ΠΔΡΗΛΖΦΖ Ζ παξνχζα κειέηε έρεη σο αληηθείκελν ην ζεζκφ ηεο Πεξηθέξεηαο σο εληαίαο απνθεληξσκέλεο κνλάδαο δηνίθεζεο ηνπ ειιεληθνχ Κξάηνπο. Παξνπζηάδεη ηηο ζρεηηθέο ζεζκηθέο εμειίμεηο ζηα πιαίζηα ηεο ζρεδίαζεο ηεο δεκφζηαο πνιηηηθήο γηα ηελ απνθέληξσζε, θαζψο θαη ηηο πξαθηηθέο εμειίμεηο ζηα πιαίζηα ηεο πινπνίεζήο ηεο, επηρεηξψληαο κηα θξηηηθή αλάιπζε ηεο πνιηηηθήο απνθέληξσζεο ηνπ ειιεληθνχ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο, κε επίθεληξν ην ζεζκφ ηεο Πεξηθέξεηαο. Παξαζέηεη ηηο απφςεηο θαη ηελ θξηηηθή ησλ αλαιπηψλ θαη ησλ εκπεηξνγλσκφλσλ ηνπ ζεζκνχ, θαζψο θαη ησλ ζρεηηδφκελσλ κε ηελ Πεξηθέξεηα δεκφζησλ ιεηηνπξγψλ θαη, ηέινο, παξνπζηάδεη πξνηάζεηο γηα ηελ αλαβάζκηζή ηεο. Μεζνδνινγηθά, ε κειέηε ζηεξίρζεθε ζε ηερληθέο αλάιπζεο πνηθίισλ επηζηεκνληθψλ θιάδσλ, φπσο ε ζεζκηθή αλάιπζε ηεο λνκηθήο επηζηήκεο, ε ηζηνξηθή κέζνδνο ηεο ηζηνξηθήο επηζηήκεο, ε αλάιπζε νξγαλσζηαθήο αλάπηπμεο ηεο δηνηθεηηθήο επηζηήκεο θαη ε αλάιπζε δεκνζίαο πνιηηηθήο ηεο πνιηηηθήο επηζηήκεο. Δπίζεο, κειεηήζεθε ε ζρεηηθή βηβιηνγξαθία θαη αξζξνγξαθία θαη αλαδεηήζεθαλ ζηνηρεία θαη δεκνζηεχκαηα ζε επίζεκνπο δηαδηθηπαθνχο θφκβνπο. Σέινο, θαηέζηε απαξαίηεηε ε ρξήζε πνζνηηθψλ ζηνηρείσλ, ελψ, φπνπ θξίζεθε απαξαίηεην, ρξεζηκνπνηήζεθαλ, επηπξφζζεηα, πνηνηηθέο ηερληθέο έξεπλαο. εκεηψλνπκε πσο ην θχξην αληηθείκελν αλάιπζεο, πξνζεγγίζηεθε ππφ ην πξίζκα πέληε παξαγφλησλ, νη νπνίνη απνηεινχλ θαη ηα ζηάδηα αλάπηπμεο κίαο νξγάλσζεο: απνζηνιή/ζθνπνί/ζηφρνη, αξκνδηφηεηεο, νξγάλσζε, ζηειέρσζε θαη πφξνη. πσο δηαπηζηψζεθε, θαηά ηελ πνξεία ζπγθξφηεζεο ηνπ ζεζκνχ ηεο Πεξηθέξεηαο πξψηα νηθνδνκήζεθε ν ζεζκφο, βάζεη ησλ ήδε ππαξρφλησλ ππεξεζηψλ ησλ Τπνπξγείσλ πνπ ιεηηνπξγνχζαλ ζε λνκαξρηαθφ θαη δηαλνκαξρηαθφ επίπεδν, θαη κεηά αλαδεηήζεθε ν ξφινο θαη ε ιεηηνπξγία ηνπ. Ζ ζχζηαζε ηεο Πεξηθέξεηαο πξαγκαηνπνηήζεθε, δίρσο ηελ ππαγσγή φισλ ησλ απνθεληξσκέλσλ ππεξεζηψλ ησλ Τπνπξγείσλ ζε απηή θαη ζηελ πνξεία, κεηαβηβάδνληαη απνζπαζκαηηθά εθηειεζηηθέο, θπξίσο, αξκνδηφηεηεο, ζπζηήλνληαη λέεο απνθεληξσκέλεο κνλάδεο δηνίθεζεο ησλ Τπνπξγείσλ, θαζπζηεξεί ε αλαδηάξζξσζε ηεο νξγαλσηηθήο δνκήο ηεο Πεξηθέξεηαο, θαη δελ εληζρχεηαη απηή κε πξνζσπηθφ θαη πφξνπο. Καηαιήμακε πσο νη εμειίμεηο απηέο ζρεηίδνληαη κε ηελ αληίζηαζε ησλ θεληξηθψλ ππεξεζηψλ ηεο Γεκφζηαο Γηνίθεζεο ζε κηα δηνηθεηηθή κεηαξξχζκηζε πνπ ζίγεη άκεζα ην ξφιν θαη ηηο αξκνδηφηεηέο ηνπο, θαζψο θαη κε ηε αζπλεπή ππνζηήξημε ηεο κεηαξξπζκηζηηθήο πξνζπάζεηαο ππέξ ηνπ απνθεληξσηηθνχ ζπζηήκαηνο απφ ηελ πνιηηηθή εγεζία, ε νπνία ζπγρξφλσο ηάζζεηαη, ζε νξηζκέλεο πεξηπηψζεηο, ππέξ ησλ
ζπγθεληξσηηθψλ ηάζεσλ. ια απηά είλαη ινγηθφ πσο, εκπνδίδνπλ ηε δεκηνπξγία κηαο ηζρπξήο εληαίαο απνθεληξσκέλεο δηνηθεηηθήο κνλάδαο, ε νπνία ζα δηαδξακαηίδεη απνθαζηζηηθφ ξφιν ζηελ αλαπηπμηαθή δηαδηθαζία θαη φρη δεπηεξεχνληα φπσο γίλεηαη ζήκεξα. Απφ ηηο πξνηάζεηο πνπ κειεηήζεθαλ γηα ηελ αλαβάζκηζε ηνπ ζεζκνχ ζπκπεξάλακε πσο φπνηα θαη λα είλαη ε ιχζε πνπ ηειηθά ζα επηιεγεί, ην κφλν ζίγνπξν είλαη πσο απαηηείηαη ηδηαίηεξε πξνζήισζε ζηε κειέηε θαη εθαξκνγή ηεο, ψζηε λα απνθεπρζνχλ ηα ζθάικαηα ηνπ παξειζφληνο θαη λα απνδεηρζεί φηη πξφθεηηαη γηα πξάγκαηη βηψζηκε θαη καθξνπξφζεζκε ιχζε.
SUMMARY The subject-matter of this study is the institution of the Region as a decentralized administration unit of the Greek State. It presents the respective structural development in the context of decentralization public policy planning, as well as the actual developments in the context of its implementation. The aim is to critically analyze the decentralization public policy of the Greek administration system, focusing on the institution of the Region. The stance and critic of Region institution analysts and related civil servants is juxtaposed, concluding with propositions for the advancement of the institution. Methodologically, the study was based on analysis techniques from various scientific disciplines, such as law science s institutional analysis, history science s historical method, management science s organizational development analysis; and political science s analysis of public policy. Additionally, the study considered related bibliography and articles as well as information and publications from official internet sites. Lastly, it was deemed as necessary to use quantitative as well as qualitative research techniques, as appropriate. It should be noted that the theoretical approach taken for the analysis of the Region institution was based on the five factors that comprise the main steps for any organizational development, that is: mission/goal/target, organization, duties, staffing and assets. It was ascertained that during the course of the Region constitution, the institution was initially founded on the basis of pre-existing Ministerial services operating on prefectural and cross-prefectural level, while its role and function were seek out in a later stage. Region s establishment was initially actualized without the subjection of all the decentralized Ministerial services. Gradually, mainly performing duties are transferred, additional de-centralized administration units are setup, and the reformation of Region s organizational structure is delayed, while required staff and assets are not provided. It was concluded that such developments are linked to the resistance of central public services towards an administrative reform that affects their role and duties, as well as the non-continuous political support of the decentralization reform effort, in favour of a more centralised system. Thus, the creation of a unified and strong decentralized administration unit that could play a decisive role in the state growth process is hindered, leaving the Region institution to play a secondary role with limited influence. The conclusion arising from all propositions considered for the enhancement of the institution indicates that, in any case, significant attention is required in its design
and implementation, to avoid prior mistakes and prove to be a viable and long-term solution.
ΛΔΞΔΗ ΚΛΔΗΓΗΑ Πεξηθέξεηα, ππέξ-πεξηθέξεηα, πξνγξακκαηηθή πεξηθέξεηα, κεηξνπνιηηηθή πεξηθέξεηα, απνθέληξσζε, πνιηηηθή απνθέληξσζεο, δηνηθεηηθφ ζχζηεκα, απνθεληξσηηθφ ζχζηεκα δηνίθεζεο, ζπγθεληξσηηθφ ζχζηεκα δηνίθεζεο, ζπγθεληξσηηζκφο, πεξηθεξεηαθή νξγάλσζε, δηνηθεηηθή κεηαξξχζκηζε, απηνδηνίθεζε, νξγαληζκνί ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο, πεξηθεξεηαθή απηνδηνίθεζε, κεηξνπνιηηηθή δηνίθεζε, κεηξνπνιηηηθή απηνδηνίθεζε, πεξηθεξεηαθέο ππεξεζίεο ησλ Τπνπξγείσλ, πεξηθεξεηαθά φξγαλα, νξγαληζκφο, νξγαλσηηθή δνκή, Γεληθφο Γξακκαηέαο ηεο Πεξηθέξεηαο, Σακείν Πεξηθεξεηαθήο Αλάπηπμεο, Γεληθφο Γηεπζπληήο ηεο Πεξηθέξεηαο, Πεξηθεξεηαθφ πκβνχιην, πκβνπιίνπ ησλ Πεξηθεξεηψλ, Δηδηθφ πληνληζηηθφ πκβνχιην, Δηδηθή Γηαρεηξηζηηθή Αξρή Π.Δ.Π. Πεξηθέξεηαο, Αλαπηπμηαθφο Οξγαληζκφο Πεξηθέξεηαο Α.Δ., Οηθνλνκηθή θαη Κνηλσληθή Δπηηξνπή, αξκνδηφηεηεο, θαηαλνκή αξκνδηνηήησλ, θαηαγξαθή αξκνδηνηήησλ, ζηειέρσζε, ππεξεζηαθή απηνηέιεηα, νηθνλνκηθνί πφξνη, Σαθηηθφο Πξνυπνινγηζκφο ηεο Πεξηθέξεηαο, Πξφγξακκα Γεκνζίσλ Δπελδχζεσλ, αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο, αξρή ηεο εγγχηεηαο, αξρή ηεο ελφηεηαο ηεο δηνίθεζεο, αξρή ηνπ θαηακεξηζκνχ ησλ αξκνδηνηήησλ.
