ΠΡΑΚΤΙΚΑ Συνεδρίαση 23 ης Φεβρουαρίου 2010 Κοινή Συνεδρίαση της Επιτροπής των Ειδικών, των Κοινωνικών Εταίρων και της Πολιτικής Ηγεσίας του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ & ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ
YΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΓΕΝΙΚΗ ΓΡΑΜΜΑΤΕΙΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΕΩΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΙΔΙΚΩΝ ΕΠΙ ΤΟΥ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΟΥ ΠΡΑΚΤΙΚΟ 7 o Σήμερα, την 23.2.2010, ημέρα Τρίτη και ώρα 9.30 στην Αθήνα συνήλθαν στο Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, Σταδίου 29, 4ος όροφος, αίθουσα συσκέψεων, σε κοινή συνεδρίαση η Επιτροπή των Ειδικών, οι Κοινωνικοί Εταίροι και η Πολιτική Ηγεσία του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης. ---------------------------------------------- Από την Επιτροπή παρόντες ήταν ως ακολούθως: 1. Στεργίου Άγγελος, Καθηγητής Εργατικού Ασφαλιστικού Δικαίου της Νομικής Σχολής του Α.Π.Θ., ως Πρόεδρος 2. Μπούρλος Δημήτρης, Νομικός-Ειδικός στα Ασφαλιστικά, ως μέλος 3. Κυριάκης Δημήτρης, Αναλογιστής-Γενικός Δ/ντής Ο.Α.Ε.Ε., ως μέλος 4. Κυριαζής Χαρίτων, Αντιπρόεδρος Σ.Ε.Β., ως μέλος 5. Μαργιός - Ξαφέλης Βασίλης, Αναλογιστής, ως μέλος 6. Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου, Επίκουρη Καθηγήτρια Δικαίου Κοινωνικής Ασφάλειας της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών, ως μέλος 7. Τσακλόγλου Παναγιώτης, Καθηγητής Ο.Π.Α., ως μέλος 8. Λοπατατζίδης Αθανάσιος, Ειδικός στη Διοίκηση Υπηρεσιών Υγείας, ως μέλος 9. Σακελλαρόπουλος Θεόδωρος, Καθηγητής Παντείου Πανεπιστημίου, ως μέλος Απουσίαζαν τα μέλη κ.κ. Ρομπόλης Σάββας, Καθηγητής Παντείου Πανεπιστημίου, και Ρωμανιάς Γιώργος, Οικονομολόγος. Από την πολιτική ηγεσία του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης παρόντες ήταν οι κ.κ. Ανδρέας Λοβέρδος, Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης και Γεώργιος Κουτρουμάνης, Υφυπουργός Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης και η κα Αθηνά Δρέττα, Γενική Γραμματέας Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Επίσης, παρευρέθησαν οι κ.κ. Άρτεμις Δεδούλη, Γενική Δ/ντρια Κοινωνικής Ασφάλισης της Γενικής Γραμματείας Κοινωνικών Ασφαλίσεων και Νικολέττα Γιαννακοπούλου, 2
Γενική Δ/ντρια Διοικητικής Υποστήριξης της Γενικής Γραμματείας Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Από τους κοινωνικούς εταίρους παρόντες ήταν ως ακολούθως: 1. Βαρδαρός Σταμάτης, Παρατηρητής ΓΣΕΒΕΕ 2. Ορφανίδης Χαρ., εκπρόσωπος ΓΕΣΑΣΕ 3. Σκουλαρίκης Φώτης, εκπρόσωπος ΠΑΣΕΓΕΣ Στη συνεδρίαση παρευρέθησαν, ακόμη, μέλη της Eιδικής Επιτροπής Υποστήριξης του έργου της Επιτροπής των Ειδικών για το Ασφαλιστικό. Χρέη γραμματέα άσκησαν οι κ.κ. Στελλάτου Ιουλία, προϊσταμένη τμήματος της Γ.Γ.Κ.Α., Κουλούρης Βασίλης, προϊστάμενος τμήματος της Γ.Γ.Κ.Α. και Βρέκου Ελένη, υπάλληλος της Γ.Γ.Κ.Α.. Αφού διαπιστώθηκε η απαρτία άρχισε η συνεδρίαση. Θέματα της ημερήσιας διάταξης της συνεδρίασης, σύμφωνα με την εισήγηση του Προέδρου, ήταν: 1. Διαχωρισμός των προνοιακών από τις ασφαλιστικές παροχές. Εναλλακτικά σενάρια βασικής και ανταποδοτικής σύνταξης. 2. Διαχείριση περιουσίας Φ.Κ.Α. (Π. Τσακλόγλου) ΠΡΟΕΔΡΟΣ Πριν ξεκινήσει η σημερινή συνεδρίαση θέλω να σημειώσω ότι, θα πραγματοποιηθούν άλλες τρεις συνεδριάσεις της Επιτροπής και στην τελευταία συνεδρίαση θα παραδοθεί στον Υπουργό το Πόρισμα της Επιτροπής. Επίσης, πρέπει να επισημανθεί η απουσία της ΓΣΕΕ από τη συνεδρίαση. Ξεκινάει η συνεδρίαση με το πρώτο θέμα της ημερήσιας διάταξης, το διαχωρισμό του προνοιακού από το ανταποδοτικό τμήμα της σύνταξης. Θέλω να προτείνω ως προς τη διαδικασία να υπάρξει μια συμφωνία της Επιτροπής επί της αρχής. Δηλαδή να υπάρξει αρχικά συμφωνία ότι πρέπει να διαχωριστεί το προνοιακό από το αναλογικό τμήμα της σύνταξης και στη συνέχεια να διατυπωθούν οι απόψεις των μελών, χωρίς να εισέλθουμε σε ποιο εξειδικευμένα σενάρια, δηλαδή με ποιο τρόπο πρέπει να γίνει ο διαχωρισμός, διότι δεν πρόκειται να υπάρξει συμφωνία. Καθένας αντιλαμβάνεται με διαφορετικό τρόπο τη βασική σύνταξη και την αναλογική ανταποδοτική και θα υπάρξουν πολλές προτάσεις. Επειδή το ζητούμενο είναι να υπάρχει σύγκλιση απόψεων, το Πόρισμα θα αποτελεί μια εισήγηση 12 σημείων σύγκλισης, τα οποία θα περιλαμβάνουν και τις επιμέρους απόψεις. Στην προηγούμενη συνεδρίαση παρουσιάστηκε η εισήγηση του Υπουργείου πάνω στο θέμα του διαχωρισμού της προνοιακής από την αναλογική σύνταξη. Είναι απαραίτητο να 3
υπάρξει ειδικότερος προσδιορισμός των δυο θεμάτων, δηλαδή πώς θα διαμορφωθεί η βασική σύνταξη και πως η ανταποδοτική. Ο διαχωρισμός της βασικής από την αναλογική σύνταξη έχει απασχολήσει και άλλες χώρες στο παρελθόν. Το 1993 τα γαλλικά συνδικάτα επιθυμούσαν το διαχωρισμό μεταξύ βασικής και αναλογικής σύνταξης, διότι υπήρχε ο φόβος των εργαζομένων ότι, με τις ασφαλιστικές τους εισφορές θα χρηματοδοτηθεί η κοινωνική πολιτική του Κράτους. Το ίδιο συνέβη και με τα ιταλικά συνδικάτα το 1995. Στο σημείο αυτό ο Πρόεδρος, αναφερόμενος στο Κεφάλαιο ΙΙ της εισήγησής του με τίτλο «ΜΕΤΑΜΟΡΦΩΝΟΝΤΑΣ ΤΗΝ ΑΡΧΙΤΕΚΤΟΝΙΚΗ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΞΙΟΔΟΤΙΚΟΥ ΜΑΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ», η οποία παρουσιάστηκε στην προηγούμενη συνεδρίαση της Επιτροπής (9.2.2010), επισήμανε τα ακόλουθα για τα πλεονεκτήματα ενός διαχωρισμού του «ανταποδοτικού» από το μη «ανταποδοτικό» τμήμα της σύνταξης. Το ενδιαφέρον για το χωρισμό του «ανταποδοτικού» τμήματος από το «μη ανταποδοτικό» τμήμα της σύνταξης δεν περιορίζεται μόνο στο χωρισμό της χρηματοδότησής τους. Ο αποχωρισμός του κοινωνικού τμήματος από το αναλογικό εμφανίζει πλεονεκτήματα που μπορούν να αποβούν ευεργετικά στην αποκατάσταση της αναλογιστικής ισορροπίας του συστήματος. Ο αποχωρισμός γίνεται αντιληπτός περισσότερο λογιστικά παρά οργανωτικά. Ειδικότερα, ανάμεσα στα πλεονεκτήματα θα μπορούσαμε να συμπεριλάβουμε τα εξής : α. Μια αποσαφήνιση ρόλων και ευθυνών Ο