστάσεις στο Παράρτημα της Δήλωσης των Βρυξελλών πρόβλεψαν τον διορισμό ομάδας εμπειρογνωμόνων για την περαιτέρω ανάπτυξη της αποτελεσματικότητας των προτύπων και των αποδεδειγμένως επιτυχημένων διαδικασιών στα πλαίσια της πολιτικής για την καταπολέμηση του εμπορίου ανθρώπων. Η ομάδα αυτή των εμπειρογνωμόνων ανέλαβε εργασία τον Μάρτιο του 2003 15. Εκτός από τα προαναφερθέντα μέτρα, από το 2004 γίνονται διαπραγματεύσεις στα πλαίσια του Συμβουλίου της Ευρώπης για μια Ευρωπαϊκή Συνθήκη κατά του εμπορίου ανθρώπων 16. Στην Συνθήκη αυτήν, που στηρίχθηκε σε πρόταση του Συμβουλίου της Ευρώπης, ορίζεται ότι κάθε μορφή εμπορίου ανθρώπων αποτελεί παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Τα συμβαλλόμενα κράτη πρέπει να δεσμευθούν να σέβονται και να προστατεύουν τα δικαιώματα των θυμάτων του εμπορίου ανθρώπων. Συμφωνία επί της Συνθήκης αυτής επιτεύχθηκε τον Μάιο του 2005 στην Βαρσοβία. Μια επιτυχημένη κατεύθυνση της μετανάστευσης στα κράτη μέλη της Ε.Ε. είναι εφικτή μόνο μέσω της ενισχυμένης συνεργασίας με τρίτες χώρες, οι οποίες είναι χώρες προέλευσης ή διέλευσης μεταναστών 17. 12 Οδηγία 81/2004/EK του Συμβουλίου της 29 ης Απριλίου 2004. 13 Τον Σεπτέμβριο του 2002, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διοργάνωσε από κοινού με την Διεθνή Οργάνωση Μετανάστευσης (ΙΟΜ) και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο την «Ευρωπαϊκή Σύνοδο για την Πρόληψη και Καταπολέμηση του Εμπορίου Ανθρώπων Παγκόσμια Πρόκληση στον 21 ο Αιώνα». Η Σύνοδος έληξε με την δημοσίευση της Δήλωσης των Βρυξελλών. 14 Πρβλ. με General Secretariat of the Council of the European Union, DG H Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area 2003, Nr. 24 (8.5.2003). 15 Απόφαση αριθ. 2003/209/EK της Επιτροπής της 25 ης Μαρτίου 2003. 16 Βλ. σχετικά: General Secretariat of the Council of the European Union, DG H Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area 2004, Nr. 59 (28.6.2004) and Nr. 83 (25-26.10.2004). 17 Βλ. σχετικά: Κεφάλαιο 2.3 (Πολιτική επαναπροώθησης). Το Συμβούλιο υπογράμμισε το 2003 ότι η απροθυμία συνεργασίας τρίτων χωρών με τα κράτη μέλη της Ε.Ε., κυρίως όσον αφορά στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και του εμπορίου ανθρώπων, μπορεί να οδηγήσει σε επανεκτίμηση της σχέσης μεταξύ της εν λόγω χώρας και της Ένωσης. Σχετικά, πρέπει να αναπτυχθεί ένας μηχανισμός αξιολόγησης των σχέσεων με τις τρίτες χώρες κατά την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, ο οποίος μπορεί να εξελιχθεί σε εργαλείο κατεύθυνσης στον τομέα αυτόν της μεταναστευτικής πολιτικής. Ακόμη, η Ε.Ε. προσπαθεί να υποστηρίξει τρίτες χώρες, όπως π.χ. την Ουκρανία ή τις Βαλκανικές χώρες στην ανάπτυξη μέτρων κατά του εμπορίου ανθρώπων. Αυτό συμβαίνει για παράδειγμα μέσω των προγραμμάτων TACIS (για την Ανατολική Ευρώπη και την Κεντρική Ασία), MEDA (για τον Μεσογειακό χώρο) και CARDS (για την Νοτιοανατολική Ευρώπη). Σημαντικό είναι επίσης το πρόγραμμα AENEAS, το οποίο προσφέρει στις εν λόγω τρίτες χώρες χρηματοδοτική και τεχνική υποστήριξη σε σημαντικούς τομείς της μεταναστευτικής πολιτικής 18. Σχετικά με τις επίκαιρες εξελίξεις κατά την συνεργασία μεταξύ της Ε.