ConseilUE ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣΕΝΩΣΗΣ PUBLIC Βρυξέλλες,9Δεκεμβρίου2011(12.12) (OR.en) 18302/11 LIMITE MIGR211 FRONT197 COMIX822 ΣΗΜΕΙΩΜΑ της: προς: Θέμα: Προεδρίας τηνεπιτροπήτων ΜόνιμωνΑντιπροσώπων/ τοσυμβούλιο(δικαιοσύνηκαιεσωτερικέςυποθέσειςτης13ηςκαι14ης Δεκεμβρίου2011)/τη ΜικτήΕπιτροπή (ΕΕ-Ισλανδία/Νορβηγία/Ελβετία/Λιχτενστάιν) ΑντίδρασητηςΕΕστιςαυξημένεςμεταναστευτικέςπιέσεις ΔιαβιβάζεταισυνημμένωςστιςαντιπροσωπίεςσημείωματηςΠροεδρίαςγιατοανωτέρωθέμα. 18302/11 ΧΦ/σα 1 DGH1B LIMITE EL
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Στις 27 Σεπτεμβρίου και στις 28 Οκτωβρίου 2011, το Συμβούλιο ΔΕΥ συζήτησε τις τελευταίες τάσεις όσον αφορά την παράνομη μετανάστευση και ζήτησε την εκπόνηση σειράς προτάσεων για πιθανές κοινές δράσεις με σκοπό την αντιμετώπιση των νέων προκλήσεων στον συγκεκριμένο τομέα. Η Προεδρία καταθέτει την ακόλουθη έκθεση προκειμένου να προωθήσει περαιτέρω τη συζήτηση και να εισηγηθεί ενδεχόμενες δράσεις για την αντιμετώπιση των προκλήσεων που δημιουργεί η παράνομη μετανάστευση σε όλες τις διαστάσεις της. Το έγγραφο βασίζεται στα αποτελέσματα των συζητήσεων που πραγματοποιήθηκαν κατά τις συνόδους του Συμβουλίου και τις συνεδριάσεις της Στρατηγικής Επιτροπής για τη Μετανάστευση, τα Σύνορα και το Άσυλο (SCIFA) και άλλων ομάδων εργασίας με αντικείμενο τις αυξανόμενες μεταναστευτικές πιέσεις κατά μήκος των νότιων και νοτιοανατολικών συνόρων. Αντλεί επίσης στοιχεία από τις προτάσεις που έχουν καταθέσει οι αντιπροσωπίες κατά τις μέχρι σήμερα συζητήσεις και αντιπαραθέσεις. Το έγγραφο αντικατοπτρίζει, ως εκ τούτου, τις εισηγήσεις ποικίλων παραγόντων και έχει ως στόχο να συνεισφέρει στην περαιτέρω ανάπτυξη της δράσης της ΕΕ για την αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης. Οι μελλοντικές προτάσεις πρέπει να αποτελέσουν ένα σύνολο μέτρων προς εφαρμογή σε όλη τη μεθόριο της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των νοτίων, ανατολικών και νοτιοανατολικών τμημάτων της, καθώς και στο έδαφος των αντίστοιχων κρατών μελών. Λόγω της αυξανόμενης πίεσης των μικτών μεταναστευτικών ροών κατά μήκος των νότιων και νοτιοανατολικών συνόρων της ΕΕ τους τελευταίους μήνες, τόσο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κατά τις συνόδους του στις 24-25 Μαρτίου 2011 και 23-24 Ιουνίου 2011 όσο και το Συμβούλιο κατά τις συνόδους του στις 11-12 Απριλίου 2011 και 9-10 Ιουνίου 2011 ενέκριναν συμπεράσματα με αντικείμενο την παράνομη μετανάστευση, η δε Επιτροπή εξέδωσε ανακοινώσεις στις 4 και τις 24 Μαΐου 2011 για τη δρομολόγηση περαιτέρω προσπαθειών και τη λήψη πρόσθετων μέτρων για την αντιμετώπιση του φαινομένου. Όλα τα έγγραφα αυτά πραγματεύονται τα αίτια και τις συνέπειες της παράνομης μετανάστευσης, καθώς και μέτρα και βέλτιστες πρακτικές της ΕΕ και των κρατών μελών της. Όπως απέδειξαν οι πρόσφατες συζητήσεις, είναι αναγκαίο να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα της εκτέλεσης όλων αυτών των μέτρων, καθώς και να εξασφαλιστεί καλύτερος συντονισμός μεταξύ των διάφορων μορφών δράσης. 18302/11 ΧΦ/σα 2
