Προς Υπουργό Οικονομικών Κύριο Γιάννη Στουρνάρα Κ. Σερβίας 10 10562, Αθήνα Αθήνα, 19 Μαίου 2014 Αριθ. Πρωτ. Φ. 1300.2/26357/2014 Πληροφορίες: Κωνσταντίνος Πεχλιβάνογλου (τηλ.:**********) Γενικό Γραμματέα Δημόσιας Περιουσίας Κύριο Αβραάμ Γούναρη Κ.Σερβίας 10 10562 Αθήνα Γενικό Διευθυντή Δημόσιας Περιουσίας και Κληροδοτημάτων Κ.Σερβίας 10 10562 Αθήνα Προϊσταμένη Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας Κολωνού 2 και Πειραιώς 10437 Αθήνα Θέμα: Κριτήρια καθορισμού ή επανακαθορισμού παλαιού αιγιαλού, πρόταση νομοθετικής ρύθμισης Σχετ. Α) Συνήγορος του Πολίτη αρ. πρ. 161676/5296/7-2-2013 Β) Συνήγορος του Πολίτη αρ. πρ. 161676/17831/29-4-2013 Γ) Συνήγορος του Πολίτη αρ. πρ. 22950/09.6/14-02-2012 Δ) Συνήγορος του Πολίτη αρ. πρ. 161676/25654/28-6-2013 Ε) Συνήγορος του Πολίτη, Ειδική Έκθεση για την Παράκτια Ζώνη, Νοέμβριος 2013, αρ. πρ. Φ. 1002/36965/19-9-2013 ΣΤ) Υπουργείο Οικονομικών, Δ/νση Δημ. Περιουσίας αρ. πρ. Δ10Β 1105724/3614 / ΕΞ 2013/ 2-7-2013 Ζ) Υπουργείο Οικονομικών, Δ/νση Τεχνικών Υπηρεσιών, αρ. πρ. ΔΤΥ- Β 1040192 ΕΞ2014/27-2-2014 1. Εισαγωγή Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει δεχθεί σημαντικό αριθμό αναφορών οι οποίες αφορούν σε προβλήματα κακοδιοίκησης που σχετίζονται με την παράκτια ζώνη, εξαιτίας του γεγονότος ότι αυτή συγκεντρώνει το ενδιαφέρον Χατζηγιάννη Μέξη 5, 115 28 Αθήνα Τηλ: 2131306600 Φαξ: 2107292129 1
σημαντικού αριθμού κοινωνικών δραστηριοτήτων και υφίσταται μεταβολές και αλλοιώσεις εξαιτίας τους, οι οποίες κατά κανόνα δεν είναι αναστρέψιμες. Σημαντικός αριθμός εξ αυτών αναδεικνύουν κυρίως το πρόβλημα της εντός εύλογου χρόνου ολοκλήρωσης της διαδικασίας οριοθέτησης του αιγιαλού της παραλίας και του παλαιού αιγιαλού, β) την διαφύλαξη της ιδιοκτησίας του δημοσίου έναντι των πιθανών μη σύννομων απαιτήσεων τρίτων αλλά και γ) την ευρύτερη περιβαλλοντική προστασία της παράκτιας ζώνης. Στην πρώτη κατηγορία εντάσσονται τα προβλήματα κακοδιοίκησης, που αφορούν στην εφαρμογή του νομοθετικού πλαισίου 1, τις διαδικασίες υλοποίησης της οριοθέτησης της παράκτιας ζώνης, (καθορισμός αιγιαλού παραλίας ή και παλαιού αιγιαλού 2 ) αλλά και την εξαιτίας αυτών μακροχρόνια δέσμευση των ιδιοκτησιών, τα διοικητικά ή περιβαλλοντικά κριτήρια τα οποία λαμβάνονται υπόψη, κ.λπ. Ειδικότερα για την οριοθέτηση του παλαιού αιγιαλού το πρόβλημα εστιάζεται κυρίως στα κριτήρια τα οποία οφείλει να λάβει υπόψη της η διοίκηση, προκειμένου να τεκμηριώσει την ύπαρξη ή την απουσία παλαιού αιγιαλού. Δεδομένου ότι, σε αντιδιαστολή προς τη ζώνη αιγιαλού, η οποία μετά τη δημοσίευση της απόφασης καθορισμού αυτή μεταγράφεται στη μερίδα του Δημοσίου 3, είναι κοινόχρηστη, προστατεύεται δε και διαχειρίζεται από αυτό, η ζώνη του παλαιού αιγιαλού δεν είναι κοινόχρηστη και καταγράφεται στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου 4 (δημόσιο κτήμα), το οποίο δύναται να τη διαχειρίζεται με ιδιωτικό - οικονομικά κριτήρια. 