ΠΗΝΑΚΑ ΠΔΡΗΔΥΟΜΔΝΧΝ 1. ΔΗΑΓΧΓΖ 10 ΜΔΡΟ Α 12 2.ΜΔΘΟΓΟΛΟΓΗΚΖ ΠΡΟΔΓΓΗΖ & ΚΟΠΟ ΣΖ ΜΔΛΔΣΖ 13 3. ΔΝΝΟΗΟΛΟΓΗΚΔ ΓΗΔΤΚΡΗΝΗΔΗ 15 4. ΗΣΟΡΗΚΖ ΑΝΑΓΡΟΜΖ - ΒΑΗΚΔ ΔΞΔΛΗΞΔΗ ΠΡΗΝ ΣΟ 1997 & ΣΖΝ ΑΝΑΓΧΓΖ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ Δ ΔΝΗΑΗΑ ΓΗΟΗΚΖΣΗΚΖ ΜΟΝΑΓΑ 19 5. Ζ ΤΝΣΑΓΜΑΣΗΚΖ ΡΤΘΜΗΖ ΓΗΑ ΣΟ ΑΠΟΚΔΝΣΡΧΣΗΚΟ ΤΣΖΜΑ ΓΗΟΗΚΖΖ 30 ΜΔΡΟ Β 32 6. Ζ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ ΜΔΣΑ ΣΟ 1997 & ΣΖΝ ΑΝΑΓΧΓΖ ΣΖ Δ ΔΝΗΑΗΑ ΓΗΟΗΚΖΣΗΚΖ ΜΟΝΑΓΑ 33 6.1 ΑΠΟΣΟΛΖ, ΚΟΠΟΗ ΚΑΗ ΣΟΥΟΗ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 33 6.2. ΟΡΓΑΝΧΖ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 35 6.2.1. ΟΡΓΑΝΑ & ΦΟΡΔΗ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 36 6.2.2. ΟΗ ΑΠΟΚΛΗΔΗ ΑΠΟ ΣΟ ΝΟΜΟ & ΟΗ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑΚΔ ΤΠΖΡΔΗΔ ΣΧΝ ΤΠΟΤΡΓΔΗΧΝ 42 6.2.3. ΟΡΓΑΝΧΣΗΚΖ ΓΟΜΖ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 47 6.3. ΣΔΛΔΥΧΖ ΚΑΗ ΕΖΣΖΜΑΣΑ ΑΝΘΡΧΠΗΝΟΤ ΓΤΝΑΜΗΚΟΤ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ54 6.4. ΠΟΡΟΗ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 57 6.4.1. Ο ΣΑΚΣΗΚΟ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΗΜΟ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 57 6.4.1. ΣΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΓΖΜΟΗΧΝ ΔΠΔΝΓΤΔΧΝ ΓΗΑ ΣΖΝ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 59 6.4.1. ΟΗ ΣΔΥΝΟΛΟΓΗΔ ΠΛΖΡΟΦΟΡΗΚΖ ΚΑΗ ΔΠΗΚΟΗΝΧΝΗΧΝ ΣΖΝ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 62 6.5. ΑΡΜΟΓΗΟΣΖΣΔ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ 63 ΜΔΡΟ Γ 71 7. ΤΓΚΡΗΣΗΚΖ ΠΑΡΟΤΗΑΖ ΤΣΖΜΑΣΧΝ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑΚΖ ΓΗΟΗΚΖΖ ΟΗ ΠΔΡΗΠΣΧΔΗ ΣΖ ΓΑΛΛΗΑ ΚΑΗ ΣΖ ΗΣΑΛΗΑ 72
7.1. Ο ΘΔΜΟ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ ΣΖ ΓΑΛΛΗΑ 72 7.2. Ο ΘΔΜΟ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ ΣΖΝ ΗΣΑΛΗΑ 74 8. ΠΡΟΟΠΣΗΚΔ ΑΝΑΒΑΘΜΗΖ ΘΔΜΟΤ ΒΑΗΜΔΝΔ Δ ΑΠΟΦΔΗ ΔΜΠΔΗΡΟΓΝΧΜΟΝΧΝ 76 8.1. ΜΔΗΧΖ ΑΡΗΘΜΟΤ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΧΝ 77 8.2. ΤΣΖΜΑ ΜΖΣΡΟΠΟΛΗΣΗΚΧΝ ΚΔΝΣΡΧΝ 81 8.3. ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑΚΖ ΑΤΣΟΓΗΟΗΚΖΖ 82 9. ΤΜΠΔΡΑΜΑΣΑ 89 ΠΖΓΔ 92 Α. ΒΗΒΛΗΟΓΡΑΦΗΑ ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΗΑ ΜΔΛΔΣΔ ΔΓΤΚΛΗΟΗ 92 1. ΔΛΛΖΝΗΚΖ 92 2. ΞΔΝΟΓΛΧΖ 96 B. ΓΗΑΓΗΚΣΤΑΚΟΗ ΣΟΠΟΗ / ΗΣΟΔΛΗΓΔ 96 1. ΓΗΑΓΗΚΣΤΑΚΟΗ ΣΟΠΟΗ 96 2. ΑΡΘΡΑ ΣΟ ΓΗΑΓΗΚΣΤΟ 97 Γ. ΝΟΜΟΘΔΗΑ 98 ΠΑΡΑΡΣΖΜΑΣΑ 102
ΤΝΣΟΜΟΓΡΑΦΗΔ Α.Γ.Δ.Γ.Τ. Α.Δ. ΑκεΑ Γ.Γ.Γ.Γ.&Ζ.Γ. Γ.Γ.Π Γ.Γ.Π. Γ.Δ.Γ.Γ. Γ.Λ.Κ Γ..Δ.Δ. Γ.Y.ΠE Γ.Γ. Γ.Δ. Γ.. Δ.Δ. Δ.Κ. Δ.Ν.Α.Δ. Δ.Ο.Κ. Δ.Ο.Σ. Δ..Γ.Γ. Δ..Π.Α. Δ... Δ...Α. Δ..Σ.Α. Δ..Τ. Δ..Τ.Δ. Δ.Τ.Γ. Δ.Φ.Δ.Σ Δ.Γ.Γ.Α. Ζ/Τ Η.Σ.Α. Κ.Α.Π. Κ.Δ.Γ.Κ.Δ. θ.θ.τ Κ.Π.. Κ.η.Π. Μ.Α. Μ.Μ.Δ. Μ.Ο.Π. Μ.Π. Ν.Α. Ν.Π.Γ.Γ. Ν.Π.Η.Γ. Ο.Κ.Δ. Ο.Π.. Ο.Σ.Α. ΟΗ.Ο. Π.Α. Π.Γ.Δ. Π.Δ. Αλψηαηε Γηνίθεζε Δλψζεσλ Γεκνζίσλ Τπαιιήισλ Αλψλπκε Δηαηξία Άηνκα κε Αλαπεξία Γεληθή Γξακκαηεία Γεκφζηαο Γηνίθεζεο θαη Απνθέληξσζεο Γεληθφο Γξακκαηέαο ηεο Πεξηθέξεηαο Γεληθφο Γηεπζπληήο ηεο Πεξηθέξεηαο Γεληθνχ Δπηζεσξεηή Γεκφζηαο Γηνίθεζεο Γεληθνχ Λνγηζηεξίνπ ηνπ Κξάηνπο Γεληθή πλνκνζπνλδία Δξγαηψλ Διιάδαο Γηνίθεζε Τγεηνλνκηθήο Πεξηθέξεηαο Γεκφζηα Γηνίθεζε Γεπηεξνβάζκηα Δθπαίδεπζε Γηνηθεηηθφ πκβνχιην Δπξσπατθή Έλσζε Δπξσπατθέο Κνηλφηεηεο Έλσζε Ννκαξρηαθψλ Απηνδηνηθήζεσλ Διιάδνο Δπξσπατθή Οηθνλνκηθή Έλσζε Διιεληθφο Οξγαληζκφο Σνπξηζκνχ Δζληθή ρνιή Γεκφζηαο Γηνίθεζεο Δζληθφ ηξαηεγηθφ Πιαίζην Αλαθνξάο Δηδηθφ πληνληζηηθφ πκβνχιην Δζληθφ ηξαηεγηθφ ρέδην Αλάπηπμεο Δζληθή ρνιή Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο Δζληθφ χζηεκα Τγείαο Δζληθή ηαηηζηηθή Τπεξεζία ηεο Διιάδνο Δηδηθή Γηαρεηξηζηηθή Αξρή Δληαίνο Φνξέαο Διέγρνπ Σξνθίκσλ Δζσηεξηθψλ, Γεκφζηαο Γηνίθεζεο θαη Απνθέληξσζεο Ζιεθηξνληθφο Τπνινγηζηήο Ηλζηηηνχην Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο Κεληξηθνί Απηνηειείο Πφξνη Κεληξηθή Έλσζε Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ Διιάδνο Καηά Κεθαιήλ Δηζφδεκα Κνηλνηηθφ Πιαίζην ηήξημεο Κνηλσλία ηεο Πιεξνθνξίαο Μεηξνπνιηηηθή Απηνδηνίθεζε Μέζα Μαδηθήο Δλεκέξσζεο Μεζνγεηαθά Οινθιεξσκέλα Πξνγξάκκαηα Μεηξνπνιηηηθή Πεξηθέξεηα Ννκαξρηαθή Απηνδηνίθεζε Ννκηθφ Πξφζσπν Γεκνζίνπ Γηθαίνπ Ννκηθφ Πξφζσπν Ηδησηηθνχ Γηθαίνπ Οηθνλνκηθή θαη Κνηλσληθή Δπηηξνπή Οινθιεξσκέλν Πιεξνθνξηαθφ χζηεκα Οξγαληζκνί Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο Οηθνλνκίαο θαη Οηθνλνκηθψλ Πεξηθεξεηαθή Απηνδηνίθεζε Πξφγξακκα Γεκνζίσλ Δπελδχζεσλ Παλεπηζηεκηαθή Δθπαίδεπζε
Π.Δ.Π. Π.. Π..Δ.Α. ΠE.XΧ.Γ.E. ΠΑ..Δ.Γ.Δ. ΠΔ..Τ.Α.Δ.Π..Δ.Δ.Δ.Δ.Γ.Γ..Π..η.Δ. Σ.Α. Σ.Δ. Σ.Δ.Γ.Κ. Σ.Π.Δ. Τ.Γ.Δ. Τ.Δ. Τ.Π.Α. Τ.ΠΔ.ΥΧ.ΓΔ Τ.. ΤΠ.EΘ.O. ΤΠ.E. ΤΠ.ΑΝ, ΤΠ.Δ.Γ.Γ.Α. ΤΠ.ΟΗ.Ο ΤΠ.ΠΟ. Φ.Δ.Κ Πεξηθεξεηαθφ Δπηρεηξεζηαθφ Πξφγξακκα Πεξηθεξεηαθφ πκβνχιην Πνιηηηθνχ ρεδηαζκνχ Δθηάθηνπ Αλάγθεο Πεξηβάιινληνο, Υσξνηαμίαο θαη Γεκνζίσλ Έξγσλ Παλειιήληα πλνκνζπνλδία Δλψζεσλ Γεσξγηθψλ πλεηαηξηζκψλ Πεξηθεξεηαθφ χζηεκα Τγείαο πιινγηθέο Απνθάζεηο Έξγσλ Πεξηθέξεηαο πλζήθε γηα ηελ Δπξσπατθή Έλσζε ψκαηνο Δπηζεσξεηψλ-Διεγθηψλ Γεκφζηαο Γηνίθεζεο πκβνπιίνπ ησλ Πεξηθεξεηψλ πκβνχιην ηεο Δπηθξαηείαο Σνπηθή Απηνδηνίθεζε Σερλνινγηθή Δθπαίδεπζε Σνπηθή Έλσζε Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ Σερλνινγηψλ Πιεξνθνξηθήο θαη Δπηθνηλσληψλ Τπεξεζίεο Γεκνζηνλνκηθνχ Διέγρνπ Τπνρξεσηηθή Δθπαίδεπζε Τπεξεζία Πεξηθεξεηαθήο Αλάπηπμεο Τπνπξγείν Πεξηβάιινληνο, Υσξνηαμίαο θαη Γεκνζίσλ Έξγσλ Τπνπξγηθφ πκβνχιην Τπνπξγείν Δζληθήο Οηθνλνκίαο Τπνπξγείν Δζσηεξηθψλ Τπνπξγείν Αλάπηπμεο Τπνπξγείν Δζσηεξηθψλ Γεκφζηαο Γηνίθεζεο θαη Απνθέληξσζεο Τπνπξγείν Οηθνλνκίαο θαη Οηθνλνκηθψλ Τπνπξγείν Πνιηηηζκνχ Φχιιν Δθεκεξίδαο ηεο Κπβέξλεζεο
1. ΔΗΑΓΧΓΖ Ζ βαζηθή δηαίξεζε κηαο ρψξαο είλαη ε δηνηθεηηθή, δεδνκέλνπ φηη ζε απηή ζηεξίδνληαη φιεο νη εζσηεξηθέο δηακνξθψζεηο ησλ θξαηηθψλ ζεζκψλ. 1 πλεπψο, ε νξζνινγηθή δφκεζε ηνπ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο απνηειεί ζεκέιην ιίζν γηα ηελ νηθνλνκηθή, θνηλσληθή, πνιηηηθή θαη πνιηηηζκηθή αλάπηπμε θαη ηνλ εθζπγρξνληζκφ. Ζ Πεξηθέξεηα, ε νπνία απνηειεί ην θχξην αληηθείκελν αλάιπζεο ηεο παξνχζαο κειέηεο, ζπληζηά, καδί κε ηελ Κεληξηθή Γηνίθεζε, ηηο πεξηθεξεηαθέο ππεξεζίεο ησλ Τπνπξγείσλ, ηνπο πξσηνβάζκηνπο θαη δεπηεξνβάζκηνπο Οξγαληζκνχο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο (Ο.Σ.Α), ππνζχλνιν ηνπ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο. Κάζε έλα απφ απηά ηα ππνζχλνια επεξεάδεη ηε ιεηηνπξγία θαη ηελ επηηπρία ηνπ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο, θαζψο δχλαηαη λα απνηειεί είηε κνριφ αλάπηπμεο θαη εθζπγρξνληζκνχ είηε εκπφδην θαη κέζν θαζπζηέξεζεο θαη νπηζζνδξφκεζεο. 2 ε δηεζλέο επίπεδν, θαη εηδηθφηεξα ζηελ Δπξσπατθή Έλσζε (Δ.Δ.), νη δεκφζηεο πνιηηηθέο θαηεπζχλνληαη πξνο ηελ ελίζρπζε ηεο εμνπζίαο θαη ηεο απηνλνκίαο ησλ ηνπηθψλ θαη πεξηθεξεηαθψλ κνλάδσλ νξγάλσζεο ηνπ Κξάηνπο. Ζ Πεξηθέξεηα ζεσξείηαη ν βαζκφο δηνίθεζεο πνπ αληαπνθξίλεηαη πιεξέζηεξα ζηηο ζχγρξνλεο θνηλσληθννηθνλνκηθέο ζπλζήθεο. 3 ηελ Διιάδα, ν βαζηθφο ιφγνο ζχζηαζεο ησλ Διιεληθψλ Πεξηθεξεηψλ ην 1987 ήηαλ νπζηαζηηθά ε επηζπκία άληιεζεο θνλδπιίσλ απφ ηελ Δπξσπατθή Οηθνλνκηθή Έλσζε (Δ.Ο.Κ.) θαζψο ε Έλσζε έζεηε σο πξνυπφζεζε ηελ χπαξμε δηνηθεηηθψλ κνλάδσλ επξχηεξσλ ηεο Ννκαξρίαο. ηελ πνξεία φκσο, νη Διιεληθέο Πεξηθέξεηεο, νη νπνίεο αξρηθά είραλ κφλν αλαπηπμηαθφ θαη δηαρεηξηζηηθφ ξφιν, έιαβαλ ζηαδηαθά θαη κηα λέα δηνηθεηηθή δηάζηαζε, θαη ην 1997 ζπζηάζεθαλ σο εληαίεο απνθεληξσκέλεο κνλάδεο δηνίθεζεο ηνπ Κξάηνπο. Δλψ, δειαδή, ζεκείν εθθίλεζεο ηεο δηαίξεζεο ηνπ ειιαδηθνχ ρψξνπ ζε 13 πεξηθέξεηεο ήηαλ ε αλάγθε ελίζρπζεο ηεο νηθνλνκηθήο θαη θνηλσληθήο αλάπηπμεο φιεο ηεο Δπηθξάηεηαο θαη ε κείσζε ησλ δηαπεξηθεξεηαθψλ αληζνηήησλ, 4 απηέο εμειίρζεθαλ ζε δηνηθεηηθέο κνλάδεο, κε κεγάιν εχξνο αξκνδηνηήησλ. Ζ παξνχζα κειέηε, κειεηά ην ζεζκφ ηεο Πεξηθέξεηαο θαη παξνπζηάδεη ηηο ζρεηηθέο ζεζκηθέο εμειίμεηο (ζρεδίαζε δεκφζηαο πνιηηηθήο απνθέληξσζεο) θαζψο θαη ηηο πξαθηηθέο εμειίμεηο (πινπνίεζή ηεο) θαηά ηελ ηειεπηαία δεθαεηία, δειαδή απφ ηε 1 Αθαδεκία Αζελψλ, Απνθέληξσζε θαη Απηνδηνίθεζε, δηαπηζηψζεηο πξνηάζεηο, Κέληξνλ Δξεχλεο ηεο Διιεληθήο Κνηλσλίαο, Γεκνζηεχκαηα: Αξηζκφο 9, Αζήλα, 2000 2 Αθαδεκία Αζελψλ, 2000, νπ.π 3 Παπαδεκεηξφπνπινο, Γ., «Ζ αλαδηνξγάλσζε ηεο θξαηηθήο πεξηθεξεηαθήο δηνίθεζεο (λ.2503/97)», Γηνηθεηηθή Δλεκέξσζε, Σεηξακεληαία Δπηζεψξεζε Γηνηθεηηθήο Δπηζηήκεο, Σεχρνο 10, Ηαλνπάξηνο 1998 4 Νηαήο Π., H Πεξηθέξεηα σο απνθεληξσκέλε δηνηθεηηθή κνλάδα ηνπ Κξάηνπο, Γηπισκαηηθή εξγαζία Μεηαπηπρηαθνχ Πξνγξάκκαηνο, 2001
ζχζηαζε ηεο Πεξηθέξεηαο σο εληαίαο απνθεληξσκέλεο κνλάδαο δηνίθεζεο ηνπ Κξάηνπο κέρξη ηηο κέξεο καο. Γεδνκέλνπ φηη νη εμειίμεηο απηέο αληαλαθινχλ ηε βνχιεζε (ή ηελ απξνζπκία) ηεο πνιηηηθήο εγεζίαο θαη ηεο Κεληξηθήο Γηνίθεζεο λα εληζρχζνπλ ηελ Πεξηθέξεηα, επηρεηξνχκε κηα θξηηηθή αλάιπζε ηεο πνιηηηθήο απνθέληξσζεο ηνπ ειιεληθνχ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο, κε επίθεληξν ην ζεζκφ ηεο Πεξηθέξεηαο. Πην ζπγθεθξηκέλα, ζην πξψην κέξνο ηεο κειέηεο, παξνπζηάδεηαη ε κεζνδνινγηθή πξνζέγγηζε ηεο αλάιπζεο, νη ελλνηνινγηθέο δηεπθξηλίζεηο, ε ηζηνξηθή αλαδξνκή ηνπ ζεζκνχ ηεο Πεξηθέξεηαο θαη ε ζπληαγκαηηθή ξχζκηζε γηα ην απνθεληξσηηθφ ζχζηεκα δηνίθεζεο. ην δεχηεξν θαη θχξην κέξνο ηεο αλάιπζεο, πξνζεγγίδεηαη ν ζεζκφο κέζα απφ ην πξίζκα πέληε παξαγφλησλ: απνζηνιήο/ζθνπψλ/ζηφρσλ, αξκνδηνηήησλ, νξγάλσζεο, ζηειέρσζεο θαη πφξσλ ηεο Πεξηθέξεηαο. Σέινο, ζην ηξίην θαη ηειεπηαίν κέξνο, επηρεηξείηαη κηα ζπγθξηηηθή παξνπζίαζε ζπζηεκάησλ πεξηθεξεηαθήο δηνίθεζεο άιισλ ρσξψλ, αλαιχνληαη νη πξννπηηθέο ηνπ ζεζκνχ ηεο Πεξηθέξεηαο βάζεη πξνηάζεσλ εκπεηξνγλσκφλσλ θαη παξαηίζεληαη ηα ζπλνιηθά ζπκπεξάζκαηα ηεο κειέηεο.
