ΠΕΡΙΕΦΟΜΕΝΑ. ΕΙΑΓΩΓΗ.. σελ. 1

Transcript

1

2 ΠΕΡΙΕΦΟΜΕΝΑ ΕΙΑΓΩΓΗ.. σελ. 1 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΠΡΩΣΟ Η ΑΣΙΚΗ ΕΤΘΤΝΗ ΣΩΝ ΔΗΜΟΙΩΝ ΤΠΑΛΛΗΛΩΝ I.Οι ευθύνες των δημοσίων υπαλλήλων. σελ.4 II. Η αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων. σελ.7 1.Ιστορική αναδρομή της αστικής ευθύνης των υπαλλήλων σελ. 7 2.Εφαρμογή του άρθρου 38 του ισχύοντος Υπαλληλικού Κώδικα (Ν.3528/ 2007). σελ.12 3.Ισχύον νομοθετικό πλαίσιο σελ.16 4.Ειδικές περιπτώσεις αστικής ευθύνης σελ Οδηγοί αυτοκινήτων δημοσίου σελ Καταβολή αποζημίωσης υπέρ του δημοσίου από απόφοιτους των ΑΣΕΙ και ΣΣΑΣ λόγω παραίτησης από την παραμονή τους στις ένοπλες δυνάμεις. σελ Υποχρέωση υποβολής ετήσιας δήλωσης περιουσιακής κατάστασης σελ.21 5.Δικαστική προστασία αστικώς υπευθύνων δημοσίων υπαλλήλων σελ Νομολογιακές εφαρμογές σελ.25 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΔΕΤΣΕΡΟ ΔΗΜΟΙΟΙ ΤΠΟΛΟΓΟΙ I. Έννοια δημοσίου υπολόγου σελ. 31 II.Οι έννοιες του δημοσίου χρήματος και της διαχείρισης σελ. 33 III.Διακρίσεις δημοσίων υπολόγων.. σελ με κριτήριο το όργανο στο οποίο λογοδοτούν σελ Κύριοι υπόλογοι σελ Δευτερεύοντες υπόλογοι σελ.41 2.με κριτήριο το αντικείμενο των εργασιών τους ή την υπηρεσία στην οποία υπηρετούν σελ Υπόλογοι ενταλμάτων προπληρωμής και προσωρινών σελ.42

3 2.2. Διαχειριστές παγίων προκαταβολών.σελ Φοροτεχνικοί και τελωνειακοί υπόλογοι σελ Ειδικοί ταμίες.. σελ Υπόλογοι ΝΠΔΔ και ΟΤΑ. σελ Διαχειριστές έργων του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων σελ.43 IV.Υπόλογος Συνευθυνόμενος - Αχρεωστήτως λαβών σελ. 43 V.Η έννοια του ελλείμματος. σελ. 46 VI.Ο κανόνας του ασυμβίβαστου της ιδιότητας του διατάκτη και του υπολόγου σελ. 50 VII.Κατασταλτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών σελ.52 1.Διοικητικός κατασταλτικός έλεγχος της δημόσιας διαχείρισης των δημοσίων υπολόγων.σελ Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος της δημόσιας διαχείρισης των δημοσίων υπολόγων σελ Αντικείμενο του ελέγχου σελ Είδη ελέγχου. σελ. 64 VIII.Δικαστική προστασία υπολόγου σελ.66 IX.Νομολογιακές εφαρμογές σελ.68 ΤΜΠΕΡΑΜΑ σελ.77 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΥΙΑ-ΑΡΘΡΟΓΡΑΥΙΑ-ΗΛΕΚΣΡΟΝΙΚΕ ΠΗΓΕ σελ.79

4 ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΑΕΔ Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο ΑΚ Αστικός Κώδικας ΑΠ Άρειος Πάγος ΑρχΝομ Αρχείο Νομολογίας ΔιΔικ Διοικητική Δίκη Διοικ.Ενημ. Διοικητική Ενημέρωση ΔΦΝ Δελτίο Φορολογικής Νομοθεσίας ΕΕΝ Εφημερίδα των Ελλήνων Νομικών ΕισΝΑΚ Εισαγωγικός Νόμος Αστικού Κώδικα ΕλΣ Ελεγκτικό Συνέδριο ΕΣΔΑ Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ΘΠΔΔ Θεωρία και Πράξη Διοικητικού Δικαίου ΚΑΕ Κωδικός Αριθμός Εξόδου ΚΔΚ Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων ΚΔΚΥ Κώδικας Κοινοτικών και Δημοτικών Υπαλλήλων ΚΔΛ Κώδικας Δημοσίου Λογιστικού ΝΔ Νομοθετικό Διάταγμα ΝοΒ Νομικό Βήμα ΝΠΔΔ Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου ΝΠΙΔ Νομικό Πρόσωπο Ιδιωτικού Δικαίου ΟΤΑ Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΠΔ Προεδρικό Διάταγμα ΠΚ Ποινικός Κώδικας Σ. Σύνταγμα ΣΕ Συμβούλιο Επικρατείας ΥΚ Υπαλληλικός Κώδικας ΦΕΚ Φύλλα Εφημερίδας της Κυβέρνησης

5 ΕΙΑΓΩΓΗ Κατά το άρθρο 98 παρ. 1 εδ. ζ του ισχύοντος υντάγματος στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού υνεδρίου ανήκει η εκδίκαση υποθέσεων αστικής ευθύνης των δημόσιων υπαλλήλων, πολιτικών και στρατιωτικών, ως και υπαλλήλων των ΟΣΑ και άλλων ΝΠΔΔ για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, στους ΟΣΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ. Κάθε υπάλληλος εν ευρεία εννοία, όταν παραβαίνει κάποιο από τα γενικά ή ειδικά καθήκοντά του, όπως αυτά οριοθετούνται από τις κείμενες διατάξεις υπέχει τριπλή ευθύνη, ήτοι πειθαρχική (διοικητική), ποινική, αστική. Αστική ευθύνη σημαίνει εν προκειμένω την υποχρέωση των υπαλλήλων να αποκαταστήσουν σε χρήμα τη βλάβη που προξένησαν με πράξη τους ή παράλειψή τους κατά την άσκηση των υπηρεσιακών τους καθηκόντων έναντι του Δημοσίου, είτε ευθέως (άμεση) είτε για τη ζημιά που υπέστη το Δημόσιο, επειδή εξαναγκάστηκε, κατ εφαρμογή των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ 1 2 στην καταβολή αποζημιώσεως σε τρίτους (έμμεση). Η δεύτερη περίπτωση είναι γνωστή και ως αναγωγή του Δημοσίου κατά του υπαίτιου υπαλλήλου, εφόσον το κράτος αποζημιώνει τους τρίτους και στη συνέχεια στρέφεται κατά των υπαίτιων υπαλλήλων του, οι οποίοι δωσιδικούν στο Ελεγκτικό υνέδριο 3. 1 Άρθρο 105 ΕισΝΑΚ: «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης, που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος. Μαζί με το δημόσιο ευθύνεται εις ολόκληρον και το υπαίτιο πρόσωπο, με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων για την ευθύνη των υπουργών», άρθρο 106 ΕισΝΑΚ: «Οι διατάξεις των δύο προηγούμενων άρθρων εφαρμόζονται και για την ευθύνη των δήμων, των κοινοτήτων ή των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου από πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων που βρίσκονται στην υπηρεσία τους» 2 Να σημειωθεί ότι το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ αναφέρεται σε «όργανα» του δημοσίου. Η έννοια «όργανα» διαφέρει και είναι ευρύτερη από την έννοια «υπάλληλοι». Κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ η ευθύνη του δημοσίου προκύπτει από πράξεις ή παραλείψεις κάθε οργάνου, δηλαδή κάθε φυσικού προσώπου που συνδέεται με οργανική σχέση με το δημόσιο προς άσκηση αρμοδιότητας που ανάγεται στη λειτουργία κάποιας δημόσια υπηρεσίας. Επομένως ευθύνη του δημοσίου προκύπτει, για παράδειγμα, και από πράξεις νομοθετικών οργάνων. Η παρούσα μελέτη, όμως, επικεντρώνεται, μεταξύ άλλων, στην αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων και όχι εν γένει των δημοσίων οργάνων. 3 Όσον αφορά την αστική ευθύνη του Κράτους (ή ΟΣΑ ή άλλων ΝΠΔΔ) έναντι των ιδιωτών από παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του να σημειωθεί ότι αυτές είτε ανάγονται σε έννομες σχέσεις ιδιωτικού δικαίου (άρθρο 104 ΕισΝΑΚ - οπότε το Δημόσιο (κ.λπ.) ευθύνεται κατά τις περί νομικών προσώπων διατάξεις των άρθρων 71 επ. ΑΚ) είτε ανακύπτει κατά την άσκηση της ανατιθέμενης σ αυτά δημόσιας εξουσίας, οπότε το Δημόσιο (ή ΟΣΑ ή άλλα ΝΠΔΔ) ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή η 1