προτεινόμενος διαχωρισμός θα κάνει πιο σαφές το πεδίο της αλληλεγγύης και κατ επέκταση πιο αποτελεσματικό και λιγότερο δαπανηρό. Διαρρηγνύοντας το «πέπλο της άγνοιας», το κοινωνικό τμήμα της σύνταξης θα κατευθύνεται σε όσους το έχουν ανάγκη (κατόπιν ελέγχου πόρων). Έτσι, θα ικανοποιείται το αίτημα «στον καθένα ανάλογα με τις ανάγκες» (διανεμητική δικαιοσύνη). Αντίθετα, το αναλογικό μέρος της σύνταξης θα ανταμείβει όσους έχουν συμβάλλει στη χρηματοδότηση του συστήματος και θα ανταποκρίνεται στην εισφοροδοτική τους προσπάθεια. Έτσι, θα υλοποιηθεί η αρχή σύμφωνα με την οποία «ίση παροχή σε ίση εισφορά». Εξάλλου, η απομόνωση του αναλογικού δεν θα σημάνει υποβάθμιση του κοινωνικού τμήματος (της αλληλεγγύης). Σε επίπεδο ευθυνών βιωσιμότητας, το κράτος αναλαμβάνει εξ ολοκλήρου το βάρος των προνοιακών παροχών, ενώ εργαζόμενοι κι εργοδότες συμμετέχουν στη χρηματοδότηση του «ανταποδοτικού» τμήματος. Έτσι, επέρχεται ένας καλύτερος έλεγχος των δαπανών του συστήματος. Το κάθε μέρος εκπληρώνει τις υποχρεώσεις του, χωρίς επικαλύψεις ή κενά. β. Μια προσαρμογή των πηγών χρηματοδότησης στη διττή λειτουργία της σύνταξης Με το διαχωρισμό προχωράμε σε μια προσαρμογή της χρηματοδότησης στη διττή φύση της σύνταξης (ανταπόδοση αλλά και εγγύηση ενός βασικού επιπέδου διαβίωσης). Από τη 4
στιγμή που η σύνταξη αναλαμβάνει να εγγυηθεί -συγχρόνως με την αναπλήρωση του χαμένου εισοδήματος (ασφαλιστική λειτουργία)- κι ένα ελάχιστο (αξιοπρεπές και βασικό) επίπεδο διαβίωσης, χωρίς άμεση σύνδεση με τις ασφαλιστικές εισφορές, είναι ανάγκη να προστρέξει, για τη χρηματοδότησή της, στην εθνική αλληλεγγύη (άμεση φορολογία). Με άλλα λόγια, η χρηματοδότηση του προνοιακού τμήματος (των κατωτάτων ορίων) δεν μπορεί να αναχθεί στη λογική των ασφαλιστικών εισφορών. Προσδιορίζοντας τις «προνοιακές» παροχές διαγράφουμε ταυτόχρονα και το εύρος της συμμετοχής του Κράτους στη χρηματοδότηση του θεσμού. Από αυτή την άποψη, εξάλλου, απαιτείται μια εκλογίκευση της κρατικής επιχορήγησης που εμφανίζεται με περισσότερες μορφές (τριμερής χρηματοδότηση, 1% του ΑΕΠ, 4% ΦΠΑ, κοινωνικοί πόροι, κάλυψη ελλειμμάτων). γ. Μια μεγαλύτερη διαφάνεια Ο διαχωρισμός του «ανταποδοτικού» από το «μη ανταποδοτικό» είναι ικανός να προσδώσει μια μεγαλύτερη διαφάνεια στο συνταξιοδοτικό σύστημα. Με τον τρόπο αυτό, οι ασφαλισμένοι γνωρίζουν καλύτερα «τι» αναλογεί στην εισφοροδοτική τους προσπάθεια (ανταποδοτικότητα) και «ποιο» είναι το τμήμα κοινωνικής αλληλεγγύης του συστήματος. Οι διακριτοί ρόλοι δεν δημιουργούν αβάσιμες προσδοκίες. δ. Έναν εξορθολογισμό των «μη ανταποδοτικών» τμημάτων Με το διαχωρισμό θα επέλθει εξορθολογισμός των «μη ανταποδοτικών» παροχών που πολλές φορές σωρεύονται ή «διάγουν βίους παράλληλους». Όλες οι κοινωνικές παροχές θα πρέπει να χορηγούνται συντονισμένα ενόψει της εξυπηρέτησης ενός στόχου. Με την ορθολογική διευθέτηση θα αποδεχθεί και η διπλή χορήγηση κατωτάτων ορίων σε διπλοσυνταξιούχους. Να σημειώσουμε ότι η απομόνωση των κοινωνικών παροχών δεν σημαίνει και αναθεώρησή τους. Σε μια τέτοια ασυντόνιστη συρροή κοινωνικών τμημάτων σύνταξης έχει εξελιχθεί η σχέση κατωτάτων ορίων συντάξεων και ΕΚΑΣ. Με το ΕΚΑΣ (επίδομα κοινωνικής αλληλεγγύης συνταξιούχων), αυτή την κορωνίδα της κοινωνικής πολιτικής των τελευταίων ετών, προωθείται ο διαχωρισμός του «ανταποδοτικού» από το «μη ανταποδοτικό». Διαφαίνεται δηλαδή η επικράτηση μιας τάσης διαχωρισμού του στόχου της εγγύησης ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης των ηλικιωμένων από το στόχο της καταβολής παροχών ανάλογων με τις εισφορές 1. Από το 1996 ο νομοθέτης έχει επιλέξει να ενισχύει τους πράγματι φτωχούς συνταξιούχους αντί να αυξάνει τα ΚΟΣ, γενικώς και αδιακρίτως, χωρίς δηλαδή τον έλεγχο της εισοδηματικής τους θέσης 2. Ως γνωστόν, το ΕΚΑΣ, δεν καταβάλλεται σε όλους και ομοιόμορφα, αλλά συντρέχοντος του 60 ου έτους της ηλικίας, κλιμακώνεται με βάση αναπροσαρμοζόμενα για κάθε έτος εισοδηματικά κριτήρια. 1 Υπέρ της πρότασης αυτής, βλ. Μ. Ματσαγγάνη, Αλληλεγγύη και ανταποδοτικότητα. Μια εναλλακτική πρόταση για τις συντάξεις, ΕΔΚΑ Μ, σελ. 219. 2 Βλ. Γ. Ψηλού, Επίδομα κοινωνικής αλληλεγγύης συνταξιούχων (ΕΚΑΣ), ΔΕΝ 2005, σελ. 1217 επ. 5
Αντίθετα, ο θεσμός των κατωτάτων ορίων συντάξεων που καθιερώθηκε 1951, δεν προβαίνει σε εισοδηματικές διακρίσεις 3. Αρχικά θεσπίστηκε για το ΙΚΑ 4 και κατόπιν επεκτάθηκε και σε άλλους φορείς (σε όλα τα ειδικά ταμεία μισθωτών). Τα ΚΟΣ είναι ένα ενιαίο ποσό που περιλαμβάνει τόσο την οργανική σύνταξη, δηλαδή τη σύνταξη για την οποία έχουν καταβληθεί εισφορές και πρέπει να υπολείπεται των ΚΟΣ-, όσο και το πέραν αυτής ποσό το οποίο δεν στηρίζεται σε μια αναλογία παροχών προς εισφορές. Ομοίως, στην περίπτωση των αναπηριών παρατηρείται σώρευση διαφόρων προνοιακών (μη ανταποδοτικών) παροχών : ευνοϊκότερη συνταξιοδότηση (στους τυφλούς, κ.α. όπου η χορηγούμενη σύνταξη υπολογίζεται με 35 έτη ασφάλισης), εξωϊδρυματικό επίδομα, προσαύξηση απολύτου αναπηρίας. ε. Δημιουργία κινήτρων ασφάλισης Με την καθιέρωση της αναλογικής σύνταξης δίνονται κίνητρα για την μη απώλεια ούτε μιας μέρας ασφάλισης. Ως γνωστόν, μια σημαντική αιτία εισφοροδιαφυγής είναι και η χαλαρή σύνδεση παροχών με εισφορές. Όσο τα δύο αυτά μεγέθη εμφανίζονται αποσυνδεμένα, τόσο λιγότερα κίνητρα υπάρχουν για τον ασφαλισμένο να επιδιώκει τη μη απώλεια ημερών ασφάλισης. Με την αύξηση της αναλογικότητας, ο ασφαλισμένος έχει ισχυρό κίνητρο για την ασφάλισή του. στ. Μια παράκαμψη της συζήτησης περί ορίων συνταξιοδότησης. Ελαστική ηλικία συνταξιοδότησης Ο διαχωρισμός των «προνοιακών» από τις «ασφαλιστικές» παροχές και η συνακόλουθη ενίσχυση της αναλογικότητας της σύνταξης αυξάνει τα περιθώρια των ατομικών επιλογών. Απομονώνοντας το «ανταποδοτικό» κομμάτι της σύνταξης, είναι δυνατόν να μεταφερθεί στο ίδιο το άτομο το βάρος (ευθύνη) των επιλογών, των συμβιβασμών ανάμεσα στην εργασία και τη σύνταξη. Ο ασφαλισμένος θα μπορεί να αποφασίζει μόνος του τη στιγμή της συνταξιοδότησής του. Δηλαδή, επέρχεται αποδέσμευση από ένα τυποποιημένο όριο με «τιμωρία» (πριν) και επιβράβευση (μετά) 5. Ελεύθερη επιλογή χρόνου εξόδου και σταδιακή απομάκρυνση (μετάβαση) από τον εργασιακό βίο είναι τα δύο νέα διακυβεύματα των μεταρρυθμιστών των συνταξιοδοτικών συστημάτων. Όλοι συμφωνούν ότι επιβάλλεται να εισάγουμε μια μεγαλύτερη ελαστικότητα στο σύστημα: ο καθένας να έχει την ευχέρεια να επιλέξει ο ίδιος την ακριβή στιγμή της απόσυρσής του. Η ελευθερία αυτή προσωπικής επιλογής του χρόνου συνταξιοδότησης συνοδεύεται με την επιλογή του επιπέδου διαβίωσης του ασφαλισμένου ως ηλικιωμένου. Είναι προφανές 3 Κατά τον Γ. Ψηλό, τα ΚΟΣ εκτρέπονται του σκοπού τους όταν καταβάλλονται και σε υψηλοεισοδηματίες. 