ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-204 Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Ο Πρόεδρος 27..20 Κυρία Sharon Bowles Πρόεδρο Επιτροπή Οικονομικής και Νομισματικής Πολιτικής ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ Θέμα: Γνωμοδότηση σχετικά με τη νομική βάση της πρότασης οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 97/9/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τα συστήματα αποζημιώσεως των επενδυτών (COM(200)037 C7-074/200 200/099(COD)) Κυρία Πρόεδρε, Ο εισηγητής για τη γνωμοδότηση της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων, Sebastian Bodu, έθεσε επί τάπητος το ζήτημα του κατά πόσο η επιλογή της Επιτροπής για τη νομική βάση (άρθρο 53 παράγραφος της ΣΛΕΕ) ήταν η πλέον ενδεδειγμένη για την ανωτέρω πρόταση. Ο κ. Bodu έκρινε ότι το άρθρο 69 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ θα ήταν καταλληλότερο ως νομική βάση. Ως εκ τούτου, η επιτροπή αποφάσισε να αναλάβει με δική της πρωτοβουλία, σύμφωνα με το άρθρο 37 παράγραφος 3 του Κανονισμού, την εξέταση του ζητήματος της νομικής βάσης για το προτεινόμενο μέτρο. Η επιτροπή, κατά τη συνεδρίασή της στις 27 Ιανουαρίου 20, κατέληξε στο ακόλουθο συμπέρασμα: I. Η νομική προτεινόμενη βάση Η νομική βάση που πρότεινε η Επιτροπή για το προτεινόμενο μέτρο είναι το άρθρο 53 παράγραφος της ΣΛΕΕ. AL\85424.doc PE456.829v0-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
άρθρο 53 (πρώην άρθρο 47 της ΣΕΚ). Για να διευκολύνουν την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, εκδίδουν οδηγίες για την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων καθώς και τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων. 2... Χρειάζεται να γίνει κοινή ανάγνωση των άρθρων 53 και 54 της ΣΛΕΕ: άρθρο 54 (πρώην άρθρο 48 της ΣΕΚ) Οι εταιρείες που έχουν συσταθεί σύμφωνα με τη νομοθεσία ενός κράτους μέλους και οι οποίες έχουν την καταστατική τους έδρα, την κεντρική τους διοίκηση ή την κύρια εγκατάστασή τους εντός της Ένωσης εξομοιώνονται, για την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, προς τα φυσικά πρόσωπα που είναι υπήκοοι των κρατών μελών. Η κοινή ανάγνωση των άρθρων 53 και 54 παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο την εξουσία, αποφασίζοντας με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, να εκδίδουν οδηγίες για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση των δραστηριοτήτων επιχειρήσεων ή εταιρειών που συγκροτούνται κατά το νόμο κράτους μέλους και διαθέτουν την καταστατική τους έδρα, κεντρική διοίκηση ή κύρια επιχειρηματική εγκατάσταση εντός του εδάφους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επομένως, τα άρθρα αυτά σχετίζονται με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Ο κ. Bodu θα πρότεινε το άρθρο 69 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ ως το πλέον ενδεδειγμένο για τη νομική βάση. άρθρο 69 (πρώην άρθρο 53 της ΣΕΚ). Προκειμένου να προωθήσει τα συμφέροντα των καταναλωτών και να διασφαλίσει υψηλό επίπεδο προστασίας του καταναλωτή, η Ένωση συμβάλλει στην προστασία της υγείας, της ασφάλειας και των οικονομικών συμφερόντων των καταναλωτών, καθώς και στην προώθηση του δικαιώματός τους για ενημέρωση, εκπαίδευση και οργάνωσή τους για την υπεράσπιση των συμφερόντων τους. 2. Η Ένωση συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων που αναφέρονται στην παράγραφο με: (a) μέτρα θεσπιζόμενα κατ εφαρμογή του άρθρου 4 στα πλαίσια της υλοποίησης της εσωτερικής αγοράς, PE456.829v0-00 2/6 AL\85424.doc