2. Νομοθεσία και νομολογία Σε ότι αφορά τη διαδικασία καθορισμού του παλαιού αιγιαλού, η διαδικασία και οι προϋποθέσεις καθορίζονται επιγραμματικά στο ν. 2971/01. Στο άρθρο 5 παρ. 3 του ν. 2971/01 «Διαδικασία καθορισμού οριογραμμών αιγιαλού, παραλίας και παλαιού αιγιαλού», ορίζεται ότι : «Η Επιτροπή καθορίζει τις οριογραμμές του αιγιαλού, της παραλίας και του παλαιού αιγιαλού εντός μηνός από την εισαγωγή της υπόθεσης σε αυτήν και συντάσσει σχετική έκθεση. Η Επιτροπή καθορίζει την παλαιά θέση του αιγιαλού, που υπήρχε μέχρι το έτος 1884 αν υφίστανται κατοχές ιδιωτών, αλλά και προγενέστερα εάν δεν υφίστανται τέτοιες κατοχές, εφόσον η θέση 1 Ν. 2971/01, «Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις», και Κ.Υ.Α. 1089532π.ε./8205π.ε./Β0010/ 2005 «Στοιχεία καθορισμού αιγιαλού παραλίας» 2 Ν. 2971/2001 άρθρο 1 παρ.3 «Παλαιός αιγιαλός» είναι η ζώνη της ξηράς, που προέκυψε από τη μετακίνηση της ακτογραμμής προς τη θάλασσα, οφείλεται σε φυσικές προσχώσεις ή τεχνικά έργα και προσδιορίζεται από τη νέα γραμμή αιγιαλού και το όριο του παλαιότερα υφιστάμενου αιγιαλού.» 3 Ν. 2971/2001 άρθρο 2, «1. Ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη είναι πράγματα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται» 3. Ο κύριος προορισμός των ζωνών αυτών είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση προς αυτές...» 4 Ν. 2971/2001 άρθρο 2, παρ. 5 «Ο παλαιός αιγιαλός και η παλαιά όχθη ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου και καταγράφονται ως δημόσια κτήματα.» Χατζηγιάννη Μέξη 5, 115 28 Αθήνα Τηλ: 2131306600 Φαξ: 2107292129 2
του παλαιού αιγιαλού προκύπτει από ενδείξεις επί του εδάφους ή άλλα αποδεικτικά στοιχεία εξαιρουμένων των μαρτυρικών καταθέσεων.». Επίσης στο άρθρο 6 «Στοιχεία για τον καθορισμό του παλαιού αιγιαλού» του ιδίου νόμου ορίζεται ότι : «Η Επιτροπή αναζητά και συνεκτιμά όλα τα απαιτούμενα για την ακριβή οριοθέτηση του παλαιού αιγιαλού στοιχεία, τα οποία και παραθέτει στην έκθεσή της, ιδίως φυσικές ενδείξεις (όπως το αμμώδες, ελώδες ή βαλτώδες εκτάσεων συνεχομένων του αιγιαλού), αεροφωτογραφίες, χάρτες και διαγράμματα διαφόρων ετών, γεωλογικές μελέτες.». Εξάλλου κατά τη νομολογία των δικαστηρίων και του Συμβουλίου της Επικρατείας, η κρίση της Διοίκησης και η τυχόν διαπίστωση της ύπαρξης παλαιού αιγιαλού, θα πρέπει να βασίζεται σε ενδείξεις τεκμηριωμένες επιστημονικά, καθώς και επιστημονικές κρίσεις, κατά τα δεδομένα της κοινής ή της επιστημονικής πείρας (ΣτΕ Ε 3820/07, ΣτΕ Ε 3941/01, ΣτΕ Ε 688/09, ΣτΕ Ε 4496/12, ΣτΕ Ε 4497/12 κ.