ΜΔΡΟ Α Μεζνδνινγηθή πξνζέγγηζε κειέηεο, ελλνηνινγηθέο δηεπθξηλήζεηο, ηζηνξηθή αλαδξνκή ηεο νηθνδφκεζεο ηνπ ζεζκνχ ηεο πεξηθέξεηαο & ζπληαγκαηηθή ξχζκηζε γηα ην απνθεληξσηηθφ ζχζηεκα δηνίθεζεο
2.ΜΔΘΟΓΟΛΟΓΗΚΖ ΠΡΟΔΓΓΗΖ & ΚΟΠΟ ΣΖ ΜΔΛΔΣΖ Μεζνδνινγηθά, ε κειέηε ζηεξίρζεθε ζε ηερληθέο αλάιπζεο πνηθίισλ επηζηεκνληθψλ θιάδσλ. Απφ ηε λνκηθή επηζηήκε επηιέρζεθε ε ζεζκηθή αλάιπζε, δειαδή ε εμεχξεζε θαη κειέηε ησλ ηζρπφλησλ θαλφλσλ δηθαίνπ θαη ε εμέηαζή ηνπο εληφο ηεο ζπγθεθξηκέλεο έλλνκεο ηάμεο. Ζ αλάγθε αλίρλεπζεο ηεο αθεηεξίαο ηεο εθάζηνηε απνθεληξσηηθήο πνιηηηθήο απαίηεζε θαη ηε ρξήζε ηεο ηζηνξηθήο κεζφδνπ ψζηε λα πξνζδηνξηζηεί θαιχηεξα ην ζχγρξνλφ ηεο πεξηερφκελν. εκαληηθή ήηαλ θαη ε ζπκβνιή ηεο δηνηθεηηθήο επηζηήκεο γηα ηελ εμέηαζε ησλ κεζφδσλ νξγάλσζεο θαη πξαγκαηηθήο ιεηηνπξγίαο ησλ θνξέσλ ηεο θξαηηθήο Γηνίθεζεο θαη ηνπ ηξφπνπ πνπ νηθνδνκήζεθαλ θαζψο θαη ηεο πνιηηηθήο επηζηήκεο γηα ηελ αλάιπζε ηεο δεκνζίαο πνιηηηθήο απνθέληξσζεο. Δπίζεο, κειεηήζεθε ε ζρεηηθή βηβιηνγξαθία θαη αξζξνγξαθία θαη αλαδεηήζεθαλ ζηνηρεία θαη δεκνζηεχκαηα ζε επίζεκνπο δηαδηθηπαθνχο θφκβνπο. Πξνθεηκέλνπ λα εμαρζνχλ φζν ην δπλαηφλ αθξηβέζηεξα ζπκπεξάζκαηα, θαηέζηε απαξαίηεηε ε ρξήζε πνζνηηθψλ ζηνηρείσλ, 5 ελψ, φπνπ θξίζεθε απαξαίηεην, ρξεζηκνπνηήζεθαλ, επηπξφζζεηα, πνηνηηθέο ηερληθέο έξεπλαο, φπσο ζπδεηήζεηο ή ζπλεληεχμεηο κε αξκφδηνπο δεκφζηνπο ιεηηνπξγνχο, ζπνπδαζηέο θαη θαζεγεηέο ηεο Δζληθήο ρνιήο Γεκφζηαο Γηνίθεζεο (Δ..Γ.Γ.) θαη θαηαγξαθή ησλ απφςεψλ ηνπο. Σν θχξην αληηθείκελν αλάιπζεο, πξνζεγγίζηεθε ππφ ην πξίζκα πέληε παξαγφλησλ, νη νπνίνη απνηεινχλ θαη ηα ζηάδηα αλάπηπμεο κίαο νξγάλσζεο: 6 απνζηνιή/ζθνπνί/ζηφρνη, αξκνδηφηεηεο, νξγάλσζε, ζηειέρσζε θαη πφξνη. Ηδαληθά, βάζεη ηεο δηνηθεηηθήο επηζηήκεο, κηα δεκφζηα πνιηηηθή πξαγκαηνπνηείηαη απφ δηνηθεηηθά φξγαλα ζηα νπνία θαηαλέκνληαη νξζνινγηθά ε απνζηνιή, ν ζθνπόο θαη νη ζηόρνη κεηνπζησκέλνη ζε αξκνδηόηεηεο. Ζ απνζηνιή ηεο νξγάλσζεο παξαπέκπεη ζηε ζηξαηεγηθή έληαμε ηνπ νξγαληζκνχ, φπσο απηή ζρεδηάδεηαη ζην αλψηαην δηνηθεηηθφ επίπεδν (Κπβέξλεζε), θαη απαηηεί ηελ παξαπέξα αλάιπζε ζε ζθνπνχο θαη ζηφρνπο, νη νπνίνη ζα επηηεπρζνχλ απφ ηνλ νξγαληζκφ, ζηελ πεξίπησζή καο, ηελ Πεξηθέξεηα. Οη αξκνδηφηεηεο αθνξνχλ ηηο δέζκεο δηνηθεηηθψλ ελεξγεηψλ πνπ αζθνχληαη γηα ηελ πξαγκάησζε ελφο ζηφρνπ δεκφζηαο πνιηηηθήο θαη ζρεηίδνληαη κε ηνλ ηξφπν κε ηνλ νπνίν θαηαλέκεηαη ε εμνπζία ζε φιν ην θάζκα ηεο νξγάλσζεο. πλδένληαη, ινηπφλ, ζηελά κε ηελ νξγαλσηηθή δνκή ηεο νξγάλσζεο ε νπνία, ηδαληθά, ζρεδηάδεηαη βάζεη ηεο θαηαλνκήο ησλ αξκνδηνηήησλ ζηηο επηκέξνπο νξγαληθέο κνλάδεο. πνπ ζα 5 ηνηρεία ηνπ Γεκφζηνπ Πξνυπνινγηζκνχ απφ ην Τπνπξγείν Οηθνλνκίαο θαη Οηθνλνκηθψλ (ΤΠ.ΟΗ.Ο.) θαη ηνπ Γειηίνπ ηαηηζηηθψλ ηνηρείσλ Πξνζσπηθνχ ηνπ Γεκφζηνπ Σνκέα, απφ ην Τπνπξγείν Δζσηεξηθψλ Γεκφζηαο Γηνίθεζεο & Απνθέληξσζεο (ΤΠ.Δ.Γ.Γ.Α.) 6 Lawrence P.R. & Lorsch J.W., Οξγαλσζηαθή αλάπηπμε: Γηάγλσζε θαη Γξάζε, Gutenberg, Αζήλα, 1983
ππνζηεξίμνπλ ηε δεκφζηα πνιηηηθή. Ο παξάγνληαο ζηειέρσζε αθνξά ην αλζξψπηλν δπλακηθφ (πξνζεγγηζκέλν ηφζν πνζνηηθά φζν πνηνηηθά) πνπ ζα θιεζεί λα εθαξκφζεη ηε λέα πνιηηηθή. Σέινο, νη πφξνη (θεθάιαην θαη ηερλνινγία) είλαη ην κέζν δέζκεπζεο γηα ηελ πξαγκαηνπνίεζε ηεο δεκφζηαο πνιηηηθήο. 7 Κχξηνο ζθνπφο ηεο κειέηεο ήηαλ ε θξηηηθή αλάιπζε ηεο δηαδηθαζίαο νηθνδφκεζεο θαη ηνπ ξφινπ πνπ δηαδξακαηίδεη ν ζεζκφο ηεο Πεξηθέξεηαο ζην δηνηθεηηθφ καο ζχζηεκα, ζηα πιαίζηα ηεο δεκφζηαο πνιηηηθήο γηα ηελ απνθέληξσζε. Έρνληαο, σο δεδνκέλν φηη ε επηηπρία κηαο δεκφζηαο πνιηηηθήο, ζρεηίδεηαη ζαθψο κε ηελ ςήθηζε ελφο πξσηνγελνχο πιέγκαηνο λφκσλ, αιιά επεθηείλεηαη θαη ζηελ νινθιήξσζε φισλ ησλ δεπηεξνγελψλ δηνηθεηηθψλ κέηξσλ, ηε ζέζε ηνπο ζε ιεηηνπξγία θαη ηελ παγίσζε φισλ ησλ λέσλ εξγαιείσλ πνιηηηθήο, 8 επηρεηξήζεθε κηα νιηζηηθή πξνζέγγηζε ηνπ αληηθεηκέλνπ. ην πιαίζην απηφ, επηδηψμακε: o ηελ παξνπζίαζε φισλ ησλ ζεζκηθψλ εμειίμεσλ πνπ αθνξνχλ ζην ζεζκφ ηεο Πεξηθέξεηαο, ζηα πιαίζηα ηεο ζρεδίαζεο ηεο δεκφζηαο πνιηηηθήο γηα ηελ απνθέληξσζε, o ηελ παξνπζίαζε θαη αμηνιφγεζε ηνπ ηξφπνπ πινπνίεζεο ηεο πνιηηηθήο, o ηελ παξάζεζε ησλ απφςεσλ θαη ηεο θξηηηθήο ησλ αλαιπηψλ θαη ησλ εκπεηξνγλσκφλσλ ηνπ ζεζκνχ, θαζψο θαη ησλ ζρεηηδφκελσλ κε ηελ Πεξηθέξεηα δεκφζησλ ιεηηνπξγψλ θαη, ηέινο, o ηελ παξάζεζε πξνηάζεσλ γηα ηελ αλαβάζκηζε ηνπ ζεζκνχ ηεο Πεξηθέξεηαο. 7 Παπαδεκεηξίνπ Κ., «Ο θαηακεξηζκφο αξκνδηνηήησλ κεηαμχ (θεληξηθήο θαη απνθεληξσκέλεο) δηνίθεζεο θαη Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο (Α θαη Β βαζκίδαο)», Δπηζεψξεζε Γηνηθεηηθήο Δπηζηήκεο, Σεχρνο 10 ν, Αζήλα, 2004 8 Αιεμφπνπινο Ν.Α., Αλάιπζε Γεκφζηαο Πνιηηηθήο, Δθπαηδεπηηθφ πιηθφ καζήκαηνο E..Γ.Γ., ΗΖ Δθπαηδεπηηθή εηξά, Σκήκα Γεληθήο Γηνίθεζεο, 2006
3. ΔΝΝΟΗΟΛΟΓΗΚΔ ΓΗΔΤΚΡΗΝΗΔΗ Με ηελ επξεία (δηνηθεηηθή θαη φρη πνιηηηθή νχηε δεκνζηνλνκηθή) έλλνηα ηνπ φξνπ, απνθέληξσζε είλαη ε ζχζηαζε πεξηθεξεηαθψλ νξγάλσλ θαη νξγάλσλ ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο (Σ.Α.) θαη ε αλάζεζε ζε απηά απνθαζηζηηθψλ αξκνδηνηήησλ. Αληίζεηα, ν νξηζκφο πνπ πηνζεηείηαη ζε απηή ηε κειέηε είλαη πην ζηελφο. χκθσλα κε απηφλ, απνθέληξσζε είλαη ε ζχζηαζε κφλν πεξηθεξεηαθψλ νξγάλσλ θαη ε αλάζεζε ζε απηά απνθαζηζηηθψλ αξκνδηνηήησλ. Με ηελ απνθέληξσζε, ε θξαηηθή εμνπζία κνηξάδεηαη αλάκεζα ζηα επίπεδα ηνπ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο. Ζ έλλνηα απηή φκσο δελ πξέπεη λα γίλεηαη αληηιεπηή σο έλα ηεηειεζκέλν θαη νξηζηηθφ γεγνλφο νχηε σο κηα παγησκέλε θαηάζηαζε. Ο ζρεηηθφο φξνο ζα πξέπεη λα γίλεηαη αληηιεπηφο σο κηα ηάζε, έλα «κέγεζνο ελ εμειίμεη» 9 θαζψο απνηειεί κηα δπλακηθή δηαδηθαζία ζην πιαίζην ηεο πνιηηηθήο, νηθνλνκηθήο θαη θνηλσληθήο δσήο. «Η θαηαλνκή απνθαζηζηηθώλ αξκνδηνηήησλ κεηαμύ θεληξηθώλ θαη πεξηθεξεηαθώλ δηνηθεηηθώλ νξγάλσλ απνηειεί ην θξηηήξην δηάθξηζεο κεηαμύ ζπγθεληξσηηθνύ θαη απνθεληξσηηθνύ ζπζηήκαηνο δηνίθεζεο». 