Ε. και των τρίτων χωρών, ειδικότερα όσον αφορά στην κοινή πολιτική απέλασης, θα επανέλθουμε σε άλλο σημείο του παρόντος κεφαλαίου. 2.2. Η Πολιτική Παροχής Βίζας και η Μεθόδευση των Ελέγχων σ τα Εξωτερικά Σύνορα της Ε.Ε. Με την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα της Ε.Ε. έγινε εντονότερη η ανάγκη ενός αποτελεσματικού ελέγχου των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. Εκτός από τα μέτρα που προαναφέρθηκαν στον τομέα της καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης, το Συμβούλιο, σύμφωνα με την Συνθήκη του Άμστερνταμ, πρέπει κατά την πρώτη φάση της σταδιακής οικοδόμησης ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαίου, να θεσπίσει και μέτρα σχετικά με την διάβαση των εξωτερικών συνόρων. Τα μέτρα αυτά αφ ενός θα αφορούν κανόνες και διαδικασίες, 18 Κανονισμός αριθ. 491/2004/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 10 ης Μαρτίου 2004. 29

30 που θα πρέπει να τηρούνται από τα κράτη μέλη κατά την διεκπεραίωση των ελέγχων προσώπων στα σύνορα αυτά και αφ ετέρου επιβάλλεται να προβλέπουν την εισαγωγή διατάξεων σχετικών με την βίζα για προγραμματισμένη παραμονή έως τρεις μήνες. Σε σχέση με αυτό, κατέστη κατ αρχήν απαραίτητο να καταρτισθεί κατάλογος των τρίτων χωρών, των οποίων οι υπήκοοι οφείλουν να διαθέτουν βίζα κατά την διάβαση των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε., καθώς και των τρίτων χωρών, των οποίων οι υπήκοοι δεν υπόκεινται στην υποχρεωτική έκδοση βίζας. Τελικά, το 1999 καταρτίστηκε αυτός ο κατάλογος, ο οποίος κατά την διάρκεια των ακολούθων ετών υπέστη πολλαπλές τροποποιήσεις 19. Επιπλέον, το ίδιο έτος θεσπίστηκε ο κανονισμός περί ελεύθερης διακίνησης προσώπων με βίζα μακρότερης διάρκειας 20. Ακολούθησαν μέτρα για την ενιαία διαμόρφωση της βίζας 21. Τον Νοέμβριο του 2003, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο δύο προτάσεις σχετικά με την ενιαία διαμόρφωση της βίζας. Πρόκειται αφ ενός για τροποποίηση του κανονισμού αριθ. 1683/95 και αφ ετέρου για πρόταση τροποποίησης του κανονισμού αριθ. 1030/02 περί ενιαίας διαμόρφωσης του τίτλου παραμονής για πολίτες τρίτων χωρών 22. Το 2004, άρχισε η επεξεργασία ενός κοινού συστήματος ταυτοποίησης της βίζας (VIS), το οποίο στόχο έχει, βάσει βιομετρικών δεδομένων, να διαμορφώσει ενιαία έγγραφα θεώρησης για πολίτες τρίτων χωρών 23. Η τράπεζα δεδομένων VIS πρέπει, μεταξύ άλλων, με την βοήθεια βιομετρικών δεδομένων, όπως τα χαρακτηριστικά προσώπου και τα ψηφιακά δακτυλικά αποτυπώματα, να καταπολεμήσει τις απάτες με πλαστές άδειες εισόδου. Στα τέλη του 2004, εγκρίθηκε η εισαγωγή των βιομετρικών δεδομένων στο ενιαία διαμορφωμένο έντυπο για την έγκριση βίζας και για άλλους τίτλους παραμονής πολιτών από τρίτες χώρες. Σχετικά με τα πρότυπα ασφάλειας των βιομετρικών δεδομένων σε διαβατήρια και ταξιδιωτικά έγγραφα, υποβλήθηκε επίσης στα τέλη του 2004 ανάλογη πρόταση κανονισμού 19 Κανονισμός αριθ. 574/1999/EK του Συμβουλίου της 12 ης Μαρτίου 1999 και τροποποίηση μέσω του κανονισμού 539/2001/EK του Συμβουλίου της 15 ης Μαρτίου 2001, αριθ. 2414/2001/EK του Συμβουλίου της 7 ης Δεκεμβρίου 2001 αριθ. 453/2003/EK του Συμβουλίου της 6 ης Μαρτίου 2003 και αριθ. 851/2005 της 2ας Ιουνίου 2005. 