α.). Με το σκεπτικό αυτό το ΣτΕ, σε μεγάλο αριθμό προσφυγών πολιτών, έχει διατάξει πραγματογνωμοσύνη, είτε από ερευνητικά ιδρύματα είτε από ιδιώτες πραγματογνώμονες, προκειμένου να αποδειχθεί με επιστημονικά κριτήρια η ύπαρξη ή μη παλαιού αιγιαλού, αλλά και ο χρόνος δημιουργίας του, δεδομένου ότι αυτός είναι κρίσιμος, σύμφωνα με το άρθρο 5 παρ. 3 του ν. 2971/01, εάν υπάρχουν κατοχές ιδιωτών. 3. Διαπιστώσεις του Συνηγόρου του Πολίτη Σύμφωνα με τις διαπιστώσεις του Συνηγόρου του Πολίτη, κατά τη διερεύνηση αναφορών με θέματα σχετιζόμενα με τον καθορισμό ή και επανακαθορισμό του παλαιού αιγιαλού, (σχετικά Α, έως και Ε) αλλά και τις διαπιστώσεις των αρμοδίων υπηρεσιών του Υπουργείου Οικονομικών, οι κατά Νομό Κτηματικές Υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών, φέρεται να μην διαθέτουν κατάλληλα κατηρτισμένο επιστημονικό προσωπικό, προκειμένου να αναζητήσουν στοιχεία και να τεκμηριώσουν επιστημονικά την ύπαρξη παλαιού αιγιαλού στις αποφάσεις καθορισμού. Ανάλογη αδυναμία εμφανίζεται και στην αξιολόγηση των επιστημονικών μελετών, οι οποίες κατατίθενται στις κατά Νομό Κτηματικές Υπηρεσίες από πολίτες, προκειμένου εκείνοι να αποδείξουν ενδεχόμενο σφάλμα κατά τον καθορισμό ή επανακαθορισμό της ζώνης παλαιού αιγιαλού, από την επιτροπή του άρθρου 3 του ν. 2971/01 (σχετικά ΣΤ και Ζ). Τα στοιχεία τα οποία καλούνται να αναζητήσουν ή να αξιολογήσουν οι κατά Νομό Κτηματικές Υπηρεσίες αλλά και οι κατά Νομό επιτροπές του άρθρου 3 του ν. 2971/01, ενδεικτικά αλλά όχι αποκλειστικά είναι: 1) Γεωλογικά και στρωματογραφικά δεδομένα των επιφανειακών ή υποεπιφανειακών εδαφικών στρωμάτων, 2) Ποιοτικά και μορφολογικά στοιχεία των υλικών τα οποία απαρτίζουν τα γεωλογικά υποστρώματα Χατζηγιάννη Μέξη 5, 115 28 Αθήνα Τηλ: 2131306600 Φαξ: 2107292129 3
3) Σεισμο-τεκτονικά δεδομένα και τεκτονικές μεταβολές στην ευρύτερη περιοχή 4) Γεωχρονολογικά δεδομένα της ηλικίας των στρωμάτων και των πετρωμάτων 5) Παλαιοπανίδα και παλαιοχλωρίδα των γεωλογικών υποστρωμάτων. 6) Παλαιοκλιματικά δεδομένα ιστορικών ή προϊστορικών χρόνων ή γεωλογικών περιόδων. 7) Παλιογεωμορφολογικά στοιχεία (παλαιοανάγλυφο της χερσαίας ζώνης, βαθυμετρία κλπ) 8) Ιστορικά στοιχεία, ιστορικούς χάρτες, ιστορικό φωτογραφικό υλικό κ.α. Οι πολίτες οι οποίοι προσφεύγουν στις Κτηματικές Υπηρεσίες, με αιτήματα καθορισμού ή επανακαθορισμού του παλαιού αιγιαλού, συχνά προσκομίζουν τεχνικές μελέτες οι οποίες περιλαμβάνουν στοιχεία τα οποία είτε δεν τεκμηριώνουν επιστημονικά το αίτημά τους, είτε περιλαμβάνουν ένα μέρος μόνο των διατιθέμενων επιστημονικών στοιχείων τα οποία υπάρχουν και ενδεχομένως, κατά την άποψή τους, τεκμηριώνουν το αίτημα επανακαθορισμού, αλλά παραλείπουν άλλα στοιχεία τα οποία είτε είναι κρίσιμα είτε το αντικρούουν. Αντιστοίχως οι κατά Νομό Κτηματικές Υπηρεσίες συνήθως δηλώνουν αδυναμία συλλογής των προαναφερόμενων στοιχείων, αλλά και αξιολόγησης των στοιχείων τα οποία περιλαμβάνονται στις μελέτες, οι οποίες κατατίθενται κατά περίπτωση