10 Έηζη, θαηά ην απνθεληξσηηθφ ζχζηεκα ηα πεξηθεξεηαθά φξγαλα αζθνχλ απνθαζηζηηθέο αξκνδηφηεηεο γηα ηελ αληηκεηψπηζε ησλ δηνηθεηηθψλ πξνβιεκάησλ νξηζκέλεο ρσξηθήο κνλάδαο, ελψ θαηά ην ζπγθεληξσηηθφ ζχζηεκα νη απνθαζηζηηθέο αξκνδηφηεηεο αζθνχληαη απφ φξγαλα πνπ εδξεχνπλ ζην θέληξν. Καηά ην ζχζηεκα απηνδηνίθεζεο, δηνηθεηηθέο αξκνδηφηεηεο αζθνχληαη απφ δηνηθεηηθή κνλάδα πνπ βξίζθεηαη εθηφο ηνπ ζψκαηνο ησλ άκεζσλ θξαηηθψλ ππεξεζηψλ, θαη είλαη νξγαλσκέλε σο μερσξηζηφ λνκηθφ πξφζσπν, δειαδή έρεη δηθή ηεο μερσξηζηή λνκηθή πξνζσπηθφηεηα, κε δηθνχο ηεο πξνζσπηθνχο θνξείο θαη αηξεηά φξγαλα δηνίθεζεο. 11 Οη απηνδηνηθνχκελνη νξγαληζκνί πνπ δηνηθνχλ γεληθά ηηο ηνπηθέο ππνζέζεηο κηαο ζπγθεθξηκέλεο πεξηνρήο νλνκάδνληαη Οξγαληζκνί Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο. Ζ απνθέληξσζε είλαη ζπλπθαζκέλε κε ηελ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο ζχκθσλα κε ηελ νπνία φιεο νη ηνπηθέο αξκνδηφηεηεο πξέπεη λα αζθνχληαη απφ φξγαλα πνπ βξίζθνληαη φζν ην δπλαηφ πιεζηέζηεξα ζηνπο πνιίηεο θαη νη απνθάζεηο λα ιακβάλνληαη φζν ην δπλαηφ πην θνληά ζε απηνχο, κε ην ξφιν ηεο Κεληξηθήο Γηνίθεζεο λα πεξηνξίδεηαη ζε επηηειηθφ. Δπίζεο, ε απνθέληξσζε ζρεηίδεηαη άκεζα θαη κε ηελ αξρή ηεο εγγχηεηαο, ζχκθσλα κε ηελ νπνία θάζε επίπεδν δηαθπβέξλεζεο ζα πξέπεη λα 9 Αθαδεκία Αζελψλ, 2000, νπ.π. 10 Κφλζνιαο Ν., χγρξνλε Πεξηθεξεηαθή Οηθνλνκηθή Πνιηηηθή, Παπαδήζεο, Αζήλα, 1997: 125 11 Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1998, νπ.π.
βξίζθεηαη ζην πιεπξφ ηνπ πνιίηε, θπξίσο νξγαλψλνληαο ην έξγν ηνπ κε δηαθάλεηα, έηζη ψζηε ν πνιίηεο λα γλσξίδεη πνηνο είλαη ν αξκφδηνο γηα θάζε ζέκα θαη κε πνην ηξφπν ζα κπνξνχζαλ νη απφςεηο ηνπ λα εηζαθνπζζνχλ. 12 Σα νθέιε ηεο απνθέληξσζεο ζρεηίδνληαη κε ην φηη θέξλεη ηε δηνίθεζε εγγχηεξα ζηνπο πνιίηεο, ζπληειεί ζηελ απνζπκθφξεζε θαη ειάηησζε ηνπ θφξηνπ εξγαζίαο ησλ θεληξηθψλ ππεξεζηψλ κε απνηέιεζκα απηέο λα αθηεξσζνχλ ζηνλ επηηειηθφ ηνπο ξφιν, ζηε κείσζε ηνπ ζπγθεληξσηηζκνχ, ζηελ ηαρχξπζκε θαη επηηφπηα αληηκεηψπηζε πξνβιεκάησλ κε αλάιεςε αληίζηνηρσλ επζπλψλ, ζηελ θαιχηεξε γλψζε ησλ ηνπηθψλ ηδηαηηεξνηήησλ, αλαγθψλ θαη πιενλεθηεκάησλ, ζηελ ελεξγνπνίεζε θαη αμηνπνίεζε ηνπ ελδνγελνχο δπλακηθνχ ζε αλζξψπνπο θαη πφξνπο, θαη ζηελ αχμεζε ηεο ζπκκεηνρήο, ηεο αληηπξνζσπεπηηθφηεηαο θαη ηεο ινγνδνζίαο. Αληίζεηα, ηα νθέιε ηεο ζπγθέληξσζεο θαη παξάιιεια ηα κεηνλεθηήκαηα ηεο απνθέληξσζεο, ζρεηίδνληαη κε ην φηη παξέρεη κεγαιχηεξεο δπλαηφηεηεο ζπληνληζκνχ, δηνηθεηηθψλ πιενλεθηεκάησλ θαη γεληθφηεξα νηθνλνκηψλ θιίκαθαο θαη ζηνρεχεη ζην καθξννηθνλνκηθφ έιεγρν θαη ηε ζηαζεξνπνίεζε. Πεξηθέξεηα είλαη ε ηππηθά εληαία θαη δηαηνκεαθή νξγαλσηηθή/δηνηθεηηθή κνλάδα ε νπνία αξζξψλεηαη κε βάζε ζπγθεθξηκέλε εδαθηθή έθηαζε θαη νξίδεη ηελ θαηά ηφπν αξκνδηφηεηα αληίζηνηρσλ πεξηθεξεηαθψλ ππεξεζηψλ Τπνπξγείσλ ππφ θνηλφ πξντζηάκελν. Ζ Πεξηθέξεηα απνηειεί θαη ηνλ νξγαλσηηθφ ηχπν ηεο νξηδφληηαοδηαθιαδηθήο-δηαηνκεαθήο-εληαίαο απνθέληξσζεο. Αληίζεηα, θαηά ηελ θάζεηεκνλνθιαδηθή απνθέληξσζε, έλα ζπγθεθξηκέλν Τπνπξγείν ή έλαο νξγαλσηηθφο θιάδνο δηαηξνχλ ηελ Δπηθξάηεηα ζε δηνηθεηηθέο Πεξηθέξεηεο θαη εγθαζηζηνχλ ζε απηέο αληίζηνηρεο πεξηθεξεηαθέο ππεξεζίεο πνπ ππάγνληαη απνθιεηζηηθά ζην Τπνπξγείν ή ζηνλ θιάδν. 13 εκεηψλνπκε, επίζεο, φηη πεξηθέξεηα 14 είλαη κηα εδαθηθή έθηαζε, έλα ηκήκα ηεο επηθξάηεηαο ζηα φξηα ηνπ νπνίνπ ηα θξαηηθά φξγαλα αζθνχλ ηηο αξκνδηφηεηέο ηνπο. Πεξηθεξεηαθέο ππεξεζίεο ησλ Τπνπξγείσλ είλαη νη κνλάδεο ησλ Τπνπξγείσλ νη νπνίεο ιεηηνπξγνχλ ζε λνκαξρηαθφ ή δηαλνκαξρηαθφ επίπεδν θαη ππάγνληαη απεπζείαο ζηα Τπνπξγεία θαη φρη ζηελ εληαία δηνηθεηηθή κνλάδα ηεο Πεξηθέξεηαο. Πεξηθεξεηαθά φξγαλα είλαη φια ηα φξγαλα πνπ ιεηηνπξγνχλ ζε πεξηθεξεηαθφ επίπεδν, δειαδή ηα φξγαλα ηεο Πεξηθέξεηαο, ησλ πεξηθεξεηαθψλ ππεξεζηψλ ησλ Τπνπξγείσλ 12 Οη νξηζκνί απηνί δίλνληαη ζηελ Ηζηνζειίδα ηεο Δπηηξνπήο ησλ Πεξηθεξεηψλ: http://www.cor.europa.eu/el/presentation/role.htm 13 Υιέπαο N.K., Θεζκνί ηεο Πεξηθεξεηαθήο Γηνίθεζεο θαη Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο, Δθπαηδεπηηθφ πιηθφ καζήκαηνο ΔΓΓ, ΗΖ Δθπαηδεπηηθή εηξά, Σκήκα Πεξηθεξεηαθήο Γηνίθεζεο, 2006 14 Γξακκέλε κε κηθξφ π.
θαη ησλ Ννκηθψλ Πξνζψπσλ Γεκνζίνπ Γηθαίνπ (Ν.Π.Γ.Γ.) πνπ ιεηηνπξγνχλ ζε πεξηθεξεηαθφ επίπεδν. ζνλ αθνξά ηψξα ηηο ιεηηνπξγίεο ησλ πεξηθεξεηαθψλ νξγάλσλ απηέο δηαθξίλνληαη σο αθνινχζσο: 15 Εξγαιεηαθή: ηα πεξηθεξεηαθά φξγαλα ζπλδένπλ ην θξάηνο κε ηηο ηνπηθέο θνηλσλίεο εμαζθαιίδνληαο ηε ξνή ησλ πιεξνθνξηψλ θαη ησλ εληνιψλ, θαηά ηελ θαζνδηθή θνξά, θαη ηελ επηηφπηα εθαξκνγή ησλ ξπζκίζεσλ θαη πνιηηηθψλ πνπ θαζνξίδνληαη ζην θέληξν, αιιά πξνζαξκφδνληαη θαηά πεξίπησζε ζηηο ηνπηθέο ζπλζήθεο. Εθθξαζηηθή-αλαηξνθνδνηηθή: κέζσ ησλ πεξηθεξεηαθψλ νξγάλσλ γίλεηαη δπλαηή ε, θαηά ηελ αλνδηθή θνξά, άξζξσζε θαη κεηαθνξά ζην θέληξν ηνπηθψλ αηηεκάησλ ή πιεξνθνξηψλ θαη ζηνηρείσλ γηα ηα απνηειέζκαηα ησλ αθνινπζνχκελσλ ξπζκίζεσλ θαη πνιηηηθψλ. Ρπζκηζηηθή ιεηηνπξγία: ηα πεξηθεξεηαθά φξγαλα ζπλεηζθέξνπλ ζηελ ιεηηνπξγηθή απνζπκθφξεζε ηνπ θέληξνπ, ξπζκίδνληαο, ζην πιαίζην ησλ αξκνδηνηήησλ ηνπο, πνιιά δεηήκαηα θαη αληηκεησπίδνληαο αξθεηά πξνβιήκαηα επηηφπνπ, επηζηξαηεχνληαο ηνπο δηθνχο ηνπο πφξνπο θαη ελαξκνλίδνληαο ηηο δξαζηεξηφηεηέο ηνπο κε ηηο ηδηαηηεξφηεηεο θαη ηα αηηήκαηα ηεο ηνπηθήο θνηλσλίαο. θξάηνπο: 16 Σέινο, παξαζέηνπκε ηηο βαζηθέο αξρέο ηεο πεξηθεξεηαθήο νξγάλσζεο ηνπ Ζ πεξηθεξεηαθή νξγάλσζε ηνπ θξάηνπο δηαξζξψλεηαη κε ηξφπν ψζηε λα πξνσζεί ηελ Απνθέληξσζε θαη ηελ Απηνδηνίθεζε. Οη επηκέξνπο δηνηθεηηθέο δηαηξέζεηο δηακνξθψλνληαη βάζεη ησλ γεσνηθνλνκηθψλ, θνηλσληθψλ, πνιηηηζκηθψλ θαη αλαπηπμηαθψλ ζπλζεθψλ θαη δπλαηνηήησλ. Σα πεξηθεξεηαθά φξγαλα δηαζέηνπλ ηε γεληθή απνθαζηζηηθή αξκνδηφηεηα γηα ηελ εμππεξέηεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο πνπ αληηζηνηρεί ζην ρψξν θαη ζην πεδίν επζχλεο θαη αξκνδηφηεηάο ηνπο. Ζ Σ.Α. απνηειεί βαζηθφ πεδίν ηνπ ειιεληθνχ πνιηηεχκαηνο. Οη Ο.Σ.Α. θιηκαθψλνληαη ζε 2 βαζκίδεο. ηηο δηνηθεηηθέο Πεξηθέξεηεο ιεηηνπξγνχλ αηξεηά Πεξηθεξεηαθά πκβνχιηα (Π..) κε αξκνδηφηεηεο πξνγξακκαηηζκνχ θαη ειέγρνπ. Ζ Σ.Α. δηαζέηεη δηνηθεηηθή απηνηέιεηα, ειεπζεξία δξάζεο θαη πξσηνβνπιία γηα ηελ εμππεξέηεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο. 15 Υιέπαο Ν.Κ., 2006, νπ.π. 16 Αθαδεκία Αζελψλ, 2000, νπ.π.
