ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 6.10.2011 SEC(2011) 1142 τελικό C7-0335/11 EL ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ που συνοδεύει το έγγραφο Πρόταση ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ περί καθορισµού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταµείο, το Ταµείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταµείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταµείο Θάλασσας και Αλιείας, τα οποία καλύπτονται από το κοινό στρατηγικό πλαίσιο, περί καθορισµού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταµείο και το Ταµείο Συνοχής και για την κατάργηση του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 {COM(2011) 615 τελικό} {SEC(2011) 1141 τελικό}
1. ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ Το παρόν έγγραφο αποτελεί την εκτίµηση αντικτύπου της νοµοθετικής πρότασης κανονισµού περί καθορισµού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταµείο, το Ταµείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταµείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταµείο Θάλασσας και Αλιείας, τα οποία καλύπτονται από το κοινό στρατηγικό πλαίσιο, περί καθορισµού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταµείο και το Ταµείο Συνοχής και για την κατάργηση του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006. (Κανονισµός περί κοινών διατάξεων). Η πρόταση κανονισµού καλύπτει θέµατα σχετικά µε το Ευρωπαϊκό Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταµείο (ΕΚΤ) και το Ταµείο Συνοχής για την περίοδο προγραµµατισµού µετά το 2013. Συµπληρώνεται από τις εκτιµήσεις αντικτύπου για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταµείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταµείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ). Είναι µέρος µιας δέσµης εκτιµήσεων αντικτύπου που περιλαµβάνει, επίσης, την εκτίµηση αντικτύπου των κανονισµών του ΕΤΠΑ, του Ταµείου Συνοχής και των ρυθµίσεων της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας, καθώς και την εκτίµηση αντικτύπου του κανονισµού του ΕΚΤ. Πραγµατοποιήθηκαν εκτενείς δηµόσιες διαβουλεύσεις, όπως στην οµάδα υψηλού επιπέδου για το µέλλον της πολιτικής για τη συνοχή, σε οµάδα δράσης για τις προϋποθέσεις, και δηµόσια διαβούλευση το διάστηµα από 12 Νοεµβρίου 2010 έως 31 Ιανουαρίου 2011 σχετικά µε τα συµπεράσµατα της πέµπτης έκθεσης για τη συνοχή 1. Η 5η έκθεση για τη συνοχή και οι εκ των υστέρων αξιολογήσεις των διαφόρων προγραµµάτων της περιόδου 2000-2006 αποδεικνύουν ότι η πολιτική συνοχής συνεισέφερε σηµαντικά στην εξάπλωση της ανάπτυξης και της ευηµερίας στην Ένωση, σε ό,τι αφορά την υλοποίηση των προτεραιοτήτων της ευρωπαϊκής πολιτικής και τη µείωση παράλληλα των οικονοµικών, κοινωνικών και εδαφικών ανισοτήτων 2. Εντούτοις, υπάρχουν ορισµένα προβλήµατα που πρέπει να αντιµετωπιστούν. 1.1. Πρόβληµα που αφορά την ικανότητα παραγωγής ευρωπαϊκής προστιθέµενης αξίας α) Γεωγραφική κατανοµή της υποστήριξης Το πρόβληµα συνδέεται µε τη βέλτιστη γεωγραφική κάλυψη της πολιτικής για τη συνοχή. Ορισµένοι υποστηρίζουν ότι πρέπει να εξακολουθήσει να υπάρχει πλήρης γεωγραφική κάλυψη, µε στόχο να στηριχθεί η στρατηγική «Ευρώπη 2020» σε όλες τις περιφέρειες και να µειωθούν περισσότερο οι ανισότητες στην Ένωση. Άλλοι υποστηρίζουν ότι, λόγω της συνεχώς αυξανόµενης πίεσης στα δηµόσια οικονοµικά, µπορεί να βελτιωθεί η χρήση των πόρων που διατίθενται στις πλουσιότερες περιφέρειες. β) Επικέντρωση σε περιορισµένο αριθµό προτεραιοτήτων σύµφωνα µε τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» 1 «Αποτελέσµατα της δηµόσιας διαβούλευσης σχετικά µε τα συµπεράσµατα της πέµπτης έκθεσης για την οικονοµική, κοινωνική και εδαφική συνοχή», Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών ης Επιτροπής, SEC(2011) 590 τελικό της 13.5.2011. 