ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠHΣ TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE NATIONAL PARLIAMENTS

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 27.11.2013 COM(2013) 851 final ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠHΣ TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE NATIONAL PARLIAMENTS για την αναθεώρηση της πρότασης κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας σε ό,τι αφορά την αρχή της επικουρικότητας, σύμφωνα με το πρωτόκολλο αριθ. 2 EL EL

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΑ ΕΘΝΙΚΑ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΑ για την αναθεώρηση της πρότασης κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας σε ό,τι αφορά την αρχή της επικουρικότητας, σύμφωνα με το πρωτόκολλο αριθ. 2 1. ΙΣΤΟΡΙΚΟ 1.1. Πρόταση της Επιτροπής για κανονισμό του Συμβουλίου σχετικά με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας Στις 17 Ιουλίου 2013, η Επιτροπή εξέδωσε πρόταση για κανονισμό του Συμβουλίου σχετικά με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. 1 Η πρόταση της Επιτροπής βασίζεται στο άρθρο 86 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), σύμφωνα με το οποίο εξουσιοδοτείται το Συμβούλιο να συστήσει Ευρωπαϊκή Εισαγγελία με σκοπό την καταπολέμηση των αδικημάτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Το άρθρο 86 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ προβλέπει ειδική νομοθετική διαδικασία που απαιτεί ομόφωνη απόφαση στο Συμβούλιο μετά από την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. 2 Η Συνθήκη προβλέπει επίσης ειδική διαδικασία σύμφωνα με την οποία, ελλείψει ομοφωνίας στο Συμβούλιο, η πρόταση μπορεί να εκδοθεί μέσω ενισχυμένης συνεργασίας. Για την εφαρμογή της εν λόγω διαδικασίας, η Συνθήκη απαιτεί τη συμμετοχή τουλάχιστον εννέα κρατών μελών και την απουσία συμφωνίας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Στην περίπτωση αυτή, η έγκριση για την καθιέρωση ενισχυμένης συνεργασίας θεωρείται ότι χορηγήθηκε χωρίς να χρειάζεται επίσημη πράξη του Συμβουλίου. Η δέσμευση της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης και την ενίσχυση της προστασίας των χρημάτων των φορολογουμένων παρέμεινε σταθερή στην πορεία των ετών, αλλά τα αποτελέσματα στον τομέα της ποινικής δίωξης εξακολουθούν να είναι απογοητευτικά. Δεδομένου ότι η διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ασκείται κυρίως σε εθνικό επίπεδο, απαιτούνται κοινές ευρωπαϊκές λύσεις για να καταστεί αποτελεσματικότερη η καταπολέμηση της απάτης σε ολόκληρη την Ένωση. Στο πλαίσιο αυτό ο Πρόεδρος Barroso ανακοίνωσε τον Σεπτέμβριο του 2012 την πρόθεση σύστασης Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, όπως προβλέπουν οι Συνθήκες. 3 Η πρόταση αποτελεί μέρος δέσμης μέτρων για τη βελτίωση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. 4 Ο στόχος αυτός έχει ιδιαίτερη σημασία στο σημερινό οικονομικό και δημοσιονομικό πλαίσιο. Οι ζημίες που προκαλούνται από την απάτη και άλλα αδικήματα που θίγουν τον προϋπολογισμό της ΕΕ είναι σημαντικές, όπως επιβεβαιώνεται με την πάροδο 1 2 3 4 COM(2013) 534. Δυνάμει του πρωτοκόλλου 22 της ΣΛΕΕ, η Δανία δεν συμμετέχει στη θέσπιση του προτεινόμενου κανονισμού. Το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία δεν γνωστοποίησαν την επιθυμία τους να συμμετάσχουν στη θέσπιση και την εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού δυνάμει του πρωτοκόλλου 21 της ΣΛΕΕ. Ομιλία για την κατάσταση της Ένωσης το 2012, Στρασβούργο, 12 Σεπτεμβρίου 2012. COM(2013) 535. 2

των ετών από τις ετήσιες στατιστικές της Ένωσης. 5 Τα αδικήματα αυτά έχουν πολύ αρνητικές επιπτώσεις στον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα, καθώς δημιουργούν σημαντικό οικονομικό και κοινωνικό κόστος. 1.2. Βασικά χαρακτηριστικά της πρότασης της Επιτροπής Σύμφωνα με το άρθρο 86 της ΣΛΕΕ, η Επιτροπή έχει προτείνει τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας με σκοπό την καταζήτηση, τη δίωξη και την παραπομπή ενώπιον της δικαιοσύνης των δραστών αδικημάτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα θεσπισθεί ως οργανισμός της Ένωσης με αποκεντρωμένη δομή η οποία, για τις περισσότερες από τις δραστηριότητές της, θα βασίζεται στις εθνικές αρχές διερεύνησης και δίωξης και στο εθνικό δίκαιο. Οι αρχές της αποτελεσματικότητας, της ανεξαρτησίας και της υποχρέωσης λογοδοσίας βρίσκονται στην καρδιά του μοντέλου που προτάθηκε από την Επιτροπή. Η πρόταση βασίζεται στον σεβασμό των εθνικών νομικών παραδόσεων και των δικαστικών συστημάτων των κρατών μελών και αποσκοπεί στη συνοχή και την ταχεία δράση. Η αποκεντρωμένη δομή θα συνίσταται σε μια ενιαία οργάνωση σε δύο επίπεδα: μια κεντρική μονάδα η οποία στην ουσία θα εποπτεύει, θα συντονίζει και, κατά περίπτωση, θα διευθύνει τις έρευνες και διώξεις που διενεργούνται στα κράτη μέλη, και τους Εντεταλμένους Ευρωπαίους Εισαγγελείς οι οποίοι, σε γενικές γραμμές, θα διενεργούν αυτόνομα τέτοιες έρευνες και διώξεις. Οι εν λόγω Εντεταλμένοι Ευρωπαίοι Εισαγγελείς θα αποτελούν μέρος τόσο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας όσο και των εθνικών εισαγγελικών υπηρεσιών. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα ενσωματωθεί με τον τρόπο αυτό ομαλά στα εθνικά δικαστικά συστήματα και θα μπορεί να βασίζεται σε εθνικούς διαδικαστικούς κανόνες, εθνικά δικαστήρια και εθνικούς πόρους επιβολής του νόμου, ενώ παράλληλα θα επιδιώκει αποτελεσματικά την επίτευξη του κοινού ευρωπαϊκού στόχου της καταπολέμησης της απάτης σε βάρος του προϋπολογισμού της Ένωσης. 