Ζ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ Χ ΔΝΗΑΗΑ ΑΠΟΚΔΝΣΡΧΜΔΝΖ ΜΟΝΑΓΑ ΓΗΟΗΚΖΖ ΣΟΤ ΚΡΑΣΟΤ Σν θξάηνο αζθεί έιεγρν λνκηκφηεηαο θαη κεξηκλά γηα ηελ εμαζθάιηζε ησλ αλαγθαίσλ πφξσλ γηα ηελ Απνθέληξσζε θαη ηελ Απηνδηνίθεζε. Απνθέληξσζε, Απηνδηνίθεζε θαη Κεληξηθή Γηνίθεζε ζπλεξγάδνληαη γηα ην ζρεδηαζκφ θαη ηελ εθαξκνγή πεξηθεξεηαθψλ θαη ηνπηθψλ πξνγξακκάησλ θαη πνιηηηθψλ. Ζ Πεξηθεξεηαθή Γηνίθεζε ηνπ θξάηνπο αμηνπνηεί ηνπο πφξνπο θαη ηηο δπλαηφηεηεο γηα ηελ πνιχπιεπξε πνηνηηθή αλάπηπμε ζην εζληθφ θαη ην επξσπατθφ πιαίζην.
4. ΗΣΟΡΗΚΖ ΑΝΑΓΡΟΜΖ - ΒΑΗΚΔ ΔΞΔΛΗΞΔΗ ΠΡΗΝ ΣΟ 1997 & ΣΖΝ ΑΝΑΓΧΓΖ ΣΖ ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑ Δ ΔΝΗΑΗΑ ΓΗΟΗΚΖΣΗΚΖ ΜΟΝΑΓΑ Καζψο νη εμειίμεηο πξηλ ην 1997 δελ ππάγνληαη ζην θχξην αληηθείκελν ηεο αλάιπζήο καο, ζα γίλεη κηα πξνζπάζεηα ζπλνπηηθήο παξάζεζήο ηνπο κε ζηφρν ηελ θαιχηεξε θαηαλφεζε ηεο ζπλνιηθήο νηθνδφκεζεο ηνπ ζεζκνχ ηεο Πεξηθέξεηαο. Πην ζπγθεθξηκέλα, ην θεθάιαην απηφ απνζθνπεί ζηελ παξνπζίαζε ησλ θπξηφηεξσλ ζεζκηθψλ παξεκβάζεσλ γηα ηε ζπγθξφηεζε απνθεληξσηηθψλ δνκψλ ζηελ ειιεληθή δεκφζηα δηνίθεζε θαζψο θαη ηνπ ηξφπνπ πινπνίεζήο ηνπο (ή κε) κέρξη ην 1997, νπφηε θαη μεθηλά κηα λέα πεξίνδνο ε νπνία απνηειεί θαη ηελ θχξηα εμεηαδφκελε πεξίνδν ηεο κειέηεο καο. εκεηψλνπκε πσο ζέκαηα Ο.Σ.Α. ζα καο απαζρνιήζνπλ κφλν ζην κέηξν πνπ ζπλδένληαη κε ην δήηεκα ηεο Πεξηθεξεηαθήο Γηνίθεζεο. Σν 1822 ζεζκνζεηήζεθε ν πξψηνο λφκνο, ν «Οξγαληζκφο ησλ Διιεληθψλ Δπαξρηψλ», ν νπνίνο δηαηξνχζε ηελ Δπηθξάηεηα ζε 58 Δπαξρίεο πνπ εμεηδηθεχηεθαλ ζε Τπφ-Δπαξρίεο θαη Κνηλφηεηεο. Ο Έπαξρνο δηνξηδφηαλ απφ ηελ Κεληξηθή Γηνίθεζε ελψ ν Πξφεδξνο ηνπ θνηλνηηθνχ πκβνπιίνπ δηνξηδφηαλ απφ ην Κέληξν αιιά κεηαμχ ησλ αηξεηψλ απφ ηνπο εθινγείο ησλ κειψλ ηνπ, ζπληζηψληαο δηθπέο φξγαλν. Σν 1828, επί δηνηθήζεσο Η. Καπνδίζηξηα, ζεζκνζεηήζεθαλ νη 13 Θεκαηαξρίεο κε επηθεθαιήο ηνλ Έθηαθην Δπίηξνπν θαη, ην 1833, επί ζσλα, ε επηθξάηεηα δηαηξέζεθε ζε 10 Ννκνχο θαη 47 Δπαξρίεο, 17 κε πεξηθεξεηαθφ θξαηηθφ φξγαλν ην Ννκάξρε, ν νπνίνο ρσξίο νπζηαζηηθέο αξκνδηφηεηεο απνηεινχζε εθηειεζηηθφ φξγαλν ηνπ ζπγθεληξσηηθνχ Κέληξνπ. 18 Σν 1836 εηζήρζεζαλ νη Γηνηθήζεηο θαη νη Τπνδηνηθήζεηο αληηθαζηζηψληαο ηνπο Ννκνχο, ελψ ην ζχζηεκα ησλ Ννκψλ θαη Δπαξρηψλ μαλά-πηνζεηήζεθε ην 1845. Σν 1849, πξνβιέθζεθε ε νξγάλσζε θαη ε ιεηηνπξγία 14 Δπαξρηψλ. Σν 1912 αλαβίσζε ν ζεζκφο ησλ Κνηλνηήησλ θαη ην 1913 ζπζηάζεθε ν ζεζκφο ησλ Γεληθψλ Γηνηθήζεσλ 19 (κε ηνπο Γεληθνχο Γηνηθεηέο λα ζπληζηνχλ εθπξνζψπνπο ηεο Κπβέξλεζεο κε επξχηαηεο αξκνδηφηεηεο), ν νπνίνο πξνέθπςε απφ ηελ αλάγθε χπαξμεο ηζρπξήο θξαηηθήο παξνπζίαο θαη επηβνιήο εμνπζίαο ζηα πξνζθάησο απειεπζεξσκέλα δηακεξίζκαηα (Νέεο Υώξεο) θαη ζεσξείηαη ν πξφγνλνο ηεο «ζύγρξνλεο πεξηθεξεηαθήο δηνίθεζεο δηαλνκαξρηαθνύ επηπέδνπ». 20 Οη αζάθεηεο θαη νη ζπγθξνχζεηο κεηαμχ αξκνδηνηήησλ Γεληθψλ Γηνηθεηψλ, θαη Ννκαξρψλ επηιχζεθαλ ην 1950, νπφηε 17 Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1998, νπ.π. 18 Αθαδεκία Αζελψλ, 2000, νπ.π. 19 Οη πξψηεο Γεληθέο Γηνηθήζεηο ζρεκαηίζζεθαλ ζηε Μαθεδνλία, ηελ Ήπεηξν, ηελ Κξήηε θαη ηα λεζηά ηνπ Αηγαίνπ πειάγνπο. Ζ άκνο θαη ε Ηθαξία απνηέιεζαλ ηδηαίηεξε Γηνίθεζε (Αθαδεκία Αζελψλ, 2000, νπ.π.) 20 Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1998:28, νπ.π.
θαη κεηαβηβάζζεθαλ νη αξκνδηφηεηεο ησλ πξψησλ ζηνπο δεχηεξνπο, ρσξίο φκσο λα θαηαξγεζεί ζεζκφο ησλ πξψησλ, ν ξφινο ησλ νπνίσλ πεξηνξίζηεθε απιψο ζε επνπηηθφ. Γηαπηζηψλνπκε, ινηπφλ, πσο απφ ηε δηαθπβέξλεζε Η. Καπνδίζηξηα θαη «...κέρξη θαη ην 1954, ε νξγάλσζε ηεο πεξηθεξεηαθήο δηνηθήζεσο αλαδεηεί ην νξηζηηθό ηεο ζρήκα...κπκάλζεθε αθελόο κεηαμύ λνκαξρηαθήο απνθεληξώζεσο θαη λνκαξρηαθήο απηνδηνηθήζεσο θαη αθεηέξνπ κεηαμύ λνκαξρηαθήο απνθεληξώζεσο θαη απνθεληξώζεσο κε ηηο Γεληθέο Δηνηθήζεηο». 21 ην χληαγκα ηνπ 1952, 22 φπνπ εκθαλίδεηαη γηα πξψηε θνξά (ζε ζπληαγκαηηθφ θείκελν) ν φξνο αποκένηπωζιρ, νξίδεηαη φηη ε «ε δηνηθεηηθή νξγάλσζηο ηνπ θξάηνπο βαζίδεηαη εηο ηελ απνθέληξσζηλ θαη ηελ ηνπηθήλ απηνδηνίθεζηλ». Ζ θηινζνθία ηεο δηάηαμεο αληαλαθιάηαη ζην λ.3200/55 23 ν νπνίνο ζεσξήζεθε νξφζεκν δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο, θαζψο θαζηέξσζε ην Ννκφ σο ηελ θχξηα δηνηθεηηθή δηαίξεζε ηεο επηθξάηεηαο κε ην Ννκάξρε (κνλάδα απνθέληξσζεο) θαη ηε Ννκαξρία (πεξηθέξεηα δηνηθεηηθήο απνθέληξσζεο) θαη θαηήξγεζε ην ζεζκφ ησλ Γεληθψλ Γηνηθήζεσλ. Ο λφκνο απηφο απνηέιεζε γηα νξηζκέλνπο εξεπλεηέο ζεκείν αλαθνξάο, δεδνκέλνπ φηη ζέιεζε λα απνθαηαζηήζεη κε ην λνκαξρηαθφ απνθεληξσηηθφ ζχζηεκα ηελ νκνηνκνξθία ζηελ νξγάλσζε ηεο Πεξηθεξεηαθήο Γηνίθεζεο 24, θαη γηα θάπνηνπο άιινπο ηνλ άμνλα πάλσ ζηνλ νπνίν βαζίζηεθε ε πνιηηηθή απνθέληξσζεο ζηελ Διιάδα κέρξη ην 1994 25. Οη παξαπάλσ πξνζπάζεηεο έιαβαλ ρψξα ζε κηα θξίζηκε ηζηνξηθή ζπγθπξία γηα ηελ ειιεληθή θνηλσλία θαζψο ε ρψξα είρε κφιηο εμέιζεη απφ κηα καθξά πεξίνδν αληίζηαζεο, θαηνρήο θαη εκθχιηαο δηακάρεο δηάξθεηαο κεγαιχηεξεο ησλ δέθα εηψλ. Πην ζπγθεθξηκέλα, νη πην ζεκαληηθέο πξνζπάζεηεο άζθεζεο πνιηηηθψλ πεξηθεξεηαθήο αλάπηπμεο, ήηαλ ε ίδξπζε Τπεξεζηψλ Πεξηθεξεηαθήο Αλάπηπμεο (Τ.Π.Α.) ζε φιε ηελ Διιάδα, ην ρέδην Πξνγξάκκαηνο Οηθνλνκηθήο Αλάπηπμεο 1966-70 γηα επηηάρπλζε ηεο δηαδηθαζίαο αλάπηπμεο ησλ νηθνλνκηθψο θαζπζηεξεκέλσλ πεξηθεξεηψλ θαη γηα ζχγθιηζε εηζνδεκάησλ ζε φιε ηελ επηθξάηεηα θαη ε αίηεζε έληαμεο ζηελ Δ.Ο.Κ. ην 1961. Αξγφηεξα κε ην, απνθιεζέλ απφ ηε δηθηαηνξία, «χληαγκα» ηνπ 1968 νξίδεηαη ξεηά φηη «ε δηνίθεζηο ηνπ Κξάηνπο νξγαλνύηαη θαηά ζύζηημα αποκενηπωηικόν», 26 αθνινπζψληαο ηε θηινζνθία ηνπ πληάγκαηνο ηνπ 1952. ε ζεζκηθφ επίπεδν, κε ην 21 Μαζηνπδάθηο Μ. Αλδξνλφπνπινο Β., Νενειιεληθή δηνηθεηηθή Ηζηνξία, Πεξηθεξεηαθή Γηνίθεζε/Σνπηθή Απηνδηνίθεζε, Δθδ. «Γηνηθεηηθή Μεηαξξχζκηζε, Αζήλα,1988:139 22 αξζ.99, παξ.1 23 λ.3200/55 «Πεξί δηνηθεηηθήο απνθεληξψζεσο», ΦΔΚ Α 97 24 Μαζηνπδάθηο Αλδξνλφπνπινο, 1988:141, νπ.π. 25 Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1998:23 50, νπ.π. 26 αξζ.120