(β) μέτρα που στηρίζουν, συμπληρώνουν και παρακολουθούν την πολιτική των κρατών μελών. 3. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, θεσπίζουν τα μέτρα που αναφέρονται στην παράγραφο 2, στοιχείο β). 4. Τα μέρα που θεσπίζονται κατ εφαρμογή της παραγράφου 3, δεν εμποδίζουν κράτη μέλη να διατηρούν ή να εισάγουν αυστηρότερα προστατευτικά μέτρα. Τα μέτρα αυτά πρέπει να συμβιβάζονται με τις Συνθήκες και κοινοποιούνται στην Επιτροπή. II. Η επιλογή της Επιτροπής για τη νομική βάση Σε ό,τι αφορά την προτεινόμενη τροποποιητική οδηγία σχετικά με τα συστήματα αποζημιώσεως των επενδυτών, η Επιτροπή δεν παρέχει εξηγήσεις για την επιλογή της νομικής βάσης. Ωστόσο, η αρχική πρόταση οδηγίας (COM(93) 38 τελικό) περιέχει την ακόλουθη εξήγηση: "Το άρθρο 8a της Συνθήκης επιβάλλει την υποχρέωση στην Κοινότητα να εγκαθιδρύσει την εσωτερική αγορά σύμφωνα, μεταξύ άλλων, με το άρθρο 57 παράγραφος 2 που αποτελεί τη βάση της παρούσας πρότασης όπως και της Οδηγίας για τις Επενδυτικές Υπηρεσίες από την οποία και προέρχεται. Κύριος σκοπός είναι η διευκόλυνση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς στον τομέα των επιχειρήσεων επενδύσεων, ένας χώρος εντός του οποίου θα μπορούν να λειτουργούν οι εν λόγω επιχειρήσεις στην επικράτεια της Κοινότητας επί τη βάσει ενιαίας άδειας που χορηγείται από τις αρμόδιες αρχές της χώρας εγκατάστασης οι οποίες ασκούν επίσης και προληπτικό έλεγχο επ αυτών. Στην αρχική πρόταση της Επιτροπής για τις επενδυτικές υπηρεσίες είχε προβλεφθεί η ανάγκη να υπάρξει μία έως κάποιο βαθμό εναρμόνιση των διατάξεων για τις αποζημιώσεις των επενδυτών." III. Προσέγγιση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ορισμένες αρχές προκύπτουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Κατ αρχάς, λαμβάνοντας υπόψη τις συνέπειες της νομικής βάσης στην ουσιαστική αρμοδιότητα και τη διαδικασία, καθίσταται από συνταγματικής σκοπιάς πολύ σημαντική η επιλογή της ορθής νομικής βάσης 2. Κατά δεύτερο λόγο, "η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως δεν μπορεί να εξαρτάται από την πεποίθηση ενός οργάνου ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία που να επιδέχονται δικαστικό έλεγχο" 3, όπως "είναι ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως" 4. Σε πολλές περιπτώσεις, ένα μέτρο επιδιώκει την επίτευξη στόχων που καθορίζονται σε συγκεκριμένο άρθρο της Συνθήκης ενώ, ταυτόχρονα, επηρεάζει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Εκεί όπου, για παράδειγμα, η εναρμόνιση εθνικής νομοθεσίας αποτελεί μόνο τυχαία συνέπεια ενός μέτρου το οποίο, κατά κύριο λόγο, επεδίωκε άλλον στόχο, το μέτρο αυτό πρέπει να 2 3 4 Η έμφαση με υπογράμμιση δόθηκε από τον συντάκτη. Γνωμοδότηση 2/00 Πρωτόκολλο της Καρθαγένης [200] E.C.R. I-973, παράγραφος 5 Υπόθεση C-370/07 Επιτροπή κατά Συμβουλίου, παράγραφοι 46-49 Γνωμοδότηση /08 (30 Νοέμβριος 2009), Γενική Συμφωνία Εμπορίου και Υπηρεσιών, δεν έχει ακόμα δημοσιευθεί, παράγραφος 0. Υπόθεση 45/86 Επιτροπή κατά Συμβουλίου [987] E.C.R. 493, παράγραφος. Υπόθεση C-300/89 Επιτροπή κατά Συμβουλίου [99] E.C.R. I-2867, παράγραφος 0. AL\85424.doc 3/6 PE456.829v0-00
