ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΣΤΟ I ΤΜΗΜΑ ΠΡΑΞΗ 358/2015 Αποτελούμενο από την Πρόεδρο του Κλιμακίου, Μαρία Αθανασοπούλου, Σύμβουλο, την Πάρεδρο Αθηνά Σιγάλα και την Εισηγητή Ευτυχία Κωνσταντάκου (εισηγήτρια). Συνεδρίασε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του, που βρίσκεται στην Αθήνα, στις 18 Δεκεμβρίου 2015, με την παρουσία της Γραμματέως του Θεοδώρας Τακιτζίδου. Για να αποφανθεί ύστερα από σχετική διαφωνία που ανέκυψε μεταξύ του Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στον Δήμο ΧΧΧ και του Δήμου ΧΧΧ, σχετικά με τη θεώρηση ή μη των 401Α, 402Α και 427Α, οικονομικού έτους 2015, χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής του Δήμου αυτού. Μελέτησε τα σχετικά έγγραφα και αφού έλαβε υπόψη Την 386/10.12.2015 έγγραφη γνώμη του Αντεπιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Ευάγγελου Καραθανασόπουλου, κωλυομένου του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας, με την οποία προτείνεται η μη θεώρηση των ανωτέρω χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής. Σκέφθηκε κατά το νόμο Ι. Ο Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στον Δήμο ΧΧΧ αρνήθηκε με την 81/23.11.2015 πράξη του να θεωρήσει τα 401Α, 402Α και 427Α, οικονομικού έτους 2015, χρηματικά εντάλματα πληρωμής του Δήμου ΧΧΧ, που αφορούν στην καταβολή ποσού 1.327,85 ευρώ, 1.620,41 ευρώ και 795,24 ευρώ στους ΧΧΧ, ΧΧΧ και ΧΧΧ, αντίστοιχα, εργαζομένους με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου (Ι.Δ.Α.Χ.), λόγω μετάταξής τους σε συνιστώμενες προσωποπαγείς θέσεις με την αιτιολογία ότι οι μετατάξεις αυτές διενεργήθηκαν κατά παράβαση του άρθρου 33 του ν. 4305/2014 το οποίο απαγορεύει τη μετάταξη, ως οιονεί διορισμό, χωρίς την ύπαρξη αντίστοιχης κενής οργανικής θέσης. Στη συνέχεια ο Δήμος ΧΧΧ με το 42091/25.11.2015 έγγραφο του Διευθυντή Οικονομικών Υπηρεσιών επανυπέβαλε τα ως άνω χρηματικά εντάλματα για θεώρηση, υποστηρίζοντας τη νομιμότητα της εντελλόμενης με αυτά δαπάνης για τους αναφερόμενους σε αυτό λόγους. Ο Επίτροπος, όμως, ενέμεινε στην άρνηση θεώρησης των ενταλμάτων, με συνέπεια να ανακύψει διαφωνία, για την άρση της οποίας νομίμως απευθύνεται, με την από 1.12.2015 έκθεσή του, στο Κλιμάκιο τούτο.