1.3. Ο μηχανισμός ελέγχου της επικουρικότητας Σύμφωνα με το πρωτόκολλο αριθ. 2 των Συνθηκών σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, τα εθνικά κοινοβούλια μπορούν εντός προθεσμίας οκτώ εβδομάδων από την ημερομηνία διαβίβασης ενός σχεδίου νομοθετικής πράξης να εκτιμήσουν κατά πόσον συνάδει ή όχι με την αρχή της επικουρικότητας. Όσον αφορά τις νομοθετικές προτάσεις που υποβάλλονται βάσει του άρθρου 76 της ΣΛΕΕ (τίτλος V, κεφάλαια 4 και 5), το όριο που προβλέπεται στο άρθρο 7, παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 είναι το ένα τέταρτο των ψήφων που έχουν τα εθνικά κοινοβούλια (σε αντίθεση με το σύνηθες κατώτατο όριο του ενός τρίτου των ψήφων). Εάν οι αιτιολογημένες γνώμες που έχουν εκδοθεί από τα εθνικά κοινοβούλια για μη συμμόρφωση με την αρχή της επικουρικότητας φτάσουν το όριο αυτό, η πρόταση πρέπει να επανεξεταστεί από την Επιτροπή. Βάσει της επανεξέτασης αυτής, η Επιτροπή αποφασίζει να διατηρήσει, να τροποποιήσει ή να αποσύρει την πρόταση και η απόφαση αυτή πρέπει να είναι αιτιολογημένη. Εντός της προθεσμίας που προβλέπεται στο άρθρο 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 2, δεκατέσσερα σώματα εθνικών κοινοβουλίων 6 απέστειλαν αιτιολογημένες γνώμες στην Επιτροπή, 5 6 Βλ. ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής του 2011 και του 2012 σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης Καταπολέμηση της απάτης, COM(2012) 408 και COM(2013) 548. Βλέπε παράρτημα 1. Οι εκδοθείσες αιτιολογημένες γνώμες αντιπροσωπεύουν 18 ψήφους επί συνόλου 56. Σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 2, το κατώφλι ενεργοποίησης της επανεξέτασης είναι 14 ψήφοι. 3

ενεργοποιώντας με τον τρόπο αυτό τον μηχανισμό ελέγχου της επικουρικότητας που προβλέπεται στο άρθρο 7, παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 2. Το όριο που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 δεν έχει επιτευχθεί. Επιπλέον, πρέπει να σημειωθεί ότι κατά την ημερομηνία έκδοσης της παρούσας ανακοίνωσης, τέσσερα εθνικά κοινοβούλια (RO Senat, DE Bundesrat, PL Senat και PT Assembleia da República) έστειλαν γνώμες στο πλαίσιο του πολιτικού διαλόγου σύμφωνα με τις οποίες δεν θεωρούν ότι η πρόταση δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας. Η Επιτροπή επιβεβαίωσε, στις 6 Νοεμβρίου 2013, την ενεργοποίηση του μηχανισμού ελέγχου της επικουρικότητας που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 2. 2. ΑΝΗΣΥΧΙΕΣ ΠΟΥ ΔΙΑΤΥΠΩΘΗΚΑΝ ΑΠΟ ΤΑ ΕΘΝΙΚΑ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΑ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ 2.1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Η Επιτροπή ανέλυσε προσεκτικά τις αιτιολογημένες γνώμες που υποβλήθηκαν από τα εθνικά κοινοβούλια από τη σκοπιά της αρχής της επικουρικότητας. Η αρχή αυτή κατοχυρώνεται ως εξής στο άρθρο 5, παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ): «Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, στους τομείς οι οποίοι δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, η Ένωση παρεμβαίνει μόνο εφόσον και κατά τον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, τόσο σε κεντρικό όσο και σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, μπορούν όμως, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης». Η διαδικασία του άρθρου 7, παράγραφος 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 εστιάζεται αποκλειστικά στην αρχή της επικουρικότητας και, στις αιτιολογημένες γνώμες κατά την έννοια του άρθρου 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 2, τα εθνικά κοινοβούλια πρέπει να εκθέτουν τους λόγους για τους οποίους εκτιμούν ότι σχέδιο νομοθετικής πράξης δεν συνάδει με την εν λόγω αρχή. Kατά συνέπεια, στην παρούσα ανακοίνωση δεν εξετάζονται λεπτομερώς νομικά ή πολιτικά επιχειρήματα που δεν συνδέονται με την επικουρικότητα. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει επίγνωση του γεγονότος ότι δεν είναι εύκολο να προσδιοριστούν τα όρια της αρχής της επικουρικότητας, και, ως εκ τούτου, έχει υιοθετήσει ανοικτή στάση έναντι των αιτιολογημένων γνωμών, ερμηνεύοντας τα επιχειρήματά τους, στο μέτρο του δυνατού, υπό το πρίσμα της αρχής της επικουρικότητας. Ο έλεγχος επικουρικότητας περιλαμβάνει δύο ερωτήματα που αλληλοσυνδέονται στενά: πρώτον, εάν οι στόχοι της προτεινόμενης δράσης δύνανται ή όχι να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη μεμονωμένα, και δεύτερον, εάν λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της, οι στόχοι της δράσης μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης. Και οι δύο δυνατότητες συνδέονται, καθώς η ανεπάρκεια της δράσης κράτους μέλους συχνά θα οδηγήσει στη διαπίστωση ότι η δράση της Ένωσης θα επιτρέψει την καλύτερη επίτευξη των προτεινόμενων στόχων πολιτικής. Στο κείμενο του άρθρου 5 παράγραφος 3 της ΣΕΕ, η σύνδεση αυτή καθίσταται σαφής («μπορούν όμως») και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης συχνά προβαίνει σε ενιαία ανάλυση των δύο ερωτημάτων, αναγνωρίζοντας έμμεσα κάποια διακριτική ευχέρεια στα θεσμικά όργανα της Ένωσης 7. 7 Βλ. για παράδειγμα απόφαση C-58/08, Vodafone Συλλογή 2010, σ. I-4999, σκέψη 72, ή απόφαση C- 377/98, Κάτω Χώρες κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου Συλλογή 2001, σ. I-7079, σκέψη 32. 4

Σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 3 της ΣΕΕ, η αρχή της επικουρικότητας δεν εφαρμόζεται στις αποκλειστικές αρμοδιότητες της Ένωσης. Η αρμοδιότητα της σύστασης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (άρθρο 86 της ΣΛΕΕ) δεν περιλαμβάνεται στις αποκλειστικές αρμοδιότητες που ορίζονται στο άρθρο 3 της ΣΛΕΕ και δεν αποτελεί από τη φύση της αποκλειστική αρμοδιότητα (δηλαδή αρμοδιότητα η οποία, αν και δεν απαριθμείται στο άρθρο 3 της ΣΛΕΕ, θα μπορούσε να ασκηθεί μόνο από την Ένωση και για την οποία είναι άνευ σημασίας η ανάλυση της επικουρικότητας). Ως εκ τούτου, η αρχή της επικουρικότητας εφαρμόζεται στο άρθρο 86 της ΣΛΕΕ. Ωστόσο, οι συντάκτες της Συνθήκης έχουν προβλέψει ρητά στο άρθρο 86 της ΣΛΕΕ τη δυνατότητα σύστασης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, μεταξύ των αρμοδιοτήτων της οποίας περιλαμβάνονται η καταζήτηση και η δίωξη των αδικημάτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης ενώπιον των