20 Κανονισμός αριθ. 1091/2001/EK του Συμβουλίου της 28 ης Μαΐου 2001. 21 Κανονισμός αριθ. 333/2002/EK του Συμβουλίου της 18 ης Φεβρουαρίου 2002, κανονισμός αριθ. 334/2002 EK του Συμβουλίου της 18 ης Φεβρουαρίου 2002 και κανονισμός 1030/2002/EK του Συμβουλίου της 13 ης Ιουνίου 2002. 22 Σύγκρ. General Secretariat of the Council of the European Union, DG H Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area 2003, Nr.118 (27-28.11.2003). 23 Απόφαση αριθ. 2004/512/EK του Συμβουλίου της 8 ης Ιουνίου 2004. του Συμβουλίου 24. Τον Ιανουάριο του 2005, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε σχέδιο κανονισμού που ορίζει τον σκοπό, τις λειτουργίες και τις αρμοδιότητες του μελλοντικού VIS 25. Εκτός άλλων, ο κανονισμός αυτός θα δώσει στην Επιτροπή την εντολή να ιδρύσει και να λειτουργήσει VIS, καθώς και να ορίσει την διαδικασία και τους όρους για την ανταλλαγή των δεδομένων της βίζας μεταξύ των κρατών μελών της Ε.Ε. Σημαντικά είναι και τα μέτρα που ορίζουν την διαδικασία και τις προϋποθέσεις χορήγησης βίζας από τα κράτη μέλη. Το 2003, θεσπίστηκε κανονισμός που ορίζει τα της χορήγησης βίζας στα σύνορα, συμπεριλαμβανομένης της χορήγησης αυτού του είδους βίζας σε διερχόμενους ναυτικούς 26. Εκτός από αυτά τα μέτρα που αφορούν στην πολιτική χορήγησης της βίζας, υπάρχουν και σημαντικά μέτρα που αφορούν στην πρακτική της εκτέλεσης των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα της Ε.Ε. Αναφέρουμε π.χ. τους κανονισμούς που θέσπισε το Συμβούλιο, μέσω των οποίων μεταβιβάζονται στο Συμβούλιο οι εκτελεστικές αρμοδιότητες σχετικά με ορισμένες λεπτομερείς διατάξεις, καθώς και η πρακτική διαδικασία για την διεκπεραίωση των συνοριακών ελέγχων, την φύλαξη των συνόρων, και τον έλεγχο των αιτήσεων για χορήγηση ασύλου 27. Άλλο μέτρο αφορά στην δημιουργία δικτύου σύνδεσης κρατικών υπαλλήλων, ειδικών σε θέματα μετανάστευσης. Τον Φεβρουάριο του 2004, το Συμβούλιο ενέκρινε αυτό το σχέδιο κανονισμού 28. Στα τέλη του 2004, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο σχέδιο κανονισμού, που δεσμεύει τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να σφραγίζουν τα ταξιδιωτικά έγγραφα πολιτών από τρίτες χώρες κατά την διάβαση των εξωτερικών συνόρων της Ε.Ε. 29. 24 Κανονισμός αριθ. 2252/2004 του Συμβουλίου της 13 ης Δεκεμβρίου 2004. 25 Σύγκρ. Newsroom of the JHA Area: http://europa.eu.int/com/justice_home/news/intro/news_ intro.en.htm (διαβάστηκε στις 8.2.2005). 26 Κανονισμός αριθ. 415/2003 του Συμβουλίου της 27 ης Φεβρουαρίου 2003. 27 Κανονισμός αριθ. 789/2001 του Συμβουλίου της 24 ης Απριλίου 2001 και αριθ. 790/2001 του Συμβουλίου της 24 ης Απριλίου 2001. 28 Κανονισμός αριθ. 377/2004 του Συμβουλίου της 19 ης Φεβρουαρίου 2004. 29 Σύγκρ. General Secretariat of the Council of the European Union, DG H Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area 2004, Nr. 123 (13.12.2004). 31