6 Πέραν, όμως, της εκδίκασης από μέρους του Ελεγκτικού υνεδρίου, υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, όπως η εν λόγω αρμοδιότητα αποτυπώνεται ρητά στην περίπτωση ζ της παραγράφου 1 του άρθρου 98 του υντάγματος, το Ελεγκτικό υνέδριο αποτελεί το φυσικό δικαστή και των λογαριασμών διαχείρισης του δημοσίου χρήματος, με άμεσο στόχο την τήρηση και αποκατάσταση της δημοσιονομικής νομιμότητας (άρθρο 98 παρ. 1 περιπτ.γ.). Ως εκ τούτου, ο έλεγχος της ευθύνης των δημοσίων υπολόγων (των με αυτούς συνευθυνόμενων και των αχρεωστήτως λαβόντων) ως συνέπεια του ελέγχου των λογαριασμών τους και της έκδοσης σε βάρος τους πράξεων καταλογισμού, αποτελεί πρώτιστο αντικείμενο της δικαιοδοσίας του. Ήδη οι διαφορές από τον έλεγχο αυτό καταλάμβαναν και παραδοσιακά το μεγαλύτερο μέρος της δικαιοδοτικής του ύλης και απασχόλησαν κυρίαρχα τη νομολογία του. Δημόσιος υπόλογος είναι όποιος εντέλλεται την είσπραξη εσόδων ή την πληρωμή εξόδων του δημοσίου, των ΝΠΔΔ ή των ΟΣΑ, όποιος διαχειρίζεται χρήματα, αξίες ή υλικό που ανήκουν στο δημόσιο, σε δημόσια νομικά πρόσωπα ή στους ΟΣΑ καθώς επίσης και όποιος θεωρείται από το νόμο δημόσιος υπόλογος. Οι υπόλογοι, πιο συγκεκριμένα, διακρίνονται σε de jure υπολόγους, όσους δηλαδή αποκτούν την ιδιότητα αυτή γιατί η αρμοδιότητα που τους έχει παράλειψη έγινε κατά παράβαση κειμένης χάριν του γενικού συμφέροντος διατάξεως (άρθρο 105 και 106 ΕισΑΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 38 του ισχύοντος δημοσιοϋπαλληλικού κώδικα). Βλ. σχετικά και Ε. Γεωργούτσου, Η νομολογιακή προσέγγιση του δημόσιου συμφέροντος στο πλαίσιο της αστικής ευθύνης του Κράτους, ΔιΔικ 2008, σελ.20-21, όπου ενδεικτικά αναφέρεται απόφαση του Ε, με την οποία αναγνωρίζεται αξίωση του διοικουμένου να στραφεί κατά του Δημοσίου κατ εφαρμογή του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, καθόσον η εφαρμοζόμενη στην εν προκειμένω απόφαση του Ε διάταξη ναι μεν έχει τεθεί προς προστασία του δημόσιου συμφέροντος, αλλά παράλληλα προστατεύει και τα συμφέροντα των ιδιωτών. Κατά συνέπεια, εφόσον θίγονται τα συμφέροντα των τελευταίων, δικαιούνται να στραφούν κατά του Δημοσίου αξιώνοντας αποζημίωση. Ειδικότερα, «οι διατάξεις περί οργάνωσης υπηρεσιών εκκαθάρισης ναρκοπεδίων (άρθρο 3 ΝΔ 1033/1971), με τις οποίες καθιδρύεται υποχρέωση των κρατικών οργάνων να μεριμνούν ιδιαιτέρως για την εκκαθάριση των εν γένει υπόπτων χώρων από τυχόν υπάρχον εκρηκτικό πολεμικό υλικό, τάσσονται, σύμφωνα με την υπ αριθμ.347/1997 απόφαση του Ε, όχι μόνο χάρη του γενικότερου συμφέροντος, δηλαδή προς πρόληψη ατυχημάτων αλλά αποβλέπουν συγχρόνως και στο συμφέρον των ιδιωτών, οι οποίοι, σε περίπτωση μη προσήκουσας τήρησης από την υπηρεσία του καθήκοντος ιδιαίτερης μέριμνας προς εκκαθάριση του χώρου, έχουν αγώγιμη απαίτηση κατά του Δημοσίου για αποζημίωση. τη συγκεκριμένη υπόθεση, εργάτης χωματουργικού μηχανήματος, ενώ εκτελούσε εργασίες σε αεροπορική βάση, τραυματίστηκε από έκρηξη παλιού βλήματος, ατύχημα που προκλήθηκε εξαιτίας υπηρεσιακών παραλείψεων αφού τα αρμόδια όργανα δεν εξάντλησαν όλες τις οφειλόμενες ενέργειες προς ανίχνευση και εξουδετέρωση του ποιο πάνω υλικού. ( )». 2

7 απονεμηθεί συνιστά άσκηση διαχειριστικών πράξεων, σε de lege υπολόγους, δηλαδή υπολόγους εκ του νόμου επειδή από τις ισχύουσες διατάξεις ονομάζονται ευθέως υπόλογοι και σε de facto υπολόγους, αυτούς που καθίστανται υπόλογοι από το πραγματικό γεγονός της διενέργειας πράξεων διαχείρισης χωρίς να τους έχει παρασχεθεί σχετική νόμιμη εξουσία (Απόφ. Ελυν Ολ 439/2012). Σο παρόν κείμενο έχει ως επίκεντρο την αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων και τους υπολόγους. Θα γίνει προσπάθεια κατά την ανάλυση των ως άνω ιδιοτήτων να αποτυπωθούν τα χαρακτηριστικά τους αλλά και να παρατεθούν νομολογιακές εφαρμογές επί των ως άνω εννοιών, προκειμένου να καταστούν ακόμη περισσότερο κατανοητές. Απώτερος σκοπός του παρόντος κειμένου είναι να διαφανεί, μέσα από την ανάλυση της έννοιας της αστικής ευθύνης των δημοσίων υπαλλήλων και των δημοσίων υπολόγων, η μεταξύ τους διάκριση. 3

8 ΚΕΥΑΛΑΙΟ ΠΡΩΣΟ Η ΑΣΙΚΗ ΕΤΘΤΝΗ ΣΩΝ ΔΗΜΟΙΩΝ ΤΠΑΛΛΗΛΩΝ I.Οι ευθύνες των δημοσίων υπαλλήλων 4 Οι δημόσιοι υπάλληλοι έχουν ευθύνες ποινικές, πειθαρχικές και αστικές. Για παραβάσεις του ποινικού εν γένει νόμου, οι δημόσιοι υπάλληλοι ευθύνονται καταρχήν όπως και οι ιδιώτες, με τη διαφορά ότι η ποινική νομοθεσία καθιερώνει ως επιβαρυντική αιτία την ιδιότητα δημοσίου εν γένει λειτουργού, σχετικά με τη διάπραξη ενός ποινικού αδικήματος. Ιδίως όταν το κακούργημα ή το πλημμέλημα οφείλεται σε πρόθεση του δράστη, ο τελευταίος δε αυτός υπέπεσε σε αυτό κατά την άσκηση της υπηρεσίας του ή επωφελούμενος της δημοσίας ιδιότητάς του. Τπό τις προϋποθέσεις αυτές θεσπίζεται χωριστό πλαίσιο για την επιμέτρηση της ποινής (άρθρο 262 ΠΚ). Άξια αναφοράς είναι τα ποινικά εκείνα αδικήματα των οποίων εννοιολογικό στοιχείο αποτελεί κατά το νόμο η δημοσιοϋπαλληλική ιδιότητα ή ακριβέστερα η άσκηση δημοσίου λειτουργήματος. Απλοί ιδιώτες, που δεν ασκούν δημόσιο λειτούργημα, δεν μπορεί να υποπέσουν σε τέτοιου είδους αξιόποινες πράξεις. Αν ο ιδιώτης κάνει το ίδιο πράγμα, είτε η πράξη του δεν είναι καθόλου αξιόποινη (π.χ. ιδιώτης δωρολήπτης) είτε αποτελεί μεν ποινικό αδίκημα, αλλά άλλης κατηγορίας (π.χ. αποσφράγιση και κλοπή ξένης επιστολής όχι από υπάλληλο των ΕΛΣΑ, αλλά από έναν ιδιώτη). Γι αυτό και χαρακτηρίζονται συνήθως οι πράξεις αυτές ως «ιδιάζουσες στα δημόσια λειτουργήματα» κολάσιμες πράξεις 5. Φαρακτηριστικά ποινικά αδικήματα των δημοσίων λειτουργών είναι τα «εγκλήματα περί την υπηρεσία» (άρθρα ΠΚ), όπως η δωροδοκία, η 4 Βλ. Θ. Παναγόπουλος, Δημόσιο υπαλληλικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ. 18 επόμ., όπου: «Με την ψήφιση του Τπαλληλικού Κώδικα του 1951 δόθηκε ο ορισμός της έννοιας του δημοσίου υπαλλήλου. Κατά το άρθρο 1 του ΤΚ Ν.1811/1951: «Δημόσιοι υπάλληλοι, είναι τα έμμεσα, έμμισθα όργανα του Κράτους τα διατελούντα εν προαιρετική, αμέσω υπηρεσιακή και πειθαρχική προς αυτό σχέσει». Ο νέος Κώδικας δεν επαναλαμβάνει τον ορισμό του δημοσίου υπαλλήλου, προβλέπει όμως διαδικασία σε περίπτωση αμφισβήτησης της ιδιότητάς του (άρθρο 3)». 5 Βλ. και Θ. Παναγόπουλος, Δημόσιο υπαλληλικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ.105, όπου: «Ο Ποινικός Κώδικας προβλέπει τα ιδιώνυμα αδικήματα, τα αδικήματα δηλαδή εκείνα η ύπαρξη των οποίων προϋποθέτει την δημοσιοϋπαλληλική ιδιότητα, παράλληλα με τα κοινά εγκλήματα, τα οποία είναι δυνατόν να διαπράξουν όλοι οι δημόσιοι υπάλληλοι». 4