4 Η μέριμνα για τους χαμηλοσυνταξιούχους εκδηλώθηκε με τα ΚΟΣ που θεσπίστηκαν για πρώτη φορά στο ΙΚΑ το 1951. Αν θέλαμε να επικεντρωθούμε στο γενικότερο πλαίσιο της εποχής, θα συγκρατούσαμε τα εξής : είναι εποχή οικονομικής ανάπτυξης, άρα και εποχή διόγκωσης των εσόδων του ΙΚΑ και κατά δεύτερο λόγο πολλοί συνταξιούχοι είχαν διανύσει μικρό χρόνο. Τα κατώτατα όρια, όπως είναι, προκαλούν αντικίνητρα παραμονής στην εργασία. 5 Βλ. Α. Πετρόγλου, Η ισότητα των φύλων στο συνταξιοδοτικό σύστημα των δημοσίων υπαλλήλων, ΕΔΚΑ ΜΚ, σελ. 341. 6
ότι, όταν φεύγει κανείς στο 55 ο έτος της ηλικίας, η σύνταξή του θα είναι χαμηλή, όχι μόνο γιατί εισέφερε για μικρότερο χρονικό διάστημα στο σύστημα, αλλά κι επειδή θα λάβει σύνταξη για μεγαλύτερο διάστημα. Βέβαια, θα υπάρχει πάντα ένα ελάχιστο αξιοπρεπές όριο κάτω από το οποίο δεν θα μπορεί να πέσει το ποσό της σύνταξης. Συνήθως, η ελαστική ηλικία, δηλαδή η δυνατότητα συνταξιοδότησης ανάμεσα στο 55ο και 65ο έτος της ηλικίας (ή ανάμεσα στο 60 και 65) ο προσδιορισμός των ηλικιακών ορίων ανάγεται σε πολιτικές αποφάσεις-, συνδυάζεται με τη δυνατότητα σώρευσης ενός μέρους σύνταξης με το μισθό. Αυτός ο συνδυασμός υπηρετεί περισσότερους στόχους, όπως τη σταδιακή αποχώρηση των ηλικιωμένων από την αγορά εργασίας, τη διασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου ζωής και εν τέλει το δικαίωμα να είναι κανείς χρήσιμος στην κοινωνία η μειωμένη απασχόληση συνταξιούχων (σώρευση μισθού και σύνταξης), όπως και τα «παραγωγικά» (δηλαδή της εργασίας όχι με την τρέχουσα οικονομική της έννοια) γηρατειά αποτελούν τις καινούργιες ιδέες διεθνώς 6. Ο ανωτέρω προτεινόμενος χωρισμός «προνοιακού» από «ασφάλιση» για πιο ειδικότερο λόγο θα γίνει; Ο χωρισμός δεν είναι αυτοσκοπός, ούτε περιορίζεται μόνο σε λόγους διαφάνειας (αποκάλυψη των «μεταβιβάσεων»). Ο χωρισμός επιχειρείται, προκειμένου να ενισχυθεί η «αναλογικότητα» και να εκλογικευθεί η χορήγηση «του κοινωνικού» μέρους της σύνταξης. Το «κοινωνικό» θα κατευθυνθεί προς όλους εκείνους (χωρίς κανενός είδους διακρίσεις) που για διάφορους λόγους δεν μπόρεσαν να έχουν έναν ικανοποιητικό και συνεχή ασφαλιστικό βίο, ενώ τα εισοδήματα από την περιουσία τους παραμένουν χαμηλά. ΠΡΟΕΔΡΟΣ Επομένως, διευκρινίζεται ότι δεν χρειάζεται μόνο διαχωρισμός μεταξύ προνοιακού και αναλογικού τμήματος της σύνταξης, αλλά κι αποκατάσταση της αποτελεσματικής παρέμβασης των σφαιρών της αλληλεγγύης και της ασφάλισης. ΤΣΑΚΛΟΓΛΟΥ Θα εξηγήσω γιατί χρειάζεται αυτό. Γιατί διαφορετικά το κράτος θα πρέπει να παρέμβει και στο αναλογικό κομμάτι της σύνταξης. Οι υποχρεώσεις του δεν θα αφορούν μόνο το βασικό κομμάτι της σύνταξης, αλλά και στην ανταποδοτική. ΠΡΟΕΔΡΟΣ Δηλαδή στο αναδιανεμητικό σύστημα. Αυτό αφορά τον τρόπο λειτουργίας. ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ Έχει σημασία να το διαχωρίσουμε αυτό. Το αναλογικό τμήμα αποτελεί πλήρως ιδιωτική ασφάλιση, δηλαδή ότι δίνεις, παίρνεις συν την απόδοση. Στο κρατικό τμήμα, σύμφωνα 6 Βλ. J. Schulz, L évolution du concept de «retraite» prévisions 2050, RISS 2002, 112. 7
με τις συμβάσεις της κοινωνικής ασφάλισης, ενυπάρχουν και άλλα στοιχεία, υπάρχει και μια κοινωνική ανταποδοτικότητα. Είναι καλό αυτό να διευκρινιστεί από την αρχή. ΠΡΟΕΔΡΟΣ Ο λόγος στην κα Παπαρρηγοπούλου. Ακολουθεί η εισήγηση της κας Παπαρρηγοπούλου με τίτλο «Υπολογισμός της σύνταξης με αλληλεγγύη και ανταποδοτικότητα». Ι. Εισαγωγικά Η πλειονότητα των πορισμάτων των επιτροπών που από το 1990 και μετά είχαν συσταθεί για τη μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού συστήματος συμφωνούν ότι η διάκριση της βασικής i από την ανταποδοτική σύνταξη ενδείκνυται για τον εξορθολογισμό και τη βελτίωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης ii. Ωστόσο, κατά κανόνα δεν αποσαφηνίζεται ο τρόπος με τον οποίο θα υλοποιηθεί η διάκριση της βασικής από την ανταποδοτική σύνταξη και στις λιγοστές περιπτώσεις που τούτο συμβαίνει iii δίδονται διαφορετικές απαντήσεις στα εξής κρίσιμα ερωτήματα: 1. Εφόσον θεσπισθεί η βασική σύνταξη, καταργούνται οι υποχρεώσεις τις οποίες το κράτος έχει αναλάβει με διάφορους νόμους για τη χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης iv ; 2. Η βασική σύνταξη χορηγείται με κριτήριο την ασφάλιση ή με κριτήριο τη διαμονή στη χώρα; 3. Η βασική σύνταξη χορηγείται σε όλους όσοι έχουν ασφαλισθεί και θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα (όπως γίνεται σήμερα με τις κατώτατες συντάξεις) ή και ανεξαρτήτως της θεμελίωσης του συνταξιοδοτικού δικαιώματος; 4. Η βασική σύνταξη χορηγείται με βάση εισοδηματικά κριτήρια ή ανεξαρτήτως αυτών; 5. Η βασική σύνταξη αρκεί ή μήπως χρειάζονται και επιπλέον «δίχτυα ασφάλειας», ώστε να προστατευθούν οι περισσότερο φτωχοί ασφαλισμένοι και συνταξιούχοι; 6. Η ανταποδοτική σύνταξη υπολογίζεται με τρόπο ενιαίο για όλους τους ασφαλιστικούς οργανισμούς και για όλους τους ασφαλισμένους (παλαιούς και νέους); 7. Στην περίπτωση που η ανταποδοτική σύνταξη δεν υπολογίζεται με ενιαίο τρόπο, μήπως έπρεπε για λόγους ισότητας και κοινωνικής δικαιοσύνης να επανεξετασθεί το καθεστώς των κοινωνικών πόρων; 8. Πώς θα υλοποιηθεί σταδιακά το νέο σύστημα, ώστε να υπάρχει κοινωνική συναίνεση, να επιφέρει τα αναμενόμενα θετικά αποτελέσματα και παράλληλα να μη θιγούν τα θεμελιωμένα και ώριμα ασφαλιστικά δικαιώματα; 8