2 Πέµπτη έκθεση για την οικονοµική, κοινωνική και εδαφική συνοχή, Νοέµβριος 2010. Εκ των υστέρων αξιολόγηση των συγχρηµατοδοτούµενων από το ΕΤΠΑ προγραµµάτων της πολιτικής για τη συνοχή 2000-2006 (στόχος 1 και 2). Συνοπτική έκθεση που συνέταξαν οι Applica, Ismeri και το Ινστιτούτο ιεθνών Οικονοµικών Μελετών της Βιέννης, Απρίλιος 2010. ιεξοδικότερη εξέταση των επιτευγµάτων και ελλείψεων της πολιτικής για τη συνοχή ως προς τη µείωση των ανισοτήτων παρουσιάζεται στο τµήµα 2.5. 2/10
Υπάρχουν ισχυροί λόγοι για να εστιαστεί η πολιτική συνοχής στις προτεραιότητες της ΕΕ. Η στρατηγική «Ευρώπη 2020» παρέχει τόσο ένα σαφές σύνολο κοινών στόχων, που περιλαµβάνει πρωταρχικούς στόχους και εµβληµατικές πρωτοβουλίες, όσο και ένα σαφές πλαίσιο για τον καθορισµό των προτεραιοτήτων χρηµατοδότησης. Μ αυτόν τον τρόπο, η ρητή σύνδεση της πολιτικής για τη συνοχή µε τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» προσφέρει την ευκαιρία να συνεχισθεί η παροχή βοήθειας στις φτωχότερες περιφέρειες της ΕΕ, ώστε να καλύψουν την υστέρηση, και να αναπτυχθεί περαιτέρω η πολιτική συνοχής σε σηµαντικό αναπτυξιακό εργαλείο για ολόκληρη την Ένωση. Για να συµβεί αυτό, πρέπει να αντιµετωπιστούν ορισµένα προβλήµατα. α) Έλλειψη επικέντρωσης σε στρατηγικούς στόχους. Ορισµένες µελέτες και εκ των υστέρων αξιολογήσεις έχουν εντοπίσει προβλήµατα ανεπαρκούς επικέντρωσης σε στρατηγικούς στόχους, ελλιπούς προσανατολισµού µε γνώµονα τις επιδόσεις και έλλειψης κινήτρων για την εστίαση των προσπαθειών στην παραγωγή αποτελεσµάτων. Έχουν καταβληθεί προσπάθειες να αντιµετωπιστεί το ζήτηµα της µεγαλύτερης επικέντρωσης σε στρατηγικές προτεραιότητες και στόχους την περίοδο 2007-2013, αλλά µε περιορισµένα αποτελέσµατα. β) Έλλειψη προβλεψιµότητας των χρηµατοδοτικών πόρων για το ΕΚΤ. Παρά τη σηµασία που αποδίδει η στρατηγική «Ευρώπη 2020» στην απασχόληση και τις δεξιότητες, κατά τις τέσσερις τελευταίες περιόδους προγραµµατισµού το µερίδιο των πόρων του ΕΚΤ ως ποσοστό των πόρων του ΕΚΤ, του ΕΤΠΑ και του Ταµείου Συνοχής µειώθηκε σηµαντικά από 40% την περίοδο 1989-1993 σε 22% την τρέχουσα περίοδο προγραµµατισµού. γ) Ανεπαρκής συντονισµός. Τα δύο προαναφερόµενα προβλήµατα συνδέονται µε το ζήτηµα του ανεπαρκούς συντονισµού και της συµπληρωµατικότητας µεταξύ των διαφόρων Ταµείων (ΕΚΤ, ΕΤΠΑ και Ταµείο Συνοχής) και των άλλων πολιτικών και χρηµατοδοτικών µέσων της ΕΕ καθώς και µε τα εθνικά προγράµµατα µεταρρυθµίσεων των κρατών µελών. Αναφορικά µε τον συντονισµό, οι ενδιαφερόµενοι φορείς παραπονούνται συχνά για την περιπλοκότητα που επιφέρουν τα επικαλυπτόµενα συστήµατα ή η έλλειψη συντονισµού σε στρατηγικό επίπεδο. 1.2. Προβλήµατα που συνδέονται µε την αποδοτικότητα της πολιτικής Επειδή η πολιτική συνοχής υπόκειται στους κανόνες της επιµερισµένης διαχείρισης, είναι συχνά δύσκολο να εξισορροπηθεί η ανάγκη να εστιαστεί το κύριο βάρος στην παραγωγή των καλύτερων δυνατών αποτελεσµάτων, αφενός, και να υπάρξει µια προβλέψιµη διάθεση χρηµατοδοτικών πόρων σε περίοδο 7 ετών µε αυστηρές απαιτήσεις δαπανών σε περιορισµένο χρόνο, αφετέρου. Προϋποθέσεις πολιτικής, κανονιστικού και θεσµικού πλαισίου Η αποτελεσµατικότητα των διαρθρωτικών ταµείων εξαρτάται από ασφαλείς µακροοικονοµικές πολιτικές, ένα ευνοϊκό µικροοικονοµικό περιβάλλον και ένα ισχυρό θεσµικό πλαίσιο. Μακροοικονοµικές συνθήκες Το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο προβλέπει τη συµµόρφωση µε µακροοικονοµικούς δηµοσιονοµικούς όρους στο Ταµείο Συνοχής για την ενίσχυση της εφαρµογής των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης και την αποτροπή υπερβολικού ελλείµµατος. Υπάρχει πεδίο αναθεώρησης των υφιστάµενων κανόνων για να ευθυγραµµιστούν µε τα µέτρα εφαρµογής των νέων ΠΣΣ που θα εγκριθούν στο πλαίσιο της έκτης δέσµης µέτρων οικονοµικής διακυβέρνησης. 