9 καταπίεση, η απιστία κ.α. που ο ποινικός νόμος τα απαριθμεί με περιοριστικό τρόπο 6. Μόνο σε περίπτωση προσταγής απαλλάσσεται της ποινικής ευθύνης ο δημόσιος υπάλληλος, εάν δηλαδή συμμορφώθηκε με την διαταγή του προϊσταμένου του, εκπληρώνων το καθήκον υπακοής. την περίπτωση αυτή η παράνομη πράξη δεν περιέχει άδικο χαρακτήρα και ο προστάξας τον δημόσιο υπάλληλο τιμωρείται ως αυτουργός (άρθρο 21 ΠΚ). Προϋπόθεση βέβαια για την απαλλαγή αυτή είναι, σύμφωνα με τον ΠΚ, η διαταγή να δοθεί κατά τους νόμιμους τύπους, από αρμόδια Αρχή και ο ισχύων νόμος να μην προβλέπει δυνατότητα του δημοσίου υπαλλήλου να εξετάσει τη νομιμότητα της διαταγής 7. Οι δημόσιοι υπάλληλοι δικάζονται από τα ποινικά δικαστήρια, τα οποία κρίνουν και τους ιδιώτες. Η πειθαρχική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων ρυθμίζεται από τους κανόνες του διοικητικού δικαίου οι οποίοι αποβλέπουν στην διασφάλιση της εσωτερικής έννομης τάξης της δημόσιας διοίκησης. Σο πειθαρχικό δίκαιο δεν αποτελεί τμήμα του ποινικού δικαίου, διότι δεν αποβλέπει σε εξασφάλιση της κοινωνικής ευταξίας 8. ε πειθαρχική ευθύνη υπόκεινται τόσο οι δημόσιοι υπάλληλοι, όσο και οι υπάλληλοι των ΝΠΔΔ, οι οποίοι υπάγονται στις διατάξεις του ΤΚ. Επίσης όσοι διορίζονται σε τακτικές θέσεις επί συμβάσει ή επί θητεία, καθώς και οι έκτακτοι. Σέλος, προεδρικά διατάγματα είναι δυνατό να καθορίσουν το καθεστώς του πειθαρχικού δικαίου, το οποίο να διέπει όσους παρέχουν την εργασία τους προς το δημόσιο και τα ΝΠΔΔ και με σχέση ιδιωτικού δικαίου 9. Η πειθαρχική ευθύνη αρχίζει από την κτήση της υπαλληλικής ιδιότητας και λήγει με την αποβολή της ιδιότητας του υπαλλήλου, για οποιοδήποτε λόγο. Η δίκη όμως που τυχόν έχει αρχίσει συνεχίζεται και μετά την λύση της υπαλληλικής σχέσης, εξαιρούμενης της περίπτωσης του θανάτου (άρθρο 113 ΤΚ), καθόσον, ενόψει θανάτου δεν μπορεί να γίνει λόγος για συνέχιση της πειθαρχικής δίκης, λόγω του προσωποπαγούς χαρακτήρα της. 6 Γ. Παπαχατζής, ύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα διοικητικού δικαίου, εκδ.1983, σελ. 413 επόμ 7 Θ. Παναγόπουλος, Δημόσιο υπαλληλικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ Α. Σάχος, Δημόσιο υπαλληλικό δίκαιο, εκδ. 1996, σελ.248 επόμ. 9 Θ. Παναγόπουλος, Δημόσιο υπαλληλικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ.160 5

10 Σα πειθαρχικά αδικήματα ορίζονται στον Τπαλληλικό Κώδικα (Ν. 3528/2007) ενδεικτικά και όχι περιοριστικά (άρθρο 107 ΤΚ). Έτσι, είναι δυνατό, να χαρακτηρισθεί και άλλη πράξη ή παράλειψη, μη προβλεπόμενη ρητώς από το νόμο, ως πειθαρχικό αδίκημα. Περιοριστικά, όμως, ορίζονται τα αδικήματα τα οποία είναι δυνατό να επισύρουν την ποινή της οριστικής παύσης (άρθρο 109 παρ. 2 ΤΚ), ενώ περιοριστικά ορίζονται και οι πειθαρχικές ποινές (άρθρο 109 παρ. 1 ΤΚ) 10. Η πειθαρχική διαδικασία αρχίζει με την άσκηση πειθαρχικής δίωξης (άρθρο 122 ΤΚ) και λήγει με την έκδοση πειθαρχικής απόφασης (άρθρο 140 ΤΚ), η οποία υπόκειται σε ένσταση ενώπιον του αρμόδιου πειθαρχικού συμβουλίου, ενώ και οι αποφάσεις των πειθαρχικών συμβουλίων που κρίνουν σε πρώτο βαθμό υπόκεινται σε ένσταση ενώπιον του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου (βλ. αναλυτικότερα το άρθρο 141 του ΤΚ, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο δεύτερο του Ν.4057/2012). Σέλος, προβλέπεται το δικαίωμα άσκησης υπαλληλικής προσφυγής ενώπιον του υμβουλίου της Επικρατείας ή διοικητικού εφετείου (βλ. αναλυτικότερα άρθρο 142, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο δεύτερο του Ν. 4057/2012) από τους μόνιμους υπαλλήλους κατά των αποφάσεων του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου. Σέλος ο δημόσιος υπάλληλος υπέχει και αστική ευθύνη για πράξεις ή παραλείψεις του οι οποίες προκάλεσαν ζημία στο Δημόσιο και οφείλονται σε δόλο ή αμέλεια του. Η αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων έναντι των ιδιωτών είναι έμμεση. Σα διοικητικά όργανα, δηλαδή, ευθύνονται μόνο απέναντι στο Κράτος και όχι στους διοικούμενους, γεγονός που σημαίνει ότι η αποζημίωση για τις πράξεις ή παραλείψεις των διοικητικών υπαλλήλων δεν καταβάλλεται στους διοικούμενους από τους ίδιους αλλά από το Δημόσιο. Ο υπαίτιος δημόσιος υπάλληλος, ωστόσο, ευθύνεται έναντι του Κράτους το οποίο μπορεί να ασκήσει αναγωγή για την είσπραξη του ποσού της αποζημίωσης το οποίο έχει καταβάλλει, ενώπιον του Ελεγκτικού υνεδρίου. Σο παρόν κεφάλαιο αναφέρεται αναλυτικότερα στην αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων. 10 Α. Σάχος, Δημόσιο υπαλληλικό δίκαιο, εκδ. 1996, σελ.253 επόμ. 6

11 II. Η αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων 1.Ιστορική αναδρομή της αστικής ευθύνης των υπαλλήλων Η διάπλαση της αστικής ευθύνης των υπαλλήλων εν γένει απέναντι στο Δημόσιο, τα ΝΠΔΔ και τους ΟΣΑ, υπό το ισχύον νομικό καθεστώς συνδέεται άρρηκτα με την καθιέρωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του κράτους (άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ) κατά τις αρχές του 20ου αιώνα υπό το φως της αρχής του κράτους δικαίου που διέπνεε τα ευρωπαϊκά κράτη και την επικράτηση της οργανικής θεωρίας (του Otto von Gierke) ή της θεωρίας του βουλητικού οργάνου, κατά την οποία η πολιτεία εκδηλώνει τη βούλησή της δι ιδίων προσώπων, τα οποία καλούνται όργανα, συνεπώς οι πράξεις αυτών είναι πράξεις της πολιτείας 11. Αρχικά επικρατούσε η άποψη του ανεύθυνου της Πολιτείας, δεδομένου ότι το Νομικό Πρόσωπο της Πολιτείας, όπως και όλα τα ΝΠΔΔ στερούνται βουλήσεως. Απεναντίας οι υπάλληλοι υπείχαν ευθύνη 12. τη συνέχεια, η ευθύνη δημοσίου 11 Βλ. Π. Παυλόπουλος, Η αστική ευθύνη του Δημοσίου - I.Γενική θεώρηση, εκδ. 1986, σελ.76 επόμ., όπου: «( ) τα φυσικά πρόσωπα, με τα οποία εκφράζει τη βούλησή του και δικαιοπρακτεί το νομικό πρόσωπο, θεωρούνται όργανά του και συνδέονται αναπόσπαστα με τη δομή και τη λειτουργία του. υνακόλουθα και ενώ στο πλαίσιο της θεωρίας του πλάσματος (βλ. υποσημείωση 12) η σχέση νομικού προσώπου και φυσικών προσώπων που το εκφράζουν είναι σχέση αντιπροσωπείας, δηλαδή σχέση συμβατική και, άρα, εξωτερική, αντιθέτως, στο πλαίσιο της οργανικής θεωρίας, η σχέση αυτή συνδέεται με την όλη δομή και λειτουργία του νομικού προσώπου και έχει οργανικό χαρακτήρα. Πρόκειται, με άλλες λέξεις, για σχέση εσωτερική και λειτουργική. ( ) Επομένως, κάθε πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια των φυσικών αυτών προσώπων, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους ως οργάνων του νομικού προσώπου, αποδίδεται στο ίδιο το νομικό πρόσωπο, ανεξαρτήτως του αν είναι νόμιμη ή όχι. Κατά συνέπεια, οι έννομες συνέπειες και επιπτώσεις όχι μόνο από τις νόμιμες, αλλά και από τις παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του νομικού προσώπου, κατά την άσκηση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, επέρχονται υπέρ και σε βάρος του νομικού προσώπου». 12 Βλ. Π. Παυλόπουλος, Η αστική ευθύνη του Δημοσίου - I.Γενική θεώρηση, εκδ. 1986, σελ. 58 επόμ., όπου: «Σο ανεύθυνο, από πλευράς αστικής ευθύνης του δημοσίου, ως προς τις παράνομες πράξεις, παραλείψεις και υλικές ενέργειες των οργάνων του, βρίσκει την πρώτη θεσμική κατοχύρωση αλλά και θεωρητική του επεξεργασία στο πλαίσιο της αρχαίας ελληνικής και ρωμαϊκής νομικής πρακτικής και φιλολογίας. ( ) Η αρχή του αστικώς ανεύθυνου του δημοσίου όχι μόνο επιβίωσε νομικώς αλλά και θωρακίστηκε, από θεωρητική άποψη, και μάλιστα με βάση ένα δισυπόστατο κάλυμμα. Η πρώτη όψη του καλύμματος αυτού στηρίχθηκε στην έννοια και τη φύση της κυριαρχίας, ως συστατικού στοιχείου της έννοιας του κράτους. Η δεύτερη όψη του ίδιου καλύμματος στηρίχθηκε στη ρωμαϊκής προέλευσης θεωρητική τοποθέτηση ως προς την έννοια, τη φύση και τη λειτουργία των νομικών προσώπων. Ως προς την πρώτη όψη του καλύμματος, στο μέτρο που το κράτος, ως κυρίαρχο, θέτει τους κανόνες δικαίου, οι οποίοι ρυθμίζουν την κοινωνική ζωή μεταξύ των φυσικών και νομικών προσώπων που υπόκεινται σ αυτό, καθορίζει ελευθέρως και τα όρια της δικής του αρμοδιότητας. Κατά συνέπεια θα ήταν αντιφατικό να καθιερώσει την αρχή της αστικής ευθύνης του για ζημιογόνες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του, που παραβιάζουν τους κανόνες αυτούς. 7