Η εισαγωγή της διάκρισης της βασικής από την ανταποδοτική σύνταξη προϋποθέτει σαφείς απαντήσεις στα ερωτήματα αυτά και οι απαντήσεις αυτές πρέπει να τεκμηριώνονται από οικονομικές και αναλογιστικές μελέτες των υπό εξέταση εναλλακτικών προτάσεων και των τυχόν παραλλαγών τους. ΙΙ. Η πρόταση του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης Η εισήγηση, την οποία κατέθεσε στον κοινωνικό διάλογο το Υπουργείο Ερασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης διακρίνει τη βασική σύνταξη που καταβάλλεται στους συνταξιούχους από τη βασική σύνταξη που καταβάλλεται στους ανασφάλιστους (βλ. στην εισήγηση υπό ΙΙΙ. 1.). α) Όσοι έχουν θεμελιώσει συνταξιοδοτικό δικαίωμα δικαιούνται τη βασική σύνταξη χωρίς εισοδηματικά κριτήρια. β) Οι ανασφάλιστοι δικαιούνται τη βασική σύνταξη στην ηλικία των 65 ετών με εισοδηματικά κριτήρια, αντίστοιχα αυτών που ισχύουν για τη χορήγηση της σύνταξης ανασφάλιστου υπερήλικα από τον ΟΓΑ και με την προϋπόθεση της 35ετούς διαμονής στη χώρα. Όσον αφορά στην προϋπόθεση της 35ετούς διαμονής στη χώρα για τους ανασφάλιστους αλλοδαπούς, πρέπει να διευκρινισθεί ότι με βάση τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν ισχύει για τους Ευρωπαίους πολίτες που διαμένουν στη χώρα. Οι Ευρωπαίοι πολίτες δικαιούνται τη βασική σύνταξη με τη συμπλήρωση του 65 έτους της ηλικίας τους, ανεξάρτητα του χρόνου διαμονής στη χώρα. γ) Δεν είναι σαφές τι γίνεται με τους ασφαλισμένους που δεν θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα. Σήμερα πάντως, με βάση την ισχύουσα νομοθεσία δεν δικαιούνται συντάξεως. Θεωρώ στη συνέχεια ότι η εισήγηση τους εξομοιώνει με ανασφάλιστους και δικαιούνται τη βασική σύνταξη με τις ίδιες προϋποθέσεις που τη δικαιούνται και οι ανασφάλιστοι. Από την εισήγηση, διαφαίνεται ότι η καταβολή της βασικής σύνταξης εξαντλεί την υποχρέωση του κράτους για τη χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης. Επομένως, η εγγύηση του κράτος περιορίζεται στο 1/3 των συνολικών δαπανών της κύριας σύνταξης. Δεν είναι σαφές οι συνολικές δαπάνες της κύριας σύνταξης σε ποια χρονική στιγμή αναφέρονται και τι συνυπολογίζεται σε αυτές. Το ποσό αυτό επιμερίζεται σε όσους έχουν θεμελιώσει συνταξιοδοτικό δικαίωμα, αφού όμως προηγουμένως αφαιρεθούν τα ποσά που καταβάλλονται για τη σύνταξη αναφάλιστων υπερηλίκων. Τα ποσά που αφαιρούνται είναι σχετικώς μικρά, αφού ο ΟΓΑ το 2006 συνταξιοδοτούσε περίπου 65.000 ανασφάλιστους υπερήλικες. Το ύψος της ανταποδοτικής σύνταξης, κατά την εισήγηση του ΥΕΚΑ, εξαρτάται από τον χρόνο ασφάλισης και τις εισφορές και θα προσδιορισθεί, αφού προηγουμένως μελετηθούν εναλλακτικές εκδοχές για το ποσοστό αναπλήρωσης και τη βάση υπολογισμού της σύνταξης. Επομένως, η «συνταξιοδοτική φόρμουλα» για την ανταποδοτική σύνταξη αναμένεται να επανεξετασθεί. 9
Τέλος, όσον αφορά στις μεταβατικές διατάξεις για την εφαρμογή του συστήματος αναφέρεται ότι το σύστημα θα εφαρμοσθεί για όσους συνταξιοδοτηθούν μετά 8-10 έτη, χρόνος που κατά την εκτίμησή μου θα έπρεπε να συντομευθεί. Το σύστημα που προτείνει το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης σε γράφημα απεικονίζεται ως εξής: Σ Ρ Α Β Β 0 Ρ Α Όπου Ρ = θεμελίωση συνταξιοδοτικού δικαιώματος Β = Βασική σύνταξη Α = Ανταποδοτική σύνταξη Σ = Συνολική σύνταξη ΙΙΙ. Εναλλακτική πρόταση α) Στόχοι - Αρχές Η σύνταξη υπολογίζεται με βάση τις εισφορές που κατέβαλε ο ασφαλισμένος κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου (στην πρώτη εφαρμογή μπορεί να υπολογίζεται με βάση τις εισφορές των τελευταίων 10 ετών πριν από τη συνταξιοδότηση). Εφόσον η σύνταξη αυτή είναι μικρότερη από ένα καθορισμένο ποσό, τότε συμπληρώνεται κατά τα κατωτέρω από το κράτος (βασική σύνταξη). Το ποσό που το κράτος καταβάλλει για τη συμπλήρωση της σύνταξης αποτελεί προνοιακή παροχή και χορηγείται υπό προϋποθέσεις, π.χ. όριο ηλικίας. Το ποσό της βασικής σύνταξης διαβαθμίζεται 10
ανάλογα με τις εισφορές που έχουν καταβάλλει οι ασφαλισμένοι για την ασφάλισή τους. Έτσι, αυτός που εργάσθηκε παραπάνω τελικώς λαμβάνει μεγαλύτερη σύνταξη από κάποιον που εργάσθηκε λιγότερο ή καθόλου. Ωστόσο, ακόμη και αυτός που δεν εργάσθηκε καθόλου (π.χ. ανασφάλιστος υπερήλικας που σήμερα συνταξιοδοτείται από τον ΟΓΑ) δικαιούται υπό προϋποθέσεις ηλικίας και εισοδήματος της κατώτατης σύνταξης, ως ελάχιστη προνοιακή παροχή. Η συμμετοχή του κράτους στη σύνταξη που υπολείπεται του καθορισμένου ορίου υπολογίζεται με βάση τα κατωτέρω αντικειμενικά κριτήρια, σύμφωνα με τις αρχές της ισότητας, της κοινωνικής αλληλεγγύης και δικαιοσύνης. Τη βασική σύνταξη την λαμβάνουν οι δικαιούχοι με τη συμπλήρωση του 65 ου έτους της ηλικίας τους. β) Μέθοδος υπολογισμού της σύνταξης 1. Ορισμοί Ανταποδοτική σύνταξη καλείται η σύνταξη που αντιστοιχεί στον ασφαλισμένο, ανάλογα με τις ασφαλιστικές εισφορές τις οποίες έχει καταβάλλει κατά τη διάρκεια όλου (ή για την πρώτη εφαρμογή του νόμου τμήματος του εργασιακού του βίου) με την τρέχουσα σημερινή αξία τους (Net Present Value) σε συσχετισμό με την ηλικία που συνταξιοδοτείται και αφού αφαιρεθούν λειτουργικές και άλλες δαπάνες του ασφαλιστικού οργανισμού. Η ανταποδοτική σύνταξη συμβολίζεται στη συνέχεια με το γράμμα (Α). Σύνταξη αναφοράς καλείται το χρηματικό ποσό που καθορίζεται από τον νόμο ως όριο κάτω από το οποίο το κράτος συμπληρώνει την ανταποδοτική σύνταξη. Η σύνταξη αναφοράς συμβολίζεται στη συνέχεια με το γράμμα (Ρ). Βασική σύνταξη (Β) καλείται η προνοιακή κρατική συμμετοχή στην περίπτωση που η ανταποδοτική σύνταξη υπολείπεται της σύνταξης αναφοράς (Ρ). Σύνταξη (Σ) νοείται είτε η ανταποδοτική σύνταξη στην περίπτωση που το ύψος της ανταποδοτικής σύνταξης υπερβαίνει τη βασική είτε τo άθροισμα της ανταποδοτικής σύνταξης πλέον της βασικής σύνταξης, στην περίπτωση που το ύψος της ανταποδοτικής σύνταξης υπολείπεται της σύνταξης αναφοράς (Ρ). Κατώτατη σύνταξη καλείται το ποσό που -υπό προϋποθέσεις- θα λάβει κάποιος από το κράτος, αν η ανταποδοτική του σύνταξη ισούται με το μηδέν (δίχτυ ασφάλειας), δηλαδή αν δεν εργάσθηκε καθόλου. H επιβάρυνση του κράτους για τη βασική σύνταξη ισούται με τη διαφορά μεταξύ της Σύνταξης μείον την ανταποδοτική σύνταξη (Β = Σ-Α). 2) Μέθοδος υπολογισμού της σύνταξης στην περίπτωση που το ύψος της ανταποδοτικής υπερβαίνει τη σύνταξη αναφοράς 11