Οι προκλήσεις που δημιουργεί η μεταναστευτική κατάσταση η οποία έχει διαμορφωθεί το τελευταίο διάστημα υπονομεύουν σαφώς την εμπιστοσύνη στην ικανότητα της ΕΕ και των κρατών μελών της να διαχειριστούν τις μεταναστευτικές ροές στα εξωτερικά σύνορα και σε ολόκληρη την ΕΕ. Οι ανησυχίες σχετικά με την εσωτερική ασφάλεια εντείνονται και πρέπει να αντιμετωπιστούν με ουσιαστικό τρόπο. Πρέπει, όμως, να υπογραμμιστεί ότι η αντίδραση αυτή δεν μπορεί να είναι εις βάρος της κυκλοφορίας των προσώπων εντός του χώρου Σένγκεν. Η κινητικότητα και η ασφάλεια πρέπει να συμβαδίζουν. Η ΕΕ και τα κράτη μέλη της πρέπει να επικεντρωθούν σε επακριβώς στοχοθετημένα μέτρα για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης στις διάφορες μορφές της, περιλαμβανομένης και της κατάχρησης των δυνατοτήτων νόμιμης διαμονής δυνάμει της νομοθεσίας για τη μετανάστευση, τις θεωρήσεις και το άσυλο. Η ΕΕ και τα κράτη μέλη της βρίσκονται αντιμέτωπα με την κοινή πρόκληση που συνιστά η χάραξη στρατηγικής και συνολικής προσέγγισης για την αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης και της παράνομης διαμονής. Οι συζητήσεις στο Συμβούλιο κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2011 που πυροδοτήθηκαν από την περαιτέρω αύξηση της πίεσης από τις μικτές μεταναστευτικές ροές ιδίως κατά μήκος των νοτιοανατολικών συνόρων της ΕΕ και τις σχετικές δευτερογενείς μετακινήσεις κατέδειξαν ότι η κατάσταση διαφέρει ανά την ΕΕ λόγω των τοπικών ιδιαιτεροτήτων. Η αντίδραση της ΕΕ πρέπει, επομένως, να είναι ειδικά προσαρμοσμένη στις διαφορετικές προκλήσεις. Ωστόσο, οι στόχοι της ΕΕ και των κρατών μελών και τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους παραμένουν τα ίδια. II. ΤΟ ΕΥΡΟΣ ΤΗΣ ΠΡΟΚΛΗΣΗΣ Η παράνομη μετανάστευση συνιστά πολυδιάστατο φαινόμενο που χρειάζεται συνολική απάντηση. Επί του παρόντος, ως σημαντικότερες αναγνωρίζονται οι ακόλουθες πτυχές της παράνομης μετανάστευσης: Παράνομη διέλευση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ 18302/11 ΧΦ/σα 3
Την πηγή των σοβαρότερων ανησυχιών αποτελεί η κατάσταση σε δύο περιοχές, τα χερσαία ελληνοτουρκικά σύνορα και τη νότια Μεσόγειο, όσον αφορά τόσο τον συνολικό αριθμό των λαθρομεταναστών όσο και τον αντίκτυπό τους στις δευτερογενείς μετακινήσεις λαθρομεταναστών. Ταυτοχρόνως, πρέπει να συνεχιστούν οι προσπάθειες σε άλλες περιοχές όπου έχει σημειωθεί επιτυχία όσον αφορά τη διατήρηση των μεταναστευτικών πιέσεων υπό