3/10
Επιδόσεις ως προς την επίτευξη του συνόλου των στόχων, συµπεριλαµβανοµένων των ποσοτικών στόχων Αν και από τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις της περιόδου 2000-2006 συνάγεται ότι η πολιτική συνοχής παρήγαγε σηµαντικά και άµεσα δευτερογενή θετικά αποτελέσµατα για τις εγχώριες πολιτικές, ιδίως στους τοµείς του στρατηγικού σχεδιασµού, του πνεύµατος αξιολόγησης και του προσανατολισµού των εθνικών πολιτικών µε γνώµονα τις επιδόσεις, εξακολουθούν να υπάρχουν ορισµένα προβλήµατα όσον αφορά την παρακολούθηση και αξιολόγηση που δυσχεραίνουν την αξιολόγηση των επιδόσεων. 1.3. Προβλήµατα που συνδέονται µε την υλοποίηση της πολιτικής Η χρηστή, αποτελεσµατική και επαρκής διαχείριση των πόρων που διατίθενται για την πολιτική συνοχής απαιτεί τους κατάλληλους, αποτελεσµατικούς και διαφανείς µηχανισµούς στις εθνικές και περιφερειακές διοικήσεις. 1.4. ικαιολόγηση της δράσης της ΕΕ Η δράση της ΕΕ δικαιολογείται τόσο βάσει των στόχων που ορίζει το άρθρο 174 της Συνθήκης όσο και από την αρχή της επικουρικότητας. Το δικαίωµα δράσης θεσπίζεται από το άρθρο 3 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση το οποίο αναφέρει ότι «[η Ένωση] προάγει την οικονοµική, κοινωνική και εδαφική συνοχή και την αλληλεγγύη µεταξύ των κρατών µελών», καθώς και από το άρθρο 175 της ΣΛΕΕ, που ορίζει ρητά ότι η Ένωση οφείλει να εφαρµόσει αυτή την πολιτική µέσω των διαρθρωτικών ταµείων, και το άρθρο 177 το οποίο ορίζει την αποστολή του Ταµείου Συνοχής. Οι στόχοι του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταµείου (ΕΚΤ), του Ευρωπαϊκού Ταµείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και του Ταµείου Συνοχής ορίζονται στα άρθρα 162, 176 και 177. 2. ΣΤΟΧΟΙ Ο γενικός στόχος της ΕΕ ορίζεται στη Συνθήκη: να προάγει την ισόρροπη και αρµονική ανάπτυξη των κρατών µελών και των περιφερειών και να µειώσει τις ανισότητες ως προς τα επίπεδα ανάπτυξης των διαφόρων περιφερειών και την υστέρηση των λιγότερο αναπτυγµένων περιφερειών. Οι ειδικότεροι στόχοι είναι να βοηθηθούν τα κράτη µέλη και οι περιφέρειες να προάγουν την «έξυπνη, διατηρήσιµη και χωρίς αποκλεισµούς ανάπτυξη», σύµφωνα µε τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» µέσω της αντιµετώπισης των ειδικών προβληµάτων. εδοµένου του πεδίου της παρούσας εκτίµησης αντικτύπου, οι ειδικοί στόχοι είναι να διασφαλιστεί ότι οι πόροι των διαρθρωτικών ταµείων και του Ταµείου Συνοχής δαπανώνται: µε τρόπο που παράγει υψηλή ευρωπαϊκή προστιθέµενη αξία, µε αποτελεσµατικό τρόπο, που σηµαίνει ότι χρησιµοποιούνται µε τρόπο που επιτυγχάνεται ο µέγιστος δυνατός αντίκτυπος, µε επαρκή τρόπο, περιορίζοντας στο ελάχιστο τις ανεπάρκειες λόγω περιττών διοικητικών απαιτήσεων ή υπερβολικά περίπλοκων διαδικασιών και παρέχοντας κίνητρα για την αποτελεσµατική χρήση των πόρων. Αυτά τα γενικά θέµατα εξειδικεύονται στους ακόλουθους επιχειρησιακούς στόχους πολιτικής: απαιτείται συγκέντρωση των πόρων της πολιτικής για τη συνοχή, ώστε να δηµιουργηθούν οι συνθήκες για την αειφόρο και διατηρήσιµη ανάπτυξη για να 4/10