Όταν η Ανταποδοτική σύνταξη (Α) είναι μεγαλύτερη ή ίση από τη σύνταξη αναφοράς (Ρ), τότε η Σύνταξη (Σ) ισούται με την ανταποδοτική σύνταξη. Όταν Α > Ρ τότε Σ = Α 3) Μέθοδος υπολογισμού της σύνταξης στην περίπτωση που το ύψος της ανταποδοτικής είναι μικρότερο της σύνταξης αναφοράς Όταν η Ανταποδοτική σύνταξη (Α) είναι μικρότερη ή ίση της σύνταξης αναφοράς (Ρ), τότε η Σύνταξη (Σ) είναι το άθροισμα δύο τμημάτων, ήτοι της ανταποδοτικής σύνταξης (Α) και της βασικής (Β). Δηλαδή Β = α (Ρ-Α) Όπου (α) καλείται ο συντελεστής αλληλεγγύης και κυμαίνεται μεταξύ του 0 και του 1. Τιμές του α μεταξύ του 0 και του 1 καθορίζονται με γνώμονα την άσκηση της κατάλληλης κοινωνικής πολιτικής. Αν α = 0 τότε Β = 0 και η σύνταξη είναι καθαρά ανταποδοτική. Αν α = 1, τότε Β = (Ρ-Α) και η σύνταξη ισοπεδώνεται και γίνεται για όλους ίση με το Ρ άσχετα με το πόσο έχει εργασθεί κάθε ασφαλισμένος. Επομένως η Σύνταξη (Σ) που είναι το άρθροισμα της ανταποδοτικής και βασικής ισούται με Σ = Α + Β και επειδή το Β = α (Ρ-Α), το Σ μπορεί να δοθεί από τον μαθηματικό τύπο Σ = α Ρ + (1-α) Α. Η σύνταξη ανασφάλιστου που θα λάβει κάποιος που δεν έχει εργασθεί καμία ημέρα (Α = 0) είναι α Ρ Σε γράφημα το σύστημα που προτείνεται απεικονίζεται ως εξής: Σ Ρ α Ρ κατώτατη σύνταξη Β Α 0 Α Ρ 12
A = Ανταποδοτική σύνταξη Β = Βασική σύνταξη Ρ = Σύνταξη αναφοράς (π.χ. ποσό 600 Ευρώ) α = συντελεστής αλληλεγγύης Σ = συνολικη σύνταξη Το γράφημα αυτό δείχνει πώς η Σύνταξη (Σ) προκύπτει ως συνάρτηση της ανταποδοτικής σύνταξης (Α) και της σύνταξης αναφοράς ( Ρ ) Σύμφωνα με όσα προεκτέθηκαν: Μια υψηλή σύνταξη αναφοράς (Ρ) συνεπάγεται μεγάλη αναπλήρωση των συντάξεων και αντίθετα μια μικρή σύνταξη αναφοράς (Ρ) συνεπάγεται μικρή αναπλήρωση συντάξεων. Αν για παράδειγμα, η σύνταξη αναφοράς (Ρ) αντιστοιχεί σε ποσό 500 Ευρώ, τότε κάθε ανταποδοτική σύνταξη μικρότερη των 500 Ευρώ συμπληρώνεται σύμφωνα με τους παραπάνω μαθηματικούς τύπους από το Κράτος. Εάν πάλι η σύνταξη αναφοράς (Ρ) είναι 700 Ευρώ, τότε όλες οι συντάξεις κάτω από 700 Ευρώ θα συμπληρώνονται από το Κράτος, κάτι που συνεπάγεται μεγαλύτερη κρατική δαπάνη. Αν ο συντελεστής αλληλεγγύης κυμαίνεται κοντά στο 0 τότε η κυβερνητική πολιτική δίδει μεγαλύτερο βάρος στην ανταποδοτικότητα και επομένως η σύνταξη είναι σχεδόν καθαρά ανταποδοτική. Αντίθετα, εάν η κυβερνητική πολιτική δίδει μεγαλύτερο βάρος στην αλληλεγγύη και πλησιάσει το α στο 1, τότε η αλληλεγγύη είναι σχεδόν πλήρης και οι συντάξεις ισοπεδώνονται κοντά στη σύνταξη αναφοράς (Ρ). Και οι δύο αυτές ακραίες εκδοχές (0 και 1) δεν εξυπηρετούν του στόχους του συγκερασμού της αλληλεγγύης με την ανταποδοτικότητα και για τον λόγο αυτό ο συντελεστής αλληλεγγύης θα πρέπει να καθορισθεί σε μια ενδιάμεση τιμή. Είναι φανερό ότι η βασική σύνταξη μειώνεται όσο αυξάνει η ανταποδοτική σύνταξη, αλλά με τρόπο που η συνολική σύνταξη συνεχώς αυξάνει όσο αυξάνει και η ανταποδοτική σύνταξη με αποτέλεσμα να υπάρχει κίνητρο για την ασφάλιση και την παραμονή στην εργασία. Επομένως αυτή η μέθοδος υπολογισμού επιτρέπει στο κράτος να ασκήσει την κατάλληλη κοινωνική πολιτική και να διαμορφώσει την κρατική συμμετοχή σε υψηλότερο ή χαμηλότερο επίπεδο ανάλογα με τις οικονομικές του δυνατότητες και τις κοινωνικές προτεραιότητες. Επίσης υπάρχει δυνατότητα αυτοί που θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα που αντιστοιχεί στη σύνταξη αναφοράς Ρ να λαμβάνουν ένα εξπιπλέον ποσό (Ρ1 στο αμέσως παρακάτω γράφημα), ώστε να υπάρχει ένα ακόμη κίνητρο για την συμπλήρωση ενός ελαχίστου ορίου ημερών ασφάλισης. Στην περίπτωση αυτή το παραπάνω γράφημα παίρνει την εξής μορφή: 13
Σ P1 P Ρ 1 α Ρ κατώτατη σύνταξη Β Α Α 0 Ρ A = Ανταποδοτική σύνταξη Β = Βασική σύνταξη Ρ = Σύνταξη αναφοράς (π.χ. ποσό 600 Ευρώ) Ρ1 = Η σύνταξη αναφοράς προσαυξημένη με ένα ποσό ως κίνητρο για τη θεμελίωση συνταξιοδοτικού δικαι α = συντελεστής αλληλεγγύης Σ = συνολικη σύνταξη 4) Παραδείγματα υπολογισμού σύνταξης όταν η ανταποδοτική σύνταξη είναι μικρότερη της σύνταξης αναφοράς Παράδειγμα με συντελεστή αλληλεγγύης α = 0,50 και σύνταξη αναφοράς (Ρ) = 600 Ευρώ i. Έστω ότι ασφαλισμένος δικαιούται ανταποδοτική σύνταξη (Α) ποσό 300 Ευρώ, τότε θα λάβει Σύνταξη (Σ) = 0,50 Χ 300 + (0.50) Χ 600 = 450 Ευρώ ii. Έστω ότι ο ασφαλισμένος δικαιούται ανταποδοτική σύνταξη 500 Ευρώ, τότε η Σ = 0,50 Χ 500 + 0.50 Χ 600 = 550 Ευρώ. iii. Κάποιος που δεν έχει εργασθεί καθόλου (Α = 0) θα λάβει την κατώτατη σύνταξη που είναι 300 Ευρώ (0,50 Χ 600). 14
Παράδειγμα με συντελεστή αλληλεγγύης (α) = 0,50 και σύνταξη αναφοράς (Ρ) = 700 Ευρώ. i. Έστω ότι ο ασφαλισμένος δικαιούται ανταποδοτική σύνταξη 300 Ευρώ, τότε η Σ = 0,5 Χ 300 + 0,5 Χ 700 = 500 Ευρώ. ii. Έστω ότι ο ασφαλισμένος δικαιούται ανταποδοτική σύνταξη 500 Ευρώ, Σ = 0,50 Χ 500 + 0,50 Χ 700 = 600 Ευρώ. iii. Κάποιος που δεν έχει εργασθεί καθόλου θα λάβει την κατώτατη σύνταξη που είναι 350 Ευρώ (0,50 Χ 700). Παράδειγμα με συντελεστή αλληλεγγύης (α) = 0,45 και σύνταξη αναφοράς (Ρ) = 800 Ευρώ i. Έστω ότι ο ασφαλισμένος δικαιόυται ανταποδοτική σύνταξη 300 Ευρώ, τότε Σ = 0,45 Χ 800 + 0,55 Χ 300 = 525 Ευρώ. ii. Έστω ότι ο ασφαλισμένος δικαιούται ανταποδοτική σύνταξη 500 Ευρώ, τότε Σ = 0,45 Χ 800 + 0,55 Χ 500 = 635 Ευρώ iii. Κάποιος που δεν έχει εργασθεί καθόλου θα λάβει την κατώτατη σύνταξη που είναι 360 Ευρώ (800 Χ 0,45). 5. Η βασική σύνταξη μπορεί να χορηγείται από τις ΔΟΥ με τη μορφή της επιστροφής φόρου. Οι ασφαλιστικοί οργανισμοί θα περιορίζονται στη χορήγηση της ανταποδοτικής σύνταξης ή του ανταποδοτικού τμήματος της σύνταξης. Έτσι, ξεκαθαρίζει τι καταβάλλει το κράτος για τη σύνταξη κάθε ασφαλισμένου και τι αναλογεί σε κάθε ασφαλισμένο με βάση τις εισφορές του. Εξάλλου, με τον τρόπο αυτό περιττεύουν τα εισοδηματικά κριτήρια αφού η επιστροφή θα γίνεται λαμβάνοντας υπόψη το συνολικό εισόδημα στο οποίο προστίθεται η βασική σύνταξη και επομένως το ύψος της βασικής σύνταξης εξαρτάται από το εισόδημα που έχει ο δικαιούχος και μειώνεται ανάλογα με το εισόδημά του και σύμφωνα με τη φορολογική του κλίμακα. 