12 υπαλλήλου έναντι των τρίτων για την αποκατάσταση κάθε ζημίας που προξενεί σ αυτούς κατά την άσκηση των καθηκόντων του, λόγω παράνομης πράξης ή παράλειψης κατά τη ρύθμισή του και πριν από την ισχύ του Αστικού Κώδικα διέλαβε την ακόλουθη μορφή: α) αν η ζημία επήλθε από δόλο του οργάνου του κράτους, ευθύνεται προσωπικά το όργανο, ενώ το κράτος ευθύνεται μόνο αν και κατά το μέτρο που έγινε πλουσιότερο 13 και β) αν η ζημία επήλθε από αμέλεια του οργάνου του κράτους, το κράτος ευθύνετο ως προστήσαν όργανο, κατά τις περί προστήσεως αρχές του αστικού δικαίου 14. Να σημειωθεί ότι το ελληνικό δίκαιο δεν περιείχε μέχρι την εισαγωγή του Αστικού Κώδικα την 23 η Υεβρουαρίου 1946 γενική νομοθετική ρύθμιση της κρατικής ευθύνης προς αποζημίωση. Απέμενε λοιπόν στη νομολογία να διαπλάσει σύστημα κρατικής ευθύνης στηριζόμενο στο μέχρι τότε δίκαιο της Ως προς την δεύτερη όψη του ίδιου καλύμματος, το νομικό πρόσωπο έχει δική του νομική προσωπικότητα, η οποία, όμως, δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα. Απονέμεται από τους κανόνες της κάθε έννομης τάξης κατά πλάσμα δικαίου. Κατά συνέπεια το νομικό πρόσωπο δεν έχει ικανότητα να εκφράζει δική του βούληση και, συνακόλουθα, δεν έχει δικαιοπρακτική ικανότητα. Ως βούληση του νομικού προσώπου τεκμαίρεται, και πάλι κατά πλάσμα δικαίου, η βούληση των νομικών αντιπροσώπων του. Οι πράξεις και οι δικαιοπραξίες των τελευταίων αυτών είναι, άρα, πράξεις και δικαιοπραξίες του νομικού προσώπου. Αυτό όμως συμβαίνει μόνο στο μέτρο που οι νόμιμοι αντιπρόσωποι του νομικού προσώπου ενεργούν στο πλαίσιο των καθηκόντων και της αρμοδιότητας, που τους έχει κατά νόμο ανατεθεί (θεωρία του πλάσματος). Η θεωρία του πλάσματος καταλήγει στο συμπέρασμα, ότι το νομικό πρόσωπο και, άρα, το δημόσιο δεν έχει ευθύνη και, επομένως, δεν είναι νομικώς υποχρεωμένο να αποκαταστήσει τη ζημία, που προκύπτει σε βάρος τρίτων, από την παράνομη δραστηριότητα ή απραξία των οργάνων του. Σο συμπέρασμα αυτό προκύπτει από την ακόλουθη σειρά συλλογισμών. Σο νομικό πρόσωπο δεν έχει ικανότητα να εκφράζει τη δική του βούληση ούτε, κατά συνέπεια, δική του δικαιοπρακτική ικανότητα. Σέτοια ικανότητα αναγνωρίζεται μόνο στα όργανά του, εφόσον τα τελευταία ενεργούν μέσα στο πλαίσιο των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί και της αρμοδιότητας, που τους έχει αναγνωρισθεί. Άρα μόνο οι νόμιμες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του νομικού προσώπου μπορούν να του αποδοθούν. Και τούτο γιατί κάθε παράνομη εκδήλωση δραστηριότητας ή απραξίας, από την πλευρά των οργάνων του νομικού προσώπου, βρίσκεται έξω από τα όρια των καθηκόντων τους και της αρμοδιότητάς τους. Οι ζημιογόνες λοιπόν συνέπειες από τέτοιου είδους παράνομες εκδηλώσεις, απέναντι στους τρίτους, δεν βαρύνουν το νομικό πρόσωπο αλλά τα ίδια τα όργανά του, επειδή οι εκδηλώσεις αυτές υπερβαίνουν τα όρια αντιπροσώπευσης του νομικού προσώπου». 13 Βλ. Δ. Κόρσος, Διοικητικό δίκαιο, γενικό μέρος, εκδ. 2005, σελ. 514, όπου: «Η λύση αυτή θεωρητικά φαινόταν να επηρεάζεται από τις διατάξεις του παλιού ρωμαϊκού δικαίου, κατά τις οποίες δεν είναι νοητό, το κράτος να μπορεί να ενεργεί με δόλο ( ) πρακτικά, όμως, η λύση αυτή επηρεαζόταν από την έκδηλη δημοσιονομική ανάγκη περιορισμού της επιβάρυνσης του δημόσιου ταμείου, δηλαδή των οικονομικών του κράτους. ( )» 14 Ά. Λιγωμένου, Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των ΟΣΑ και των άλλων ΝΠΔΔ για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, στους ΟΣΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ (άρθρο 98 παρ. 1 εδ. ζ ), ΘΠΔΔ 8-9/2012, σελ. 709 επομ. 8