32 2.3. Πολιτική Επαναπροώθησης Στην έκτακτη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Τάμπερε της Φινλανδίας, υπογραμμίστηκε ρητά ότι η αποτελεσματική κατεύθυνση της ροής των μεταναστών προϋποθέτει την υποστήριξη των χωρών προέλευσης και διέλευσης των μεταναστών. Εκτός από το γεγονός ότι χρειάζεται ένα συνεκτικό σχέδιο για την μετανάστευση, στο οποίο να αναλύονται τα ζητήματα που εγείρονται ως προς την πολιτική, τα ανθρώπινα δικαιώματα και την ανάπτυξη στις τρίτες χώρες, είναι, επιπλέον, απαραίτητο να ενισχυθούν οι χώρες προέλευσης και διέλευσης σχετικά με την εκπλήρωση των δεσμεύσεών τους έναντι της Ε.Ε. σε περιπτώσεις επαναπροωθήσεων. Τα τελευταία χρόνια, η Ε.Ε. έχει συνάψει σειρά συμφωνιών με τρίτες χώρες (Χονγκ Κονγκ, Μακάο, Σρι Λάνκα, Αλβανία) για την επανεισδοχή των παράνομων μεταναστών. Οι συμφωνίες αυτές στοχεύουν στην ταχεία επιστροφή στην χώρα προέλευσης ή διέλευσης των παράνομων μεταναστών. Εκτός των συμφωνιών αυτών, εφιστάται η προσοχή και σε άλλες απόψεις της κοινής πολιτικής της αποδοχής των απελαθέντων. Το 2001, θεσπίστηκε οδηγία σχετικά με την αμοιβαία αναγνώριση των αποφάσεων για την απέλαση των πολιτών από τρίτες χώρες 30. Τρία χρόνια αργότερα, ακολούθησε απόφαση που ορίζει τα κριτήρια και τους πρακτικούς τρόπους για την αντιστάθμιση των οικονομικών ανισορροπιών εξαιτίας της εφαρμογής της οδηγίας αυτής 31. Βασισμένο σε γερμανική πρωτοβουλία τον Νοέμβριο του 2003, το Συμβούλιο υιοθέτησε οδηγία όσον αφορά στην συνδρομή κατά την διέλευση σε περίπτωση απομάκρυνσης παράνομων μεταναστών δια της αεροπορικής οδού 32. Τον Απρίλιο του 2004, το Συμβούλιο, στηριζόμενο σε ιταλική πρωτοβουλία του Σεπτεμβρίου του 2003, υιοθέτησε απόφαση σχετικά με την διοργάνωση ομαδικών πτήσεων επιστροφής πολιτών από τρίτες χώρες, που διέμεναν παρανόμως στην επικράτεια δύο ή περισσότερων χωρών μελών της Ε.Ε. 33. 30 Οδηγία 2001/40/EK του Συμβουλίου της 28 ης Μαΐου 2001. 31 Απόφαση αριθ. 2004/191/EK του Συμβουλίου της 23 ης Φεβρουαρίου 2004. 32 Οδηγία 2003/110/EK του Συμβουλίου της 25 ης Νοεμβρίου 2003. 33 Απόφαση αριθ. 2004/573/EK του Συμβουλίου της 29 ης Απριλίου 2004. Τον Σεπτέμβριο του 2005, η Επιτροπή παρουσίασε σχέδιο οδηγίας που στοχεύει στην εναρμόνιση ανάμεσα στα κράτη μέλη των διαδικασιών επαναπρόωθησης των παράνομων μεταναστών. Ανάμεσα στα σημαντικότερα θέματα τα οποία αντιμετωπίζονται στο σχέδιο αυτό, είναι η εθελοντική επιστροφή και η κράτηση (περίοδος, συνθήκες κλπ.) των παράνομων μεταναστών, το δικαίωμα προσφυγής κατά της απόφασης απέλασης και ο ανώτατος χρόνος απαγόρευσης επιστροφής του σε κράτος μέλος της Ε.Ε. 3. ΝOΜΙΜΗ ΜΕΤΑΝAΣΤΕΥΣΗ Η κοινή ευρωπαϊκή πολιτική μετανάστευσης περιέχει, εκτός από μέτρα καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης, και μέτρα που αφορούν στην νόμιμη μετανάστευση στις χώρες μέλη της Ε.