6. Ο παραπάνω υπολογισμός της σύνταξης καταλαμβάνει κάθε ασφαλισμένο (παλαιό ή νέο) που θα υποβάλλει αίτηση συνταξιοδότησης ύστερα από ένα χρονικό σημείο που θα οριστεί στον νόμο. Έτσι, θα αρθούν οι ανισότητες μεταξύ των νέων και παλαιών ασφαλισμένων και οι αδικές μεταξύ των διαφορέτικών καθεστώτων. Δεν αποκλείονται και άλλες μεταβατικές διατάξεις, ώστε η μετάβαση από το παλαιό στο νέο καθεστώς να γίνει ομαλά. V. Συγκριτική αξιολόγηση των προτάσεων 1. Η πρόταση του Υπουργείου και η παραπάνω εναλλακτική πρόταση, την οποία εισηγούμαι, διαφέρουν κατ αρχήν ως προς τον υπολογισμό της ανταποδοτικής σύνταξης. Ωστόσο, οι διαφορές τους αυτές θα μπορούσαν μελλοντικά να εξαλειφθούν, 15
αν θεωρηθεί ότι η πρόταση του Υπουργείου αποτελεί το πρώτο βήμα για τη σταδιακή μετάβαση στη δεύτερη. 2. Oι κύριες διαφορές της προτάσεως του Υπουργείου και της ως άνω εναλλακτικής προτάσεως είναι δύο: α) Η πρώτη είναι ότι η βασική σύνταξη διαβαθμίζεται για όσους δεν θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα ανάλογα με το ύψος της ανταποδοτικής τους, με τρόπο όμως που η τελική σύνταξη πάντοτε αυξάνει ανάλογα με την αύξηση της ανταποδοτικής, έτσι ώστε να υπάρχει πάντα κίνητρο για την ασφάλιση. β) Η δεύτερη διαφορά είναι ότι το Υπουργείο δεν προβλέπει τη χορήγηση σύνταξης (αθροίσματος βασικής και ανταποδοτικής) σε όσους είναι μεν ασφαλισμένοι, αλλά δεν θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα. Προβλέπεται η χορήγηση μόνο της βασικής σύνταξης με βάση εισοδηματικό κριτήριο και η σύνταξη αυτή είναι ίση για όλους, δηλαδή άσχετη με τον χρόνο ασφάλισης και συνακόλουθα με το ύψος της ανταποδοτικής σύνταξης. Η πρόταση του Υπουργείου ακολουθεί το ισχύον δίκαιο που αποκλείει από τη σύνταξη όσους δεν έχουν θεμελιώσει ασφαλιστικό δικαίωμα. Τούτο κατά την άποψή μου αποτελεί σοβαρό αντικίνητρο για την ασφάλιση, αφού στην ουσία εξισώνει τον ανασφάλιστο με τον ασφαλισμένο που δεν θεμελιώνει συνταξιοδοτικό δικαίωμα. Επομένως ο εργαζόμενος που διαβλέπει ότι δεν θα ωφεληθεί από την ασφάλισή του, διότι δεν συμπληρώνει τουλάχιστον 4.500 Ημέρες Ασφάλισης για να θεμελιώσει συνταξιοδοτικό δικαίωμα, στρέφεται προς την ανασφάλιστη εργασία. Εξάλλου, δεν συνάδει με τον σκοπό της κοινωνικής ασφάλισης να αποκλείονται από την προστασία όσοι έχουν μικρό χρόνο ασφάλισης και μικρές εισφορές και συνακόλουθα αυξημένη ανάγκη προστασίας. Βεβαίως, η χορήγηση σύνταξης (βασική + ανταποδοτική) χωρις εισοδηματικό κριτήριο στους ασφαλισμένους που δεν θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα έχει κόστος. Ωστόσο, επειδή η βασική σύνταξη υπόκειται σε συντελεστή φορολογίας ανάλογο με το εισόδημα, το κόστος σε γενικές γραμμές μπορεί να καλυφθεί. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο, αν προβλεφθεί αυξημενος φορολογικός συντελεστής για το εισόδημα από τη βασική σύνταξη, οπότε επέρχεται μια οιονεί αναδιανομή μεταξύ των ασφαλισμένων. Ένας άλλος τρόπος για να καλυφθεί το σχετικό κόστος είναι να προβλεφθεί ότι η σύνταξη του ανασφάλιστου είναι π.χ. 330 Ευρώ και η σύνταξη του ασφαλισμένου που δεν θεμελιώνει συνταξιοδοτικό δικαίωμα κλιμακώνεται από τη σύνταξη ανασφάλιστου μέχρι π.χ. τα 400 Ευρώ ανάλογα με τις Ημέρες Ασφάλισης και μέχρι τον χρόνο θεμελίωσης συνταξιοδοτικού δικαιώματος. Τέλος, επειδή υπάρχει κίνητρο για να ασφαλισθεί κανείς αφού θα αυξηθεί η σύνταξή του, έστω και αν δεν συμπληρώσει τις 4.500 Ημέρες Εργασίας, θα υπάρξει οικονομικό όφελος για τον ασφαλιστικό οργανισμό. 16
Η λογική της χορηγήσεως της βασικής σύνταξης σε όσους θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα ανεξαρτήτως εισοδηματικών κριτηρίων, την οποία προτείνει το ΥΕΚΑ στην πραγματικότητα απαντά στην κριτική ότι οι ανταποδοτικές συντάξεις είναι χαμηλές και ότι το κράτος ευθύνεται για την «απουσία κοινωνικού κεφαλαίου και την αδυναμία μερικής έστω χρηματοδοτήσεως των εκταμιεύσεων του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης από τις αποδόσεις του κοινωνικού κεφαλαίου...» v. Από την άλλη όμως παραγνωρίζεται ότι ο σκοπός της κοινωνικής ασφάλισης είναι να προστατευθούν όλοι οι ασφαλισμένοι και πρωτίστως όσοι δεν θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα κατά τρόπο πάντως που να αποτελεί κίνητρο για την ασφάλιση και τη θεμελίωση συνταξιοδοτικού δικαιώματος. Η εναλλακτική πρόταση, την οποία εισηγούμαι, αποτελεί μια ευέλικτη και διαφανή μέθοδο για την άσκηση της εκάστοτε επιθυμητής κοινωνικής πολιτικής, αφού η πολιτική ηγεσία μπορεί να καθορίζει τη σύνταξη αναφοράς και τον συντελεστή αλληλεγγύης και να εισάγει επιπλέον προϋποθέσεις για την ασφάλιση π.χ. όρια ηλικίας κ.λπ. Επίσης, ξεκαθαρίζει την έκταση της συλλογικής και της ατομικής ευθύνης, παρέχει κίνητρα για την ασφάλιση, ενισχύει και τους ασφαλισμένους που δεν έχουν θεμελιώσει συνταξιοδοτικό δικαίωμα χωρίς όμως να παρέχει αντικίνητρα στην ασφάλιση. Τέλος, ως μέθοδος είναι εύκολη στην εφαρμογή της αφού μετά τον υπολογισμό της ανταποδοτικής σύνταξης από τον ασφαλιστικό οργανισμό και εφόσον η ανταποδοτική σύνταξη είναι μικρότερη από τη σύνταξη αναφοράς αρκεί ένας μαθηματικός τύπος και ο ηλεκτρονικός υπολογιστής αυτόματα υπολογίζει τη βασική σύνταξη και την Σύνταξη συνολικά. Εν κατακλείδι, θα έπρεπε να εξετασθεί ειδικότερα το αναμενόμενο κοινωνικό και οικονομικό κόστος και όφελος και να εξετασθούν περισσότερες παραλλαγές των παραπάνω προτάσεων. ------------------------------------------- i Αντί του όρου «βασική» μπορεί να χρησιμοποιηθεί ο όρος «κοινωνική» ή και ο όρος «εθνική» που παραπέμπουν ευθέως στην εθνική κοινωνική αλληλεγγύη. ii Ενδεικτικά βλ. το πόρισμα Φακιολά (1992) όπου προτείνεται η διάκριση της κοινωνικής ασφάλισης από την πρόνοια και επι λέξει αναφέρεται: «Από τώρα και στο εξής να διαχωρισθεί η κοινωνική ασφάλιση από