δικαστηρίων των κρατών μελών. Αυτή η διάταξη παρέχει ισχυρή ένδειξη ότι η σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας δεν μπορεί να θεωρηθεί καθ' εαυτή και αορίστως ότι παραβιάζει την αρχή της επικουρικότητας (όπως επισημάνθηκε ορθά από τα Kamra tad-deputati της MT και Državni zbor της SI). Αυτό που πρέπει να εξεταστεί είναι εάν η ανεπάρκεια της δράσης των κρατών μελών και η προστιθέμενη αξία της δράσης της Ένωσης δικαιολογούν τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και τούτο πρέπει να αξιολογηθεί λαμβάνοντας υπόψη τις διάφορες πτυχές της πρότασης, δηλαδή τον τρόπο με τον οποίο θα συσταθεί η Υπηρεσία και τους κανόνες και τις διαδικαστικές εξουσίες που θα την διαμορφώσουν. Κατά την ανάλυση των αιτιολογημένων γνωμών, η Επιτροπή διέκρινε μεταξύ επιχειρημάτων που συνδέονται με την αρχή της επικουρικότητας, ή που θα μπορούσαν να ερμηνευτούν ως ανησυχίες για την επικουρικότητα, και άλλων επιχειρημάτων που αφορούν την αρχή της αναλογικότητας, πολιτικές επιλογές που δεν συνδέονται με την επικουρικότητα, ή άλλα πολιτικά ή νομικά θέματα. Τα επιχειρήματα σε σχέση με την αρχή της επικουρικότητας, είναι τα ακόλουθα: Η αιτιολόγηση όσον αφορά την επικουρικότητα (τμήμα 2.2). Ο εικαζόμενος επαρκής χαρακτήρας των υφιστάμενων μηχανισμών (τμήμα 2.3). Η προστιθέμενη αξία της πρότασης (τμήμα 2.4). Ζητήματα που αφορούν τη δομή της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (τμήμα 2.5). Θέματα σχετικά με τη φύση και το πεδίο εφαρμογής των αρμοδιοτήτων της (τμήμα 2.6). Άλλα επιχειρήματα δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του μηχανισμού ελέγχου της επικουρικότητας. Τα επιχειρήματα αυτά θα ληφθούν δεόντως υπόψη στη διαδικασία διαπραγμάτευσης της πρότασης και θα αποτελέσουν αντικείμενο του πολιτικού διαλόγου, και συγκεκριμένα των επιμέρους απαντήσεων που θα σταλούν στα αντίστοιχα εθνικά κοινοβούλια. Τα επιχειρήματα αυτά μπορούν να συνοψιστούν ως εξής: Ο κανονισμός είναι ιδιαίτερα ευρείας εμβέλειας (SE Riksdag, SI Državni zbor). Οι εξουσίες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας είναι υπερβολικά ευρείες και θα πρέπει να ανατίθενται αποκλειστικά σε εθνικές αρχές (NL Tweede Kamer Eerste Kamer). Ο κανονισμός υπερβαίνει τα αναγκαία για την επίτευξη των στόχων του (SE Riksdag και άλλα). 5

Ο κανονισμός ενδέχεται να παραβιάζει την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται από το τσεχικό σύνταγμα και από τον Χάρτη (CZ Senát και UK House of Lords και House of Commons). Ο κανονισμός θα δημιουργούσε μειονεκτήματα για κράτη μέλη ως προς το ότι χάνουν την ικανότητα να καθορίζουν τις προτεραιότητες των ενεργειών δίωξης εντός των δικών τους συστημάτων ποινικής δικαιοσύνης (UK House of Lords και House of Commons, και NL Tweede Kamer, Eerste Kamer). Το άρθρο 26 της πρότασης περιλαμβάνει μέτρα έρευνας τα οποία δεν επιτρέπονται δυνάμει του εθνικού δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη και αυτό μπορεί να υπονομεύσει την αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων των υπόπτων (CY Βουλή των Αντιπροσώπων). Η Επιτροπή θα ήθελε επίσης να υπογραμμίσει ότι σε ορισμένες από τις αιτιολογημένες γνώμες εκφράστηκε στήριξη της σύστασης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, ενώ τέθηκαν υπό αμφισβήτηση ειδικά στοιχεία της πρότασης της Επιτροπής. Τούτο ισχύει για τις γνώμες των MT Kamra tad-deputati, και FR Sénat. Επιπλέον, η CZ Senát έκρινε ότι η συνεργασία των Εντεταλμένων Ευρωπαίων Εισαγγελέων ως μέρος μιας υπηρεσίας μπορεί να είναι αποτελεσματικότερη και ταχύτερη από τους υφιστάμενους μηχανισμούς σε διακρατικές υποθέσεις. 2.2. Αιτιολόγηση όσον αφορά την επικουρικότητα Ορισμένα εθνικά κοινοβούλια (CY Βουλή των Αντιπροσώπων, UK House of Commons, HU Országgyűlés) θεωρούν ότι η Επιτροπή δεν εξήγησε επαρκώς τους λόγους για τους οποίους η πρότασή της συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας. Ιδίως, η House of Commons-UK (Βουλή των Κοινοτήτων του ΗΒ) θεωρεί ότι οι λόγοι που επικαλέστηκε η Επιτροπή είναι ανεπαρκείς, διότι οι εξηγήσεις θα πρέπει να περιλαμβάνονται στην αιτιολογική έκθεση, όχι μόνο στην εκτίμηση επιπτώσεων, και διότι θεωρεί ότι η Επιτροπή συγχώνευσε το πρώτο και το δεύτερο στάδιο της ανάλυσης (ανεπάρκεια της δράσης των κρατών μελών και προστιθέμενη αξία της δράσης της Ένωσης). Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η υποχρέωση αιτιολόγησης όλων των νομικών πράξεων που προβλέπεται στο άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο της ΣΛΕΕ, επιβάλλει ότι όλες οι πράξεις πρέπει να εκθέτουν τους λόγους που οδήγησαν το θεσμικό όργανο στην έκδοσή τους, ούτως ώστε το Δικαστήριο να μπορεί να ασκεί τον έλεγχό του, τα δε κράτη μέλη αλλά και οι ενδιαφερόμενοι να λαμβάνουν γνώση των προϋποθέσεων υπό τις οποίες τα κοινοτικά όργανα εφάρμοσαν τη Συνθήκη. 8 Στην ίδια απόφαση, το Δικαστήριο δέχθηκε μια έμμεση και μάλλον περιορισμένη αιτιολόγηση ως επαρκή για να δικαιολογήσει τη συμμόρφωση με την αρχή της επικουρικότητας. Στην παρούσα κατάσταση, η αιτιολογική έκθεση και το συνοδευτικό νομοθετικό δημοσιονομικό δελτίο της Επιτροπής εξηγούν επαρκώς γιατί η δράση των κρατών μελών είναι ανεπαρκής σε σχέση με τον στόχο πολιτικής και γιατί η δράση της Ένωσης θα επιτύγχανε καλύτερα τον στόχο αυτό (π.χ. έλλειψη συνέχειας στα μέτρα επιβολής του νόμου και έλλειψη κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής άσκησης διώξεων). Όπως προαναφέρθηκε, είναι προφανές ότι αμφότερα τα συμπεράσματα είναι συνδεδεμένα στην υπόθεση αυτή. Παρ' όλα αυτά, και σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς της Βουλής των Κοινοτήτων του ΗΒ, η Επιτροπή δεν έχει «συγχωνεύσει» τα δύο θέματα, αλλά εξήγησε λεπτομερώς τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι η δράση των κρατών μελών είναι ανεπαρκής και ότι η η δράση της 8 Υπόθεση C-233/94 Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου Συλλογή 1997 σ. I-2405, σκέψη 25. 6