από τους ενδιαφερόμενους, με συνέπεια να μην μπορούν να απαντήσουν τεκμηριωμένα θετικά ή αρνητικά - προς τους πολίτες. Τελικώς, εξαιτίας των παραλείψεων ή αδυναμιών τόσο των υπηρεσιών όσο και των ενδιαφερομένων, παρατηρούνται σημαντικές - συχνά πολυετείς - καθυστερήσεις τόσο για την τεκμηριωμένη απάντηση των υπηρεσιών προς τους πολίτες, όσο και για την ολοκλήρωση της διαδικασίας καθορισμού ή επανακαθορισμού του παλαιού αιγιαλού. Κατά το πρόσφατο παρελθόν ο Συνήγορος του Πολίτη είχε διατυπώσει συγκεκριμένες προτάσεις, μέσω εγγράφων, ειδικών εκθέσεων ή ετήσιων εκθέσεων, προκειμένου να επιλυθεί το πρόβλημα των μακροχρόνιων καθυστερήσεων στη διαδικασία καθορισμού ή επανακαθορισμού του παλαιού αιγιαλού αλλά και το πρόβλημα της αξιολόγησης των στοιχείων που θα πρέπει να αναζητούνται και να αξιολογούνται όπως π.χ. α) στελέχωση των κεντρικών ή αποκεντρωμένων υπηρεσιών του Υπουργείου Οικονομικών με εξειδικευμένο για το συγκεκριμένο σκοπό προσωπικό, β) συνεργασία με αναγνωρισμένα ερευνητικά ιδρύματα για ανάθεση της αξιολόγησης των υποβαλλόμενων μελετών ή εκπόνηση νέων μελετών σε περιοχές ιδιαίτερου περιβαλλοντικού ή οικονομικού ενδιαφέροντος, γ) δημιουργία κατάλληλων ελεγκτικών μηχανισμών των αποφάσεων καθορισμού αιγιαλού παραλίας και παλαιού αιγιαλού κ.α. Χατζηγιάννη Μέξη 5, 115 28 Αθήνα Τηλ: 2131306600 Φαξ: 2107292129 4
Μέχρι σήμερα δεν έχει λάβει κάποια απάντηση επί των προτάσεων αυτών. 4. Πρόταση του Συνηγόρου του Πολίτη Επανερχόμενος ο Συνήγορος του Πολίτη στην εξεύρεση ολοκληρωμένης λύσης, και προκειμένου να αποσαφηνιστούν πλήρως τα κριτήρια, τα οποία καθορίζονται επιγραμματικά στο ν. 2971/01, ώστε να είναι σαφές τόσο στις αρμόδιες επιτροπές όσο και στους ενδιαφερόμενους πολίτες ποια είναι τα ελάχιστα κριτήρια τα οποία εξετάζονται και λαμβάνονται υπόψη, κατά τον καθορισμό ή επανακαθορισμό του παλαιού αιγιαλού, προτείνει: κατ αντιστοιχία με την ΚΥΑ 1089532 π.ε./8205 π.ε./β0010/20-4-2005 (ΦΕΚ 595 Β / 4-5-2005) «Στοιχεία καθορισμού αιγιαλού και παραλίας» των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, στην οποία μνημονεύονται αναλυτικά «Τα στοιχεία που λαμβάνει υπόψη της η Επιτροπή προκειμένου να προβεί στη χάραξη των οριογραμμών αιγιαλού και παραλίας.», όπως 1) η γεωμορφολογία του εδάφους, 2) τα μετεωρολογικά στοιχεία 3) τα κυματικά στοιχεία 4) η ύπαρξη τεχνικών έργων, κ.α. να εκδοθεί ανάλογη ΚΥΑ, στην οποία να απαριθμούνται αναλυτικά τα κριτήρια τα οποία θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τόσο από τις Κτηματικές Υπηρεσίες όσο και από τους ενδιαφερόμενους/θιγόμενους πολίτες, κατά τον καθορισμό ή επανακαθορισμό του παλαιού αιγιαλού. Αναλυτικότερα αυτή θα πρέπει να περιλαμβάνει τουλάχιστον τα επόμενα κριτήρια: Α) Γεωλογία, γεωμορφολογία και στρωματογραφία, της περιοχής: Περιγραφή της διαδοχής και του πάχους, των