επιτευχθεί η µεγαλύτερη δυνατή ευρωπαϊκή προστιθέµενη αξία, παροχή των κατάλληλων µηχανισµών στο πλαίσιο των κανονισµών που θα επιτρέψουν την πλήρη ευθυγράµµιση µε την στρατηγική «Ευρώπη 2020», µε τους στόχους και τους πρωταρχικούς ποσοτικούς στόχους, διασφάλιση του βέλτιστου συντονισµού µεταξύ των ίδιων των Ταµείων καθώς και µε τα άλλα χρηµατοδοτικά µέσα, καθορισµός σαφών και µετρήσιµων ειδικών στόχων, επίτευξη της σωστής ισορροπίας ανάµεσα στο χαµηλό διοικητικό κόστος/διοικητική επιβάρυνση για τις διαχειριστικές αρχές και τους δικαιούχους, αφενός, και στην ελαχιστοποίηση του κινδύνου για τον προϋπολογισµό της ΕΕ, αφετέρου. 3. ΕΠΙΛΟΓΕΣ, ΑΝΑΛΥΣΗ ΚΑΙ ΣΥΓΚΡΙΣΗ Στις 29 Ιουνίου 2011, η Επιτροπή ενέκρινε πρόταση για το πολυετές δηµοσιονοµικό πλαίσιο της περιόδου 2014-2020, στην οποία τονίζεται ότι πρέπει να ενισχυθεί η αποτελεσµατικότητα των δαπανών συνοχής. Ο σχεδιασµός ορισµένων εναλλακτικών επιλογών αντανακλά την πρόταση αυτή. 3.1. Παραγωγή ευρωπαϊκής προστιθέµενης αξίας Στο πλαίσιο της γεωγραφικής συγκέντρωσης της υποστήριξης, η Επιλογή 1 αφορά το σενάριο της αµετάβλητης πολιτικής, µε συγκέντρωση της υποστήριξης στις λιγότερο αναπτυγµένες περιφέρειες, ενώ οι σηµερινές περιφέρειες σύγκλισης, οι οποίες υπερβαίνουν το όριο του 75%, θα λαµβάνουν υποστήριξη σταδιακής εξόδου. Η Επιλογή 2 είναι παρόµοια, αλλά µε τη βασική διαφορά ότι θα δηµιουργηθεί µια νέα κατηγορία µετάβασης που θα αντικαταστήσει τα ισχύοντα στατιστικά καθεστώτα σταδιακής εισόδου και εξόδου. Η Επιλογή 3 αντιπροσωπεύει µια πιο ριζοσπαστική προσέγγιση, χωρίς καµία υποστήριξη από την πολιτική συνοχής εκτός των κρατών µελών µε µέσο κατά κεφαλήν ΑΕΕ κατώτερο του 90% του κατά κεφαλήν µέσου όρου της Ένωσης. Με βάση την επιλογή 3, οι περιφέρειες σταδιακής εισόδου και στατιστικής εξόδου καθώς και οι περιφέρειες της ανταγωνιστικότητας δεν θα ήταν επιλέξιµες για τις παρεµβάσεις της πολιτικής για τη συνοχή. Πίνακας 1: Κατανοµή του προϋπολογισµού για κάθε Επιλογή Επιλογή 1 Επιλογή 2 Επιλογή 3 Λιγότερο αναπτυγµένες περιφέρειες 70,3% 67,9% 100% Περιφέρειες µετάβασης 8,4% 13,5% 0% Περισσότερο αναπτυγµένες περιφέρειες 21,3% 18,ß6% 0% Σύνολο 100% 100% 100% Οι Επιλογές 1 και 2 διασφαλίζουν την κάλυψη, µε διαφορετικές εντάσεις ενίσχυσης, ολόκληρου του πληθυσµού της ΕΕ. Ως εκ τούτου, όλες οι περιφέρειες της ΕΕ θα λαµβάνουν υποστήριξη από την πολιτική συνοχής, ενώ η Επιλογή 3 εξασφαλίζει ότι οι πόροι της πολιτικής για τη συνοχή συγκεντρώνονται µόνο στα κράτη µέλη µε υστέρηση. Μόνο η Επιλογή 2 παρέχει συνολικότερη πληθυσµιακή κάλυψη µέσω της ενδιάµεσης κατηγορίας περιφερειών και επιτυγχάνει τη 5/10
µεγαλύτερη αύξηση του ΑΕΠ από όλες τις επιλογές, ενώ ταυτόχρονα παρέχει υψηλές εντάσεις ενίσχυσης στις αναπτυξιακά καθυστερηµένες περιφέρειες. Στο πλαίσιο της επικέντρωσης στις προτεραιότητες της ΕΕ, η Επιλογή 1 προβλέπει την εξειδίκευση των δαπανών για την επίτευξη των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» µε τις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραµµές σε επίπεδο ΕΕ. Η Επιλογή 2 κάνει ένα βήµα παραπάνω µε ένα σύνολο θεµατικών στόχων που συνδέονται άµεσα µε τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» και τον καθορισµό επενδυτικών προτεραιοτήτων για τα Ταµεία. Η επικέντρωση στις προτεραιότητες της ΕΕ θα ενισχυθεί µε τον καθορισµό ελάχιστων µεριδίων υποστήριξης των διαρθρωτικών ταµείων σε συγκεκριµένους τοµείς πολιτικής. εδοµένης της περιορισµένης γεωγραφικής κάλυψης βάσει της Επιλογής 3, η επικέντρωση στις προτεραιότητες της ΕΕ θα