13 ζημίας. Σην τελική του ρύθμιση βρήκε τελικά το θέμα στον Εισαγωγικό Νόμο του Αστικού Κώδικα, που ακολούθησε βασικά το γερμανικό πρότυπο, αλλά με αξιόλογες παρεκκλίσεις. 15 Με τη θέση σε ισχύ του ΑΚ καθιερώθηκε με το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ η ταυτόχρονη ευθύνη εις ολόκληρον της Πολιτείας και του υπαίτιου υπαλλήλου έναντι του ζημιωθέντος, ακόμη και σε περίπτωση ελαφράς αμέλειας. υνεπώς τόσο το Δημόσιο όσο και ο υπάλληλος ήταν δυνατόν να εναχθούν από τον ζημιωθέντα τρίτον Π. Δαγτόγλου, Γενικό διοικητικό δίκαιο, εκδ. 2012, σελ Βλ. Δ.Κόρσος, Διοικητικό δίκαιο, γενικό μέρος, εκδ. 2005, σελ. 541, όπου: «Η ευθύνη του οργάνου προϋποθέτει εκτός από την υπαιτιότητα αυτού, συνδρομή και των λοιπών όρων της ευθύνης του κράτους (ή του νπδδ). Προς θεμελίωσης της ευθύνης του οργάνου χρειάζεται να συντρέξει, εκτός από την υπαιτιότητα αυτού, και η σειρά όλων των προϋποθέσεων υπό τις οποίες γεννάται η κατ ΕισΝΑΚ 105 ευθύνη του κράτους (ή νπδδ), δηλαδή α) η ύπαρξη οργάνου του κράτους (ή νπδδ), β) πράξη ή παράλειψη του οργάνου συναφής προς την άσκηση δημόσιας εξουσίας, γ) πράξη ή παράλειψη του οργάνου αντίθετη προς το νόμο, δ) η αντίθεση να μην αφορά σε διάταξη νόμου τεθειμένη χάριν του γενικού, του δημοσίου συμφέροντος, ε) ύπαρξη ζημίας και στ) αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της πράξης ή της παράλειψης του οργάνου και της ζημίας. Αυτό προκύπτει από την διατύπωση του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, κατά την οποία «μετά του δημοσίου ενέχεται εις ολόκληρον και το υπαίτιο πρόσωπο». Έτσι π.χ. αν η παρανομία της πράξης ή της παράλειψης συνίσταται σε παράβαση διάταξης τεθειμένης χάριν του γενικού συμφέροντος, δεν ευθύνεται το όργανο, διότι δεν ευθύνεται το κράτος (ή το νπδδ)». 17 Βλ. Π. Δαγτόγλου, Γενικό διοικητικό δίκαιο, εκδ. 2012, σελ.847 επόμ., όπου: «Μέχρι το 1977 όλες οι διαφορές που αναφέρονται στην αστική ευθύνη του Κράτους, των δήμων και κοινοτήτων και των λοιπών ΝΠΔΔ ανήκαν, κατά το άρθρο 1 στοιχ. δ ΚΠολΔ, στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, γιατί αποτελούσαν διοικητικές διαφορές που δεν είχαν ακόμη υπαχθεί με νόμο στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων. το πλαίσιο της δίκης περί της αστικής ευθύνης του Κράτους, το πολιτικό δικαστήριο έλεγχε παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα διοικητικών πράξεων, εκτός όταν υπήρχε ήδη δεδικασμένο από σχετική ακυρωτική απόφαση του Ε. Σο πολιτικό δικαστήριο έκρινε όμως ελεύθερα την ύπαρξη των λοιπών προϋποθέσεων της ευθύνης. Έτσι η επίλυσή τους από τα πολιτικά δικαστήρια άφηνε άθικτη την ζημιογόνο πράξη των δημόσιων οργάνων που μόνο με απόφαση διοικητικού δικαστηρίου (κατά κανόνα του Ε και σε ειδικές περιπτώσεις του τριμελούς διοικητικού εφετείου ή τριμελούς διοικητικού πρωτοδικείου) μπορούσε να ακυρωθεί. Επομένως απαιτούνταν από τον ζημιωθέντα να ασκήσει δύο ένδικα βοηθήματα αντί ενός: την αίτηση ακύρωσης στο διοικητικό δικαστήριο για την ακύρωση της παράνομης πράξης ή παράλειψης, και την αγωγή αποζημίωσης στο πολιτικό δικαστήριο. Με τον Νόμο 702/1977 υπήχθησαν ορισμένες διοικητικές διαφορές ουσίας, συμπεριλαμβανομένων των σχετικών αγωγών περί αποζημίωσης κατά του δημοσίου ή ΝΠΔΔ, στη δικαιοδοσία του τριμελούς διοικητικού πρωτοδικείου (άρθρο 7 παρ. 5 σε συνδυασμό με παρ. 1 Ν.702/1977). Σην μεταρρύθμιση ολοκλήρωσε ο Νόμος 1406/1983 που υπήγαγε στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων όλες τις διοικητικές διαφορές ουσίας. τον ενδεικτικό κατάλογο του νόμου αναφέρονται ρητά και οι διαφορές από την αστική ευθύνη του Κράτους, των ΟΣΑ και των λοιπών ΝΠΔΔ κατά τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ (άρθρο 1 παρ.2 στοιχ. η Ν.1406/1983. Κατ εξαίρεση, με το άρθρο 48 παρ. 1 του Ν.3900/2010, προστέθηκε κατ εξουσιοδότηση του άρθρου 94 παρ. 3 του αναθεωρημένου το 2001 υντάγματος εδάφιο, κατά το οποίο στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων υπάγονται οι διαφορές που αφορούν απαιτήσεις αποζημίωσης 9

14 Όσον αφορά δε την άμεση 18 ευθύνη του δημόσιου υπαλλήλου προς το Δημόσιο, όταν προκαλεί θετική ζημία σ αυτό από δόλο ή αμέλεια, πολύ πριν από την ισχύ του ΑΚ είχε θεσπιστεί η σχετική υποχρέωση του υπαλλήλου με το ΝΔ 3/4 Ιουλίου 1923 «περί Οργανισμού του Ελεγκτικού υνεδρίου» (άρθρα 33 και 37). Ση διάταξη αυτή υιοθέτησε και ο Κώδικας Δημοσίων Διοικητικών Τπαλλήλων - Ν 1811/1951, ο οποίος στα άρθρα προέβη στις ακόλουθες καινοτομίες: α) περιόρισε την ευθύνη αυτή μόνο στην οφειλόμενη σε δόλο και βαριά αμέλεια 19, β) καθιέρωσε ρητώς την ευθύνη του υπαλλήλου έναντι του Δημοσίου για τις αποζημιώσεις που αυτό κατέβαλε στους τρίτους λόγω των παράνομων πράξεων ή παραλείψεων του υπαλλήλου κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του που έγιναν από δόλο ή βαριά αμέλεια και γ) κατήργησε την απευθείας ευθύνη του υπαλλήλου έναντι των τρίτων για τις πράξεις ή παραλείψεις που προέβλεπε το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ. Πρόκειται για μια ευνοϊκή ρύθμιση για τους υπαλλήλους, για να μην ανακόπτεται η δυνατότητα ανάληψης απ αυτούς πρωτοβουλιών και ευθυνών οποιασδήποτε μορφής για ζημίες που έχουν προκληθεί από αυτοκίνητο). Όπου τίθεται λοιπόν ζήτημα αστικής ευθύνης του Κράτους ή ΝΠΔΔ κατά τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ, αρμόδια είναι τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Η ευθύνη αυτή, παρ όλον ότι θεμελιώνεται σε διάταξη κωδικοποίησης του αστικού δικαίου, είναι δημόσιου δικαίου, γιατί αναφέρεται στην άσκηση δημόσιας εξουσίας, με την ευρεία έννοια που αποδίδουν στον όρο αυτό η θεωρία και η νομολογία. Για την ευθύνη από πράξεις ή παραλείψεις του Κράτους ή ΝΠΔΔ που είναι άσχετες προς την άσκηση δημόσιας εξουσίας (π.χ. πράξεις της συναλλακτικής διοίκησης) αρμόδια παραμένουν τα πολιτικά δικαστήρια». 18 Βλ. Δ.Κόρσος, Διοικητικό δίκαιο, γενικό μέρος, εκδ. 2005, σελ.544, όπου: άμεση ευθύνη του δημοσίου υπαλλήλου υφίσταται όταν «δεν εισέπραξε εισπρακτέα δημόσια έσοδα (π.χ. φόρους), διότι συνεπεία βαριάς αμέλειάς του, υπέκυψαν σε παραγραφή ή καταστροφή κρατικού αυτοκινήτου από αδέξια οδήγηση κρατικού οργάνου, το οποίο το οδηγούσε χωρίς να έχει δίπλωμα οδηγού» 19 Βλ. Μ. τασινόπουλος, Αστική ευθύνη του κράτους, των δημοσίων υπαλλήλων και των ΝΠΔΔ κατά τον αστικό κώδικα, εκδ. 1968, σελ. 383, όπου: «Αυτός ο περιορισμός της ευθύνης του δημοσίου υπαλλήλου μόνο στις περιπτώσεις του δόλου και της βαριάς αμέλειας υποδείχθηκε με τη δικαιολογητική βάση της επιεικέστερης μεταχείρισης του δημοσίου υπαλλήλου, ως προς τις περιπτώσεις της ελαφράς αμέλειας, δεδομένου ότι και ο καλός υπάλληλος, διαχειριζόμενος πολλές και επείγουσες υποθέσεις, είναι δυνατό, υπό συνηθισμένες συνθήκες, να υποπέσει σε ελαφρά αμέλεια». 20 Ειδικότερα βλ. Α. Σάχος, Ελληνικό διοικητικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ. 988, όπου: «Σο αστικώς ανεύθυνο των δημοσίων υπαλλήλων έναντι των διοικούμενων έχει νομοθετηθεί για τους ακόλουθους λόγους (βλ. Δ Αναθεωρητική Βουλή, Πρακτικά της Ειδικής Διακομματικής Επιτροπής επί του Τπαλληλικού Κώδικος, 1949, ): -«διότι δια της αναλήψεως της ευθύνης υπό του Κράτους προστατεύεται αποτελεσματικώτερον ο πολίτης», και «διότι εκρίθη ότι οι υπάλληλοι δεν δύνανται να εργάζωνται υπό την δαμόκλειον σπάθην της ευθύνης και δι ελαφράν ακόμη αμέλειαν και ότι, εργαζόμενοι υπό την απειλήν αυτήν, καθίστανται διστακτικοί περί την ερμηνείαν και την εφαρμογήν των νόμων (116) 10