Ε. Μεταξύ αυτών, περιλαμβάνεται η προσέγγιση των νομικών διατάξεων κάθε κράτους μέλους σχετικά με τις προϋποθέσεις υποδοχής και παραμονής των πολιτών τρίτων χωρών. Από την θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1999, στον τομέα της νόμιμης μετανάστευσης εκδόθηκαν δύο σημαντικές οδηγίες, οι οποίες καθορίζουν το καθεστώς των επί μακρόν δικαιούχων παραμονής πολιτών τρίτων χωρών. Εννοούμε εδώ τις οδηγίες περί επανένωσης της οικογένειας και το νομικό καθεστώς των επί μακρόν δικαιούχων παραμονής πολιτών τρίτων χωρών. Τον Σεπτέμβριο του 2003, εγκρίθηκε η οδηγία περί του δικαιώματος επανένωσης της οικογένειας 34. Σύμφωνα με αυτήν, τα κράτη μέλη υπό ορισμένες προϋποθέσεις οφείλουν να επιτρέψουν την είσοδο και παραμονή του / της συζύγου και των ανήλικων τέκνων των πολιτών από τρίτες χώρες που δικαιούνται παραμονής, καθώς και των αναγνωρισμένων προσφύγων. Η οδηγία αυτή δεν εφαρμόζεται, όταν ο αρχηγός της οικογένειας έχει ζητήσει την αναγνώρισή του ως πρόσφυγα και η αίτησή του δεν έχει ακόμη τελεσίδικα κριθεί και εφόσον έχει χορηγηθεί στον 34 Οδηγία 2003/86/EK του Συμβουλίου της 22 ας Σεπτεμβρίου 2003. 33

34 αιτούντα προσωρινή προστασία. Στην περίπτωση τέκνων άνω των 12 ετών, τα οποία, ανεξάρτητα από τα υπόλοιπα μέλη της οικογένειάς τους, καταφθάνουν σε μια χώρα μέλος της Ε.Ε., η χώρα αυτή μπορεί να ελέγξει κατά πόσο την στιγμή της εφαρμογής της παραπάνω οδηγίας πληρούνταν στο εθνικό δίκαιο τα κριτήρια της ενσωμάτωσης, προτού το κράτος μέλος τούς επιτρέψει είσοδο και παραμονή. Τα κράτη μέλη πρέπει να εναρμονίσουν τις ρυθμίσεις στο εθνικό τους δίκαιο έως τον Οκτώβριο του 2005. Λίγο μετά την θέσπιση της οδηγίας περί δικαιώματος επανένωσης της οικογένειας, η UNHCR κατέστησε σαφείς τις επιφυλάξεις της έναντι της οδηγίας. Μεταξύ άλλων, αναφέρει ότι η οδηγία κάνει διακρίσεις έναντι ορισμένων κατηγοριών προσφύγων. Επιπλέον, θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα να παραμένουν αδικαιολόγητα χωρισμένοι οι πρόσφυγες από τα παιδιά και τους / τις συζύγους τους. Κατά την άποψη της UNHCR, η οδηγία περιέχει έναν εξαιρετικά συσταλτικό ορισμό της ενότητας της οικογένειας. Η επανένωση της οικογένειας περιορίζεται στον / στην σύζυγο και στα ανήλικα τέκνα, αποκλείοντας π.χ. τους γονείς των ενήλικων προσφύγων 35. Επιπλέον, η UNHCR ασκεί κριτική, ότι η οδηγία δεν προβλέπει δικαιώματα για άτομα στα οποία έχει χορηγηθεί επικουρική προστασία. Στις 22 Δεκεμβρίου 2003, ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προσέφυγε στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητώντας την ακύρωση ορισμένων διατάξεων της οδηγίας περί δικαιώματος επανένωσης της οικογένειας και ζήτησε να ληφθεί απόφαση με ταχεία διαδικασία. Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, η οδηγία παραβιάζει θεμελιώδη δικαιώματα, κυρίως το δικαίωμα στην οικογενειακή ζωή 36 και την απαίτηση της μη διάκρισης 37. Τον Νοέμβριο του 2003, εγκρίθηκε η οδηγία περί του καθεστώτος επί μακρόν δικαιούχων παραμονής πολιτών τρίτων χωρών 38. Σύμφωνα με αυτήν, σε μετανάστες από τρίτες χώρες, οι οποίοι πριν από την υποβολή 35 Σύγκρ. UNHCR (2003): η UNHCR είναι δυσαρεστημένη με τις νέες ρυθμίσεις της Ε.