ίσχυε µόνο στα λιγότερο αναπτυγµένα κράτη µέλη. Η Επιλογή 1 αντιπροσωπεύει µια περισσότερο ευέλικτη προσέγγιση για τα κράτη µέλη µέσω διατάξεων εξειδίκευσης των πόρων, ενώ η Επιλογή 2 παρέχει µια πιο ορατή και συνολική σύνδεση µε τους πρωταρχικούς στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» και τις ολοκληρωµένες κατευθυντήριες γραµµές. Η Επιλογή 3 εστιάζεται µόνο στις προτεραιότητες της ΕΕ στις λιγότερο αναπτυγµένες χώρες. Συνεπώς, η Επιλογή 2 συµβάλλει περισσότερο στην επίτευξη των πρωταρχικών στόχων, ενώ η Επιλογή 1 θα οδηγούσε σε κατακερµατισµό των παρεµβάσεων της πολιτικής για τη συνοχή. Όσον αφορά τη διαφάνεια και την προβλεψιµότητα της χρηµατοδότησης για το ΕΚΤ, µόνο οι Επιλογές 2 και 3 θα εξασφάλιζαν ελάχιστα ποσοστά για το ΕΚΤ, ενώ η Επιλογή 1 θα παρείχε στα κράτη µέλη την ευελιξία να διαπραγµατεύονται τους όρους χρηµατοδότησής τους από το ΕΚΤ µε βάση τις ανάγκες τους. Στο πλαίσιο του συντονισµού µε τις άλλες πολιτικές και χρηµατοδοτικά µέσα της ΕΕ, οι Επιλογές 1 και 2 συνιστούν µια κλιµακούµενη προσέγγιση προς την ευθυγράµµιση µε την στρατηγική «Ευρώπη 2020». Ενώ η Επιλογή 1 προβλέπει µια χαλαρή ευθυγράµµιση που βασίζεται σε µη δεσµευτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραµµές, η Επιλογή 2 προβλέπει µια συνολικότερη ευθυγράµµιση µε τους στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» µέσω του κοινού στρατηγικού πλαισίου και της σύµβασης εταιρικής σχέσης, ενώ η Επιλογή 3 δεν προβλέπει καµία ευθυγράµµιση πέρα από την τυπική συµµόρφωση. Η µεγαλύτερη συµβολή στην επίτευξη των πρωταρχικών ποσοτικών στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» εξασφαλίζεται µε την Επιλογή 2, λόγω του δεσµευτικότερου στρατηγικού πλαισίου της, ενώ είναι χαµηλότερη µε την Επιλογή 1 και ακόµη χαµηλότερη µε την Επιλογή 3, λόγω του µη δεσµευτικού χαρακτήρα της και της µικρότερης γεωγραφικής κάλυψης. Η Επιλογή 2 παρέχει τη µεγαλύτερη ευρωπαϊκή προστιθέµενη αξία από τη γεωγραφική συγκέντρωση µέσω του συντονισµού µε τις άλλες πολιτικές και τα χρηµατοδοτικά µέσα της ΕΕ. 3.2. Αύξηση των επιδόσεων της πολιτικής 3.2.1. Επιλογή 1 Καµία µεταβολή Βάσει της επιλογής να µην υπάρξει καµία µεταβολή της πολιτικής, θα εξακολουθούσαν να ισχύουν οι ακόλουθοι εκ των προτέρων όροι: µακροοικονοµικός δηµοσιονοµικός όρος στο πλαίσιο του Ταµείου Συνοχής (αν και αυτός δεν έχει εφαρµοστεί ποτέ µέχρι σήµερα), διαδικαστική συµµόρφωση, συµµόρφωση µε την τοµεακή νοµοθεσία της ΕΕ που εφαρµόζεται άµεσα στις 6/10
επενδύσεις και µε ορισµένους θεµατικούς όρους που συνδέονται µε στρατηγικά πλαίσια. Τα βασικό πλεονέκτηµα αυτής της πολιτικής είναι ότι δεν επιβάλλονται νέες απαιτήσεις για τις διαχειριστικές αρχές. Το βασικό µειονέκτηµα είναι ότι θα εξακολουθούσαν να υφίστανται οι ελλείψεις που συνδέονται µε την ανεπαρκή θεσµική ικανότητα, την ελλιπή συµµόρφωση µε τη νοµοθεσία της ΕΕ, τις ανεπαρκείς δηµοσιονοµικές πολιτικές και τα στρατηγικά πλαίσια. Ο µακροοικονοµικός δηµοσιονοµικός όρος του Ταµείου Συνοχής θα συνέχιζε να έχει διακριτικό χαρακτήρα. Η έλλειψη ενός συστήµατος ανταµοιβής και παροχής κινήτρων για τις επιδόσεις περιορίζει τον αντίκτυπο στην αποτελεσµατικότητα και την απόδοση της πολιτικής. 