Ένωσης θα επιτύγχανε καλύτερα τον στόχο πολιτικής. Οι λόγοι αυτοί συμπληρώνονται από την εκτίμηση επιπτώσεων, που αναφέρεται σε ορισμένες αιτιολογημένες γνώμες, η οποία είναι από τη φύση της πολύ πιο λεπτομερής. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι στην υπόθεση Vodafone το Δικαστήριο επικαλέστηκε εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής για να αιτιολογήσει την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας. 9 Η Επιτροπή θεωρεί ότι η έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων είναι επίσης σημαντική στο πλαίσιο της τήρησης της αρχής της επικουρικότητας, καθώς συμπληρώνει τους λόγους που παρατίθενται στην αιτιολογική έκθεση και στο νομοθετικό δημοσιονομικό δελτίο. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η πρότασή της είναι επαρκώς τεκμηριωμένη σε σχέση με την αρχή της επικουρικότητας. 2.3. Δράση των κρατών μελών, υφιστάμενοι μηχανισμοί ή προτεινόμενη νομοθεσία Ορισμένα εθνικά κοινοβούλια (CY Βουλή των Αντιπροσώπων, CZ Senát, IE Houses of the Oireachtas, NL Eerste Kamer και Tweede Kamer, RO Camera Deputaților, SI Državni Zbor, SE Riksdag, UK House of Commons) διατυπώνουν την άποψη ότι η δράση στους τομείς των ερευνών και των διώξεων σε επίπεδο κρατών μελών είναι επαρκής και ότι οι υφιστάμενοι μηχανισμοί συντονισμού και ερευνών στο επίπεδο της Ένωσης (Eurojust, Europol and OLAF) θα είναι επίσης επαρκείς. Τα κοινοβούλια SE Riksdag, UK House of Commons και CY Βουλή των Αντιπροσώπων αναφέρουν ότι η Επιτροπή θα έπρεπε να αναμείνει την έγκριση της πρότασης οδηγίας σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης 10 προτού εκπονήσει νέα νομοθεσία στον εν λόγω τομέα. Στο ΗΒ, η Βουλή των Κοινοτήτων θεωρεί επίσης ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε επαρκώς μέτρα για την πρόληψη της απάτης. Όσον αφορά το επιχείρημα ότι η δράση των κρατών μελών στους τομείς των ερευνών και των διώξεων θα ήταν επαρκής, τουλάχιστον όσον αφορά ορισμένα κράτη μέλη, και ότι η δράση της Ένωσης θα πρέπει να επικεντρωθεί σε εκείνα τα κράτη μέλη όπου ενδέχεται να υπάρχουν αδυναμίες (SE Riksda, SI Državni Zbor), η Επιτροπή επισημαίνει ότι η αρχή της επικουρικότητας απαιτεί να συγκριθεί η αποτελεσματικότητα της δράσης στο επίπεδο της Ένωσης με εκείνη της δράσης στο επίπεδο των κρατών μελών. Συνεπώς, η κατάσταση σε συγκεκριμένα κράτη μέλη δεν είναι καθοριστική από μόνη της στο βαθμό που μπορεί να αποδειχτεί ότι η δράση σε επίπεδο κρατών μελών είναι γενικά ανεπαρκής και ότι η δράση της ΕΕ, σε γενικές γραμμές, θα επιτύγχανε καλύτερα τον στόχο πολιτικής. Από την άποψη αυτή, η Επιτροπή επισημαίνει ότι από αντικειμενικά και σαφή στατιστικά στοιχεία προκύπτει ότι δεν επιτυγχάνεται εν γένει ο στόχος της Συνθήκης για αποτελεσματικό, αποτρεπτικό και ισοδύναμο επίπεδο προστασίας. 11 Η ανάλυση των ετήσιων στατιστικών της OLAF δείχνει ότι οι εθνικές ποινικές διαδικασίες δεν είναι αποτελεσματικές καθώς η διάρκειά τους είναι υπερβολική. Εντός περιόδου πέντε ετών, από το 2006 έως το 2011, ο αριθμός των δράσεων 12 για τις οποίες δεν είχε ακόμη ληφθεί δικαστική απόφαση στα κράτη μέλη αντιστοιχούσε σε ποσοστό 54,3 %. 13 Βάσει των στατιστικών της OLAF αποδεικνύεται περαιτέρω η έλλειψη αποτρεπτικού αποτελέσματος. Κατά την ίδια περίοδο, 9 10 11 12 13 Αναφέρεται στην υποσημείωση 6, σκέψεις 55 έως 60. COM (2012) 363 της 11ης Ιουλίου 2012. Έκθεση της OLAF για το 2011, σ. 18-20. Μια δράση αντιπροσωπεύει την άσκηση ποινικής δίωξης κατά φυσικού ή νομικού προσώπου στο πλαίσιο του δικαιοδοτικού συστήματος μιας χώρας. Κάθε υπόθεση ενδέχεται να περιλαμβάνει πολλαπλές δράσεις σε ορισμένες χώρες. Ποσοστό δράσεων που διαβιβάστηκαν κατά την περίοδο 2006-2011 από την OLAF σε κράτη μέλη χωρίς να αναφέρονται οι δικαστικές αποφάσεις, Έκθεση της OLAF για το 2011, πίνακας 6, σ. 20. 7

περισσότερες από τις μισές υποθέσεις που παραπέμφθηκαν από την OLAF στις δικαστικές αρχές των κρατών μελών τέθηκαν στο αρχείο χωρίς δίκη 14 και το μέσο ποσοστό καταδικαστικών αποφάσεων παρέμεινε χαμηλό (42,3 %). Τα δεδομένα αυτά αφορούν υποθέσεις στις οποίες η OLAF είχε ήδη αποφασίσει ότι οι ληφθείσες πληροφορίες δικαιολογούσαν την έναρξη έρευνας και είχε επίσης διενεργήσει την προκαταρκτική της έρευνα. Τέλος, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στην OLAF στατιστικά δεδομένα, ο βαθμός επιτυχούς δίωξης διαφέρει από κράτος μέλος σε κράτος μέλος γεγονός που οδηγεί ως εκ τούτου στη μη ισοδύναμη προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης στα διάφορα κράτη μέλη. Από το 2006 έως το 2011, τα ποσοστά καταδικαστικών αποφάσεων όσον αφορά τις υποθέσεις που διαβιβάστηκαν από την OLAF στις δικαστικές αρχές των κρατών μελών κυμάνθηκαν από 19,2 % έως 91,7 % (μη συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών με ποσοστά 0 % και 100 %). 15 Ως εκ τούτου, σε αντίθεση με τις γνώμες ορισμένων εθνικών κοινοβουλίων (CZ Senát, NL Eerste Kamer and Tweede Kamer, UK House of Commons), που θέτουν υπό αμφισβήτηση τα στοιχεία που παρέχονται από την Επιτροπή, υπάρχουν αδιάσειστα στατιστικά στοιχεία που αποδεικνύουν ότι, σε γενικές γραμμές, τα μέτρα που ελήφθησαν στο επίπεδο των κρατών μελών στον ειδικό τομέα της απάτης σε βάρος της Ένωσης, είναι ανεπαρκή. Η Βουλή των Κοινοτήτων (House of Commons) του ΗΒ ισχυρίζεται επίσης ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη της την επάρκεια της δράσης «σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, κάτι το οποίο είναι ιδιαιτέρως σημαντικό σε περιπτώσεις όπου οι αποκεντρωμένες διοικήσεις μπορεί να διαθέτουν διαφορετικά συστήματα ποινικής δικαιοσύνης». Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό το επιχείρημα δεν είναι πειστικό. Η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ ενός κράτους μέλους, των περιφερειών του και των δήμων του αποτελεί καθαρά εσωτερικό θέμα. Όταν η Επιτροπή αναφέρεται στην ανεπάρκεια της δράσης κράτους μέλους, η εν λόγω δήλωση καλύπτει απαραιτήτως όλα τα πιθανά επίπεδα δράσης του κράτους μέλους, συμπεριλαμβανομένων των περιφερειακών και των τοπικών επιπέδων. Όσον αφορά τους υφιστάμενους μηχανισμούς σε επίπεδο Ένωσης, ενώ υπάρχει πάντα περιθώριο βελτίωσης, τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο, η Επιτροπή εξακολουθεί να είναι πεπεισμένη ότι εν προκειμένω οι βελτιώσεις αυτές θα είχαν, στην καλύτερη περίπτωση, οριακές επιπτώσεις λόγω των εγγενών τους περιορισμών. Κανένας από τους υφιστάμενους σε επίπεδο Ένωσης μηχανισμούς ή οργανισμούς δεν μπορεί να αντιμετωπίσει τις ελλείψεις που εντοπίστηκαν λόγω των περιορισμένων εξουσιών τους. Επί σειρά ετών, η OLAF στηρίζει τις αρχές των κρατών μελών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους στον τομέα αυτό. Ωστόσο, οι εξουσίες της OLAF περιορίζονται στις διοικητικές έρευνες. Η OLAF δεν μπορεί, κατά συνέπεια, να διεξαγάγει ποινικές έρευνες sensu stricto, ούτε έχει πρόσβαση σε πληροφορίες για τις ποινικές έρευνες. Επιπλέον, τα πορίσματα της OLAF που παρουσιάζονται στις τελικές της εκθέσεις δεν οδηγούν αυτομάτως στην έναρξη ποινικής διαδικασίας από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών. Αποτελούν απλές συστάσεις και οι εθνικές αρχές, διοικητικές ή δικαστικές, είναι ελεύθερες να αποφασίσουν τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν, εφόσον κριθεί αναγκαίο. 16 Πρόσφατα, τέθηκε 14 15 16 Το 51,2 % των δράσεων που διαβιβάστηκαν κατά την περίοδο 2006-2011 από την OLAF σε κράτη μέλη με αναφορά δικαστικής απόφασης τέθηκαν στο αρχείο χωρίς δίκη, Έκθεση της OLAF για το 2011, πίνακας 6, σ. 20. Έκθεση της OLAF για το 2011, πίνακας 6, σ. 20. Βλ. για παράδειγμα υπόθεση T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía κατά Επιτροπής Συλλογή 2004, σ. II-2923, σκέψη 37 και υπόθεση T-309/03, Camós Grau κατά Επιτροπής Συλλογή 2006, σ. II- 1173, σκέψη 51. 8

σε ισχύ μια μεταρρύθμιση της OLAF. 17 Ενώ η μεταρρύθμιση αποσκοπεί στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της διαφάνειας των υφιστάμενων διοικητικών ερευνών, δεν μπορεί να αναμένεται ότι θα έχει σημαντικό αντίκτυπο στο επίπεδο των ποινικών ερευνών και της δίωξης των παραβάσεων στον τομέα της απάτης σε βάρος της Ένωσης. Υπάρχουν επίσης εγγενείς περιορισμοί σχετικά με το ρόλο που διαδραματίζει η Ευρωπόλ και η Eurojust. Στους οργανισμούς αυτούς έχουν ανατεθεί καθήκοντα συνεργασίας και συντονισμού, αλλά δεν διαθέτουν αρμοδιότητα να διενεργήσουν ή να διευθύνουν οι ίδιοι έρευνες ή διώξεις, ούτε και μπορούν να τους ανατεθούν τέτοιες αρμοδιότητες σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις της Συνθήκης. Ενώ η Eurojust μπορεί να ζητήσει την έναρξη έρευνας, δεν μπορεί να διασφαλίσει την παρακολούθησή της σε επίπεδο κράτους μέλους, ούτε να διευθύνει εθνικές έρευνες ή διώξεις. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή πρότεινε περαιτέρω βελτιώσεις στη λειτουργία τόσο της Ευρωπόλ, όσο και της Eurojust κατά το τρέχον έτος. 18 Ωστόσο, ακόμη και η πιο εκτεταμένη μεταρρύθμιση της Eurojust, η οποία θα της παρείχε την αρμοδιότητα να κινεί ποινικές έρευνες, δεν θα μπορούσε να αντιμετωπίσει τις υφιστάμενες αδυναμίες στον τομέα της δίωξης της απάτης σε βάρος της Ένωσης. Οι προτεινόμενες αλλαγές των υφιστάμενων δομών αναμένεται να οδηγήσουν σε ορισμένες βελτιώσεις, αλλά, λόγω της ίδιας της φύσης των δομών αυτών, δεν μπορούν να αντιμετωπίσουν το ανεπαρκές επίπεδο ερευνών και διώξεων στα κράτη μέλη. Η εναρμόνιση του ουσιαστικού ποινικού δικαίου αποτελεί σημαντικό στοιχείο της συνολικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Όπως αναφέρθηκε, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση οδηγίας σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. 19 Ωστόσο, η εναρμόνιση των ορισμών των αδικημάτων και του επιπέδου των κυρώσεων δεν θα αποφέρει από μόνη της ικανοποιητικά αποτελέσματα εάν δεν συνοδεύεται και στηρίζεται από αποτελεσματικά μέτρα διερεύνησης και δίωξης. Η πρόταση για την οδηγία αυτή και η πρόταση για τη σύσταση Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας έχουν διαφορετικούς, αν και συμπληρωματικούς, στόχους. Η προτεινόμενη οδηγία έχει ως στόχο την εναρμόνιση των ορισμών των σχετικών αδικημάτων πράξεων, εισάγοντας κοινές κυρώσεις, καθώς και εναρμονίζοντας τις προθεσμίες παραγραφής. Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν χρειάζεται να περιμένει ώστε να είναι σε θέση να αξιολογήσει τα αποτελέσματα της προτεινόμενης οδηγίας προτού προτείνει τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Τα αποτελέσματα της προτεινόμενης οδηγίας δεν έχουν άμεσο αντίκτυπο στον έλεγχο επικουρικότητας όσον αφορά την παρούσα πρόταση. Επιπλέον, όσον αφορά τα μέτρα με στόχο την πρόληψη της απάτης, η στρατηγική για την καταπολέμηση της απάτης προβλέπει ολοκληρωμένα μέτρα για την πρόληψη, την ανίχνευση και τη διερεύνηση των περιπτώσεων απάτης. Ωστόσο, δεδομένου ότι δεν μπορεί να προληφθεί κάθε απάτη, οι προσπάθειες πρόληψης πρέπει να συμπληρωθούν με ένα αποτελεσματικό και αποτρεπτικό μηχανισμό επιβολής, καθώς οι κανόνες λειτουργούν καλύτερα όταν υφίσταται ισχυρός μηχανισμός ελέγχου των περιπτώσεων μη συμμόρφωσης. Τέλος, κανείς από τους υφιστάμενους μηχανισμούς ή οργανισμούς δεν μπορεί να αντιμετωπίσει τις αδυναμίες που διαπιστώθηκαν σε σχέση με το παραδεκτό των 17 18 19 Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), ΕΕ L 248, της 18ης Σεπτεμβρίου 2013, σ. 1-22) που τέθηκε σε ισχύ την 1η Οκτωβρίου 2013. Βλ. COM 2013(173) για την Ευρωπόλ και COM 2013(535) για την Eurojust. Η περίοδος εφαρμογής της προηγούμενης μεταρρύθμισης της Eurojust (απόφαση του Συμβουλίου 2009/426/ΔΕΥ της 16ης Δεκεμβρίου 2008) έληξε στις 4 Ιουνίου 2011. COM(2012) 363. 9