εγκρίνεται μόνο επί τη βάσει ενός συγκεκριμένου άρθρου της Συνθήκης το οποίο αντιστοιχεί στον κύριο ή δεσπόζοντα στόχο ή στην κύρια ή δεσπόζουσα συνιστώσα. Αυτό συχνά αναφέρεται ως η δοκιμή του κέντρου βάρους. IV. Στόχος και περιεχόμενο του προτεινόμενου μέτρου Όπως προσδιόρισε η Επιτροπή στην αιτιολογική έκθεση της αρχικής της πρότασης, κύριος σκοπός είναι η διευκόλυνση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς στον τομέα των επιχειρήσεων επενδύσεων, ένας χώρος εντός του οποίου θα μπορούν να λειτουργούν οι επιχειρήσεις αυτές στην επικράτεια της Κοινότητας επί τη βάσει ενιαίας άδειας που χορηγείται από τις αρμόδιες αρχές της χώρας εγκατάστασης, οι οποίες ασκούν επίσης και προληπτικό έλεγχο επ αυτών. Η αιτιολογική έκθεση της προτεινόμενης τροποποιητικής οδηγίας καθορίζει τους στόχους της ως ακολούθως: "Η πρόταση αποσκοπεί στη βελτίωση της ορθής λειτουργίας μιας ενιαίας αγοράς επενδυτικών υπηρεσιών, αυξάνοντας την προστασία των επενδυτών και την εμπιστοσύνη τους στην ΕΕ. Ειδικότερα, αποσκοπεί στη βελτίωση της πρακτικής λειτουργίας της ΟΣΑΕ, στην αποσαφήνιση του πεδίου εφαρμογής της ΟΣΑΕ, λαμβανομένης υπόψη της χρηματοπιστωτικής κρίσης και των πρόσφατων αλλαγών στο κανονιστικό τοπίο της ΕΕ, στη μείωση των κενών στο κανονιστικό σύστημα και των ανομοιοτήτων μεταξύ της προστασίας πελατών επιχειρήσεων επενδύσεων και των εχόντων τραπεζικές καταθέσεις. Ενόψει των υφιστάμενων διαφορών στη λειτουργία των συστημάτων σε εθνικό επίπεδο η πρόταση εισάγει κοινούς κανόνες για την επίτευξη κάποιας εναρμόνισης της χρηματοδότησης των συστημάτων και της καθημερινής πρακτικής. Αυτό αποτελεί επίσης τη βάση για την δημιουργία ενός μηχανισμού δανεισμού μεταξύ των εθνικών συστημάτων, ως ύστατου μέσου για την αντιμετώπιση τυχόν προσωρινών αναγκών χρηματοδότησης, τα οποία υπόκεινται σε αυστηρή αξιολόγηση από την Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών και στην υποχρέωση εξόφλησης κάθε δανείου εντός πέντε ετών κατ ανώτατο όριο... Λαμβανομένου υπόψη ότι η παροχή επενδυτικών υπηρεσιών αποτελεί διασυνοριακή δραστηριότητα, η μεταχείριση των επιχειρήσεων επενδύσεων θα πρέπει να είναι ίδια στα διάφορα κράτη μέλη, όταν δεν επιστρέφουν τα περιουσιακά στοιχεία των πελατών. Οι επενδυτές σε όλα τα κράτη μέλη θα πρέπει να τυγχάνουν του ίδιου βαθμού προστασίας. Η ενιαία αυτή προσέγγιση είναι αναγκαία, προκειμένου να αποτρέπονται προβλήματα ίσων όρων ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων επενδύσεων από διαφορετικά κράτη μέλη και η στρέβλωση του ανταγωνισμού μεταξύ τραπεζών και επιχειρήσεων επενδύσεων... Ένα άλλο στοιχείο αφορά το γεγονός ότι με την τροποποίηση της οδηγίας σχετικά με τα συστήματα Υπόθεση 68/86 Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου [988] E.C.R. 855, παράγραφοι 4-6: Υπόθεση C-70/88 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου [99] E.C.R. I-4529, παράγραφοι 6-8 Υπόθεση C-55/9 Επιτροπή κατά Συμβουλίου [993] E.C.R. I-939, παράγραφοι 8-20 Υπόθεση C-87/93 