3.2.2. Επιλογή 2 Εκ των προτέρων όροι Οι εκ των προτέρων όροι συνδέονται µε την εκπλήρωση προϋποθέσεων όσον αφορά τα στρατηγικά, κανονιστικά και θεσµικά πλαίσια καθώς και µε την υλοποίηση της πολιτικής, σύµφωνα µε τις πολιτικές κατευθύνσεις της ΕΕ. Οι προϋποθέσεις ενδέχεται να ισχύουν συχνά πριν από την έγκριση της νέας γενιάς προγραµµάτων. Εντούτοις, σε ορισµένες περιπτώσεις, ανάλογα µε το ειδικό πλαίσιο, θα ήταν ενδεχοµένως αναγκαίες περαιτέρω µεταβολές ή προσαρµογές που θα συνδέονταν µε ένα δεσµευτικό χρονοδιάγραµµα από τα κράτη µέλη και τις περιφέρειες. Η πραγµατική υλοποίηση των δεσµεύσεων θα παρακολουθείται. Το βασικό πλεονέκτηµα αυτής της επιλογής είναι ότι θα αύξανε την αποτελεσµατικότητα των δαπανών για τη συνοχή, θέτοντας κανονιστικές, στρατηγικές και θεσµικές προϋποθέσεις η τήρηση των οποίων θα ήταν αναγκαία για την πραγµατοποίηση των επενδύσεων. Το βασικό µειονέκτηµα αυτής της επιλογής έγκειται στον κίνδυνο καθυστερήσεων στην έναρξη της εφαρµογής των προγραµµάτων και την αύξηση της διοικητικής επιβάρυνσης. 3.2.3. Επιλογή 3 - Πλαίσιο επιδόσεων και αποθεµατικό επίδοσης Θα δηµιουργηθεί ένα πλαίσιο επιδόσεων που θα εκφράζει τον επιδιωκόµενο ρυθµό προόδου προς την επίτευξη των στόχων, συµπεριλαµβανοµένων των ποσοτικών, που καθορίζονται στην αρχή της περιόδου, µέσω εφαρµογής ενδιάµεσων στόχων «ορόσηµων». Αυτά θα συνδέονται µε αναλήψεις υποχρεώσεων, εκροές και, κατά περίπτωση, δαπάνες και αποτελέσµατα. Το πλαίσιο επιδόσεων θα συµφωνείται στις συµβάσεις εταιρικής σχέσης και τα προγράµµατα. Το αποθεµατικό επίδοσης θα χορηγείται στο κράτος µέλος για προγράµµατα / άξονες προτεραιότητας που έχουν επιτύχει τα ορόσηµά τους. Το βασικό πλεονέκτηµα αυτής της επιλογής είναι ότι εισάγεται ένας µηχανισµός που παρέχει κίνητρα για τη συµβολή των Ταµείων στην επίτευξη των ευρωπαϊκών στόχων, συµπεριλαµβανοµένων των ποσοτικών, και ότι γίνεται παρακολούθηση και υποβολή εκθέσεων σχετικά µε την επίτευξη των στόχων. Το βασικό µειονέκτηµά της είναι η αύξηση της διοικητικής επιβάρυνσης, η πρόκληση για αξιόπιστες τεχνικές µέτρησης καθώς και οι αβεβαιότητες που προκαλούνται µέσω της αναστολής προγραµµάτων. 3.2.4. Επιλογή 4 - Ενισχυµένος µακροοικονοµικός δηµοσιονοµικός όρος Ο µακροοικονοµικός δηµοσιονοµικός όρος της πολιτικής για τη συνοχή θα µπορούσε να ενισχυθεί σε δύο στάδια: (i) Η αποτελεσµατική τήρηση του υφιστάµενου εκ των προτέρων όρου του Ταµείου Συνοχής θα µπορούσε να εξασφαλιστεί µε την αναθεώρηση των ισχυουσών διατάξεων εφαρµογής του, όπως η πιθανή κίνηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος νωρίτερα, η σταδιακή 7/10
αναστολή όλων ή µέρους των αναλήψεων υποχρεώσεων σε περίπτωση συνεχόµενων παραβάσεων του ΣΣΑ βάσει αντικειµενικών και διαφανών εκ των προτέρων όρων. (ii) Οι εν λόγω αναθεωρηµένοι κανόνες για τον µακροοικονοµικό δηµοσιονοµικό όρο του Ταµείου Συνοχής µπορούν να επεκταθούν και στα διαρθρωτικά ταµεία, εφόσον η αποτελεσµατικότητά τους εξαρτάται και από τις ασφαλείς µακροοικονοµικές και δηµοσιονοµικές πολιτικές που οδηγούν στην ανάπτυξη. 3.2.5. Επιλογή 5 - Συνδυασµός της Επιλογής 2, της Επιλογής 3 και της Επιλογής 4 Η επιλογή αυτή συνδυάζει όλα τα στοιχεία της Επιλογής 2, της Επιλογής 3 και της Επιλογής 4, συµπεριλαµβανοµένων των ακόλουθων στοιχείων: (i) εκ των προτέρων όροι (ii) πλαίσιο επιδόσεων και αποθεµατικό επίδοσης, και (iii) ενισχυµένος µακροοικονοµικός δηµοσιονοµικός όρος που περιλαµβάνει επέκταση στα διαρθρωτικά ταµεία. Το κύριο πλεονέκτηµα αυτής της επιλογής θα ήταν ότι θα αντιµετώπιζε όλα τα προβλήµατα που εντοπίζονται σε όρους επιδόσεων της πολιτικής. Θα διασφάλιζε επαρκείς στρατηγικούς, κανονιστικούς και θεσµικούς όρους καθώς και υγιείς µακροοικονοµικές δηµοσιονοµικές πολιτικές. Θα παρείχε κίνητρα και θα παρακολουθούσε την πραγµατική επίδοση των προγραµµάτων σε όρους επίτευξης των στόχων, συµπεριλαµβανοµένων των ποσοτικών. Το βασικό µειονέκτηµα αυτής της επιλογής θα ήταν η αύξηση της διοικητικής επιβάρυνσης λόγω της ανάγκης να ικανοποιηθούν οι αναγκαίες προϋποθέσεις και να τεθεί σε εφαρµογή το πλαίσιο επιδόσεων. 