λ.δ.532/70 (θαη ηελ ηξνπνπνίεζή ηνπ), 27 ην νπνίν απνηειεί νπζηαζηηθά βειηίσζε ηνπ λ.3200/55, πξνβιέθζεθαλ πεξηζζφηεξεο απνθαζηζηηθέο αξκνδηφηεηεο γηα ην Ννκάξρε ελψ φιεο νη πνιηηηθέο δηνηθεηηθέο ππεξεζίεο λνκαξρηαθνχ επηπέδνπ απνηέιεζαλ ππεξεζίεο ηεο Ννκαξρίαο (πεξηθεξεηαθή ππεξεζία), ε νπνία απνθηά νξγαληθή κνξθή θαη ζηειέρσζε. 28 ε φ,ηη αθνξά ηελ νξγάλσζε ηεο δηνίθεζεο ζε δηαλνκαξρηαθφ επίπεδν, ην δηάηαγκα θαηέλεηκε ηε ρψξα ζε επηά Γηαλνκαξρηαθέο Πεξηνρέο 29. Δπίζεο, κε ην λ.δ.361/71 30 θαηαξγήζεθε ην ζχζηεκα ησλ 14 επαξρείσλ. 31 Οη απνθεληξσηηθέο πξνζπάζεηεο ηεο πεξηφδνπ ζπκπιεξψλνληαη κε ην λ.δ.957/71 32 θαη ην λ.δ.959/71, 33 γηα ηα ζπκβνχιηα πεξηθεξεηαθψλ δηνηθήζεσλ, κε ηα νπνία δεκηνπξγεζήθαλ επηά Πεξηθεξεηαθέο Γηνηθήζεηο κε επηθεθαιήο Πεξηθεξεηαθνχο Γηνηθεηέο θαη πξνβιέθζεθαλ εηδηθά ζπκβνχιηα γηα λα επηθνπξνχλ ην έξγν ηνπο. κσο, ην λ.δ. 206/73, 34 νπζηαζηηθά επαλαιακβάλεη ην θαζεζηψο ηνπ λ.δ. 957/71 δεκηνπξγψληαο θαη κηα ζέζε Γεληθνχ Γξακκαηέα αλά Πεξηθεξεηαθή Γηνίθεζε. Σν 1973 κε ην λ.δ.241/73 θαηαξγήζεθαλ νη Πεξηθεξεηαθέο Γηνηθήζεηο ρσξίο λα επεξεάδνληαη νη ππεξεζίεο δηαλνκαξρηαθνχ επηπέδνπ νη νπνίεο παξέκεηλαλ εμαξηεκέλεο απφ ηα Τπνπξγεία. 35 Μεηαπνιηηεπηηθά, ην ζεκαληηθφηεξν γεγνλφο γηα ηελ εμέιημε ηεο απνθεληξσηηθήο πξνζπάζεηαο είλαη ε απνθαηάζηαζε ησλ δεκνθξαηηθψλ ζεζκψλ. Απηή αληαλαθιάηαη ζην χληαγκα ηνπ 1975 κε ηελ έλλνηα ηεο απνθέληξσζεο λα απνηππψλεηαη ζην αξζ.101, φπνπ επαλαιακβάλεηαη φηη «ε δηνίθεζε ηνπ θξάηνπο νξγαλώλεηαη ζύκθσλα κε ην αποκενηπωηικό ζύζηημα» θαη ε ρψξα δηαηξείηαη ζε πεξηθέξεηεο κε βάζε ηηο γεσνηθνλνκηθέο, θνηλσληθέο θαη ζπγθνηλσληαθέο ζπλζήθεο. ε απηφ ην πιαίζην, ε κεηαβίβαζε απνθαζηζηηθήο αξκνδηφηεηαο απφ ηα θεληξηθά ζηα πεξηθεξεηαθά φξγαλα απνηειεί ην θπξηφηεξν ζηνηρείν ηεο δηνηθεηηθήο απνθέληξσζεο. Ο 27 λ.δ.532/70 «Πεξί ζπκπιεξψζεσο ησλ δηαηάμεσλ πεξί δηνηθεηηθήο απνθεληξψζεσο», ΦΔΚ Α 103. Σξνπνπνηήζεθε κε ην λ.δ.950/71 «Πεξί παξαηάζεσο ηεο ηζρχνο ηνπ άξζξνπ 1 ηνπ λ.δ.532/1970 θαη άιισλ ηηλψλ δηαηάμεσλ», ΦΔΚ Α 160 28 αξ.1 & 2 29 Με πξσζππνπξγηθή απφθαζε ην 1971 πξνβιέθζεθαλ πληνληζηέο γηα θάζε πεξηνρή (Τπνπξγφο, Τθππνπξγφο, Γεληθφο Γξακκαηέαο Τπνπξγείνπ) θαη κε θνηλή απφθαζε Πξσζππνπξγνχ θαη αληηπξνέδξνπ ηεο θπβέξλεζεο φιεο νη δηαλνκαξρηαθέο ππεξεζίεο νξγαλψλνληαλ ζε εληαίν ζχλνιν, ελψ θάπνηεο ππεξεζίεο ζπγρσλεχηεθαλ. Ζ νξγάλσζε απηή επηθπξψζεθε ηππηθά κε ην λ.δ. 950/71. (Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1998:29, νπ.π.) 30 λ.δ. 361/71 «Πεξί θαηαξγήζεσο Δπαξρείσλ θαη κεηαθνξάο νξγαληθψλ ζέζεσλ κφληκνπ πξνζσπηθνχ εηο Ννκαξρίαο», ΦΔΚ Α 105 31 Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1988, νπ.π. 32 λ.δ.957/71 «Πεξί ππνπξγηθνχ ζπκβνπιίνπ θαη ππνπξγείσλ», ΦΔΚ Α 166. Καηαξγήζεθε κε ην λ.δ.241/73 «Πεξί θαηαξγήζεσο ησλ Πεξηθεξεηαθψλ Γηνηθήζεσλ θαη ξπζκίζεσο ησλ εμ απηήο πξνθππηφλησλ δεηεκάησλ», ΦΔΚ Α 324 33 λ.δ.959/71 «Πεξί ζπζηάζεσο πκβνπιεπηηθήο Δπηηξνπήο επί ηεο θαηαξηίζεσο ησλ Ννκνζεηηθψλ Γηαηαγκάησλ θαη πκβνπιίσλ Πεξηθεξεηαθψλ Γηνηθήζεσλ», ΦΔΚ Α' 179 34 λ.δ. 206/73 «Πεξί δηνηθεηηθήο δηαηξέζεσο ηνπ Κξάηνπο εηο πεξηθεξείαο θαη νξγαλψζεσο ησλ Πεξηθεξεηαθψλ Γηνηθήζεσλ», ΦΔΚ Α 268 35 Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1998, νπ.π.
λ.108/75 36 επαλίδξπζε ηα Δπαξρεία θαη ν λ.266/76 37 επαλέθεξε θαη αλαδηνξγάλσζε ην ζεζκφ ηνπ Ννκάξρε ν νπνίνο δηνξηδφηαλ «επί ζεηεία» κε π.δ. βάζεη πξνζφλησλ (ήζνο, δηνηθεηηθή ηθαλφηεηα, θιπ), ππνγξακκίδνληαο έηζη ην δηνηθεηηθφ ηνπ ξφινπ σο πξντζηακέλνπ ησλ αξρψλ πνπ εδξεχνπλ ζηε δηνηθεηηθή πεξηθέξεηα ηνπ Ννκνχ. Σελ 1 ε Ηαλνπαξίνπ ηνπ 1981 ε Διιάδα γίλεηαη δεθηή σο ηζφηηκν κέινο ζηηο Δπξσπατθέο Κνηλφηεηεο (Δ.Κ.). Μηα απφ ηηο πην ζεκαληηθέο επηδξάζεηο ηεο λέαο επξσπατθήο πξαγκαηηθφηεηαο είλαη νη ζεκαληηθέο εηζξνέο θνηλνηηθψλ πφξσλ. «ηαζκόο γηα ηηο παξεκβάζεηο ηεο Επξσπατθήο Έλσζεο απνηέιεζαλ ηα Μεζνγεηαθά Οινθιεξσκέλα Πξνγξάκκαηα 38 ζεσξνύληαη από πνιινύο σο ε αθεηεξία άζθεζεο νπζηαζηηθήο Επξσπατθήο Πεξηθεξεηαθήο πνιηηηθήο» 39. ηελ Διιάδα, νη ζεζκνί ηεο ηνπηθήο θαη πεξηθεξεηαθήο δηνίθεζεο ζα πξνσζεζνχλ κε ζχλζεκα ηελ «Αιιαγή» ε νπνία ππφζρεηαη κηα εθ βάζξσλ, ζνζηαιηζηηθνχ ηχπνπ, πνιηηηθνθνηλσληθή αιιαγή. Βαζηθή πξνηεξαηφηεηα ηεο λέαο θπβέξλεζεο απνηειεί ε εθαξκνγή ηνπ «Γεκνθξαηηθνχ Πξνγξακκαηηζκνχ» 40 θαη πνπ ππνγξακκίδεη ην ξφιν ησλ Ο.Σ.Α. θαη ηεο απνθέληξσζεο γεληθφηεξα. Ζ λέα θπβέξλεζε θαίλεηαη λα αθνινπζεί ηηο ηφηε ζχγρξνλεο ζεσξίεο πεξί «εμαξηεκέλεο αλάπηπμεο» 41 θαη «αλάπηπμεο από ηα θάησ» 42, ηνλίδνληαο παξάιιεια ηελ πξφζεζε ξηδηθήο επαλαηνπνζέηεζεο (θαη φρη κεηαξξχζκηζεο) ηνπ ζπζηήκαηνο δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο ηεο ρψξαο. 43 36 λ.108/75 «Πεξί ζπζηάζεσο επαξρείσλ» ΦΔΚ Α'169 37 λ.266/76 «Πεξί Ννκαξρψλ θαη εηδηθνχ θιάδνπ λνκαξρηαθψλ ππαιιήισλ», ΦΔΚ Α 43 38 Ζ αξρηθή πεξίνδνο εθαξκνγήο ησλ Μ.Ο.Π. ήηαλ ε πεξίνδνο 1984-1989, αιιά επεθηάζεθε κέρξη ην 1993 αθνχ ελζσκαηψζεθαλ ζην Α Κνηλνηηθφ Πιαίζην ηήξημεο (1989-1993). 39 Γηαδηθηπαθφο ρψξνο ηνπ Γ Κνηλνηηθνχ Πιαηζίνπ ηήξημεο: http://www.hellaskps.gr/details2.asp?l1=15&l2=1 40 Ζ έλλνηα ηνπ Γεκνθξαηηθνχ Πξνγξακκαηηζκνχ απνηεινχζε κηα απφ ηηο πην έκπξαθηεο εθαξκνγέο ηεο «ιατθήο ζπκκεηνρήο». ε ζπλέληεπμε ηνπ ν ηφηε πξφεδξνο ηνπ ΠΑ.Ο.Κ ζην πεξηνδηθφ New Perspectives Quarterly ην 1986 ηφληζε πσο κέζσ ηνπ δεκνθξαηηθνχ πξνγξακκαηηζκνχ επηδησθφηαλ ε ζπκκεηνρή φισλ ησλ παξαγσγηθψλ ηάμεσλ ζηελ απφθαζε γηα ηνλ ηξφπν θαηαλνκήο ησλ επελδχζεσλ. Έηζη, ν δεκνθξαηηθφο πξνγξακκαηηζκφο απνζθνπνχζε ε δηακφξθσζε ησλ πεληαεηψλ αλαπηπμηαθψλ πξνγξακκάησλ ηεο Κπβέξλεζεο λα «δπκψλνληαη» κέζα απφ κηα δηαβνχιεπζε ζηελ νπνία ζα ζπκκεηείραλ ηφζν νη επηρεηξεκαηίεο φζν θαη νη άιινη πνιίηεο εθπξνζσπνχκελνη απφ ηνπο ζπλδηθαιηζηηθνχο θνξείο, ηνπο αγξνηηθνχο ζπλεηαηξηζκνχο, ηηο θνηηεηηθέο νξγαλψζεηο θαη θπξίσο ηνπο ζεζκνχο ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο. Ο ηφηε πξφεδξνο ηνπ Πα.Ο.Κ. ζηελ πξνεθινγηθή νκηιία ηνπ ηελ 25 Ηνπιίνπ 1981 ππνζηεξίδεη πσο ν δξφκνο ηνπ ζνζηαιηζηηθνχ κεηαζρεκαηηζκνχ πεξλά αθφκα απφ ηελ εμάιεηςε ηεο γξαθεηνθξαηίαο θαη ηεο ππεξζπγθέληξσζεο. Tε ζέζε ηνπο παίξλνπλ ν δεκνθξαηηθφο πξνγξακκαηηζκφο θαη ε απνθέληξσζε. (Παιηφο δηαδηθηπαθφο ρψξνο ΠΑ.Ο.Κ: http://www.pasok.gr/gr/menu/idritis/showspeech.asp?id=514) 41 ηελ εηζεγεηηθή έθζεζε ηνπ λφκνπ αθεηεξηαθήο βάζεο είλαη ε παξαδνρή φηη ε Διιάδα βξίζθεηαη ζε επίπεδα εμαξηεκέλεο αλάπηπμεο. Ζ ζπλεξγαζία ηνπ ηφηε πξσζππνπξγνχ ηεο ρψξαο κε ζεσξεηηθνχο φπσο ν ακίξ Ακίλ, έλαλ απφ ηνπο πην δηαθεθξηκέλνπο νηθνλνκνιφγνπο ηεο αλάπηπμεο ηνπ ηξίηνπ θφζκνπ, απνηειεί ραξαθηεξηζηηθή έλδεημε ησλ ζεσξεηηθψλ πξνζαλαηνιηζκψλ ηεο ζνζηαιηζηηθήο παξάηαμεο. 42 Weaver C., «Αλάπηπμε απφ ηα θάησ: Πξνο κηα ζεσξία ηεο αλάπηπμεο ζε ζπγθεθξηκέλεο πεξηνρέο» ζην Πεξηθεξεηαθή αλάπηπμε θαη Πνιηηηθή, επηκ. Κ. Υαηδεκηράιεο, Δμάληαο, Αζήλα, 1992:182-186 43 Απηφ κπνξεί λα θαλεί θαη απφ ηε θηινζνθία πνπ δηέπεη ην Αλαπηπμηαθφ Πξφγξακκα 1983-1987, ην κνλαδηθφ ην νπνίν έγηλε λφκνο θαη νδήγεζε ζην Πεληαεηέο Πξφγξακκα Οηθνλνκηθήο θαη Κνηλσληθήο Αλάπηπμεο 1983-87, ζχκθσλα κε ην νπνίν ε απνθεληξσκέλε δηνηθεηηθή δνκή θαη ε ιατθή ζπκκεηνρή απνηεινχλ ηα δπν ζεκεία ζηα νπνία ζα ζηεξηρζεί ε δηαρείξηζε ηεο ρσξνηαμηθήο πνιηηηθήο θαη απνζθνπεί ζην λα εμαζθαιηζηεί ν θνηλσληθφο έιεγρνο ηεο αλαπηπμηαθήο δηαδηθαζίαο, εληζρχνληαο γη απηφ ην ιφγν ηελ εμνπζία ησλ Ννκαξρηαθψλ πκβνπιίσλ (Αζαλαζφπνπινο, Θεζκηθφ Πιαίζην Πεξηθεξεηαθήο Αλάπηπμεο, Αζήλα 1992:230)