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου [994] E.C.R. I-2857, παράγραφοι 23-26 Υπόθεση C-426/93 Γερμανία κατά Συμβουλίου [995] E.C.R. I-3723, παράγραφος 33 Υπόθεση C-27/94 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου [996] E.C.R. I-689, παράγραφοι 28-32 Υπόθεση C-84/94 Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου [996] E.C.R. I-5755, παράγραφοι -2 και 22 Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-64-65/97 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου [999] E.C.R. I-339, παράγραφος 6 Υπόθεση C-36/98 Ισπανία κατά Συμβουλίου[200] E.C.R. I- 779, παράγραφος 59 Υπόθεση C-28/0 Επιτροπή κατά Συμβουλίου [2002] E.C.R. I-2649, παράγραφοι 33-49 Υπόθεση C-338/0 Επιτροπή κατά Συμβουλίου [2004] E.C.R. I-4829, παράγραφος 55. PE456.829v0-00 4/6 AL\85424.doc
εγγυήσεων των καταθέσεων (οδηγία 94/9/ΕΚ - ΟΣΕΚ), αυξήθηκε ο βαθμός προστασίας των καταθετών. Επιπλέον, η λειτουργία των συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων τροποποιείται προκειμένου να εναρμονιστεί το εύρος της κάλυψης, οι λεπτομέρειες και το χρονοδιάγραμμα εκταμίευσης, οι μηχανισμοί χρηματοδότησης και η εξασφάλιση αμοιβαίας αλληλεγγύης μεταξύ των συστημάτων. Οι επιχειρήσεις επενδύσεων δεν θα πρέπει να αποδυναμωθούν από την αύξηση της προστασίας στον τομέα των τραπεζικών καταθέσεων. Συνεπώς, πρέπει να αξιολογηθεί το επίπεδο προστασίας των επενδυτών σε επίπεδο ΕΕ, να ληφθεί υπόψη η κατάσταση στις αγορές της ΕΕ και κάθε αλλαγή του θεσμικού πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ που θα μπορούσε να έχει επιπτώσεις στον τομέα των επενδύσεων." Στην αιτιολογική σκέψη (2) ο σκοπός της τροποποιητικής οδηγίας αναφέρεται ως εξής: Η οδηγία 97/9/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 3ης Μαρτίου 997 σχετικά με τα συστήματα αποζημιώσεως των επενδυτών πρέπει να τροποποιηθεί για να διατηρηθεί η εμπιστοσύνη στο χρηματοπιστωτικό σύστημα και να προστατεύονται καλύτερα οι επενδυτές δεδομένων των εξελίξεων στο νομικό πλαίσιο της Ένωσης, της εξέλιξης στις χρηματοπιστωτικές αγορές και των προβλημάτων που εμφανίζονται κατά την εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας στα κράτη μέλη σε περιπτώσεις αδυναμίας των εταιριών επενδύσεων να επιστρέψουν τα περιουσιακά στοιχεία που κατέχουν για λογαριασμό πελατών. Πρέπει επίσης να ληφθεί ως δεδομένο ότι το μέσο αυτό αποτελεί τμήμα μίας δέσμης και πρέπει να εξεταστεί μέσα στο ευρύτερο πλαίσιο της δημιουργίας νέων αρχών, συμπεριλαμβανομένης της Ευρωπαϊκής Αρχής Κινητών Αξιών και Αγορών (ΕΑΚΑΑ), με στόχο, ειδικότερα, τη συμβολή στην ομοιόμορφη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας και στην καθιέρωση κοινών κανονιστικών και υψηλής ποιότητας εποπτικών προτύπων και πρακτικών, όπως προσδιορίζεται με σαφήνεια στην αιτιολογική σκέψη. V. Αξιολόγηση Είναι προφανές ότι ο κύριος στόχος, ή το κέντρο βάρους του προτεινόμενου μέσου, είναι η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς υπό το πρίσμα τόσο της ελευθερίας εγκατάστασης όσο και της ελεύθερης παροχής χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Η προστασία του καταναλωτή δεν είναι παρά ένας παρεμπίπτων στόχος του μέτρου αυτού. Πράγματι, αν ληφθεί υπόψη η ερμηνεία των