την κοινωνική πρόνοια. Όπου υπάρχουν προνοιακές παροχές να διατηρηθούν και να χρηματοδοτούνται από τον κρατικό προϋπολογισμό με βάση τον υπολογισμό της σχετικής επιβάρυνσης». Η επιτροπή Βακαλόπουλου (1994), αναφέρεται σε συντάξεις δύο ή τριών επιπέδων. Το 1997 στο πόρισμα Σπράου αναφέται ότι πρέπει να θεσπισθεί ένα σύστημα τριών πυλώνων που να αντιστοιχεί σε τρεις διαφορετικούς σκοπούς α) κοινωνική πρόνοια = γενική φορολογία, β) αναπλήρωση εισοδήματος = εισφορές διανεμητικό σύστημα και γ) κλαδική αποταμίευση = επαγγελματική ασφάλιση (σ. XXVIII). iii Η Ά. Αναγνώστου Δεδούλη στο άρθρο της «Ασφαλιστική μεταρρύθμιση = Νέο ασφαλιστικό σύστημα», δημοσιευμένο στην ιστοσελίδα της Ένωσης για την Προστασία των Κοινωνικών Δικαιωμάτων (ΕΠΚΟΔΙ), http://www.epkodi.gr εισηγείται δύο επίπεδα προστασίας και διπλό δίκτυ ασφάλειας. Ειδικότερα η συγγραφέας θέτει προς συζήτηση δύο εναλλακτικές προτάσεις: α) Η πρώτη πρόταση προβλέπει σύστημα τριών πυλώνων και σύνταξη δύο επιπέδων. Το πρώτο επίπεδο ασφαλιστικής προστασίας είναι ή εθνική ή κοινωνική σύνταξη, δηλαδή ενιαίο ποσό που χορηγείται σε όλους τους εργαζόμενους άνω των 65 ετών με κρατική επιβάρυνση ή σε όλους τους διαμένοντες στη χώρα άνω των 65 ετών. Το δεύτερο επίπεδο ασφαλιστικής προστασίας συνδέεται με ένα εθνικό κατώτατο όριο διαβίωσης ίσο με το εκάστοτε όριο της φτώχειας ή με τον εκάστοτε κατώτατο μισθό της ΕΓΣΣΕ. Το κράτος επιβαρύνεται με την 17
χορήγηση της τυχόν διαφοράς μεταξύ της εθνικής κοινωνικής σύνταξης και της ανταποδοτικής από το όριο διαβίωσης και με βάση εισοδηματικά κριτήρια. β) Η δεύτερη εναλλακτική της πρώτης πρόταση συνοψίζεται σε σύστημα τριών πυλώνων και σύνταξη τριών επιπέδων. Το τρίτο επίπεδο που προστίθεται λειτουργεί με βάση το κεφαλαιοποιητικό σύστημα με τη μετατροπή είτε μέρους του ποσοστού των ασφαλιστικών εισφορών της κύριας σύνταξης π.χ. 2% ή 5% σε κεφαλαιοποιητική λειτουργία ή με την ενσωμάτωση της επικουρικής στο τρίτο αυτό επίπεδο και τη μετατροπή του διανεμητικού της συστήματος σε κεφαλαιοποιητικό. Η πρόταση της κας. Ά. Αναγνώστου - Δεδούλη υπερβαίνει τον απλό διαχωρισμό της βασικής από την ανταποδοτική σύνταξη και συνδέεται με ευρύτερες δομικές αλλαγές του συστήματος. Όσον αφορά στον διαχωρισμό της βασικής από την ανταποδοτική σύνταξη και στο διπλό δίχτυ ασφάλειας θεωρώ ότι η συμπλήρωση από το κράτος του ποσού που λείπει από το άθροισμα της βασικής μέχρι την ανταποδοτική και μέχρι το καθορισμένο όριο διαβίωσης πάσχει ως προς το ότι εξισώνει εκείνον που εργάσθηκε πολύ με εκείνον που εργάσθηκε λιγότερο και δεν δίδει κίνητρα για την ασφάλιση και τη θεμελίωση συνταξιοδοτικού δικαιώματος. Στην πρόταση που κατωτέρω εισηγόυμαι (υπό ΙΙΙ) υποστηρίζω τη διαβάθμιση της βασικής σύνταξης όσων δεν θεμελιώνουν συνταξιοδοτικό δικαίωμα, ανάλογα με τις εισφορές που έχουν καταβάλλει για την ασφάλισή τους. Έτσι, αυτός που εργάσθηκε παραπάνω τελικώς λαμβάνει μεγαλύτερη σύνταξη (άθροισμα ανταποδοτικής και βασικής) από κάποιον που εργάσθηκε λιγότερο ή καθόλου. Τούτο κατά την άποψή μου αποτελεί κίνητρο για την ασφάλιση και είναι κοινωνικά περισσότερο δίκαιο. iv α) Κατά το άρθρο 4 παράγρ. 1 του Ν. 3029/2002 το κράτος συμμετέχει για το χρονικό διάστημα 2003-2032 στη χρηματοδότηση του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ. Ειδικότερα, κατά την πρώτη περίοδο 2003 2008, το κράτος χρηματοδοτεί το ΙΚΑ-ΕΤΑΜ με κυμαινόμενα κατ έτος ποσά, που αντιστοιχούν κατά μέσο όρο σε ποσοστό 1% του ΑΕΠ. Κατά τη δεύτερη περίοδο 2009 2032, το κράτος το χρηματοδοτεί με ποσό ίσο με το 1% του ΑΕΠ. β) Από την κρατική χρηματοδότηση της πενταετίας 2009-2014 μπορεί να χορηγείται ετησίως μέχρι και 10% του συνολικού ποσού για να καλύπτεται τμήμα των δαπανών για την ένταξη άλλων ταμείων κύριας ασφάλισης μισθωτών στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ. Η χρηματοδότηση αυτή, κατά την παράγρ. 2 του άρθρου 4 του Ν. 3029/2002 λαμβάνει τη μορφή: α) επιχορηγήσεως από τον τακτικό προϋπολογισμό για την κάλυψη των ελλειμμάτων και β) ειδικών πολυετών ομολόγων που δεν είναι ρευστοποιήσιμα πριν από τη λήξη τους για τον σχηματισμό αποθεματικού και για τη χρηματοδότηση των μελλοντικών ελλειμμάτων. Τα διαθέσιμα προσδιορίζονται σε ποσό ίσο με το προβλεπόμενο αναλογιστικό έλλειμμα για την επόμενη περίοδο. Τα ειδικά ομόλογα χορηγούνται για να αυξήσουν τα πλεονάσματά του. Το δημόσιο χρέος αυξάνεται κατά τον μελλοντικό χρόνο της ρευστοποιήσεώς τους. Οι αποδόσεις των διαθεσίμων υπολογίζονται σε 3% ετησίως, όπως και των ειδικών ομολόγων. Τα έσοδα από τα ειδικά ομόλογα θα χρησιμοποιηθούν μετά το 2020, όταν το σύστημα θα απαιτεί πρόσθετη χρηματοδότηση. γ) Επιπλέον, κατά την παρ. 4 του άρθρου 4 του Ν. 3029/2002, προβλέπεται ότι αν εξελιχθούν δυσμενώς οι προβλέψεις του συνόλου των οικονομικών μεγεθών που επηρεάζουν το αναλογιστικό έλλειμμα του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ, τότε το κράτος καταβάλλει τους απαιτούμενους επιπλέον χρηματοδοτικούς πόρους για την πλεονασματική λειτουργία του ασφαλιστικού συστήματος. δ) Κατά το άρθρο 22, Ν. 2084/1992 καθιερώθηκε υποχρεωτική τακτική (ετήσια) κρατική συνεισφορά για τη χρηματοδότηση της κύριας κοινωνικής ασφάλισης και της ασθένειας των νέων ασφαλισμένων και αυτοαπασχολουμένων. Αρχικά προβλεπόταν και για τους μισθωτούς πλην των ασφαλισμένων στα ταμεία τύπου, αλλά με τον Ν,. 3029/2002 καταργήθηκε η σχετική πρόβλεψη. ε) Το κράτος χρηματοδοτεί διάφορες προνοιακού τύπου παροχές, όπως για παράδειγμα τις συντάξεις ανασφάλιστων υπερηλίκων που χορηγεί ο ΟΓΑ, το Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων (ΕΚΑΣ), η συνταξιοδότηση των πολιτικών προσφύγων (ν. 1359/85), των Ελλήνων υπηκόων και ομογενών από την Αίγυπτο (Π.Υ.Σ 165/63), την Τουρκία (ν.δ. 4378/64), τη Ρουμανία (ν.δ. 4581/66), τη Βόρεια Ηπειρο (ν.δ. 4577/66, α.ν. 76/67), καθώς και των Ελλήνων και ομογενών από 18