Έηζη, κηα ζεηξά απφ δηαηάμεηο πνπ ςεθίζηεθαλ κεηά ην 1981 ζεκαηνδνηνχλ ηελ αιιαγή ηδενινγηθήο πιεχζεο ζηνλ ηξφπν νξγάλσζεο ηνπ θξάηνπο. Αθεηεξία κπνξεί λα ζεσξεζεί ν λ.1235/82 44 ν νπνίνο νξίδεη ην κεηαθιεηφ Ννκάξρε σο ηνλ άκεζν εθπξφζσπν ηεο Κπβέξλεζεο ζε επίπεδν λνκνχ, θαζηζηψληαο ηνλ ππεχζπλν γηα ηελ άζθεζε θαη εθαξκνγή ηεο θπβεξλεηηθήο πνιηηηθήο θαη πιαηζηψλνληαο ηνλ κε ην Ννκαξρηαθφ πκβνχιην, ην νπνίν κεηαηξάπεθε ζε φξγαλν απνθαζηζηηθψλ αξκνδηνηήησλ. 45 ηαδηαθά, φκσο, κεηά ην 1981, δεκηνπξγήζεθε ε αλάγθε ζέζπηζεο απνθεληξσκέλσλ δηνηθεηηθψλ κνλάδσλ κε ρσξηθή αξκνδηφηεηα επξχηεξε ηνπ Ννκνχ, θπξίσο ιφγσ α) ησλ πηέζεσλ ηεο, ηφηε, E.O.K. γηα ελίζρπζε ηεο απνθέληξσζεο θαη β) ηεο δηαλνκαξρηαθήο ιεηηνπξγίαο ησλ ππεξεζηψλ δηαθφξσλ Τπνπξγείσλ κε δηαθνξεηηθή ρσξηθή αξκνδηφηεηα, θαηλφκελν πνπ δπζρέξαηλε ηνλ ζπληνληζκφ ηεο πεξηθεξεηαθήο αλαπηπμηαθήο δηαδηθαζίαο. Παξφια απηά, φκσο, θάηη ηέηνην δελ πξαγκαηνπνηήζεθε. 46 Γηαπηζηψλνπκε, ινηπφλ, πσο, πξηλ ην 1986, ε πνιηηηθή απνθέληξσζεο ηνπ ειιεληθνχ θξάηνπο αθνξνχζε νπζηαζηηθά κφλν ην γεσγξαθηθφ επίπεδν ηνπ Ννκνχ κε ηε ιεηηνπξγία ησλ θξαηηθψλ Ννκαξρψλ. Οη αιιαγέο πνπ εηζάγνληαη απφ ην 1981 κέρξη ην 1986, αλ θαη απνηεινχλ θαηλνηφκεο πξνζπάζεηεο αλαδηάξζξσζεο ηνπ ειιεληθνχ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο, δε ζπκβάιινπλ φκσο άκεζα ζηνλ εμνξζνινγηζκφ ηνπ. Απνηέιεζκα απηήο ηεο θαηάζηαζεο ήηαλ ε ζπζζψξεπζε επηπέδσλ θαη αξκνδηνηήησλ, εμέιημε πνπ απέβε εηο βάξνο ηεο απνηειεζκαηηθήο εθαξκνγήο κηαο θαη εληαίαο απνθεληξσηηθήο πνιηηηθήο. Χζηφζν, ν λ.1622/86 47 είλαη απηφο πνπ ππνδειψλεη κε ηνλ πην εχγισηην ηξφπν ηελ λέα ηάζε γηα εθαξκνγή ηνπ ηδενινγηθνχ θαη νξγαλσηηθνχ ηξηπηχρνπ: Απνθέληξσζε, Πεξηθεξεηαθή Αλάπηπμε θαη Λατθή πκκεηνρή. Σα απνγνεηεπηηθά απνηειέζκαηα απφ ηελ εθαξκνγή ησλ Μεζνγεηαθψλ Οινθιεξσκέλσλ Πξνγξακκάησλ (Μ.Ο.Π.), ιφγσ ησλ ππεξεζηαθψλ αλεπαξθεηψλ ηφζν ησλ θξαηηθψλ Ννκαξρηψλ φζν θαη ηνπ θεληξηθνχ θξάηνπο, θαη ε αλάγθε γηα νξγαλσηηθέο θαη ιεηηνπξγηθέο αιιαγέο, ιφγσ ηεο κεηαξξχζκηζεο ησλ δηαξζξσηηθψλ ηακείσλ ηεο Κνηλφηεηαο, ψζεζαλ ηελ Διιεληθή Πνιηηεία ζηελ ίδξπζε ησλ Πεξηθεξεηψλ. Με ην λφκν απηφ ζεζκνζεηήζεθε ην ζχζηεκα ησλ Πεξηθεξεηψλ θαη ε Πεξηθέξεηα, ρσξίο λα απνθηά λνκηθή 44 λ.1235/82: «Άζθεζε ηεο Κπβεξλεηηθήο Πνιηηηθήο θαη θαζηέξσζε ηεο Λατθήο Δθπξνζψπεζεο ζηνπο Ννκνχο», ΦΔΚ Α 26 45 αξ. 1 θαη 2. Με ην λφκν απηφ θαηαξγήζεθε ην θαζεζηψο ησλ άξζξσλ 10 θαη 12 ηνπ λ.3200/55. Ίδηαο θηινζνθίαο είλαη θαη νη λ.1270/82 «Σξνπνπνηήζεηο ηνπ δεκνηηθνχ θαη θνηλνηηθνχ θψδηθα γηα ην εθινγηθφ ζχζηεκα, ηε δεκνηηθή απνθέληξσζε, ηε ιατθή ζπκκεηνρή θαη ηε δηνηθεηηθή απηνηέιεηα ησλ δήκσλ θαη θνηλνηήησλ», ΦΔΚ Α 93 θαη λ.1337/83 «Δπέθηαζε ησλ πνιενδνκηθψλ ζρεδίσλ, νηθηζηηθή αλάπηπμε θαη ζρεηηθέο ξπζκίζεηο», ΦΔΚ Α 33 46 Νηαήο Π., 2001, νπ.π. 47 λ.1622/86 «Σνπηθή Απηνδηνίθεζε Πεξηθεξεηαθή Αλάπηπμε θαη Γεκνθξαηηθφο Πξνγξακκαηηζκφο», ΦΔΚ Α 92
πξνζσπηθφηεηα θαη ρσξίο λα αλάγεηαη αθφκα ζε εληαία δηνηθεηηθή κνλάδα, έγηλε αξκφδηα γηα ην ζρεδηαζκφ, πξνγξακκαηηζκφ, θαη ζπληνληζκφ ηεο πεξηθεξεηαθήο αλάπηπμεο. Γεκηνπξγήζεθαλ έηζη νη βάζεηο γηα ηνλ θαζνξηζκφ εληαίσλ γεσγξαθηθψλ πεξηνρψλ επξχηεξσλ απφ έλα λνκφ ζηηο νπνίεο ζα είλαη εληαία νξγαλσκέλεο νη απνθεληξσκέλεο δηνηθεηηθέο ππεξεζίεο. 48 Ο φξνο Πεξηθέξεηα φκσο, φπσο ρξεζηκνπνηείηαη ζην ζπγθεθξηκέλν λφκν, απνηεινχζε πξσηίζησο γεσγξαθηθή κνλάδα πνπ έρεη ζπγθεθξηκέλα φξηα, εδαθηθή έθηαζε, πιεζπζκφ θαη έδξα θαη ιηγφηεξν δηνηθεηηθή κνλάδα κε φξγαλα θαη ππεξεζίεο. Χο φξγαλα ηεο Πεξηθέξεηαο νξίζηεθαλ ν Γεληθφο Γξακκαηέαο Πεξηθέξεηαο (Γ.Γ.Π.) ν νπνίνο εθπξνζσπεί ηελ Κπβέξλεζε θαη ην Π.. ην νπνίν απνηειείηαη απφ έκκεζα εθιεγκέλνπο εθπξνζψπνπο ηεο T.A. Οη αξκνδηφηεηέο ηεο αθνξνχζαλ, θαηά βάζε, ζηνλ πξνγξακκαηηζκφ ησλ αλαπηπμηαθψλ έξγσλ. Ζ Πεξηθέξεηα απνηέιεζε ηνλ θχξην, άιια φρη απνθιεηζηηθφ, ρψξν ηεο θξαηηθήο απνθεληξσκέλεο δηνίθεζεο θαη ηαπηφρξνλα θαη ην ρψξν ζπλάληεζεο ηεο Σ.Α. κε ηελ Κεληξηθή Γηνίθεζε. 49 Ζ ζεζκνζέηεζε, ινηπφλ, ησλ Πεξηθεξεηψλ ην 1986 θαη ε επαθφινπζε δηαίξεζε ηεο ρψξαο ζε 13 Πεξηθέξεηεο κε ην π.δ.51/1987, 50 βάζεη ηε πξάμεο 23/19//01/1987 ηνπ Τπνπξγηθνχ πκβνπιίνπ (Τ..), ιακβάλνπλ ρψξα κέζα ζηα πιαίζηα κηαο γεληθφηεξεο πξνζπάζεηαο κεηαβνιήο ηεο αλαπηπμηαθήο ζηξαηεγηθήο. χκθσλα κε ηνλ Παπαδεκεηξφπνπιν (1998), ν λφκνο ήηαλ ζαθψο πξνζαλαηνιηζκέλνο πξνο ην ζηφρν ηεο πεξηθεξεηαθήο αλάπηπμεο. 51 Με ην λφκν, θαίλεηαη φηη θαζηεξψλεηαη κηα λέα νιηζηηθή αληίιεςε νξγάλσζεο ηνπ θξάηνπο πνπ εθηείλεηαη ζε ηξεηο βαζκίδεο, κε παξάιιειε δηάθξηζε ηεο δηνίθεζεο ζε ηέζζεξα είδε ιεηηνπξγηψλ (πνιηηηθή, δηνηθεηηθή, νηθνλνκηθή, ηερληθή). 52 Οη 13 πεξηθέξεηεο ζηηο νπνίεο δηαηξείηαη ε ρψξα γηα ην ζρεδηαζκφ, πξνγξακκαηηζκφ θαη ζπληνληζκφ ηεο πεξηθεξεηαθήο αλάπηπμεο, φπσο απηέο απεηθνλίδνληαη ζηνλ παξαθάησ ράξηε, θαζνξίζηεθαλ σο εμήο: 1. Αλαηνιηθήο Μαθεδνλίαο & Θξάθεο, κε ηνπο Ννκνχο Έβξνπ, Ρνδφπεο, Ξάλζεο Γξάκαο, Καβάιαο (έδξα ε Κνκνηελή) 2. Κεληξηθήο Μαθεδνλίαο, κε ηνπο Ννκνχο εξξψλ, Θεζζαινλίθεο, Υαιθηδηθήο, Κηιθίο, Πέιιαο, Ζκαζίαο, Πηεξίαο (έδξα ε Θεζζαινλίθε) 48 Δηζεγεηηθή Έθζεζε λ.1622/86 49 Δηζεγεηηθή Έθζεζε λ.1622/86. 50 π.δ.51/87 «Καζνξηζκφο ησλ πεξηθεξεηψλ ηεο ρψξαο γηα ην ζρεδηαζκφ, πξνγξακκαηηζκφ θαη ζπληνληζκφ ηεο πεξηθεξεηαθήο αλάπηπμεο ΦΔΚ Α' 26 51 Παπαδεκεηξφπνπινο Γ., 1998:30 32, νπ.π. 52 χκθσλα κε ηελ Δηζεγεηηθή Έθζεζε ηνπ λ. 1622/86 «Η λέα αληίιεςε πνπ εηζάγεηαη ζπλδπάδεη ηελ αλάγθε γηα έλα εληαίν θαη ζπλερέο ζύζηεκα δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο θαη ηε ζαθή νξγαλσηηθή δηαθνξνπνίεζε θάζε επηπέδνπ/βαζκίδαο».