ΙΙ. Α.1. Ο Κώδικας Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων (εφεξής: «Κ.Κ.Δ.Κ.Υ.»), που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 3584/2007 (Α 143), ορίζει στο άρθρο 75 ότι: «1. Μετάταξη υπαλλήλου σε κενή θέση άλλου κλάδου της ίδιας κατηγορίας του ίδιου Ο.Τ.Α. επιτρέπεται μετά από αίτηση του υπαλλήλου, ύστερα από γνώμη του οικείου υπηρεσιακού συμβουλίου (...)», στο άρθρο 76 ότι «1. Μετάταξη υπαλλήλου σε κενή θέση κλάδου ανώτερης κατηγορίας, του ίδιου Ο.Τ.Α., επιτρέπεται μετά από αίτηση του υπαλλήλου και ύστερα από γνώμη του οικείου υπηρεσιακού συμβουλίου. Ο μετατασσόμενος πρέπει να κατέχει τον τίτλο σπουδών που απαιτείται για τον κλάδο στον οποίο μετατάσσεται (...)», στο άρθρο 79 ότι: «1. ( ) 4. Η μετάταξη ενεργείται με απόφαση του αρμόδιου προς διορισμό οργάνου και περίληψη δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. ( )», στο άρθρο 80 ότι: «Οι θέσεις του προσωπικού που υπάγεται στις διατάξεις του παρόντος κατατάσσονται στις εξής κατηγορίες: α. ( ), β. ( ), γ. Κατηγορία θέσεων Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης (ΔΕ), ( )» και στο άρθρο 183, το οποίο εντάσσεται στο Κεφάλαιο Β του δεύτερου μέρους του Κώδικα αυτού σχετικά με το προσωπικό με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου και, ειδικότερα, στο Τμήμα Β με τίτλο «ΠΡΟΣΩΠΙΚΟ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΑΟΡΙΣΤΟΥ ΧΡΟΝΟΥ ΓΙΑ ΚΑΛΥΨΗ ΟΡΓΑΝΙΚΩΝ ΘΕΣΕΩΝ Ο.Τ.Α.» ότι: «Το προσωπικό του τμήματος αυτού, το οποίο κατέχει ή αποκτά τίτλο σπουδών ανώτερης εκπαιδευτικής βαθμίδας σε σχέση με την εκπαιδευτική βαθμίδα στην οποία ανήκει η θέση την οποία κατέχει, επιτρέπεται να μετατάσσεται σε κενή θέση αντίστοιχης εκπαιδευτικής βαθμίδας του τίτλου σπουδών που κατέχει, εφόσον ο τίτλος σπουδών του προβλέπεται ή αντιστοιχεί σε κλάδο ή ειδικότητα της υπηρεσίας του. Σε περίπτωση που δεν υπάρχει κενή θέση, η μετάταξη γίνεται σε συνιστώμενη με την πράξη μετάταξης προσωποπαγή θέση, ειδικότητας αντίστοιχης του τίτλου σπουδών που κατέχει ο μετατασσόμενος ή παρεμφερούς με τους υπάρχοντες κλάδους μόνιμου προσωπικού, ύστερα από γνώμη του υπηρεσιακού συμβουλίου, με δέσμευση κενής θέσης μόνιμου προσωπικού. Οι προσωποπαγείς θέσεις καταργούνται αυτοδικαίως με την κατά οποιονδήποτε τρόπο αποχώρηση αυτών που τις κατέχουν. Κατά τα λοιπά, εφαρμόζονται ανάλογα οι διατάξεις των παραγράφων 1 και 2, 3, 4 και 5 του άρθρου 76 και του άρθρου 79 του παρόντος Κώδικα». 2.Περαιτέρω, στο άρθρο 45 παρ. 5 του ν. 3979/2011 «Για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση και λοιπές διατάξεις» (Α 138) ορίζεται ότι: «Με απόφαση του αρμόδιου προς διορισμό οργάνου επιτρέπεται η μετάταξη προσωπικού με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου των Ο.Τ.Α. α βαθμού, από ειδικότητα σε άλλη ειδικότητα της ίδιας εκπαιδευτικής βαθμίδας σε κενή οργανική θέση αντίστοιχης ειδικότητας, εφόσον κατέχουν τα αντίστοιχα τυπικά προσόντα. Αν δεν υπάρχει κενή οργανική θέση, η μετάταξη γίνεται σε προσωρινή