άλλες χώρες (ν. 1469/84), επίσης, η περίθαλψη και εκπαίδευση αναπήρων παίδων (ν. 861/79), η συνταξιοδότηση και εκπαίδευση τυφλών, παραπληγικών κ.λπ.(ν. 612/77, ν. 1579/88, ν. 1902/90) κ.λπ. Στην πράξη πάντως το κράτος δεν έχει τηρήσει με συνέπεια τις υποχρεώσεις που ανέλαβε με τους παραπάνω νόμους με αποτέλεσμα οι ασφαλιστικοί οργανισμοί να έχουν περιέλθει σε δυσχερή οικονομική θέση και ορισμένοι από αυτούς για να αντεπεξέλθουν στις υποχρεώσεις τους να αναγκάζονται να ρευστοποιούν ομόλογα και κινητές εν γένει αξίες. Βλ. Α. Αναγνώστου Δεδούλη, «Ραγδαία επιδείνωση της οικονομικής κατάστασης των φορέων κοινωνικής ασφάλισης», δημοσιευμένο στην ιστοσελίδα της Ενωσης για την Προάσπιση των Κοινωνικών Δικαιωμάτων (ΕΠΚΟΔΙ), http://www.epkodi.gr. v Ινστιτούτο Εργασίας ΓΣΕΕ, «Αναλογιστική μελέτη του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα», ΕΔΚΑ, 2001, σ. 263. Η ΓΣΕΕ αναφέρεται στις διατάξεις του ΑΝ 1611/1950 σύμφωνα με τις οποίες οι ασφαλιστικοί οργανισμοί υποχρεούνταν να καταθέτουν μέρος από τα αποθεματικά τους στην Τράπεζα της Ελλάδος με χαμηλά επιτόκια. Ταυτόχρονα όμως, εάν είχαν ανάγκη δανεισμού το επιτόκιο που δανείζονταν ήταν το τρέχον της αγοράς. Θεωρεί ότι οι διατάξεις αυτές είχαν ως αποτέλεσμα το έτος 2000 να αντιστοιχεί η περιουσία του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης σε ποσό ύψους περίπου 5,6 τρις δρχ., ενώ χωρίς τις δεσμεύσεις του παραπάνω νόμου, κατά τους υπολογισμούς της, θα αντιστοιχούσε σε ποσό περίπου 20 τρις. ΠΡΟΕΔΡΟΣ Πριν δώσω το λόγο στον κο Μπούρλο, θα ήθελα να αναφερθώ στη βασική σύνταξη. Ακολουθεί η εισήγηση του κου Στεργίου με τίτλο «Η ΒΑΣΙΚΗ ΣΥΝΤΑΞΗ ΩΣ ΕΚΦΡΑΣΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΛΛΗΛΕΓΓΥΗΣ». Εφόσον συμφωνήσει κανείς επί της αρχής για τη σκοπιμότητα και την ωφέλεια του λογιστικού (κι όχι λειτουργικού) διαχωρισμού της λογικής της ασφάλισης από το μηχανισμό της κοινωνικής αλληλεγγύης (διαχωρισμό κοινωνικού από αναλογικό), ο ειδικότερος προσδιορισμός της μορφολογίας της βασικής (κοινωνικής) σύνταξης και της σχέσης της με την αναλογική αναδεικνύεται σε κεντρικό διακύβευμα της επιχειρούμενης δομικής αλλαγής. Στην ουσία, δεν θα πρόκειται για το τελικό επίπεδο της παροχής, αλλά για μια επαναδιαπραγμάτευση του συντονισμού των δύο μερών της σύνταξης και για το «πώς» τελικά θα επιτευχθεί με καλύτερο τρόπο η αναδιανομή. Με την καθιέρωσή της, η βασική σύνταξη θα αποκτήσει αυτοτέλεια και θα αποχωριστεί από το πλαίσιο των ασφαλιστικών (αναλογικών) παροχών του κάθε φορέα το αντίθετο συμβαίνει σήμερα με τα κ.ο. συντάξεων που είναι ενταγμένα στις συντάξεις. Έτσι, θα γίνει ευκολότερη η επικέντρωση στην αναδιανεμητική λειτουργία του κοινωνικού τμήματος της σύνταξης. Ακόμη, θα ικανοποιηθεί η αρχή της ισότητας, αφού η βασική σύνταξη θα είναι ενιαία για όλους τους συνταξιούχους κύριας σύνταξης της χώρας σήμερα γίνεται κατά τρόπο ασυντόνιστο και διαφοροποιημένο ανάλογα με τον ασφαλιστικό οργανισμό υπαγωγής του δικαιούχου. Οι οποιεσδήποτε ανισότητες δεν βρίσκουν έρεισμα στο σκοπό του 19
μέτρου που αφορά στο ίδιο βαθμό τους ασφαλισμένους όλων ανεξαιρέτως των φορέων. Εννοείται ότι δεν δικαιολογούνται ούτε διαφοροποιήσεις, στο σημείο αυτό, ανάλογα με το χρόνο υπαγωγής, όπως είναι η διάκριση σε ασφαλισμένους πριν και μετά το 1992. Μάλιστα, επιβάλλεται η ολοκληρωτική κάλυψη του πληθυσμού, όπως η θεσμοθέτηση της σύνταξης των ανασφάλιστων προσώπων. Ως προς το οικονομικό βάρος που συνεπάγεται, η βασική σύνταξη δεν θα πρέπει να χρηματοδοτείται από τις επαγγελματικές ασφαλιστικές εισφορές όπως συμβαίνει σήμερα με τα κ.ο-, αλλά από το κοινωνικό σύνολο (μέσω άμεσης φορολογίας και κρατικού προϋπολογισμού), προκειμένου να υλοποιηθεί ο ευρύτερος αναδιανεμητικός της χαρακτήρας. Η επίρριψη του βάρους στους ίδιους τους ασφαλισμένους οδηγεί σε στρέβλωση του μέτρου. Μέσω της βασικής (κοινωνικής σύνταξης) επιτυγχάνεται μια αναδιανομή εισοδήματος μέσα στην ίδια γενεά. Η βασική σύνταξη δεν μπορεί να σχεδιαστεί κατά τρόπο ασύνδετο προς το όλο συνταξιοδοτικό οικοδόμημα. Ειδικότερα, η βασική και η αναλογική σύνταξη θα πρέπει να σχεδιαστούν ως ένα δίδυμο, ως δύο τμήματα που θα λειτουργούν συμπληρωματικά. Η κοινωνική σύνταξη πρέπει να καθοριστεί σ ένα επίπεδο που να προστατεύει όσους δεν είχαν ένα συνεχή ασφαλιστικό βίο (άτυπες μορφές απασχόλησης). Όσα συνταξιοδοτικά συστήματα εισήγαγαν μηχανισμούς αναλογικής σύνταξης, έλαβαν συγχρόνως μέριμνα για την εγγύηση μιας ελάχιστης σύνταξης. Ακόμη, οφείλουμε να αποφύγουμε το σκόπελο του αντικινήτρου ασφάλισης. Αν η βασική σύνταξη είναι ικανοποιητική και η αναλογική «χτίζεται» δύσκολα, τότε ο μεγαλύτερος όγκος των συνταξιούχων θα εξωθηθεί προς το ελάχιστο επίπεδο. Για να αποφύγουμε αυτό το ενδεχόμενο, θα πρέπει να μεριμνήσουμε σχετικά λ.χ. με το να αυξάνει η αναλογική σύνταξη πιο έντονα από το σημείο που σταματά η βασική. Άλλωστε, οι προϋποθέσεις χορήγησης της βασικής, δηλαδή ο έλεγχος του εισοδήματος, καθώς και η ύπαρξη ορίου ηλικίας θα λειτουργήσουν ως τροχοπέδη σε μια ατομική στρατηγική αξιοποίησης του συστήματος -με περιορισμό στη βασική και αποφυγή περαιτέρω ασφάλισης. Η βασική σύνταξη δεν θα πρέπει να περιορίζεται σ ένα στοιχειώδες ποσό, ιδιαίτερα σε μια εποχή βαθειάς οικονομικής κρίσης με ασυνεχή ιστορικά ασφάλισης, μικρή συσσώρευση ασφαλιστικού «πλούτου», χαμηλούς μισθούς (εργαζόμενοι φτωχοί). Να έχουμε υπόψη μας ότι στην παρούσα κατάσταση της αγοράς εργασίας η αδιάκοπη εργασιακή σχέση στον ίδιο εργοδότη όλο και σπανίζει, ενώ ανθίζουν οι άτυπες μορφές απασχόλησης. Το ύψος της βασικής δεν είναι δυνατόν να προσδιορίζεται με απόλυτους δημοσιονομικούς όρους. Διαφορετικά, μια βασική σύνταξη χαμηλού επιπέδου, σε συνδυασμό με μια αυστηρά καθορισμένη- αναλογική σύνταξη, θα έχει ανεπιθύμητες κοινωνικά συνέπειες. Μια τέτοια εκδοχή θα οδηγούσε μοιραία περισσότερο σε μια αύξηση του φαινομένου της φτώχειας των ηλικιωμένων παρά στη συρρίκνωσή του. Η επιτυχία του μέτρου της βασικής σύνταξης θα εξαρτηθεί από την εύστοχη αναδιανεμητική της λειτουργία προς άτομα που βρίσκονται κάτω από ένα ανεκτό επίπεδο διαβίωσης. Ειδικότερα, η βασική σύνταξη οφείλει να υπηρετεί ένα σαφή στόχο. 20