3. Γπηηθήο Μαθεδνλίαο, κε ηνπο Ννκνχο Φιψξηλαο, Κνδάλεο, Καζηνξηάο, Γξεβελψλ (έδξα ε Κνδάλε) 4. Ηπείξνπ, κε ηνπο Ννκνχο Ησαλλίλσλ, Άξηαο, Θεζπξσηίαο, Πξέβεδαο (έδξα ηα Ησάλληλα) 5. Θεζζαιίαο, κε ηνπο Ννκνχο Λάξηζαο, Μαγλεζίαο, Σξηθάισλ, Καξδίηζαο (έδξα ε Λάξηζα) 6. Ινλίσλ Νεζηψλ, κε ηνπο Ννκνχο Κέξθπξαο, Λεπθάδαο, Κεθαιιελίαο, Εαθχλζνπ (έδξα ε Κέξθπξα) 7. Γπηηθήο Διιάδαο, κε ηνπο Ννκνχο (Αηησιναθαξλαλίαο, Αραΐαο, Ζιείαο (έδξα ε Πάηξα) 8. ηεξεάο Διιάδαο, κε ηνπο Ννκνχο Φζηψηηδαο, Δπξπηαλίαο, Φσθίδαο, Βνησηίαο, Δπβνίαο (κε έδξα ε Λακία) 9. Αηηηθήο, κε ην Ννκφ Αηηηθήο (κε έδξα ε Αηηηθή) 10. Πεινπνλλήζνπ, κε ηνπο Ννκνχο Κνξηλζίαο, Αξγνιίδαο, Αξθαδίαο, Μεζζελίαο, Λαθσλίαο (κε έδξα ε Σξίπνιε) 11. Βνξείνπ Αηγαίνπ, κε ηνπο Ννκνχο Λέζβνπ, Υίνπ, άκνπ (έδξα ε Μπηηιήλε) 12. Ννηίνπ Αηγαίνπ, κε ηνπο Ννκνχο, Κπθιάδσλ, Γσδεθαλήζνπ (έδξα ε Δξκνχπνιε) 13. Κξήηεο, κε ηνπο Ννκνχο Υαλίσλ, Ρεζχκλεο, Ζξαθιείνπ, Λαζηζίνπ (έδξα ην Ζξάθιεην) κσο, αλ θαη παξαηεξείηαη κηα ζηαδηαθή αλαβάζκηζε ηεο Πεξηθέξεηαο σο κνλάδαο απνθέληξσζεο νινέλα θαη πην ζεκαληηθήο ζηε δηνηθεηηθή νξγάλσζε ηεο ρψξαο, ε ζπλερήο νξηνζέηεζε ηνπ δηνηθεηηθνχ ράξηε ηεο ρψξαο κε ηελ πξνζζαθαίξεζε επηπέδσλ δξάζεο θαη θαη επέθηαζε αξκνδηνηήησλ κε απνζπαζκαηηθφ ηξφπν πεξηζζφηεξν πεξηέπιεμε παξά απνζαθήληζε ηελ θαηάζηαζε. Γηα θάπνηνπο κειεηεηέο ν
λ.1622/86 απνηέιεζε ηελ «εύθνιε ιύζε» πξνζζέηνληαο έλα αθφκε επίπεδν ζηε δηνηθεηηθή νξγάλσζε ηεο ρψξαο. 53 Δπηπιένλ, νη Πεξηθέξεηεο δε ζπλνδεχηεθαλ απφ θαλέλα απηνδηνηθεηηθφ ραξαθηεξηζηηθφ, αληίζεηα κε ηηο Ννκαξρίεο πνπ κεηαηξάπεθαλ ζε απηνδηνηθήζεηο β βαζκνχ. εκαληηθφ είλαη λα πξνζζέζνπκε πσο, φζνλ αθνξά ηελ πξφβιεςε ηνπ λφκνπ γηα ηελ αλαδηάξζξσζε θαη ηελ ππαγσγή ζηελ Πεξηθέξεηα ησλ πεξηθεξεηαθψλ ππεξεζηψλ ησλ Τπνπξγείσλ, παξ' φιεο ηηο πξνζπάζεηεο, δε ζεκεηψζεθε πξφνδνο. Έηζη, νη Πεξηθέξεηεο ιεηηνχξγεζαλ γηα δέθα πεξίπνπ ρξφληα, ζηειερσκέλεο κφλν κε ππαιιήινπο ησλ (ηφηε) Τπνπξγείσλ Δζσηεξηθψλ (YΠ.E.), Δζληθήο Οηθνλνκίαο (YΠ.EΘ.O.), αζθψληαο ηηο αξκνδηφηεηεο ησλ δχν απηψλ θνξέσλ ζηνλ ρψξν επζχλεο ηνπο, θαζψο κφλν ηα δχν απηά Τπνπξγεία είραλ ζπζηήζεη αληίζηνηρεο Γηεπζχλζεηο θαη ζηηο 13 Πεξηθέξεηεο. Αληίζεηα, νη πεξηθεξεηαθέο Γηεπζχλζεηο πνπ είρε ζπζηήζεη ην Τπνπξγείν Τγείαο ζηηο 13 Πεξηθέξεηεο δελ ιεηηνχξγεζαλ. 54 Σελ 1ε Ννεκβξίνπ 1993 εηέζε ζε ηζρχ ε ζπλζήθε ηνπ Μάαζηξηρη γηα ηελ Δπξσπατθή Έλσζε (.Δ.Δ) ε νπνία, κεηαμχ ησλ ππφινηπσλ αιιαγψλ ζε επίπεδν ζεζκψλ θαη ζηφρσλ πνπ απέβιεπε, πεξηιάκβαλε ξπζκίζεηο πνπ αθνξνχζαλ ηελ «αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο» πνπ ζπζρεηίδεηαη κε ηελ απηνδηνίθεζε, ηελ παξαρψξεζε δεκνηηθνχ εθινγηθνχ δηθαηψκαηνο ζηνπο θνηλνηηθνχο πνιίηεο θαη ηέινο ζηελ ίδξπζε ηεο «Δπηηξνπήο ησλ Πεξηθεξεηψλ» 55. Πξηλ ηε.δ.δ ην Δπξσθνηλνβνχιην είρε εγθξίλεη ην «Υάξηε ηεο Κνηλφηεηαο γηα ηηο Πεξηθέξεηεο», 56 ν νπνίνο ζηνλ νξηζκφ ηεο Πεξηθέξεηαο πεξηιακβάλεη ξεηά ηελ χπαξμε αηξεηνχ ζπιινγηθνχ νξγάλνπ. Παξάιιεια, θαζφξηδε φηη νη Πεξηθέξεηεο βξίζθνληαη αλάκεζα ζην επίπεδν ηνπ θεληξηθνχ θξάηνπο θαη ζην επίπεδν ησλ δήκσλ. Ζ πξφβιεςε ηεο ζπλζήθεο πσο ε Δπηηξνπή Πεξηθεξεηψλ απαξηηδφηαλ απφ εθπξνζψπνπο ησλ νξγαληζκψλ Σνπηθήο θαη Πεξηθεξεηαθήο Απηνδηνίθεζεο (Π.Α.) δεκηνπξγνχζε πξφβιεκα ζηε Διιάδα πνπ αδπλαηνχζε λα πξνηείλεη Έιιελεο αληηπξνζψπνπο Π.Α. (εμ νπ θαη ε κεηάθξαζή ηεο σο Πεξηθεξεηαθή Γηνίθεζε). πλέπεηα ησλ παξαπάλσ ήηαλ ε ππνρξέσζε ηεο Διιεληθήο Πνιηηείαο λα ηδξχζεη θάπνηαο κνξθήο Π.Α.. αλ ηέηνηα ιχζε επηιέρζεθε απφ ηελ Διιεληθή Κπβέξλεζε ε 53 Υιέπαο Ν.Κ., «Απνθέληξσζε, Απηνδηνίθεζε θαη Δπξσπατθή Έλσζε», Δπηζεψξεζε Γεκνζίνπ Γηθαίνπ θαη Γηνηθεηηθνχ Γηθαίνπ, 2/2001 54 Υιέπαο Ν.Κ., H Σνπηθή Απηνδηνίθεζε ζηελ Διιάδα: O δηαιεθηηθφο αληαγσληζκφο ηεο Απνθέληξσζεο κε ηελ Απηνδηνίθεζε, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα-Κνκνηελή, 1999:163 55 Υιέπαο Ν.Κ., Ζ πνιπβάζκηα απηνδηνίθεζε. Θεσξεηηθέο αλαδεηήζεηο θαη ζεζκηθέο κεηακνξθψζεηο, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα, 1994:366 56 «Community Charter for Regionalisation» πνπ πηνζεηήζεθε απφ ην Δπξσπατθφ Κνηλνβνχιην ηεο 18εο Ννέκβξε 1988 (Δπίζεκε Δθεκεξίδα αξηζ. C 326 ηεο 19/12/1988 ζ. 0289)
δεπηεξνβάζκηα Ννκαξρηαθή Απηνδηνίθεζε (Ν.Α.), ε νπνία άιισζηε είρε ήδε ζεζκνζεηεζεί κε ην λ.1622/86. Έηζη, κε ηνπο λ.2218/94 θαη λ.2240/94 57, ξπζκίζηεθαλ εθ λένπ ζεκαληηθά δεηήκαηα ηεο πξσηνβάζκηαο Σ.Α., ηεο Ν.Α., θαη ηεο Πεξηθεξεηαθήο Γηνίθεζεο. Οη λφκνη, αθξηβψο φπσο ν λ.1622/86, πεξηιάκβαλαλ δηαηάμεηο γηα ηελ ίδξπζε θαη ηε ζπγθξφηεζε δεπηεξνβάζκησλ Ο.Σ.Α. ζε επίπεδν λνκνχ 58, γηα ηνπο πξσηνβάζκηνπο Ο.Σ.Α. θαη γηα ηηο Πεξηθέξεηεο. Δπαλαιήθζεθαλ νη δηαηάμεηο πεξί αλαδηάξζξσζεο ησλ δηαλνκαξρηαθψλ ππεξεζηψλ ησλ Τπνπξγείσλ θαη κε αθνξκή ηηο απνγνεηεπηηθέο αλαπηπμηαθέο επηδφζεηο, επηρεηξήζεθε λα πξνσζεζεί ε αλαβάζκηζε ηεο Πεξηθέξεηαο ζε κνλάδα δηνίθεζεο ηνπ θξάηνπο κε δηθέο ηεο ελζσκαησκέλεο ππεξεζίεο κε ηε κεηαηξνπή ηνπο απφ γεσγξαθηθέο νληφηεηεο πνπ εμππεξεηνχζαλ ην ζθνπφ ηεο απνξξφθεζεο θνηλνηηθψλ πφξσλ ζε κηα λέα δηνηθεηηθή βαζκίδα. Μάιηζηα, πξνβιέπνληαλ εμνπζηνδφηεζε γηα ηελ έθδνζε π.δ. κε ην νπνίν ζα θαζνξηδφηαλ ε νξγάλσζή ηεο σο εληαίαο νξγαληθήο κνλάδαο, θάηη πνπ, φπσο επηζεκαίλεη θαη ν Παπαδεκεηξφπνπινο (1998:32) ήηαλ «έλα βήκα πην κπξνζηά από ηελ απιή αλαδηνξγάλσζε ησλ δηαλνκαξρηαθώλ ππεξεζηώλ πνπ όξηδαλ νη δηαηάμεηο κέρξη ηόηε». Χζηφζν, παξά ηεο θηινδνμίεο ηνπ λφκνπ γηα ην ξφιν ησλ Πεξηθεξεηψλ, ιφγσ ηεο πιεκκεινχο ξχζκηζεο ηεο νξγάλσζήο ηνπο, δελ θαηέζηε δπλαηφ, γηα αθφκα κία θνξά, νχηε λα νξγαλσζνχλ νχηε λα παξάγνπλ ην αλακελφκελν έξγν. Δπίζεο, άιιαμε ε ζχλζεζε ηνπ Π.. ζην νπνίν πιένλ κεηείραλ θαη εθπξφζσπνη θνηλσληθψλ θνξέσλ, θάηη πνπ ηνπ πξνζέδσζε έλα ραξαθηήξα πεξηζζφηεξν αληηπξνζσπεπηηθφ ηεο θνηλσλίαο ηεο πεξηθέξεηαο αιιά ηαπηφρξνλα θαη πην ζπληερληαθφ. Σέινο, ζεκαληηθφο λεσηεξηζκφο ήηαλ θαη ε ίδξπζε ηνπ Πεξηθεξεηαθνχ Σακείνπ Αλάπηπμεο, 59 κε ζηφρν ηελ απνηειεζκαηηθή, απνδνηηθή θαη δηαθαλή δηαρείξηζε ηνπ Πξνγξάκκαηνο Γεκνζίσλ Δπελδχζεσλ (Π.Γ.Δ.) θαη ηελ ελίζρπζε ηεο απηνδπλακίαο ηεο Πεξηθέξεηαο. Γχν πεξίπνπ ρξφληα κεηά, κε ηε δεκνζίεπζε ηνπ λ.2399/96 60, θαηαξγήζεθαλ νη ζέζεηο ησλ Πεξηθεξεηαθψλ Γηεπζπληψλ πνπ είραλ ζεζπηζηεί λσξίηεξα (παξ. 2, άξ.4 ηνπ λ.2240/94, φπσο αληηθαηαζηάζεθε απφ ηελ παξ.2, άξ.13 ηνπ Ν. 2307/95 61 ) νη νπνίνη 57 λ.2218/94 «Ίδξπζε λνκαξρηαθήο απηνδηνίθεζεο, ηξνπνπνίεζε δηαηάμεσλ γηα ηελ πξσηνβάζκηα απηνδηνίθεζε θαη ηελ πεξηθέξεηα θαη άιιεο δηαηάμεηο», ΦΔΚ Α 90 θαη λ.2240/94 «πκπιήξσζε δηαηάμεσλ γηα ηε λνκαξρηαθή απηνδηνίθεζε θαη άιιεο δηαηάμεηο», ΦΔΚ A 153 58 Μέζσ π.δ. κπνξνχζαλ λα δεκηνπξγεζνχλ θαη δηεπξπκέλεο λνκαξρηαθέο απηνδηνηθήζεηο ζε πεξηζζφηεξνπο ηνπ ελφο λνκνχο. 59 αξζ.53 ηνπ λ.2218/94 60 «Τινπνίεζε ηεο εηζνδεκαηηθήο πνιηηηθήο έηνπο 1996 γηα κηζζνχο θαη ζπληάμεηο θαη άιιεο δηαηάμεηο», ΦΔΚ Α' 90 61 «Πξνζαξκνγή λνκνζεζίαο αξκνδηφηεηνο Τπνπξγείνπ Δζσηεξηθψλ ζηηο δηαηάμεηο γηα ηε Ννκαξρηαθή Απηνδηνίθεζε θαη άιιεο δηαηάμεηο», ΦΔΚ Α 113