προσωποπαγή θέση με σχέση ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, η οποία συνιστάται με την ανωτέρω απόφαση του αρμόδιου προς διορισμό οργάνου, και δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». 3.Τέλος, ο ν. 4305/2014 «Ανοικτή διάθεση και περαιτέρω χρήση εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων του δημόσιου τομέα, τροποποίηση του ν. 3448/2006 (Α 57), προσαρμογή της εθνικής νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2013/37/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, περαιτέρω ενίσχυση της διαφάνειας, ρυθμίσεις θεμάτων Εισαγωγικού Διαγωνισμού Ε.Σ.Δ.Δ.Α. και άλλες διατάξεις» (Α 237/31.10.2014), ορίζει στο άρθρο 33 με τίτλο «Κατάργηση Προσωποπαγών Θέσεων» ότι: «1. Δεν επιτρέπεται ο διορισμός/πρόσληψη προσωπικού, μόνιμου ή με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, στις δημόσιες υπηρεσίες, στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και στους Ο.Τ.Α. α και β βαθμού, εφόσον στον οικείο φορέα δεν υφίσταται αντίστοιχη κενή οργανική θέση. Οι ειδικές διατάξεις του Υπουργείου Υγείας και των εποπτευομένων από αυτό φορέων παραμένουν σε ισχύ. 2. Κατ εξαίρεση επιτρέπεται ο διορισμός/πρόσληψη σε συνιστώμενη προσωποπαγή θέση αποκλειστικά σε περίπτωση συμμόρφωσης της διοίκησης σε δικαστική απόφαση ή σε περίπτωση διορισμού των αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, εφόσον κατά το χρόνο διορισμού/πρόσληψής τους δεν υφίσταται ή δεν επαρκούν αντίστοιχες κενές οργανικές θέσεις ή δεν είναι δυνατή η προηγούμενη ανακατανομή κενών θέσεων προσωπικού βάσει των διατάξεων της παρ. 5 του άρθρου 54 του ν. 4178/2013. Στις περιπτώσεις του προηγούμενου εδαφίου οι υπάλληλοι που διορίζονται/προσλαμβάνονται σε συνιστώμενη με την πράξη διορισμού/πρόσληψης προσωποπαγή θέση, καταλαμβάνουν την πρώτη οργανική θέση που κενώνεται με ταυτόχρονη κατάργηση της προσωποπαγούς θέσης, κατόπιν προηγούμενης ανακατανομής των θέσεων εφόσον η οργανική θέση που κενώνεται δεν είναι αντίστοιχου κλάδου και ειδικότητας. 3. Οι διατάξεις της προηγούμενης παραγράφου τυγχάνουν εφαρμογής και για: α) το διορισμό των αποφοίτων της ΚΒ εκπαιδευτικής σειράς της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, β) το διορισμό των διακριθέντων αθλητών δυνάμει της υπ αριθμ. ΔΙΠΠ/Φ.ΕΠ.12/71/οικ.1153/16.1.2014 (Β 86) Απόφασης του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, γ) το σύνολο των διορισμών βάσει ειδικώνευεργετικών διατάξεων για τις οποίες έχει εκδοθεί απόφαση κατανομής του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης μέχρι και τη δημοσίευση του παρόντος. (όπως η παρ. 3 ισχύει μετά την αντικατάστασή της με το άρθρο 26 παρ. 3 του ν. 4325/2015, Α 47/11.5.2015). 4. Κάθε άλλη γενική ή