γεωλογικών στρωμάτων που εκτείνονται από την σύγχρονη επιφάνεια του εδάφους μέχρι τη σημερινή στάθμη της θάλασσας τουλάχιστον ή και βαθύτερα, καθώς και το γεωλογικό καθεστώς (εναέρια/υποθαλάσσια παραλία κλπ) υπό το οποίο αυτά τελούσαν κατά το παρελθόν, με σαφή χρονολογικό προσδιορισμό προερχόμενο από ακριβή ιστορική αναφορά ή από γεωχρονολόγιση. Β) Ποιοτική μορφολογική σύσταση των υλικών: Περιγραφή του είδους των υλικών (ορυκτών ή οργανικών), αλλά και της προέλευσής των (χερσαίας, θαλάσσιας, λιμναίας, ποτάμιας κλπ). Περιγραφή της μορφολογίας των υλικών, άμμος ιλύς - χαλίκια - κροκάλες λατύπες, η οποία συναρτάται ευθέως με την προέλευσή τους (γωνιώδη, υπογωνιώδη, απόστρογγυλωμένα κλπ). Επίσης περιγραφή της ομοιομορφίας ή της ανομοιομορφίας του υλικού των επιφανειακών ή υποεπιφανειακών στρωμάτων, μπορεί να τεκμηριώσει την αιολική, την κυματική, την ποτάμια, ή την λιμναία προέλευσή τους και τον μηχανισμό μεταφοράς και απόθεσής τους. Γ) Σεισμο-τεκτονικά δεδομένα : Χατζηγιάννη Μέξη 5, 115 28 Αθήνα Τηλ: 2131306600 Φαξ: 2107292129 5
Μεταβολές της στάθμης του εδάφους (ανύψωση ή καταβύθιση), ή της κλίσης ή του πάχους των γεωλογικών στρωμάτων στην ευρύτερη περιοχή, λόγω σεισμοτεκτονικών κινήσεων. Δ) Παλαιοπανίδα και παλαιοχλωρίδα: Περιγραφή των πιθανών υπολειμμάτων της παλαιοπανίδας και παλαιοχλωρίδας των υποστρωμάτων, όπως κελύφη ή σκελετικά στοιχεία θαλάσσιων, λιμναίων ή ποτάμιων οργανισμών, φυτικά υπολείμματα, καθώς και η κατάσταση στην οποία εμφανίζονται π.χ. αποσύνθεση, απολίθωση, κατακερματισμός κλπ. Ε) Παλαιοκλιματικά και παλαιογεωμορφολογικά δεδομένα: Εκτιμώμενη κατάσταση των κλιματικών συνθηκών που επικρατούσαν κατά τη διάρκεια ιστορικών, προϊστορικών ή γεωλογικών χρόνων. Στοιχεία τα οποία επέδρασαν στη διαμόρφωση της γεωμορφολογίας της ακτής, (π.χ. παροδική ή μακροχρόνια επίκληση της θάλασσας στην ξηρά, λόγω πλημμυρών ή βροχοπτώσεων ή υπερχείλιση ποταμών), τα οποία διαμόρφωσαν το παλαιοανάγλυφο, τη βαθυμετρία, τη μορφολογία της παράκτιας ζώνης. ΣΤ) Ιστορικά στοιχεία: Ιστορικούς χάρτες, ιστορικά τοπογραφικά διαγράμματα συνταχθέντα λόγω της κατασκευής έργων διαμόρφωσης της παράκτιας ζώνης (λιμάνια, ναυπηγικές εγκαταστάσεις, έργα προστασίας ακτής κλπ), ή ιστορικό φωτογραφικό υλικό με σαφή χρονική αναφορά, καθώς και τεκμηριωμένες ιστορικές αναφορές, οι οποίες αποδεικνύουν σαφή μεταβολή του εύρους ή της μορφολογίας της παράκτιας ζώνης σε ιστορικούς χρόνους. Ο Συνήγορος του Πολίτη υποβάλλοντας την προαναφερόμενη πρόταση είναι στη διάθεση των αρμοδίων υπηρεσιών, εφόσον κριθεί απαραίτητο, προκειμένου να αναλύσει διεξοδικά το περιεχόμενο της πρότασής του και να εξειδικεύσει ή να συμπληρώσει περαιτέρω τα επιμέρους στοιχεία της. Με τιμή Καλλιόπη Σπανού Συνήγορος του Πολίτη Χατζηγιάννη Μέξη 5, 115 28 Αθήνα Τηλ: 2131306600 Φαξ: 2107292129 6