3.2.6. Σύγκριση των επιλογών για τις επιδόσεις Οι επιλογές έχουν αξιολογηθεί µε βάση τη συµβολή τους στην αντιµετώπιση των προβληµάτων που συνδέονται µε (i) τις στρατηγικές, κανονιστικές και θεσµικές προϋποθέσεις, (ii) τους µακροοικονοµικούς δηµοσιονοµικούς όρους και (iii) τις επιδόσεις σε όρους επίτευξης των στόχων, συµπεριλαµβανοµένων των ποσοτικών. Για να υπάρξουν οι απαραίτητες συνθήκες για αποτελεσµατικές επενδύσεις, οι επιλογές αξιολογήθηκαν σύµφωνα µε τις αρχές της Παγκόσµιας Τράπεζας για τις προϋποθέσεις 3. Η Επιλογή 1 συµβάλλει ελάχιστα στην τήρηση των αναγκαίων προϋποθέσεων για την αποτελεσµατική υποστήριξη και την παροχή κινήτρων για τις επιδόσεις των προγραµµάτων. Η Επιλογή 2 θα αντιµετώπιζε µόνο τις προϋποθέσεις που είναι απαραίτητες για την αποτελεσµατική υποστήριξη, αλλά θα είχε ελάχιστη επίδραση στην παροχή κινήτρων για τις πραγµατικές επιδόσεις των προγραµµάτων, ενώ η Επιλογή 3 θα εστιαζόταν µόνο στις τελευταίες. Η προτιµώµενη επιλογή είναι ο συνδυασµός των επιλογών 2, 3 και 4 που θα αντιµετώπιζε όλα τα προβλήµατα που συνδέονται µε τις επιδόσεις. 3.3. Απλούστευση της εφαρµογής και ελαχιστοποίηση του κινδύνου σφάλµατος 3.3.1. Απλούστευση - Μείωση των διοικητικών δαπανών και ελαχιστοποίηση του κινδύνου σφάλµατος 3.3.1.1. Επιλογή 1 Καµία αλλαγή πολιτικής Οι επιστροφές πραγµατοποιούνται µε βάση τα πραγµατικά έξοδα ορισµένες εναλλακτικές επιλογές απλουστευµένου κόστους 3 World Bank (2005), Review of World Bank Conditionality, Operations Policy and Country Services, The World Bank, Washington, DC, September. 8/10
Καµία ουσιαστική καθοδήγηση για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση 4 στο επίπεδο της ΕΕ για την εφαρµογή της πολιτικής για τη συνοχή Εθνική διαπίστευση των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου µε επανεξέταση κατά 100% από την Επιτροπή 3.3.1.2. Επιλογή 2 Ευέλικτη προσέγγιση Ευέλικτες επιλογές πληρωµών ανά πράξη οι οποίες καθορίζονται από τους δικαιούχους Μέθοδος ηλεκτρονικής διακυβέρνησης βάσει οδηγιών Ευθύνη των κρατών µελών για την εκ των προτέρων επανεξέταση των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου (καθαρά εθνική διαπίστευση) 3.3.1.3. Επιλογή 3 - Κανονιστική προσέγγιση Οι πληρωµές πραγµατοποιούνται βάσει των παραδοτέων στοιχείων του έργου Υποχρεωτική ηλεκτρονική διακυβέρνηση σε επίπεδο ΕΕ Επανεξέταση των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου από την Επιτροπή 3.3.1.4. Επιλογή 4 Αναλογική προσέγγιση Οι πληρωµές πραγµατοποιούνται βάσει πραγµατικών δαπανών ή επιλογών απλουστευµένου κόστους Υποχρεωτική ηλεκτρονική διακυβέρνηση σε επίπεδο κράτους µέλους ή περιφερειών Αναλογική προσέγγιση της εκ των προτέρων επανεξέτασης των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου Οι βασικές διαφορές ανάµεσα στις διάφορες επιλογές αφορούν το επίπεδο συµµετοχής της Επιτροπής στην αξιολόγηση των συστηµάτων διαχείρισης και ελέγχου, τη διαθεσιµότητα επιλογών για την επιστροφή εξόδων σε συνδυασµό µε τα αποτελέσµατα καθώς και τους µηχανισµούς προώθησης της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης στο πλαίσιο της πολιτικής για τη συνοχή. Η Επιλογή 4 της αναλογικής προσέγγισης είναι προτιµότερη, διότι παρέχει σηµαντική δυνατότητα µείωσης του κόστους των ελέγχων και του φόρτου εργασίας για τις δηµόσιες διοικήσεις, η αναλογική προσέγγιση θα αντιπροσώπευε µείωση του φόρτου εργασίας