έλεγχο. Κατάχρηση των νόμιμων μεταναστευτικών διαύλων Τη συντριπτική πλειοψηφία των παράνομων μεταναστών στην ΕΕ αποτελούν οι υπερβαίνοντες τον επιτρεπόμενο χρόνο διαμονής, δηλ. οι μετανάστες που εισήλθαν νομίμως στην ΕΕ με ή χωρίς θεώρηση αλλά, εν συνεχεία, παρέμειναν πέραν της διάρκειας της επιτρεπόμενης διαμονής τους. Οι καταχρήσεις των διαδικασιών ασύλου παραμένουν σημαντικό πρόβλημα σε αρκετά κράτη μέλη και δυσχεραίνουν τη διαχείριση των μεταναστευτικών πιέσεων. Λαθρεμπόριο και εμπορία ανθρώπων Η επίμονη δραστηριότητα των δικτύων λαθρεμπορίου και εμπορίας ανθρώπων είναι σημαντικός παράγοντας. Η καταναγκαστική εργασία και η σεξουαλική εκμετάλλευση μεταναστών επιφέρουν την εμπλοκή του οργανωμένου εγκλήματος και έχουν επιπτώσεις στην κατάσταση της μετανάστευσης σε διάφορα κράτη μέλη. 18302/11 ΧΦ/σα 4
III. ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΕΣ ΓΙΑ ΜΕΛΛΟΝΤΙΚΑ ΜΕΤΡΑ Είναι ευρέως αποδεκτή η άποψη ότι η ΕΕ χρειάζεται λύσεις διαρκείας και όχι βραχυπρόθεσμες δράσεις και ότι τα διάφορα εργαλεία που βρίσκονται ήδη στη διάθεση της Ένωσης και των κρατών μελών συνιστούν επαρκές πλαίσιο για την αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης. Η έμφαση πρέπει να δοθεί στην αποτελεσματικότερη εφαρμογή των ήδη υφιστάμενων διαδικασιών και μέτρων που έχουν συμφωνηθεί σε επίπεδο ΕΕ κατά τα τελευταία έτη καθώς και όσων διαδικασιών και μέτρων έχουν προγραμματιστεί. Κατόπιν των συζητήσεων που πραγματοποιήθηκαν στους κόλπους του Συμβουλίου, η Προεδρία προτείνει να εξεταστούν περαιτέρω τα ακόλουθα στοιχεία για την ανάπτυξη της αντίδρασης της ΕΕ στις αυξημένες μεταναστευτικές πιέσεις: 1. Συνεργασία με τρίτες χώρες διέλευσης και καταγωγής α. Ο διάλογος με τις χώρες της νότιας Μεσογείου για τη μετανάστευση, την κινητικότητα και την ασφάλεια, ο οποίος δρομολογήθηκε βάσει των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 24ης Ιουνίου 2011, θα πρέπει να συνεχιστεί κατεπειγόντως, στο πλαίσιο της σφαιρικής προσέγγισης της μετανάστευσης και της κινητικότητας. Ο διάλογος που έχει ήδη ξεκινήσει με την Τυνησία και το Μαρόκο θα πρέπει να ακολουθηθεί από τη σύναψη εταιρικών σχέσεων κινητικότητας. Είναι δε απαραίτητη η συνέχιση των προσπαθειών να εξασφαλιστεί η έναρξη παρόμοιων διαλόγων, μόλις το επιτρέψουν οι συνθήκες, με την Αίγυπτο και τη Λιβύη. Έχει ζωτική σημασία να εξασφαλιστεί η διεξοδική συζήτηση, η διαπραγμάτευση και η συμφωνία με τις εν λόγω τρίτες χώρες όσον αφορά τόσο τον ίδιο τον διάλογο όσο και τα προγράμματα συνεργασίας, προκειμένου να αναλάβουν την κυριότητά τους, γεγονός που θα οδηγήσει σε πιο καρποφόρο συνεργασία. 18302/11 ΧΦ/σα 5