15 Έτσι καθιερώθηκε να υφίσταται η εκ δόλου ή βαρείας αμελείας ευθύνη του υπαλλήλου για ζημία που προξένησε είτε άμεσα είτε έμμεσα στο δημόσιο. Οι σχετικές διαφορές εκδικάζονται από το Ελεγκτικό υνέδριο και ο υπάλληλος υποχρεούται, ανάλογα με τις προαναφερθείσες περιπτώσεις, είτε σε καταβολή αποζημιώσεως προς το δημόσιο, την οποία αυτό υποχρεώθηκε να καταβάλει σε τρίτο πολίτη, λόγω της σ αυτόν προσγενόμενης ζημίας από την ενέργεια του υπαλλήλου κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, είτε σε καταβολή αποζημιώσεως για την απευθείας ζημία που προξένησε ο υπάλληλος στο δημόσιο 22. Η ως άνω προβλεπόμενη ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων αποτελεί περιεχόμενο και της παραγράφου 1 του άρθρου 38 του ισχύοντος υπαλληλικού κώδικα (Ν. 3528/2007). υγκεκριμένα η διάταξη διατυπώνεται ως εξής: «1. Ο -«θα καταστήσωμεν τον υπάλληλον ανίκανον να αναλάβη οιανδήποτε πρωτοβουλίαν και θα τρέμη εις κάθε του ενέργειαν» (117) -«θα έπρεπε να μην ευθύνεται ο υπάλληλος έναντι των πολιτών αλλά μόνον το Κράτος» (118) -«Δια την κατά του υπαλλήλου αγωγήν θα επιδιώκοντο σκοποί αλλότριοι, ήτοι η τρομοκράτησις του υπαλλήλου ή η εκδίκησις του πολίτου»(120) «Η δε απαγόρευσις της κατ αυτού [του υπαλλήλου] αγωγής των ιδιωτών εθεσπίσθη, ίνα μη ούτος εκτεθειμένος εις προπετείς αγωγάς και ενοχλήσεις, αι οποίαι θα παρενοχλούν αυτόν εις την επιτέλεσιν των καθηκόντων του» 21 Βλ. Π. Παυλόπουλος, Η αστική ευθύνη του Δημοσίου - I.Γενική θεώρηση, εκδ. 1986, σελ.78 επόμ., όπου: «( ) οι θέσεις της οργανικής θεωρίας βρήκαν ανταπόκριση στις ρυθμίσεις που καθιέρωσε ο Αστικός Κώδικας, ως προς την αστική ευθύνη του δημοσίου και των ΝΠΔΔ κατά την άσκηση, από την πλευρά των οργάνων τους, δημόσιας εξουσίας (άρθρο 105 ΕισΝΑΚ). Από τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ προκύπτει ότι οι παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του δημοσίου, κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, αποδίδονται στο δημόσιο και ότι, κατά συνέπεια, έναντι τρίτων φυσικών ή νομικών προσώπων από τις παράνομες αυτές δραστηριότητες ή παραλείψεις των οργάνων του βαρύνεται το ίδιο το δημόσιο. Πρέπει μάλιστα να σημειωθεί ότι οι επιπτώσεις της οργανικής θεωρίας, πάνω στο ρυθμιστικό πλαίσιο των διατάξεων περί αστικής ευθύνης του δημοσίου, είναι ακόμη περισσότερο εμφανείς, αν συλλογιστεί κανείς ότι το φυσικό ή νομικό πρόσωπο, το οποίο έχει υποστεί ζημία από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας, μπορεί να στραφεί, καταρχήν, μόνο κατά του δημοσίου (ή του ΝΠΔΔ, στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 106 ΕισΝΑΚ) και όχι κατά του οργάνου που προκάλεσε, με την παράνομη ενέργεια ή παράλειψή του, τη ζημία αυτή. Σούτο προκύπτει από το γεγονός ότι το β εδάφιο του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ τροποποιήθηκε μεταγενεστέρως από τις διατάξεις του άρθρου 57 Ν.1811/1951 (δηλαδή του υπαλληλικού κώδικα), οι οποίες από τη μία πλευρά κατήργησαν τη δυνατότητα άσκησης αγωγής ευθέως κατά του οργάνου, που προκάλεσε την παράνομη πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια και αφετέρου καθιέρωσαν, υπό προϋποθέσεις, το θεσμό της αναγωγής του μόνου υπεύθυνου δημοσίου κατά του υπαίτιου οργάνου του». 22 Ά. Λιγωμένου, Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των ΟΣΑ και των άλλων ΝΠΔΔ για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, στους ΟΣΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ (άρθρο 98 παρ. 1 εδ. ζ ), ΘΠΔΔ 8-9/2012, σελ. 709 επομ. 11

16 υπάλληλος ευθύνεται έναντι του Δημοσίου για κάθε ζημία την οποία προξένησε σε αυτό από δόλο ή βαριά αμέλεια κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του. Ο υπάλληλος ευθύνεται επίσης για την αποζημίωση την οποία κατέβαλε το Δημόσιο σε τρίτους για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις του κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, εφόσον οφείλονται σε δόλο ή βαριά αμέλεια. Ο υπάλληλος δεν ευθύνεται έναντι των τρίτων για τις ανωτέρω πράξεις ή παραλείψεις του». 2.Εφαρμογή του άρθρου 38 του ισχύοντος υπαλληλικού κώδικα (Ν.3528/2007) τη ρύθμιση του άρθρου 38 ΤΚ εμπίπτουν οι υπαγόμενοι στον ΤΚ πολιτικοί υπάλληλοι, οι υπάλληλοι ΝΠΔΔ (άρθρο 2 παρ. 1 ΤΚ), οι υπάλληλοι των ΟΣΑ α και β βαθμού (άρθρο 44 ΚΔΚΤ, άρθρο 112 ΠΔ 30/1996), οι δικαστικοί υπάλληλοι (άρθρο 60 Ν. 2812/2000), οι στρατιωτικοί εν γένει των Ενόπλων Δυνάμεων και οι ανήκοντες στα ώματα Ασφαλείας και το Λιμενικό ώμα (άρθρο 1 ΝΔ 2998/1954, άρθρο 71 ΝΔ 721/1970), το διοικητικό προσωπικό του Νομικού υμβουλίου του Κράτους (άρθρο 57 παρ. 1 Ν.3086/2002). Επίσης, εμπίπτουν αφενός το προσωπικό που κατέχει οργανικές θέσεις στο Κράτος ή ΝΠΔΔ με σχέση ιδιωτικού δικαίου (άρθρο 14παρ.1 ΠΔ 410/1988) και αφετέρου το υπαλληλικό προσωπικό και οι εργατοτεχνίτες που εργάζονται στις Ένοπλες Δυνάμεις με σχέση ιδιωτικού δικαίου (άρθρο 71 παρ. 2 ΝΔ 721/1970). Οι ανωτέρω ευθύνονται μόνο απέναντι στο Κράτος (ή στους ΟΣΑ και στα άλλα ΝΠΔΔ) και όχι απέναντι στους διοικουμένους. Όπως έχει κριθεί το εν λόγω ανεύθυνο δεν αντίκειται στο ύνταγμα (άρθρο 4 παρ. 1, 20 παρ. 1), διότι, δεν αποστερεί τους ζημιωθέντες διοικούμενους από την παροχή δικαστικής προστασίας, εφόσον δικαιούνται να στραφούν κατά του Κράτους, ΟΣΑ ή άλλων ΝΠΔΔ (ΑΠ 1780/1989 (Βουλ.), ΝοΒ 1990, 132) 23. Ειδικότερα, στη διάταξη αυτή (άρθρο 38 ΤΚ) υπάγονται οι υπάλληλοι του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ, που συνδέονται με αυτό με δημοσιοϋπαλληλική σχέση ρυθμιζόμενη αποκλειστικά από τους κανόνες του διοικητικού δικαίου, είτε είναι μόνιμοι (τακτικοί) είτε είναι μετακλητοί (Ο ΤΚ, στο άρθρο 2 παρ. 1, ορίζει ότι οι διατάξεις του έχουν εφαρμογή στους πολιτικούς διοικητικού υπαλλήλους του Κράτους και των ΝΠΔΔ. την εισηγητική έκθεση αναφέρεται 23 Α. Σάχος, Ελληνικό διοικητικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ. 987 επόμ 12

17 ότι ο ΤΚ κατοχυρώνει την υπηρεσιακή κατάσταση του «μονίμου» προσωπικού της δημόσιας διοίκησης, και όχι των συμβασιούχων που υπηρετούν στις δημόσιες υπηρεσίες και τα ΝΠΔΔ). Η ίδια διάταξη εφαρμόζεται και στους υπαλλήλους των ΝΠΔΔ καθώς και στους υπαλλήλους του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ που προσλαμβάνονται με συμβάσεις ιδιωτικού δικαίου σε οργανικές θέσεις μετακλητών υπαλλήλων ή σε θέσεις ειδικού, τεχνικού ή βοηθητικού προσωπικού (Διάταγμα 410/1988, άρθρο 2 παρ.2). Οι υπάλληλοι που προσλαμβάνονται με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου για την κάλυψη απρόβλεπτων και επειγουσών καθώς και παροδικών αναγκών (ο κανόνας αυτός δεν ισχύει για τους υπαλλήλους που είναι οδηγοί μηχανοκινήτων οχημάτων του Δημοσίου (Ν.976/1979, άρθρο 1 παρ. 1)), εφόσον ενήργησαν με υπαιτιότητα (από δόλο ή αμέλεια) την παράνομη ζημιογόνο πράξη ή παράλειψη από την οποία δημιουργείται ευθύνη του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ με το οποίο συνδέονται, ευθύνονται και προσωπικά. Η διαφορά μεταξύ εκείνου που ζημιώθηκε και του προσωπικά υπεύθυνου οργάνου έχει χαρακτήρα ιδιωτικής διαφοράς και υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων (ΑΕΔ 53/1995) 24. Σο άρθρο 38 ΤΚ καθιερώνει τα ακόλουθα, όσον αφορά ζημία αμέσως προκληθείσα στο Κράτος (ή σε ΟΣΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ): Α) ο υπάλληλος ευθύνεται «για κάθε ζημία», δηλαδή για θετική ζημία την οποία προξένησε στο Κράτος κλπ και για αποθετική (διαφυγόν κέρδος) Κατά τον νέο ΚΔΚΤ(Ν.3584/2007, άρθρο 44 παρ. 1), οι υπάλληλοι των ΟΣΑ α βαθμού, ευθύνονται μόνο «για κάθε θετική ζημία» 25. Η ρύθμιση αυτή, κατά τον Α. Σάχο, είναι άνιση και συνεπώς επιβάλλεται η εφαρμογή της διορθωτικής ισότητας και υπέρ των υπαλλήλων που υπάγονται στο άρθρο 38 ΤΚ. Β) ευθύνεται μόνο όταν συντρέχει δόλος ή βαριά αμέλεια (Ελ 1528/2002, Ελ 901/2005), και όχι ελαφρά αμέλεια. Σα ίδιο άρθρο 38 ΤΚ καθιερώνει τα ακόλουθα, όσον αφορά ζημία εμμέσως προκληθείσα στο Κράτος: Α) ο υπάλληλος ευθύνεται για την αποζημίωση, στην οποία υποβλήθηκε το Κράτος κλπ. απέναντι σε τρίτους ένεκα παράνομων πράξεων ή παραλείψεων 24 Ε. πηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, εκδ.2011, σελ.243 επόμ. 25 Άρθρο 44 παρ. 1 Ν.3584/2007: «Ο υπάλληλος ευθύνεται έναντι του ΟΣΑ στον οποίο υπηρετεί για κάθε θετική ζημιά την οποία προξένησε σε αυτόν από δόλο ή βαριά αμέλεια κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του ( )» 13