περίπου κατά 4% σε σύγκριση µε την επιλογή να µην υπάρξει µεταβολή πολιτικής. Τηρεί επίσης καλύτερα την αρχή της επικουρικότητας. Επιπλέον, θα µπορούσε να επιτευχθεί πρόσθετη µείωση κατά 5-10% µέσω της απλούστευσης των εθνικών κανόνων και διαδικασιών για την εφαρµογή των κανονισµών της ΕΕ 4 Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση στην πολιτική συνοχής θα εξασφάλιζε ότι δεν ζητείται από τους δικαιούχους να υποβάλουν τις ίδιες πληροφορίες περισσότερο από µία φορά και ότι τα στοιχεία είναι διαθέσιµα και διαβιβάζονται σε ηλεκτρονική µορφή. 9/10
και τη µείωση του υπερβολικά µεγάλου αριθµού των εθνικών κανονιστικών διατάξεων (gold plating) (µέσω της επιβολής εθνικών απαιτήσεων επιπλέον από τους κανόνες της ΕΕ). 3.3.2. Συντονισµός µεταξύ των µέσων της πολιτικής για τη συνοχή 3.3.2.1. Επιλογή 1 Καµία µεταβολή πολιτικής Ο προγραµµατισµός του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ υλοποιείται µέσω µονοταµειακών προγραµµάτων. Η οριοθέτηση µεταξύ των Ταµείων πραγµατοποιείται κυρίως βάσει του τύπου της επένδυσης. Σε επιχειρησιακό επίπεδο, η «διασταυρούµενη χρηµατοδότηση» ορισµένων επενδύσεων επιτρέπεται χάρη στην ύπαρξη ρήτρας ευελιξίας. 3.3.2.2. Επιλογή 2 ιευκόλυνση του ολοκληρωµένου προγραµµατισµού Βάσει αυτής της επιλογής, τα κράτη µέλη θα ενθαρρύνονταν να χρησιµοποιούν πολυταµειακά προγράµµατα µε κοινές διαδικασίες εκπόνησης, διαπραγµάτευσης, διαχείρισης και εφαρµογής. Εάν ήταν απαραίτητο, θα µπορούσε να οριστεί ένα «επικεφαλής ταµείο», ανάλογα µε τους τοµείς πολιτικής του προγράµµατος. Οι παρεµβάσεις του επικεφαλής Ταµείου θα συµπληρώνονταν µε τις παρεµβάσεις των άλλων διαρθρωτικών ταµείων, µε στόχο να διασφαλιστεί η συνεπής υποστήριξη για τους διάφορους θεµατικούς στόχους στο πλαίσιο της πολιτικής για τη συνοχή. 3.3.2.3. Επιλογή 3 Η προσέγγιση «Μία πολιτική, ένα ταµείο» Βάσει αυτής της Επιλογής, ο προγραµµατισµός του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ θα µπορούσε να λάβει τη µορφή µονοταµειακών προγραµµάτων ή πολυταµειακών προγραµµάτων και θα επέβαλε αυστηρή οριοθέτηση µεταξύ των Ταµείων. Η Επιλογή 2 εξασφαλίζει τη µεγαλύτερη δυνατή αποτελεσµατικότητα καθώς και τον υψηλότερο βαθµό ευελιξίας. Η Επιλογή 1 δηµιουργεί πρόσθετη διοικητική επιβάρυνση (λόγω των διατάξεων περί διασταυρούµενης χρηµατοδότησης) και η Επιλογή 3 θα δηµιουργούσε αυστηρές οριοθετήσεις. 4. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ Οι επιλογές που παρουσιάζονται στην παρούσα εκτίµηση αντικτύπου ορίζουν τον τρόπο µε τον οποίο θα έπρεπε να αναδιατυπωθούν οι στόχοι πολιτικής και ο σχεδιασµός για να αντιµετωπιστούν τρία συγκεκριµένα ζητήµατα. Ως προς αυτό, η παρακολούθηση και αξιολόγηση διαδραµατίζει σηµαντικό ρόλο. Βάσει όλων των εναλλακτικών επιλογών που προβλέπουν µεταβολή πολιτικής, τα συστήµατα παρακολούθησης και αξιολόγησης θα ενισχυθούν σε σχέση µε την επικρατούσα κατάσταση. Οι προτεινόµενες µεταβολές στα συστήµατα παρακολούθησης και αξιολόγησης θα δώσουν µεγαλύτερη έµφαση στα αποτελέσµατα και την ευθυγράµµιση µε τη στρατηγική «Ευρώπη 2020». Όλα τα προγράµµατα θα έχουν σαφέστερη λογική παρέµβασης, περιγράφοντας µε σαφήνεια τον τρόπο µε τον οποίο οι δαπάνες (εισροές) για συγκεκριµένες παρεµβάσεις (εκροές) θα συµβάλουν στην παραγωγή αποτελεσµάτων. Ένα σύνολο κοινών δεικτών, σε ευθυγράµµιση µε τους στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020», θα χρησιµοποιηθούν σε όλα τα προγράµµατα, όπου αυτό γίνεται. Οι δείκτες αυτοί θα περιλαµβάνουν κυρίως τις εκροές, αλλά και ορισµένα ενδιάµεσα αποτελέσµατα. 10/10