ειδική διάταξη που ρυθμίζει διαφορετικά θέματα των προηγούμενων παραγράφων καταργείται από τη δημοσίευση του παρόντος.», στο άρθρο 60 ότι: «Οι υπάλληλοι που υπηρετούν σε προσωποπαγείς θέσεις με παράλληλη δέσμευση κενών οργανικών θέσεων, θα καταλαμβάνουν τις κενές οργανικές θέσεις τις οποίες δεσμεύουν με παράλληλη κατάργηση των προσωποπαγών θέσεων.» και στο άρθρο 64 ότι: «Ο παρών νόμος ισχύει από τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εκτός αν άλλως ορίζεται στις επιμέρους διατάξεις του. ( )». Εξάλλου, στην αιτιολογική έκθεση του νόμου αυτού, αναφέρεται ότι: «Η θέσπιση της ρύθμισης του άρθρου 33 κρίνεται αναγκαία προκειμένου να μην παρατηρούνται υπερβάσεις στον ανώτατο αριθμό προσωπικού σύμφωνα με τα σχέδια στελέχωσης του Κυβερνητικού Συμβουλίου Μεταρρύθμισης και να επιτυγχάνεται η ορθολογική κατανομή του ανθρώπινου δυναμικού του Δημοσίου». Β. Από τον συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων συνάγεται, μεταξύ άλλων, ότι με το άρθρο 33 του ν. 4305/2014 απαγορεύεται αποκλειστικά και μόνον ο διορισμός ή η πρόσληψη προσωπικού σε προσωποπαγείς θέσεις, οι δε σχετικές διατάξεις που επέτρεπαν τέτοιου είδους διορισμούς ή προσλήψεις καταργούνται, με εξαίρεση εκείνες που ρητώς προβλέπονται στο άρθρο αυτό. Επέκταση του πεδίου εφαρμογής της ρύθμισης αυτής και στο μετατασσόμενο προσωπικό, αφενός μεν δεν στηρίζεται στη γραμματική διατύπωση της εν λόγω διάταξης, αφετέρου δε, δεν εναρμονίζεται με το ευρύτερο καθεστώς κινητικότητας των δημοσίων υπαλλήλων, το οποίο προβλέπει σε πλείστες περιπτώσεις τη δυνατότητα μετακίνησης του προσωπικού σε συνιστώμενη προσωποπαγή θέση [βλ. άρθρο πρώτο υποπαρ. Ζ2 παρ. 1 περ. β του ν. 4093/2012 (Α 222) και υποπαρ. Ζ1 παρ. 1 αυτού, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 91 παρ. 1 του ν. 4172/2013 (Α 167) για το προσωπικό που τίθεται σε διαθεσιμότητα, άρθρο 90 παρ. 1 του ν. 4172/2013, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 125 του ν. 4199/2013 (Α 216) για το προσωπικό που υπηρετεί στις θέσεις που καταργούνται από τις κατ εξουσιοδότηση της διάταξης αυτής εκδιδόμενες κοινές υπουργικές αποφάσεις και άρθρα 14 και 17 του ν. 4325/2015 για το προσωπικό που επανέρχεται στο Δημόσιο και άρθρο 19 του ως άνω νόμου ειδικώς για το προσωπικό της ήδη επανασυσταθείσας Δημοτικής Αστυνομίας]. Εξάλλου, αντίθετο επιχείρημα, για την επέκταση του πεδίου εφαρμογής της διάταξης, δεν μπορεί να συναχθεί από το γεγονός ότι η μετάταξη αναλύεται στη νομολογία (Ε.Σ. Αποφ. Ολομ. 359/2006, ΙΙ Τμ. 1019/2002, 254, 1336/2007, Πρ. Ι Τμ. 265/2006, 101/2008, 250/2010, Κλιμ. Προλ. Ελ. Δαπ. στο Ι Τμ. 47/2012, 159/2013, 188/2014, Σ.τ.Ε. 1197/2012) σε «οιονεί» απόλυση του υπαλλήλου από τον φορέα/θέση προέλευσης και σε ταυτόχρονη πρόσληψή του στον φορέα/θέση υποδοχής. Και τούτο διότι η μετάταξη συνιστά υπηρεσιακή μεταβολή που δεν οδηγεί σε πραγματική διακοπή/λύση της υπηρεσιακής σχέσης του υπαλλήλου