18 «κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του», η οποία μπορεί να «λαμβάνει χώρα και επ ευκαιρία ή κατά κατάχρηση καθηκόντων» Β) εφόσον η ζημία έγινε μόνο από δόλο ή βαριά αμέλεια, και όχι από ελαφρά αμέλεια. την περίπτωση αυτή το Κράτος κλπ. στρέφεται κατά του υπαίτιου οργάνου με αναγωγή (άρθρα 487,488 ΑΚ και άρθρο 46 ΠΔ 774/ ) εντός προθεσμίας πέντε ετών (άρθρο 38 παρ. 4 ΤΚ). Πρόκειται για ειδική παραγραφή που αποκλείει την εφαρμογή άλλων διατάξεων, όπως λ.χ. του άρθρου 937 ΑΚ (Ελ 1936/1993, ΔιΔικ 1994, 461). Αν η ζημία στο Κράτος κλπ. προξενήθηκε από πλείονες υπαλλήλους από κοινού, ισχύουν οι διατάξεις του αστικού δικαίου (άρθρο 38 παρ. 3 ΤΚ), δηλαδή όλοι ενέχονται «εις ολόκληρον» (άρθρο 926 ΑΚ) 27. Σο Ελεγκτικό υνέδριο έχει τη δυνατότητα, κατ εφαρμογή του άρθρου 46 παρ. 6 του ΠΔ 774/1980 (ήδη άρθρο 68 παρ. 5 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό υνέδριο, όπως κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του Ν.4129/2013) 28, εκτιμώντας κάθε φορά τις ειδικές περιστάσεις (βλ. ενδεικτικά αποφ. V Σμήματος Ελυν 771/2000 και 1513/2010 και I Σμήματος 472/1982) να καταλογίσει στον υπάλληλο μέρος μόνο της προξενηθείσας στο δημόσιο ζημίας 29. ε περίπτωση δόλου το Ελεγκτικό υνέδριο καταλογίζει στον υπεύθυνο ολόκληρο το ποσό της ζημίας Με το άρθρο δεύτερο του Ν.4129/2013, το ΠΔ 774/1980 καταργήθηκε από την έναρξη ισχύος του Νόμου 4129/2013 (ΥΕΚ Α ). Αντίστοιχη του άρθρου 46 ΠΔ 774/1980 διάταξη αποτελούν τα άρθρα 68 και 69 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό υνέδριο, όπως κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του Ν.4129/ Α. Σάχος, Ελληνικό διοικητικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ Βλ. όμως και εδάφιο β της παραγράφου 2 του άρθρου 38 Ν.3528/2007 (ΤΚ), με παραπλήσια διατύπωση 29 Βλ. Γ. Παπαχατζής, ύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα διοικητικού δικαίου, εκδ. 1983, σελ.417, όπου: «Μια τέτοια μείωση του καταλογιστέου ποσού απόκειται πάντοτε στην ουσιαστική κρίση του υνεδρίου, που μεταξύ των άλλων συντελεστών της εκτίμησής του θα σταθμίσει και τον βαθμό της αμέλειας του δημοσίου υπαλλήλου και τον φόρτο της εργασίας του και τους άλλους δυσμενείς τυχόν όρους υπό τους οποίους ασκούσε την υπηρεσία του, ακόμη δε και την οικονομική κατάσταση του εναγομένου σε σχέση προς την έκταση της δημοσίου δικαίου ενοχής και άλλα σχετικά νόμιμα στοιχεία». 30 Ά. Λιγωμένου, Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των ΟΣΑ και των άλλων ΝΠΔΔ για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, στους ΟΣΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ (άρθρο 98 παρ. 1 εδ. ζ ), ΘΠΔΔ 8-9/2012, σελ. 709 επομ. 14

19 Σα προηγηθέντα δεν ισχύουν για την αστική ευθύνη των εξής διοικητικών υπαλλήλων: Α) των υπαλλήλων οι οποίοι δεν εμπίπτουν ή μόνο για ορισμένες ενέργειες ή παραλείψεις τους δεν εμπίπτουν στη ρύθμιση του άρθρου 38 ΤΚ υπό τις εξής διακρίσεις: α) για όσους δεν προβλέπεται ρητή υπαγωγή στο άρθρο 38 ΤΚ, πρέπει να ισχύσει αυτί και γι αυτούς, β) για όσους «ειδικές διατάξεις προβλέπουν εξαίρεση, δηλαδή «προσωπική αστική ευθύνη» (άρθρο 38 παρ. 6), δεν ισχύει το άρθρο 38 ΤΚ. Ως προς την προσωπική ευθύνη, μπορούν να υποστηριχθούν δύο εκδοχές: Αα) Η επιεικής, κατά την οποία οι υπάλληλοι ευθύνονται «εις ολόκληρον» μαζί με το Κράτος, τους ΟΣΑ ή άλλα ΝΠΔΔ, κατά τις διατάξεις των άρθρων ΕισΝΑΚ και των άρθρων ΑΚ. Έτσι, η προσωπική ευθύνη ρυθμίζεται από τον γενικό κανόνα και όχι από την εξαίρεση του άρθρου 38 παρ. 6 ΤΚ ή άλλων νόμων. Κατ αυτόν, όμως, τον τρόπο η ευθύνη είναι προσωπική μόνο ως έμφαση επιλογής κατά του υπαλλήλου. Ββ) Η αυστηρή και ορθότερη, κατά την οποία οι υπάλληλοι ευθύνονται αυτοτελώς και ανεξάρτητα από την ευθύνη (η οποία πρέπει να ισχύει παραλλήλως) του Κράτους, ΟΣΑ ή άλλων ΝΠΔΔ. Διότι, διαφορετικά, η προσωπική ευθύνη παύει να λειτουργεί ως ατομική κύρωση κατά του υπαλλήλου που παρανόμησε, παραβιάζοντας διατάξεις, ιδίως του υντάγματος, οι οποίες ρητά προβλέπουν τέτοια ευθύνη. Με άλλες λέξεις, η ευθύνη είναι προσωπική μόνο όταν δεν προβλέπεται ως κατ επιλογή, δηλαδή «εις ολόκληρον». Η προσωπική ευθύνη, προϋποθέτει την υπαιτιότητα του υπαλλήλου, διότι είναι υποκειμενική (βλ. και άρθρο 914 ΑΚ). Παραδείγματα προσωπικής αστικής ευθύνης: Η παράνομη κατακράτηση συλληφθέντος (άρθρο 6 παρ. 3, β.) και η παραβίαση οικιακού ασύλου (άρθρο 9 παρ.2.) συνεπάγονται προσωπική αστική ευθύνη του παρανομήσαντος οργάνου (βλ. άρθρα 297, 298, 299, 932 ΑΚ), ομοίως η ενέργεια βασανιστηρίων και άλλων προσβολών της ανθρώπινης αξιοπρέπειας (άρθρο 137 α, ΠΚ) ή το διοικητικό όργανο, αν δεν συμμορφωθεί με ακυρωτική απόφαση του υμβουλίου Επικρατείας «υπέχει και προσωπική ευθύνη για αποζημίωση» (άρθρο 50 παρ. 4 ΠΔ 18/1989) ή ομοίως αν δεν συμμορφωθεί με απόφαση τακτικού διοικητικού δικαστηρίου που εκδόθηκε μετά από άσκηση προσφυγής (άρθρο 198 παρ.2 Ν.2717/1999) ή αν δεν ενεργήσει εμπρόθεσμα το διοικητικό όργανο, μπορεί να ορίσει ο νόμος ότι καταβάλλει «ειδική χρηματική ικανοποίηση» (άρθρο 10 παρ. 3.). 15