Πρέπει, επίσης, να δοθεί προσοχή στην περαιτέρω ανάπτυξη της συνεργασίας με τις ανατολικές τρίτες χώρες για ζητήματα παράνομης μετανάστευσης στο πλαίσιο των σχετικών διαδικασιών συνεργασίας, όπως της ανατολικής εταιρικής σχέσης και της διαδικασίας της Πράγας, βάσει της ήδη επιτευχθείσας προόδου. β. Η συνεργασία και η συνδρομή για τη δημιουργία αποτελεσματικών συστημάτων διαχείρισης των συνόρων στις τρίτες χώρες έχει αποφασιστική σημασία για την ενίσχυση της ικανότητάς τους να διαχειρίζονται τις μεταναστευτικές ροές. Η ολοκλήρωση των εκκρεμών διαπραγματεύσεων για τις συμφωνίες επανεισδοχής και, κατά περίπτωση, η έναρξη ανάλογων διαπραγματεύσεων με άλλες ενδιαφερόμενες τρίτες χώρες πρέπει να αντιμετωπιστούν ως ζήτημα ύψιστης προτεραιότητας. γ. Θεωρείται επίσης άκρως σημαντικό να προσδιοριστούν τρόποι αντιμετώπισης των προκλήσεων σε σχέση με τις υποσαχάριες χώρες, καθώς αποτελούν βασικές χώρες προέλευσης της παράνομης μετανάστευσης προς την ΕΕ, καθώς και να εξασφαλιστεί η ουσιαστική εφαρμογή των υφιστάμενων υποχρεώσεων επανεισδοχής από τις χώρες αυτές, ιδίως όσον αφορά τη συμφωνία του Κοτονού μεταξύ της ΕΕ και των χωρών ΑΚΕ. δ. Πρέπει να εξευρεθούν κατάλληλες λύσεις όσον αφορά την αυξημένη πίεση της παράνομης μετανάστευσης των υπηκόων τρίτων χωρών που διέρχονται ή προέρχονται από τις χώρες των δυτικών Βαλκανίων. Ιδιαίτερη σημασία εν προκειμένω έχει η παρακολούθηση της μεταναστευτικής κατάστασης από τον FRONTEX. ε. Επείγον ζήτημα είναι επίσης η έναρξη διαλόγου με την Τουρκία για τις θεωρήσεις, τη μετανάστευση, την κινητικότητα και θέματα ασφαλείας. Η σύναψη και η εφαρμογή της συμφωνίας επανεισδοχής πρέπει να αποτελέσει αναπόσπαστο μέρος του διαλόγου αυτού. Είναι σημαντικό να εξασφαλιστεί η δέσμευση των αρμόδιων τουρκικών αρχών για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και την ενίσχυση των συνοριακών ελέγχων. Πρέπει να εφαρμοστούν άμεσα άλλες μέθοδοι για την επίτευξη προόδου με την Τουρκία, όπως η προσφορά σαφών κινήτρων στις τουρκικές αρχές στον τομέα των θεωρήσεων στο πλαίσιο των δυνατοτήτων που προσφέρει ο κώδικας θεωρήσεων. 18302/11 ΧΦ/σα 6
στ. Μια σφαιρική προσέγγιση της πρόκλησης που συνιστά η παράνομη μετανάστευση θα πρέπει επίσης να δίνει έμφαση στις δραστηριότητες των οργανωμένων εγκληματικών ομάδων που αφορούν τη διευκόλυνση της κατάχρησης των κανόνων για την κυκλοφορία των προσώπων και, έτι σημαντικότερον, το λαθρεμπόριο και την εμπορία ανθρώπων. Εν προκειμένω, πρέπει να υπάρξει διασύνδεση μεταξύ των κυριότερων αποτελεσμάτων των διαλόγων με τις τρίτες χώρες σχετικά με τη σφαιρική προσέγγιση της μετανάστευσης και της κινητικότητας και των επιχειρησιακών σχεδίων δράσης στο πλαίσιο του κύκλου πολιτικής της ΕΕ που αναπτύσσεται αυτήν την περίοδο από την COSI, ούτως ώστε να αξιοποιηθούν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο όλες οι πιθανές συνέργειες, ιδίως όσον αφορά