(πρβλ. Σ.τ.Ε. 2562, 3226/2011, 1197/2012), η εξέλιξη της οποίας συνεχίζεται κανονικά στον φορέα/θέση υποδοχής, επομένως, δεν εξομοιώνεται πλήρως και αυτοδικαίως με το διορισμό, ο δε μετατασσόμενος υπάλληλος δεν αναλαμβάνει εκ νέου στο σύνολό τους τις υποχρεώσεις και δεσμεύσεις του νεοδιορισθέντος (πρβλ. Ε.Σ. Πρ. Κλιμ. Προλ. Ελ. Δαπ. στο Ι Τμ. 83, 167, 188/2014), ούτε υπόκειται στο σύνολο των περιορισμών διορισμού. Τέλος, οι διατάξεις του άρθρου 33 του ν. 4305/2014 δεν μπορούν να ερμηνευτούν σε συνδυασμό με εκείνες του άρθρου 60 του ίδιου νόμου, αφού οι τελευταίες, αφενός μεν δεν συσχετίζονται από το νομοθέτη με τις πρώτες ούτε εντάσσονται από συστηματική άποψη στο ίδιο κεφάλαιο του νόμου, αφετέρου δε αφορούν σε υφιστάμενες προσωποπαγείς θέσεις χωρίς να απαγορεύουν τη δημιουργία νέων. Κατ ακολουθίαν των ανωτέρω, είναι επιτρεπτή και μετά την έναρξη ισχύος του άρθρου 33 του ν. 4305/2014 η μετάταξη δημοτικού υπαλλήλου σε συνιστώμενη προσωποπαγή θέση αφενός μεν άλλης ειδικότητας και ίδιας κατηγορίας, κατ επίκληση του άρθρου 45 παρ. 5 του ν. 3979/2011, αφετέρου δε ανώτερης κατηγορίας, τηρουμένων των προϋποθέσεων του άρθρου 183 του Κ.Κ.Δ.Κ.Υ (βλ. Ε.Σ. Πρ. Κλιμ. Πρ. Ελ. Δαπ. στο Ι Τμ. 347/2015 όπου και μειοψηφία). III.Α. Στην υπό κρίση υπόθεση, από τα δικαιολογητικά που συνοδεύουν το επίμαχο χρηματικό ένταλμα προκύπτουν τα εξής: 1. Με την 29487/24.8.2015 (ορθή επανάληψη 25.8.2015) απόφαση του Δημάρχου ΧΧΧ (Γ XXX/2.10.2015) μετατάχθηκε η ΧΧΧ, εργαζόμενη του Δήμου με σχέση Ι.Δ.Α.Χ. από την ειδικότητα ΔΕ Σχολικών Φυλάκων στην ειδικότητα ΔΕ Διοικητικού σε συνιστώμενη προσωποπαγή θέση Ι.Δ.Α.Χ., κατ επίκληση του άρθρου 45 παρ. 5 του ν. 3979/2011. 2. Με την 25533/23.7.2015 απόφαση του Δημάρχου ΧΧΧ (Γ XXX/2.10.2015) μετατάχθηκε λόγω εμπειρίας ο ΧΧΧ, εργαζόμενος του Δήμου με σχέση Ι.Δ.Α.Χ. από την κατηγορία ΥΕ Εργατών στην ανώτερη κατηγορία ΔΕ Εργατών σε συνιστώμενη προσωποπαγή θέση Ι.Δ.Α.Χ., κατ επίκληση του άρθρου 183 του Κ.Κ.Δ.Κ.Υ. και 3. Με την 37584/23.10.2015 απόφαση του Δημάρχου ΧΧΧ (Γ XXX/16.11.2015), μετατάχθηκε λόγω κατοχής αντίστοιχου τίτλου σπουδών, ο ΧΧΧ από τον κλάδο ΔΕ Διοικητικού στον κλάδο (ανώτερης κατηγορίας) ΠΕ Οικονομικού σε συνιστώμενη προσωποπαγή θέση Ι.Δ.Α.Χ. με δέσμευση κενής οργανικής θέσης μόνιμου προσωπικού κλάδου ΠΕ Οικονομικού. Β. Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στη μείζονα σκέψη (ΙΙ) της παρούσας, το Κλιμάκιο κρίνει ότι, εφόσον στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 33 του ν. 4305/2014 δεν εμπίπτουν οι
μετατάξεις, νομίμως οι επίμαχες μετατάξεις διενεργήθηκαν χωρίς την ύπαρξη αντίστοιχης κενής οργανικής θέσης προσωπικού Ι.Δ.Α.Χ., κατ επίκληση του άρθρου 45 παρ. 5 του ν. 3979/2011 η πρώτη και του άρθρου 183 του Κ.Κ.Δ.Κ.Υ. η δεύτερη και η τρίτη, απορριπτομένου ως αβασίμου του σχετικώς προβαλλόμενου λόγου διαφωνίας. IV. Κατ ακολουθίαν των ανωτέρω και εφόσον δεν προβάλλεται άλλος λόγος μη νομιμότητας της εντελλόμενης με τα ελεγχόμενα χρηματικά εντάλματα δαπάνης, η δαπάνη αυτή παρίσταται νόμιμη και τα εντάλματα αυτά πρέπει να θεωρηθούν. Για τους λόγους αυτούς Αποφαίνεται ότι τα 401Α, 402Α και 427Α, οικονομικού έτους 2015, χρηματικά εντάλματα πληρωμής του Δήμου ΧΧΧ, ποσού 1.327,85 ευρώ, 1.620,41 ευρώ και 795,24 ευρώ, αντίστοιχα, πρέπει να θεωρηθούν, κατά το σκεπτικό.