διασυνοριακών αποδεικτικών στοιχείων, τον εντοπισμό διασυνοριακών δεσμών, ή τη λήψη βοήθειας από αρχές άλλων κρατών μελών εξάλλου τα θέματα αυτά δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν με μέτρα που λαμβάνονται αποκλειστικά σε επίπεδο κράτους μέλους. Η Επιτροπή εμμένει, συνεπώς, στη θέση της ότι, όσον αφορά τις έρευνες και τις διώξεις, μια πραγματική βελτίωση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης μπορεί να επιτευχθεί μόνο με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 3 της ΣΕΕ, οι στόχοι της προτεινόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, μέσω των υπαρχόντων μηχανισμών ή με προτεινόμενη νομοθεσία. 2.4. Προστιθέμενη αξία Ορισμένα εθνικά κοινοβούλια (CZ Senát, HU Országgyűlés, RO Camera Deputaților, NL Eerste Kamer και Tweede Kamer) θέτουν υπό αμφισβήτηση την προστιθέμενη αξία της πρότασης, ενώ ορισμένα άλλα αναγνωρίζουν τα πλεονεκτήματα της σύστασης Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Για παράδειγμα, το Kamra tad-deputati MT θεωρεί ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα παράσχει προστιθέμενη αξία. Η Βουλή των Κοινοτήτων του ΗΒ εκτιμά ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η δράση στο επίπεδο της Ένωσης θα μπορούσε να επιτύχει καλύτερα αποτελέσματα. Η Βουλή των Λόρδων του ΗΒ δηλώνει ότι οι υποθέσεις της Επιτροπής είναι υπερβολικά αισιόδοξες. Αντίθετα με τις δηλώσεις αυτές, η Επιτροπή θεωρεί ότι το προτεινόμενο σύστημα θα δημιουργήσει σημαντική προστιθέμενη αξία στην καταπολέμηση της απάτης σε βάρος της Ένωσης. Υπάρχουν πολλά στοιχεία που τεκμηριώνουν την άποψη αυτή. Μία από τις κύριες βελτιώσεις αναμένεται να προέλθει από μια κοινή πολιτική στον τομέα των διώξεων σε επίπεδο Ένωσης. Με τον τρόπο αυτό θα αντιμετωπιστούν οι μεγάλες αποκλίσεις μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών σχετικά με τον τρόπο διερεύνησης και δίωξης της απάτης σε βάρος της Ένωσης. Αυτό θα εμποδίσει επίσης την πρακτική της αναζήτησης από τους δράστες του πλέον ευνοϊκού δικαστηρίου («forum shopping») και θα έχει μεγαλύτερο αποτρεπτικό αποτέλεσμα, καθώς οι διαπράττοντες απάτες θα γνωρίζουν ότι ο κίνδυνος εντοπισμού, διερεύνησης και δίωξης έχει αυξηθεί σημαντικά σε ολόκληρη την Ένωση. Επιπλέον, η πρόταση αντιμετωπίζει μια σειρά σημαντικών νομικών και πρακτικών ζητημάτων. Για παράδειγμα, το γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα ασχοληθεί με όλες τις υποθέσεις απάτης σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης σημαίνει ότι θα είναι δυνατή η ανεύρεση διασυνοριακών δεσμών οι οποίοι ενδέχεται να μην εντοπιζόταν σε αμιγώς εθνικές έρευνες. Επίσης, η διεύθυνση και ο συντονισμός των ερευνών θα μπορούσε να γίνει πιο αποτελεσματικά, δεδομένου ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα έχει εποπτεία όλων των διαθέσιμων πληροφοριών, και, ως εκ τούτου, θα είναι σε θέση να προσδιορίσει που μπορεί να διενεργηθεί αποτελεσματικότερα η έρευνα. Η προτεινόμενη δομή με τους Εντεταλμένους Ευρωπαίους Εισαγγελείς θα σημαίνει επίσης ότι δεν θα απαιτούνται πλέον χρονοβόρες διαδικασίες αμοιβαίας νομικής συνδρομής για τη λήψη πληροφοριών ή αποδεικτικών στοιχείων: δεδομένου ότι όλοι οι Εντεταλμένοι Ευρωπαίοι Εισαγγελείς θα εργάζονται εντός της ίδιας δομής, στις περισσότερες περιπτώσεις θα αρκεί μια απλή επικοινωνία με έναν συνάδελφο. Ένα άλλο στοιχείο το οποίο η Επιτροπή αναμένει να δημιουργήσει σημαντική προστιθέμενη αξία είναι η προτεινόμενη μέθοδος χειρισμού των διασυνοριακών αποδεικτικών στοιχείων. Σε αντίθεση με την τρέχουσα πρακτική, τα αποδεικτικά στοιχεία που συνελέγησαν σύμφωνα με το δίκαιο ενός κράτους μέλους θα πρέπει να γίνονται δεκτά στη δίκη, εκτός εάν η αποδοχή 10

τους θα μπορούσε να επηρεάσει αρνητικά τον δίκαιο χαρακτήρα της διαδικασίας ή τα δικαιώματα της υπεράσπισης, ακόμη και αν η εθνική νομοθεσία του κράτους μέλους όπου εδρεύει το δικαστήριο το οποίο εκδικάζει την υπόθεση προβλέπει διαφορετικούς κανόνες για τη συλλογή ή την προσκόμιση παρόμοιων αποδεικτικών στοιχείων. Σε αυτό το πλαίσιο, η Senát της CZ εκφράζει ανησυχία ότι η πρόταση υποβαθμίζει τα διαδικαστικά πρότυπα, και η Βουλή των Αντιπροσώπων της CY δηλώνει ότι, εφόσον ο κατάλογος των μέτρων έρευνας θα περιλαμβάνει μέτρα που δεν επιτρέπονται δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, δεν θα εξασφαλίζεται το αναγκαίο επίπεδο προστασίας. Ωστόσο, στο βαθμό που τα επιχειρήματα αυτά μπορεί να είναι χρήσιμα για τον έλεγχο της επικουρικότητας, η πρόταση ενισχύει τα διαδικαστικά πρότυπα παρέχοντας κατάλογο των διαδικαστικών διασφαλίσεων και των μέτρων έρευνας της Ένωσης που προϋποθέτουν σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης προηγούμενη δικαστική έγκριση από τα εθνικά δικαστήρια, επιπλέον των υποχρεωτικών διατάξεων δυνάμει του εθνικού δικαίου. Τέλος, η δημιουργία αποκεντρωμένης Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας θα συγκεντρώσει εμπειρογνωμοσύνη και τεχνογνωσία όσον αφορά τη διερεύνηση και τη δίωξη περιπτώσεων απάτης σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο ενώ θα διασφαλίσει επίσης την εγγύτητα δράσης στον τόπο του εγκλήματος. Η Επιτροπή θεωρεί συνεπώς ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 3 της ΣΕΕ, οι στόχοι της προτεινόμενης δράσης μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα λόγω της κλίμακας και των αποτελεσμάτων τους στο επίπεδο της Ένωσης. 2.5. Δομή της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας Ορισμένα εθνικά κοινοβούλια εγείρουν ανησυχίες όσον αφορά την προτεινόμενη δομή της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Η Sénat της FR ενημερώνει την Επιτροπή ότι, ενώ χαιρετίζει τη σύσταση της ίδιας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, δεν στηρίζει τη δημιουργία κεντρικής υπηρεσίας με ιεραρχικές αρμοδιότητες. Η Sénat της FR είναι αντίθετα υπέρ μιας συλλογικής δομής στην οποία εκπροσωπούνται όλα τα κράτη μέλη και η οποία εκλέγει πρόεδρο μεταξύ των μελών της, ενδεχομένως με εναλλαγή μεταξύ των εν λόγω κρατών. Σύμφωνα με το Camera Deputatilor της RO, η Επιτροπή θα έπρεπε να έχει αιτιολογήσει επαρκώς τον μη συλλογικό χαρακτήρα της προτεινόμενης δομής. Το Kamra tad-deputati της MT δηλώνει επίσης ότι είναι κατ αρχήν υπέρ της σύστασης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ωστόσο, κατά την άποψή του, η προτεινόμενη δομή και οι αρμοδιότητες που της έχουν ανατεθεί δεν συνιστούν τη μοναδική και την καλύτερη δυνατή λύση και η συλλογική δομή θα ανταποκρίνεται καλύτερα στην αρχή της επικουρικότητας. Τέλος, το Országgyűlés της HU εκτιμά ότι το αποκλειστικό δικαίωμα παροχής οδηγιών (άρθρο 6, παράγραφος 5 της πρότασης) θα έθετε υπό αμφισβήτηση τη λειτουργία των Εντεταλμένων Ευρωπαίων Εισαγγελέων, ως λειτουργών ενσωματωμένων στο σύστημα δίωξης των κρατών μελών. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η επιχειρηματολογία που περιλαμβάνεται στις αιτιολογημένες γνώμες υπέρ μιας συλλογικής δομής και κατά του οργανωτικού μοντέλου που περιλαμβάνεται στην πρόταση, συνδέεται περισσότερο με την αρχή της αναλογικότητας παρά με εκείνη της επικουρικότητας. Πράγματι, η Sénat της FR υποστηρίζει ρητά ότι προτείνοντας μια «κεντρική» δομή η πρόταση υπερβαίνει τα απαιτούμενα για την επίτευξη των στόχων των Συνθηκών, αναπαράγοντας τη φρασεολογία του άρθρου 5, παράγραφος 4 της ΣΕΕ (αρχή της αναλογικότητας). Επιπλέον, σύμφωνα με την Επιτροπή, μια συλλογική δομή δεν είναι απαραίτητα λιγότερο κεντρική από εκείνη της πρότασης: αποτελεί απλά έναν διαφορετικό τρόπο οργάνωσης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας η οποία σε κάθε περίπτωση εξακολουθεί να αποτελεί οργανισμό 11

της Ένωσης. Συνεπώς, η σύγκριση μεταξύ του αποκεντρωμένου μοντέλου της πρότασης και της συλλογικής δομής που προτιμούν ορισμένα εθνικά κοινοβούλια δεν αποτελεί σύγκριση μεταξύ της δράσης στο επίπεδο της Ένωσης και της δράσης στο επίπεδο των κρατών μελών, αλλά σύγκριση μεταξύ δύο πιθανών τρόπων δράσης στο επίπεδο της Ένωσης. Κατά την άποψη της Επιτροπής, αυτό δεν είναι θέμα που αφορά την αρχή της επικουρικότητας. Η δομή της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας μπορεί, ωστόσο, να είναι συναφής με την αρχή της επικουρικότητας κατά διαφορετικό τρόπο. Πράγματι, η δομή, η οργάνωση και οι αρμοδιότητές της θα μπορούσαν να επηρεάσουν το κατά πόσον η προτεινόμενη δράση μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης, και συνιστούν ζήτημα που αφορά σαφώς την αρχή της επικουρικότητας. Από αυτή την άποψη, η Επιτροπή θεωρεί ότι η σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας με πλήρως αναπτυγμένη συλλογική δομή θα μπορούσε να παρεμποδίσει την αποτελεσματικότητά της, καθιστώντας τη λήψη αποφάσεων λιγότερο αποτελεσματική. Για τον ίδιο λόγο, η συλλογική δομή δεν αποτελεί μοντέλο που χρησιμοποιείται γενικά για τις υπηρεσίες δίωξης στα κράτη μέλη ή σε διεθνείς οργανισμούς όπως το Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο, ιδίως όσον αφορά την ανάγκη ταχείας λήψης επιχειρησιακών αποφάσεων σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Μια τέτοια δομή θα μπορούσε να αποτελέσει ανασταλτικό παράγοντα για ορισμένα από τα αναμενόμενα πλεονεκτήματα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ωστόσο, για ορισμένες εσωτερικές υποθέσεις, η πρόταση προβλέπει μια σχεδόν συλλογική έγκριση. Το άρθρο 7 παρέχει σε ομάδα δέκα μελών (ο Ευρωπαίος Εισαγγελέας, οι τέσσερις αναπληρωτές του και πέντε Εντεταλμένοι Ευρωπαίοι Εισαγγελείς) την εξουσία έγκρισης του εσωτερικού κανονισμού. Ο εν λόγω εσωτερικός κανονισμός έχει μείζονα λειτουργική σημασία δεδομένου ότι θα διέπει, μεταξύ άλλων, την οργάνωση των εργασιών της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, καθώς και τους γενικούς κανόνες σχετικά με τον καταμερισμό των υποθέσεων. Η προσέγγιση αυτή δεν υπονομεύει την αποτελεσματικότητά της. Τέλος, οι Εντεταλμένοι Ευρωπαίοι Εισαγγελείς αποτελούν, από λειτουργική άποψη, αναπόσπαστο μέρος της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Ασκούν τις εξουσίες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Μια σαφής ιεραρχική δομή, συμπεριλαμβανομένης της νέας δυνατότητας παροχής οδηγιών, είναι απαραίτητη για την αποτελεσματική λήψη αποφάσεων και τη λειτουργία του εν λόγω οργανισμού. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η δομή της προτεινόμενης Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας είναι συμβατή με την αρχή της επικουρικότητας. 2.6. Φύση και πεδίο αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας Πολλά εθνικά κοινοβούλια έχουν εγείρει θέμα αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Τα εθνικά κοινοβούλια Eerste Kamer και Tweede Kamer των NL, Országgyűlés της HU, Camera Deputaţilor της RO και Državni Zbor της SI δεν στηρίζουν την αποκλειστική αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Τα εθνικά κοινοβούλια Eerste Kamer και Tweede Kamer των NL, καθώς και η Βουλή των Λόρδων του UK, διαβλέπουν επίσης τον κίνδυνο οι ευρωπαϊκές έρευνες να παραβλέψουν ενδεχομένως τις προτεραιότητες που καθόρισαν τα κράτη μέλη σχετικά με την αποτελεσματικότερη χρησιμοποίηση των μέσων και των πόρων διερεύνησης. Η Βουλή των Αντιπροσώπων της CY δηλώνει ότι οι διατάξεις για την παρεπόμενη αρμοδιότητα επεκτείνουν έμμεσα το πεδίο της προτεινόμενης νομοθεσίας. Η Senát της CZ είναι της γνώμης ότι η Επιτροπή δεν είχε αποδείξει την ανάγκη για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να είναι επίσης αρμόδια για μη διασυνοριακά αδικήματα. 2.6.1. Πεδίο και αποκλειστικός χαρακτήρας των αρμοδιοτήτων 12