τον ρόλο των οργανισμών της ΕΕ. 2. Απτή αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών α. Πρέπει να επιδιωχθεί γνήσια και έμπρακτη αλληλεγγύη εντός της ΕΕ στον τομέα του ασύλου, προκειμένου να διασφαλιστεί η αξιοπιστία και η ακεραιότητα των εθνικών συστημάτων ασύλου. Είναι προφανές ότι η ορθή εφαρμογή του υφιστάμενου κεκτημένου παραμένει ακρογωνιαίος λίθος της αποδοτικής συνεργασίας στον τομέα αυτό. β. Πρέπει να εξασφαλιστεί η υποστήριξη των κρατών μελών που έχουν μεγαλύτερη έκθεση στις μικτές μεταναστευτικές ροές, κυρίως με την παροχή τεχνικής, διοικητικής και οικονομικής συνδρομής για τη δημιουργία ικανοτήτων και την ανταλλαγή τεχνογνωσίας και βέλτιστων πρακτικών. Προς τούτο απαιτείται γνήσια συμμετοχή των κρατών μελών, της Επιτροπής και της ΕΥΥΑ (Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο), καθώς και περαιτέρω μελέτη του περιεχομένου της συνδρομής αυτής στο πλαίσιο διαλόγου με τα ενδιαφερόμενα κράτη. γ. Πρέπει να διατεθούν πόροι και εμπειρογνωμοσύνη για την αντιμετώπιση των ελλείψεων που έχουν εντοπιστεί σε εθνικό επίπεδο και για την υλοποίηση έργων, ιδίως με σκοπό την αύξηση της ικανότητας υποδοχής και την ενδυνάμωση της ικανότητας στον τομέα της επιστροφής. 18302/11 ΧΦ/σα 7
3. Ενισχυμένες και συντονισμένες επιχειρησιακές δραστηριότητες α. Ο FRONTEX, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και την Επιτροπή, πρέπει να εξακολουθήσει να παρέχει υποστήριξη στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, σύμφωνα με την αξιολόγηση των αναγκών, ιδίως στα χερσαία σύνορα Ελλάδας-Τουρκίας. Πρέπει να διασφαλιστεί η ευελιξία αυτών των δραστηριοτήτων και ο καλύτερος δυνατός συντονισμός τους, ανάλογα με τις ανάγκες και τη μεταβαλλόμενη κατάσταση. β. Είναι επίσης απαραίτητο να εξασφαλιστεί ορθή διαχείριση των πόρων που χορηγούνται στον FRONTEX για να μπορέσει να αξιοποιήσει πλήρως την προσφάτως παραταθείσα εντολή του και να ενισχύσει τη συνεργασία του με τις τρίτες χώρες, ιδίως την Τουρκία, την Τυνησία, τη Λιβύη και τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων. γ. Πρέπει να ληφθούν μέτρα για να αντιμετωπιστούν οι δευτερογενείς μετακινήσεις παράνομων μεταναστών που πλήττουν άλλες χώρες στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Ιδιαίτερα, θα πρέπει να αναπτυχθεί περαιτέρω η ανταλλαγή σχετικών πληροφοριών στο πλαίσιο του Συμβουλίου με σκοπό την παροχή αξιόπιστης ανάλυσης της κατάστασης. Πρέπει, δε, να ενισχυθεί η διυπηρεσιακή συνεργασία, κυρίως μεταξύ του FRONTEX, της EUROPOL και της ΕΥΥΑ, με στόχο την αποτροπή του διασυνοριακού εγκλήματος, του λαθρεμπορίου και της εμπορίας ανθρώπων. δ. Πρέπει να εξασφαλιστεί η πλήρης επιχειρησιακή λειτουργικότητα της ΕΥΥΑ, ώστε να δοθεί στήριξη στα κράτη μέλη στον τομέα της διεθνούς συνεργασίας και συναφών ζητημάτων σχετικών με την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και, κυρίως, να ενισχυθεί η ενδοενωσιακή αλληλεγγύη. 18302/11 ΧΦ/σα 8