όρων "κατάθεση" και "επενδυτής", το νομοθετικό αυτό μέτρο υπερφαλαγγίζει την προστασία του καταναλωτή με τη στενή έννοια του όρου ("φυσικό πρόσωπο το οποίο αναλαμβάνει δραστηριότητες εκτός του πεδίου των επιχειρηματικών ή επαγγελματικών του δραστηριοτήτων"). Όσον αφορά το άρθρο 69 παράγραφος 2, στοιχείο β της ΣΛΕΕ (όπως αναφέρεται στο άρθρο 69 παράγραφος 3), αυτό προβλέπει απλώς ότι: Η Ένωση συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων που αναφέρονται στην παράγραφο με:... (β) μέτρα που στηρίζουν, συμπληρώνουν και παρακολουθούν την πολιτική των κρατών μελών. ΕΕ L 35, 3.5.994, σ.5-4 AL\85424.doc 5/6 PE456.829v0-00
Είναι απολύτως σαφές ότι η υπό εξέταση νομοθετική πρόταση υπερακοντίζει τη στήριξη, τη συμπλήρωση και την παρακολούθηση της πολιτικής που ασκούν τα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, το άρθρο 69 παράγραφος 3 δεν μπορεί να αποτελέσει την κατάλληλη νομική βάση για τις προτάσεις. Βέβαια, στο άρθρο 69 παράγραφος, απαιτείται από την Ένωση να συμβάλει στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων των καταναλωτών προκειμένου να διασφαλιστεί υψηλό επίπεδο προστασίας του καταναλωτή, κατά τον ίδιο τρόπο με τον οποίο, στο άρθρο 2 της ΣΛΕΕ, απαιτείται να λαμβάνονται υπόψη οι απαιτήσεις προστασίας του καταναλωτή κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή άλλων πολιτικών και δραστηριοτήτων της Ένωσης. Όμως, το κέντρο βάρους της πρότασης είναι η ανάληψη και η άσκηση δραστηριοτήτων επιχειρήσεων ή εταιρειών μέσα στο ευρύτερο πλαίσιο της υλοποίησης της εσωτερικής αγοράς. Κατά συνέπεια, η κατάλληλη νομική βάση είναι το άρθρο 53 παράγραφος της ΣΛΕΕ, που σχετίζεται με την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, δεδομένου ότι το άρθρο 54 της ΣΛΕΕ προβλέπει ότι οι επιχειρήσεις ή οι εταιρείες που έχουν συσταθεί σύμφωνα με τη νομοθεσία ενός κράτους μέλους και οι οποίες έχουν την καταστατική τους έδρα, την κεντρική τους διοίκηση ή την κύρια εγκατάστασή τους εντός της Ένωσης εξομοιώνονται, για την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, προς τα φυσικά πρόσωπα που είναι υπήκοοι των κρατών μελών κατά την έννοια του άρθρου 53. VI. Συμπέρασμα Κρίνεται ότι η κατάλληλη νομική βάση για την πρόταση είναι το άρθρο 53 παράγραφος της ΣΛΕΕ. Κατά τη συνεδρίασή της στις 27 Ιανουαρίου 20, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων αποφάσισε, ομόφωνα, να σας συστήσει τα ακόλουθα: η πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 97/9/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τα συστήματα αποζημιώσεως των επενδυτών (COM(200) 37 τελικό) πρέπει να βασίζεται στο άρθρο 53 παράγραφος της ΣΛΕΕ. Με εξαιρετική εκτίμηση, Klaus-Heiner Lehne Ήταν παρόντες κατά την ψηφοφορία οι βουλευτές Klaus-Heiner Lehne (πρόεδρος), Raffaele Baldassarre (αντιπρόεδρος), Evelyn Regner (αντιπρόεδρος), Sebastian Valentin Bodu (αντιπρόεδρος), Piotr Borys, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Vytautas Landsbergis, Kurt Lechner, Eva Lichtenberger, Toine Manders, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Francesco Enrico Speroni, Dimitar Stoyanov, Diana Wallis, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka. PE456.829v0-00 6/6 AL\85424.doc