ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 4.5.2017 COM(2017) 225 final ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΚΕΝΤΡΙΚΗ ΤΡΑΠΕΖΑ Αντιμετώπιση των προκλήσεων για κρίσιμες υποδομές των χρηματοπιστωτικών αγορών και περαιτέρω ανάπτυξη της Ένωσης Κεφαλαιαγορών EL EL
1/ Εισαγωγή Η χρηματοπιστωτική κρίση κατέδειξε ότι η έλλειψη διαφάνειας στον τομέα των παραγώγων και η περίπλοκη αλληλεξάρτηση μεταξύ των συμμετεχόντων στις χρηματοπιστωτικές αγορές αύξησαν την αβεβαιότητα σε περιόδους ακραίων καταστάσεων και δημιούργησαν κινδύνους για την παγκόσμια χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Το 2012, με βάση τις αποφάσεις που ελήφθησαν από την ομάδα G20, το 2009, για την αντιμετώπιση της χρηματοπιστωτικής κρίσης, η ΕΕ εξέδωσε τον κανονισμό για τις υποδομές των ευρωπαϊκών αγορών (EMIR) ώστε να ανταποκριθεί στις ανησυχίες αυτές, με την κανονιστική ρύθμιση των κεντρικών αντισυμβαλλομένων (CCP), με την εξασφάλιση συνοχής στην εποπτεία των CCP μέσω σωμάτων εποπτών, όπου συμμετέχουν οι συναφείς εθνικές εποπτικές αρχές και η Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών (ΕΑΚΑΑ), και με την απαίτηση να εκκαθαρίζονται τα τυποποιημένα εξωχρηματιστηριακά παράγωγα (OTC) σε κεντρικούς αντισυμβαλλομένους. Έκτοτε, οι CCP έχουν αποκτήσει ολοένα και πιο κεντρικό ρόλο στις κεφαλαιαγορές στην Ευρώπη. Σήμερα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε πρόταση για μια πρώτη σειρά τροποποιήσεων του κανονισμού EMIR. Ο στόχος της εν λόγω πρότασης είναι να αποτυπωθεί η πείρα που αποκτήθηκε κατά τα πρώτα έτη εφαρμογής του κανονισμού EMIR, καθιστώντας την εφαρμογή του κανονισμού απλούστερη και πιο αναλογική σε ορισμένους τομείς, και να δημιουργηθούν περαιτέρω κίνητρα για τους CCP ώστε να προσφέρουν στους αντισυμβαλλομένους κεντρική εκκαθάριση των παραγώγων, προκειμένου να καταστεί το χρηματοπιστωτικό σύστημα ακόμη πιο ασφαλές. Πέρα από τη σημερινή της πρόταση, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι, εν όψει των προκλήσεων στον τομέα της εκκαθάρισης παραγώγων, θα χρειαστούν περαιτέρω αλλαγές για τη βελτίωση του ισχύοντος πλαισίου που εξασφαλίζει τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και στηρίζει την περαιτέρω ανάπτυξη και εμβάθυνση της Ένωσης Κεφαλαιαγορών (CMU). 2/ Πλαίσιο και τρέχουσες προκλήσεις Η εκκαθάριση των συναλλαγών επί παραγώγων είναι μια παγκόσμια χρηματοπιστωτική υπηρεσία. Λόγω αυτού, η εκκαθάριση ως επί το πλείστον γίνεται διασυνοριακά, τόσο εντός της ΕΕ όσο και διεθνώς, με κεντρικούς αντισυμβαλλομένους που είναι εγκατεστημένοι σε τρίτες χώρες. Η κλίμακα και η σπουδαιότητα των κεντρικών αντισυμβαλλομένων στην Ευρώπη και παγκοσμίως έχουν σχεδόν διπλασιαστεί, από τότε που ανελήφθη η δέσμευση στο πλαίσιο της G20, μετά την κρίση, να εκκαθαρίζονται τα τυποποιημένα εξωχρηματιστηριακά παράγωγα μέσω CCP. Κατά μέσο όρο, 62 % της υπολειπόμενης αξίας τους εκκαθαρίστηκε σε κεντρικό επίπεδο από CCP, για όλα τα είδη συμβάσεων παραγώγων 1. Πιο συγκεκριμένα, η Τράπεζα Διεθνών Διακανονισμών εκτίμησε ότι ο όγκος των εκκαθαρισμένων συναλλαγών σε εξωχρηματιστηριακά παράγωγα, στα τέλη Ιουνίου του 2016, ανερχόταν σε 337 τρισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ σε παγκόσμιο επίπεδο, εκ των οποίων η μεγάλη πλειονότητα (328 τρισ. δολάρια ΗΠΑ) είναι παράγωγα επιτοκίων. Η αυξανόμενη σπουδαιότητα της εκκαθάρισης και η αντίστοιχη αύξηση των όγκων παρουσιάζουν προκλήσεις, που αναγνωρίζονται ευρέως από τις κυβερνήσεις και τις δημόσιες αρχές. 1 BIS, Statistical release, OTC derivatives statistics at end-june 2016, Νοέμβριος 2016. 2
Οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι στην ΕΕ ήδη υπόκεινται σε επαρκείς κανονιστικές ρυθμίσεις και διαθέτουν ισχυρούς πόρους για να αντιμετωπίσουν χρηματοοικονομικές δυσχέρειες, βάσει του κανονισμού EMIR. Επιπλέον, η πρόταση της Επιτροπής του Δεκεμβρίου 2016 για κανονισμό σχετικά με την ανάκαμψη και την εξυγίανση κεντρικών αντισυμβαλλομένων 2 προβλέπει ένα σύνολο εργαλείων για τη διαχείριση της απομακρυσμένης πιθανότητας να αντιμετωπίσει δυσχέρειες κάποιος κεντρικός αντισυμβαλλόμενος. Παρά ταύτα, η αυξανόμενη συστημική σημασία των CCP για την ΕΕ και οι διασυνδέσεις με το χρηματοπιστωτικό σύστημα, στο σύνολό του, τονίζουν την ανάγκη να ενισχυθούν οι ισχύουσες εποπτικές ρυθμίσεις, οι οποίες βασίζονται επί του παρόντος στον κεντρικό ρόλο του κράτους μέλους καταγωγής, με συντονισμό στα σώματα των εθνικών αρχών σε επίπεδο ΕΕ, με τη συμμετοχή της ΕΑΚΑΑ. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο καθόσον οι υπηρεσίες εκκαθάρισης είναι έντονα συγκεντρωμένες σε περιορισμένο αριθμό CCP παγκοσμίως και στην ΕΕ, αυξάνοντας έτσι τη σπουδαιότητα των σημαντικότερων CCP για την χρηματοπιστωτική σταθερότητα και τη λειτουργία της αγοράς όλων των κρατών μελών, πέραν εκείνης του κράτους μέλους καταγωγής που χορήγησε την άδεια και εποπτεύει έναν CCP. Στο πλαίσιο αυτό, η προβλεπόμενη αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την ΕΕ θα έχει σημαντικό αντίκτυπο στην κανονιστική ρύθμιση και την εποπτεία της εκκαθάρισης στην Ευρώπη. Επί του παρόντος, το 75 % των παραγώγων επιτοκίων σε ευρώ εκκαθαρίζονται στο Ηνωμένο Βασίλειο, όπως και παράγωγα σε ορισμένα νομίσματα άλλων κρατών μελών. Οι συναλλαγές αυτές επηρεάζουν άμεσα τις αρμοδιότητες, μεταξύ άλλων, στον τομέα της νομισματικής πολιτικής, των σχετικών θεσμικών οργάνων και αρχών της ΕΕ και των κρατών μελών. 3/ Περαιτέρω μέτρα για να κατοχυρωθεί η ασφάλεια και η ευρωστία των κεντρικών αντισυμβαλλομένων Ενισχυμένη εποπτεία Η υπέρβαση του κατακερματισμού του κανονιστικού πλαισίου της ΕΕ ανάλογα με τα εθνικά σύνορα και η προώθηση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των ευρωπαϊκών συστημάτων εκκαθάρισης και διακανονισμού είχε ήδη επισημανθεί στην έκθεση Giovannini του Νοεμβρίου 2001. Ο κανονισμός EMIR συνέβαλε σε μεγάλο βαθμό στην επίτευξη αυτού του σκοπού, παρέχοντας μια ενιαία, συνεκτική και ολοκληρωμένη δέσμη κανόνων, που ισχύουν στην ενιαία αγορά και αποτελούν τη βάση για περαιτέρω εποπτική σύγκλιση. Στο πλαίσιο της ανάπτυξης της Ένωσης Κεφαλαιαγορών, η Επιτροπή μελετά με ποιους τρόπους η πιο ολοκληρωμένη εποπτεία από τις εποπτικές αρχές και οι αρμοδιότητες της κεντρικής τράπεζας, που εκδίδει κάθε σχετικό νόμισμα (κεντρική τράπεζα έκδοσης) των υποδομών των χρηματοπιστωτικών αγορών και των συμμετεχόντων στην αγορά σε επίπεδο ΕΕ, μπορούν να στηρίξουν την ανάπτυξη βαθύτερων και καλύτερα ενοποιημένων 2 COM (2016) 856 final 2016/0365 (COD). 3
κεφαλαιαγορών. Η περαιτέρω ανάπτυξη και ενοποίηση των κεφαλαιαγορών της ΕΕ αποτελεί επείγουσα ανάγκη, όπως τονίστηκε ήδη στην ανακοίνωση για την Ένωση Κεφαλαιαγορών, του Σεπτεμβρίου 2016 3, και στη διεξαγόμενη διαβούλευση σχετικά με τη λειτουργία των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών (ΕΕΑ) 4. Η ενίσχυση των εποπτικών καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων των κεντρικών τραπεζών έκδοσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο βρίσκεται στο επίκεντρο αυτών των προσπαθειών, με δεδομένο τον κεντρικό τους ρόλο στην επιτάχυνση της ολοκλήρωσης της αγοράς και στην εξάλειψη του ρυθμιστικού αρμπιτράζ ή του ανταγωνισμού επί τα χείρω. Για τις κρίσιμες λειτουργίες της κεφαλαιαγοράς, των οποίων η ορθή εκτέλεση και η αποτελεσματική εποπτεία έχει καίρια