ε. Η πρόοδος όσον αφορά τη διαχείριση των συνόρων στην Ελλάδα ως αποτέλεσμα της διαδικασίας αξιολόγησης Σένγκεν έχει ζωτική σημασία και θα πρέπει να συνεχίσει να αποτελεί αντικείμενο τακτικής και δέουσας παρακολούθησης. Το σχέδιο δράσης για τα σύνορα που ενέκρινε πρόσφατα η Ελλάδα καταγράφεται ως πρώτο βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. στ. Τα κράτη μέλη πρέπει να αποδώσουν υψηλή προτεραιότητα στην εφαρμογή των μηχανισμών επιστροφής, τόσο δυνάμει του υφιστάμενου κεκτημένου της ΕΕ όσο και στο πλαίσιο διμερών συμφωνιών. Τούτο είναι απαραίτητο για να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο αποδοτικότητας στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης. 4. Κινητοποίηση των κατάλληλων οικονομικών μέσων α. Κατά τις εργασίες επί του νέου δημοσιονομικού πλαισίου για το 2014-2020, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη τα πορίσματα εξέτασης της παρούσας κατάστασης. Η χρηματοδοτική συνδρομή μπορεί να καταστεί αποδοτική μόνο μέσω κατάλληλου συντονισμού και συνολικής παρακολούθησης. β. Πρέπει να εξευρεθούν τρόποι ώστε τα κράτη μέλη, ιδίως όσα πλήττονται περισσότερο από τις μικτές μεταναστευτικές ροές, να επιτύχουν καλύτερη απορρόφηση και αποτελεσματική εφαρμογή των απαραίτητων δράσεων στο πλαίσιο των χρηματοδοτικών μέσων της ΕΕ. Πρέπει να δοθεί τεχνική στήριξη στα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν δυσκολίες προκειμένου να ενισχυθούν οι διοικητικές τους ικανότητες. 5. Νέες εξελίξεις α. Η περαιτέρω ανάπτυξη του VIS και η προσεχής δέσμη για τα ευφυή σύνορα θα αποτελέσουν πολύ σημαντικά βήματα προς την ενίσχυση της ικανότητας των κρατών μελών να διαχειρίζονται την κινητικότητα υπηκόων τρίτων κρατών, διασφαλίζοντας παράλληλα τη διεκπεραίωση των αιτήσεων χορήγησης θεώρησης για τους καλόπιστους ταξιδιώτες. 18302/11 ΧΦ/σα 9
β. Πρόσθετες πρωτοβουλίες, όπως η πρόσφατη πρόταση για τη EUROSUR, στοχεύουν στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της επιτήρησης κατά μήκος των νότιων συνόρων της ΕΕ. Η πρόταση για τη EUROSUR θα πρέπει να εγκριθεί σύντομα ώστε να μπορέσει το σύστημα να τεθεί σε λειτουργία έως το 2013. Ζωτική σημασία εν προκειμένω έχει η ενθάρρυνση της συμμετοχής των γειτονικών χωρών στο σύστημα αυτό. IV ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Η Δανική Προεδρία θα συνεχίσει τις εργασίες στον τομέα αυτό, προκειμένου να καταρτιστεί χάρτης πορείας για συνεκτική αντίδραση της ΕΕ στις αυξημένες μεταναστευτικές πιέσεις. Το Συμβούλιο καλείται να λάβει υπό σημείωση την παρούσα έκθεση την Προεδρίας. 18302/11 ΧΦ/σα 10