Ε. σχετικά με την επανένωση των οικογενειών στο: www.unhcr.de/unhcr.php/cat/61/aid/886. 36 Άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Προστασίας των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και Θεμελιωδών Ελευθεριών του Συμβουλίου της Ευρώπης. 37 Σύγκρ. Monthly Information Bulletin of Immigrants, Refugees and Ethnic Minorities, Migration News Sheet, Δεκέμβριος 2003. 38 Οδηγία 2003/109/EK του Συμβουλίου της 25 ης Νοεμβρίου 2003. της σχετικής αίτησης παρέμειναν επί πέντε χρόνια χωρίς διακοπή σε ένα κράτος μέλος της Ε.Ε., χορηγείται από αυτό το κράτος μέλος το νομικό καθεστώς του επί μακρόν δικαιούχου παραμονής. Επιπλέον, εφόσον πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις (π.χ. τακτικό εισόδημα, ασφάλεια υγείας κλπ.) οι μετανάστες αυτοί αποκτούν το δικαίωμα να διακινούνται ελεύθερα εντός των άλλων κρατών μελών και να εγκατασταθούν εκεί περισσότερο από τρεις μήνες. Η αίτηση για χορήγηση βίζας εισόδου δεν χρειάζεται πλέον. Η πρόσβαση στην εργασία μπορεί, ωστόσο, να εξαρτηθεί από έναν έλεγχο της αγοράς εργασίας, καθώς και από έλεγχο προβαδίσματος σε σχέση με τους πολίτες του κράτους μέλους ή κοινοτικούς υπηκόους. Οι ρυθμίσεις πρέπει να ενσωματωθούν στο εθνικό δίκαιο έως το τέλος του 2006. Η οδηγία αποκλείει πρόσφυγες και πρόσωπα που απολαύουν προσωρινής προστασίας. Οι κατηγορίες αυτές θα αντιμετωπιστούν με χωριστή ρύθμιση. Τον Δεκέμβριο του 2004, το Συμβούλιο υιοθέτησε την οδηγία περί προϋποθέσεων εισόδου και παραμονής πολιτών από τρίτες χώρες με σκοπό να σπουδάσουν, να εκπαιδευθούν επαγγελματικά ή να υπηρετήσουν εθελοντικά 39. Σχετικά με την οδηγία που αφορά στην χορήγηση άδειας σε πολίτες τρίτων χωρών με σκοπό την άσκηση ανεξάρτητης ή εξαρτημένης εργασίας, η οποία υποβλήθηκε το 2001, το Συμβούλιο δεν έχει καταλήξει ακόμη σε συμφωνία. Η Επιτροπή επεξεργάζεται την νέα πρόταση για την οποία ήδη έχει υποβάλει την σχετική Πράσινη Βίβλο 40. 39 Οδηγία 2004/114/EK του Συμβουλίου της 13 ης Δεκεμβρίου 2004. 40 COM (2001) 386 της 21 ης Ιουλίου 2001. 35

4. ΣΥΝΝΟΜΗ ΜΕΤΑ ΧΕIΡΙΣΗ ΠΟΛΙΤΩΝ ΑΠO ΤΡIΤΕΣ ΧΩΡΕΣ > στην πρόσβαση σε κάθε μορφή και επίπεδο επαγγελματικού προσανατολισμού και επαγγελματικής εκπαίδευσης, καθώς και στην επαγγελματική επιμόρφωση και την εκπαίδευση σε διαφορετικό επάγγελμα, 4.1. Πολιτική κατά των Διακρίσεων > στις συνθήκες απασχόλησης και εργασίας, Ένας από τους στόχους της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής της Ε.