σημασία για τη λειτουργία των κεφαλαιαγορών, απαιτείται μεγαλύτερη συγκέντρωση της εποπτείας. Ως εκ τούτου, είναι αναγκαίες οι προσαρμογές του νομικού πλαισίου σε σχέση με την εποπτεία από την Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών (ΕΑΚΑΑ) και σε σχέση με τις αρμοδιότητες της κεντρικής τράπεζας έκδοσης. Πρέπει να δοθεί προσοχή, μεταξύ άλλων, στη χορήγηση άδειας σε κεντρικούς αντισυμβαλλομένους και στη διαρκή εποπτεία σε επίπεδο ΕΕ, για παράδειγμα μέσω της παρακολούθησης των χρηματοοικονομικών πόρων και του κινδύνου ρευστότητας. Οι εν λόγω μελλοντικές προσαρμογές και βελτιώσεις στο κανονιστικό πλαίσιο θα χρειαστεί επίσης να αντικατοπτρίζονται δεόντως στην εκκρεμούσα νομοθετική πρόταση σχετικά με την ανάκαμψη και εξυγίανση κεντρικών αντισυμβαλλομένων, που προαναφέρθηκε, με την οποία εισάγεται ένας πιο συντονισμένος μηχανισμός της ΕΕ για την αντιμετώπιση της μάλλον απίθανης περίπτωσης πτώχευσης ενός CCP, παρέχεται ένα σύνολο εργαλείων για τις μελλοντικές αρχές εξυγίανσης, και η οποία είναι υπό εξέταση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Η Επιτροπή είναι έτοιμη να συνεργαστεί με τους συννομοθέτες επί αυτού του σημαντικού ζητήματος. Κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι τρίτων χωρών Οι αγορές εκκαθάρισης είναι στενά συνδεδεμένες μεταξύ τους σε διεθνές επίπεδο. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό, δεδομένου ότι, μετά την προβλεπόμενη αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την ΕΕ, σημαντικός όγκος συναλλαγών σε ευρώ θα παύσει να εκκαθαρίζεται στην ΕΕ και δεν θα υπόκειται πλέον στον κανονισμό EMIR και στην εποπτική αρχιτεκτονική της ΕΕ. Στο Ηνωμένο Βασίλειο εκκαθαρίζονται επίσης και παράγωγα σε ορισμένα νομίσματα άλλων κρατών μελών. Η Επιτροπή παραμένει προσηλωμένη στην ολοκλήρωση των χρηματοπιστωτικών αγορών, στις διεθνείς υποχρεώσεις της, και στη δυνατότητα της ισοδυναμίας για τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους, και έχει επίγνωση της ανάγκης να αποφευχθεί αδικαιολόγητος κατακερματισμός του παγκόσμιου συστήματος. Ωστόσο, λαμβάνοντας επίσης δεόντως υπόψη τη σχετική πείρα από άλλες περιοχές δικαιοδοσίας, θα χρειαστούν ειδικές ρυθμίσεις 3 Ανακοίνωση σχετικά με την «Κατάσταση της Ένωσης 2016: Ολοκλήρωση της Ένωσης Κεφαλαιαγορών η Επιτροπή επιταχύνει τις μεταρρυθμίσεις» 14 Σεπτεμβρίου 2016 IP/16/3001. 4 Δημόσια διαβούλευση σχετικά με τη λειτουργία των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών 21/03/2017 16/05/2017. 4
βασισμένες σε αντικειμενικά κριτήρια, προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι, όταν οι CCP διαδραματίζουν καίριο συστημικό ρόλο για τις χρηματοπιστωτικές αγορές της ΕΕ και επηρεάζουν άμεσα τις αρμοδιότητες, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και της νομισματικής πολιτικής, των θεσμικών οργάνων και αρχών της ΕΕ και των κρατών μελών, υπόκεινται σε διασφαλίσεις που προβλέπονται στο νομικό πλαίσιο της ΕΕ. Αυτό περιλαμβάνει, όπου είναι αναγκαίο, ενισχυμένη εποπτεία σε επίπεδο ΕΕ και/ή απαιτήσεις τόπου εγκατάστασης. 4/ Συμπέρασμα Υπό το πρίσμα των διαπιστώσεων που παρατίθενται στην παρούσα ανακοίνωση, και αφού προσφέρει την ευκαιρία για παρατηρήσεις των ενδιαφερόμενων μερών με βάση την παρούσα ανακοίνωση, και κατόπιν εκτίμησης των επιπτώσεων, η Επιτροπή θα υποβάλει περαιτέρω νομοθετικές προτάσεις, τον Ιούνιο, για να εξασφαλίσει τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και την ασφάλεια και την ευρωστία των κεντρικών αντισυμβαλλομένων που έχουν συστημική σημασία για τις χρηματοπιστωτικές αγορές σε ολόκληρη την ΕΕ, και να στηρίξει την περαιτέρω ανάπτυξη της Ένωσης Κεφαλαιαγορών. 5