Μολονότι η Επιτροπή κατανοεί τις ανησυχίες που διατυπώθηκαν από τα εθνικά κοινοβούλια, υπενθυμίζει ότι το άρθρο 86 ΣΛΕΕ καλύπτει όλες τις περιπτώσεις απάτης σε βάρος της Ένωσης χωρίς να γίνεται διάκριση μεταξύ των εθνικών και των διασυνοριακών υποθέσεων. Το βασικό επιχείρημα για την υπαγωγή όλων των υποθέσεων στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία είναι ότι αυτός είναι ο πιο αποτελεσματικός τρόπος για να διασφαλιστεί συνεπής πολιτική διερεύνησης και διώξεων σε ολόκληρη την Ένωση και να αποφευχθεί η παράλληλη δράση σε επίπεδο Ένωσης και σε εθνικό επίπεδο, κάτι που θα οδηγούσε σε επικαλύψεις και σε κατασπατάληση πολύτιμων πόρων. Εξάλλου, χωρίς τουλάχιστον να είναι ενημερωμένη για όλες τις υποθέσεις, θα ήταν δύσκολο για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να εντοπίσει διασυνδέσεις μεταξύ υπόπτων και υποθέσεων σε διάφορα κράτη μέλη. Ο περιορισμός των αρμοδιοτήτων της σε ορισμένες υποθέσεις, π.χ. σοβαρές ή διασυνοριακές υποθέσεις, όχι μόνο θα μείωνε την προστιθέμενη αξία της, αλλά επίσης θα έθετε υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ένωσης στο τομέα αυτό. Η ανάγκη να ανατεθεί στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αποκλειστική αρμοδιότητα για όλα τα αδικήματα σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων μη διασυνοριακών υποθέσεων, απορρέει από τη φύση των εν λόγω αδικημάτων, που έχουν μια εγγενή ενωσιακή διάσταση. Αυτό συνεπάγεται την παρακολούθηση και τον συντονισμό των ερευνών και των διώξεων σε ενωσιακό επίπεδο διότι τα εν λόγω ποινικά αδικήματα θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ίδιας της Ένωσης. Ωστόσο, η αποκλειστική αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας δεν θα σήμαινε ότι οι εθνικές αρχές θα εξαιρούνταν από την εξέταση των υποθέσεων που χειρίζεται η ίδια. Δεδομένης της αποκεντρωμένης της δομής, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα διερευνά αδικήματα με την ενεργό συνδρομή των εθνικών αρχών επιβολής του νόμου, και θα παραπέμπει διώξεις σε εθνικά δικαστήρια μέσω των Εντεταλμένων Ευρωπαίων Εισαγγελέων που είναι εγκατεστημένοι στα κράτη μέλη. Τέλος, το Országgyűlés της HU αντιτίθεται στην αποκλειστική αρμοδιότητα που χορηγείται στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 4 της πρότασης, διότι, κατά την άποψή του, το άρθρο 86 της ΣΛΕΕ δεν παρέχει αποκλειστική αρμοδιότητα στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Η Επιτροπή θεωρεί, αντίθετα, ότι ακόμη και αν η Συνθήκη δεν κατοχυρώνει βάσει του άρθρου 86 της ΣΛΕΕ αποκλειστική αρμοδιότητα, όπως προαναφέρθηκε, αυτό δεν σημαίνει ότι ο κανονισμός για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας δεν μπορεί να της παραχωρήσει νόμιμα, ως θέμα παράγωγου δικαίου, αποκλειστική αρμοδιότητα να διερευνά και να διώκει ποινικά αδικήματα σε βάρος των συμφερόντων της Ένωσης. 2.6.2. Παρεπόμενη αρμοδιότητα Η παρεπόμενη αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 13 της πρότασης εξασφαλίζει την αποτελεσματική δίωξη, επιτρέποντας στον εν λόγω οργανισμό τη διερεύνηση και δίωξη αδικημάτων που συνδέονται άρρηκτα με αδίκημα που θίγει τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, ενώ το τελευταίο υπερισχύει. Στην πράξη, η παράνομη συμπεριφορά σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης μπορεί να συνδέεται στενά με άλλα αδικήματα σύμφωνα με τις διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας (π.χ. παραποίηση εγγράφων). Στις περιπτώσεις αυτές η κοινή δίωξη είναι προς το συμφέρον της αποτελεσματικής απονομής της δικαιοσύνης, καθώς εξοικονομείται χρόνος τόσο για τις αρχές δίωξης όσο και για τα δικαστήρια, ενώ ο ύποπτος χρειάζεται να δικαστεί μία μόνο φορά. Τα κριτήρια είναι αυστηρά: τα αδικήματα πρέπει να συνδέονται άρρηκτα, να στηρίζονται σε πανομοιότυπα πραγματικά περιστατικά και, για να είναι αρμόδια η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, πρέπει να υπερισχύει το αδίκημα σε βάρος της Ένωσης. Σε άλλες περιπτώσεις, οι εθνικές 13

αρχές θα είναι αρμόδιες για τη διερεύνηση και τη δίωξη των αδικημάτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, καθώς και των άλλων συνδεόμενων αδικημάτων σε εθνικό επίπεδο που υπερισχύουν. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και οι εθνικές διωκτικές αρχές θα πρέπει να διαβουλεύονται μεταξύ τους, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 13 παράγραφος 3 της πρότασης, για να καθορίσουν ποιος είναι αρμόδιος με βάση τα ανωτέρω κριτήρια. Η Επιτροπή τονίζει, ως εκ τούτου, ότι ο κανόνας σχετικά με την παρεπόμενη αρμοδιότητα που περιέχεται στο άρθρο 13 της πρότασης δεν ευνοεί αποκλειστικά την αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας σε βάρος της εθνικής αρμοδιότητας, αλλά μπορεί να μπορεί να λειτουργήσει προς τις δύο κατευθύνσεις, ανάλογα με το ποιο αδίκημα υπερισχύει. Ο κύριος λόγος ενασχόλησης με την παρεπόμενη αρμοδιότητα είναι ότι αρκετά συχνά τα αδικήματα σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης είναι άρρηκτα συνδεδεμένα με άλλα αδικήματα που δεν θίγουν τα εν λόγω συμφέροντα. Χωρίς τις εν λόγω διατάξεις για παρεπόμενη αρμοδιότητα που αφορούν τέτοιες μικτές περιπτώσεις, θα μπορούσαν να διενεργούνται τακτικά παράλληλες έρευνες και διώξεις για αδικήματα άρρηκτα συνδεδεμένα μεταξύ τους, γεγονός που θα μπορούσε να υπονομεύσει σοβαρά την αποτελεσματικότητα των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης. Επιπλέον, στο βαθμό που παράλληλες διαδικασίες αφορούν το ίδιο αδίκημα, από τη στιγμή που θα ληφθεί τελική απόφαση σε μία υπόθεση, η συνδεδεμένη ποινική διαδικασία θα πρέπει να περατωθεί αμέσως, σύμφωνα με την αρχή ότι κανείς δεν θα πρέπει να διώκεται δύο φορές για το ίδιο αδίκημα (ne bis in idem). Η σχετική διάταξη για την παρεπόμενη αρμοδιότητα διασφαλίζει ότι δεν θα κινηθεί τέτοια αναποτελεσματική ποινική διαδικασία. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η φύση και το πεδίο αρμοδιοτήτων της προτεινόμενης Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας συμβιβάζονται με την αρχή της επικουρικότητας. 3. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η πρότασή της συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 3 της ΣΕΕ και ότι δεν απαιτείται ανάκληση ή τροποποίηση της εν λόγω πρότασης. Η Επιτροπή συνεπώς εμμένει στην πρότασή της. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας η Επιτροπή θα λάβει δεόντως υπόψη τις αιτιολογημένες γνώμες των εθνικών κοινοβουλίων. 14