Ε. είναι η προώθηση της κατάργησης των διακρίσεων στην οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ζωή και η επεξεργασία μέτρων καταπολέμησης του ρατσισμού και της ξενοφοβίας. Αυτό διατυπώθηκε ρητώς στην Ειδική Σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Τάμπερε, τον Οκτώβριο του 1999. > στην ιδιότητα μέλους και την συμμετοχή σε οργάνωση εργαζομένων και εργοδοτών ή σε οργάνωση, της οποίας τα μέλη ανήκουν σε ορισμένο επαγγελματικό κλάδο, περιλαμβανομένου του δικαιώματος χρήσης των υπηρεσιών που προσφέρουν αυτές οι οργανώσεις, > στην κοινωνική ασφάλεια, περιλαμβανομένης της κοινωνικής ασφάλισης και των υπηρεσιών υγείας, 36 Σχετικά, το Συμβούλιο υιοθέτησε το 2000 δύο οδηγίες. Η πρώτη είναι η οδηγία περί εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης χωρίς φυλετική ή εθνοτική διάκριση 41 και η δεύτερη η οδηγία περί ορισμού γενικού πλαισίου για την υλοποίηση της ίσης μεταχείρισης στην απασχόληση και στο επάγγελμα 42. Όπως διαφαίνεται, η δεύτερη οδηγία αφορά αποκλειστικά την ίση μεταχείριση στην επαγγελματική απασχόληση και στόχο έχει, εκτός από τις διακρίσεις εξαιτίας της εθνοτικής προέλευσης, να καταπολεμήσει στον τομέα αυτόν την άνιση μεταχείριση λόγω θρησκείας ή κοσμοθεώρησης, αναπηρίας, ηλικίας ή σεξουαλικού προσανατολισμού. Η πρώτη οδηγία στόχο έχει να δημιουργήσει πλαίσιο για την καταπολέμηση των διακρίσεων λόγω φυλετικής καταγωγής ή εθνοτικής προέλευσης, ώστε να υλοποιηθεί η αρχή της ίσης μεταχείρισης στα κράτη μέλη. Ισχύει για όλα τα άτομα που εργάζονται στον δημόσιο και ιδιωτικό τομέα και αναφέρεται: > στους όρους -στην περίπτωση αυτήν, στα κριτήρια επιλογής και τους όρους πρόσληψης- για την πρόσβαση σε εξαρτημένη και αυτόνομη απασχόληση, ανεξάρτητα από το πεδίο εργασίας και την επαγγελματική θέση, καθώς και για την επαγγελματική εξέλιξη, 41 Οδηγία 2000/43/EK του Συμβουλίου της 29 ης Ιουνίου 2000. 42 Οδηγία 2000/78/EK του Συμβουλίου της 27 ης Νοεμβρίου 2000. > στις κοινωνικές παροχές / διευκολύνσεις, > στην παιδεία και, τέλος, στην πρόσβαση και στον εφοδιασμό με αγαθά και υπηρεσίες που διατίθενται στον πληθυσμό, περιλαμβανομένης της κατοικίας. Και οι δύο οδηγίες έπρεπε να είχαν ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών έως το 2003. Ωστόσο, πολλά κράτη μέλη άφησαν αυτήν την προθεσμία να λήξει άπρακτα. Έτσι, σε γνωμοδότηση σχετικά με την υλοποίηση της οδηγίας στην Γερμανία, γίνεται μεταξύ άλλων σαφές, ότι σε πολλές υπηρεσίες κατά των διακρίσεων απουσιάζει έως τώρα η νομική γνώση σχετικά με το νέο νομικό καθεστώς κατά την παροχή συμβουλών σε θύματα διακρίσεων. Σύμφωνα με την γνωμοδότηση, αυτό συμβαίνει εν μέρει και σε δήμους, δημόσιες υπηρεσίες, υπηρεσίες παροχής υπηρεσιών ή σε κοινωνικές οργανώσεις αρωγής 43. Η Ευρωπαϊκή Ένωση σχεδιάζει να μετατρέψει το Ευρωπαϊκό Κέντρο Ελέγχου κατά του Ρατσισμού και της Ξενοφοβίας σε Οργανισμό για τα Θεμελιώδη Δικαιώματα. Σχετικά, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διοργάνωσε 43 Σύγκρ. Dorothee Frings (2004): «...Η οδηγία 2000/43/EK του Συμβουλίου περί εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης χωρίς διάκριση της φυλετικής προέλευσης ή της εθνότητας. Ρυθμιστικά ελλείμματα στο δίκαιο της Ομοσπονδιακής Γερμανίας και απαιτήσεις εφαρμογής σύμφωνα με το ευρωπαϊκό δίκαιο». Νομική γνωμοδότηση με εντολή του Κέντρου Πληροφόρησης κατά του ρατσισμού, ARIC-NRW, σ. 1. 37