20 Β) των «δημόσιων υπολόγων», δηλαδή εκείνων οι οποίοι διαχειρίζονται, έστω και χωρίς νόμιμη εξουσιοδότηση (de facto υπόλογοι), χρήματα, αξίες ή υλικά, που ανήκουν στο Κράτος, σε ΟΣΑ ή σε ΝΠΔΔ, καθώς και οποιωνδήποτε άλλων που θεωρούνται από τον νόμο δημόσιοι υπόλογοι (βλ. και Ελ ολομ. 1192/1988, ΝοΒ 1990, 1265, ΑΠ 488/1989, ΕΕΝ 1990, 147). Για την αστική ευθύνη αυτών ισχύουν ειδικές διατάξεις (άρθρο 38 παρ. 5 ΤΚ, άρθρο 54 επ. ΚΔΛ, άρθρο 89 ΝΔ 721/1970). Γ) των «διατακτών», δηλαδή εκείνων που έχουν αρμοδιότητα να αναλαμβάνουν υποχρεώσεις σε βάρος πιστώσεων του προϋπολογισμού του οικείου φορέα και να προσδιορίζουν τις απαιτήσεις κατά του Δημοσίου (των ΟΣΑ και άλλων ΝΠΔΔ). Κύριος διατάκτης είναι εκείνος που έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει υποχρεώσεις σε βάρος πιστώσεων, οι οποίες έχουν τεθεί στην διάθεση του απευθείας από τον Κρατικό Προϋπολογισμό. Δευτερεύων διατάκτης είναι εκείνος που έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει υποχρεώσεις σε βάρος των πιστώσεων, οι οποίες έχουν τεθεί στην διάθεσή του κατόπιν εντολής του κύριου διατάκτη. Κύριος διατάκτης είναι ο οικείος Τπουργός. Δεν αποκλείεται όμως να ορίσει ο νόμος ως κύριους διατάκτες και άλλα διοικητικά όργανα, εκτός των Τπουργών (άρθρο 20 παρ. 1 ΚΔΛ). Για την αστική ευθύνη των διατακτών ισχύουν ειδικές διατάξεις (άρθρο 38 παρ. 5 ΤΚ, άρθρο 46 ΠΔ 774/1980 (ήδη άρθρο 68 παρ. 3 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό υνέδριο, όπως κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του Ν.4129/2013), άρθρο 20 επόμ. ΚΔΛ) Ισχύον νομοθετικό πλαίσιο Η ευθύνη των εν ευρεία εννοία υπαλλήλων έναντι του δημοσίου, των ΟΣΑ και των ΝΠΔΔ και ο καταλογισμός τους σε συνάρτηση με τη δικαιοδοσία του Ελεγκτικού υνεδρίου ρυθμίζεται καταρχήν με το άρθρο 98 του ισχύοντος υντάγματος. το εδ. ζ της παρ. 1 του άρθρου αυτού ορίζεται ότι: «την αρμοδιότητα του Ελεγκτικού υνεδρίου ανήκουν ιδίως:... Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των ΟΣΑ και των άλλων ΝΠΔΔ για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους ΟΣΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ». Και στην παρ. 2 του αυτού άρθρου ότι: «Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού υνεδρίου ρυθμίζονται και ασκούνται, όπως νόμος ορίζει». 31 Α. Σάχος, Ελληνικό διοικητικό δίκαιο, εκδ. 2008, σελ. 991 επόμ. 16

21 ε εκτέλεση της συνταγματικής αυτής διάταξης έχει εκδοθεί το ΠΔ 774/1980 (Οργανισμός του Ελεγκτικού υνεδρίου), το οποίο στο άρθρο 46 αναφέρει τα ακόλουθα: «1. Ασχέτως προς την κατά το άρθρον 25 ευθύνην των Δημοσίων υπολόγων, πας δημόσιος υπάλληλος ευθύνεται δια πάσαν εκ δόλου ή αμελείας επελθούσαν εις το Δημόσιον θετικήν ζημίαν. 2 Εάν πλείονες υπάλληλοι προυξένησαν από την ζημίαν εις το Δημόσιον, ισχύουν αι διατάξεις του Αστικού Δικαίου Δημόσιοι υπάλληλοι υπαγόμενοι εις τας διατάξεις του Ν 1811/1951 «περί Κώδικος καταστάσεως των Δημοσίων διοικητικών υπαλλήλων», τρατιωτικοί εν γένει, οι ανήκοντες εις τα ώματα Ασφαλείας και το Λιμενικόν ώμα, ως και οι εις τας Ενόπλους Δυνάμεις υπηρετούντες πάσης κατηγορίας υπάλληλοι ή εργατοτεχνίται, ευθύνονται έναντι του Δημοσίου δια πάσαν θετικήν ζημίαν, ην προξένησαν εις αυτό εκ δόλου ή βαρείας αμελείας κατά την εκτέλεσιν των καθηκόντων αυτών ως και δια τας αποζημιώσεις, εις ας υπεβλήθη τούτο έναντι τρίτων ένεκα παρανόμων πράξεων ή παραλείψεων αυτών (...) (βλ. και Ν. 3528/2007 καθώς και άρθρο 1 του ΝΔ/τος 2998/1954, με το οποίο οι διατάξεις περί αστικής ευθύνης των δημοσίων υπαλλήλων επεκτάθηκαν στους στρατιωτικούς εν γένει και στους ανήκοντες στα ώματα Ασφαλείας και το Λιμενικό ώμα 32 ). (...) 5. Επί της κατά το παρόν άρθρον ευθύνης δικάζει το Ελεγκτικόν υνέδριον τη αιτήσει του παρ αυτώ Γενικού Επιτρόπου 33 ενεργούντος είτε κατόπιν εντολής του οικείου Τπουργού, είτε 32 Βλ. Ε. πηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, εκδ.2011, σελ.244, όπου: «Από τη διατύπωση της διάταξης προκύπτει ότι υπάγονται σε αυτήν όχι μόνο εκείνοι που έχουν την ιδιότητα του στρατιωτικού υπαλλήλου (όπως π.χ. οι μόνιμοι αξιωματικοί και υπαξιωματικοί), αλλά και εκείνοι που δεν έχουν την ιδιότητα αυτήν (όπως π.χ. είναι οι κληρωτοί και έφεδροι αξιωματικοί, υπαξιωματικοί και στρατιώτες). Σο ανεύθυνο απέναντι στους τρίτους προβλέπεται και για τους υπαλλήλους των δήμων (Ν.1118/1981, άρθρο 100 παρ.2) και των περιφερειών (ΠΔ 30/1996, άρθρο 112). Επίσης τα πρόσωπα που είναι μονομελή όργανα ή μέλη συλλογικών οργάνων ΟΣΑ δεν ευθύνονται έναντι τρίτων (Ν.3852/2010, άρθρο 232)». 33 Βλ.. Ι. Καρατζάς, Οι αρμοδιότητες του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας στο ελληνικό Ελεγκτικό υνέδριο, στο «Ιστορική εξέλιξις του θεσμού των Ελεγκτικών υνεδρίων Ελλάδος και Γαλλίας, πρακτικά (εισηγήσεις)», Εθνικό Συπογραφείο, Αθήνα 1993, σελ. 83 επόμ., όπου: «Ο Γενικός Επίτροπος είναι για το Ελεγκτικό υνέδριο θεσμός αντίστοιχος προς το θεσμό του εισαγγελέα για τα ποινικά δικαστήρια και μετά την ισχύ του υντάγματος του 1975 είναι αναμφισβήτητα ανώτατος δικαστικός λειτουργός που απολαμβάνει λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας. ύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 2 ΝΔ της 4 ης Ιουνίου 1923, καθήκον έχει την εκπροσώπηση της Επικρατείας, δηλαδή του γενικού συμφέροντος ( ) Από το υπ αριθμ. 1/1979 Πρακτικό της Ολομέλειας του Ε έχει γίνει δεκτό ότι το ύνταγμα με ρητές του διατάξεις συγκαταλέγει μεταξύ των δικαστικών λειτουργών και άλλα όργανα, μη δικαιοδοτούντα μεν όπως οι τακτικοί δικαστές, μετέχοντα όμως και επικουρούντα, κατά τους οικείους νόμους, στο έργο της δικαιοσύνης. Σέτοια όργανα, ρητώς από το ύνταγμα περιλαμβανόμενα στην κατηγορία των δικαστικών λειτουργών είναι μεταξύ άλλων και ο Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας στο Ελ (άρθρο 90 παρ. 1)» 17

22 οίκοθεν, εφ όσον η ευθύνη προκύπτει εκ των υπ όψιν του Ελεγκτικού υνεδρίου υποβαλλομένων κατά τον νόμον στοιχείων. 6. Σο υνέδριον δύναται εις μόνην την περίπτωσιν της ευθύνης εξ αμελείας και αναλόγως των περιστάσεων να καταλογίση εις τον υπάλληλον και εις μέρος μόνον της επελθούσης εις το Δημόσιον θετικής ζημίας»....». Να σημειωθεί, βεβαίως, (βλ. και υποσημείωση 26) ότι με το άρθρο δεύτερο του Ν.4129/2013, το ΠΔ 774/1980 καταργήθηκε από την έναρξη ισχύος του Νόμου 4129/2013 (ΥΕΚ Α ). Αντίστοιχη του άρθρου 46 ΠΔ 774/1980 διάταξη αποτελούν πλέον τα άρθρα 68 και 69 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό υνέδριο, όπως κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του Ν.4129/2013. Σο άρθρο 68 αναφέρεται στην αστική ευθύνη υπαλλήλων Δημοσίου και το άρθρο 69 στην αστική ευθύνη υπαλλήλων ΟΣΑ και λοιπών ΝΠΔΔ. Ειδικότερα το άρθρο 68 ορίζει: «1. Κάθε δημόσιος υπάλληλος, ανεξάρτητα από την κατά το άρθρο 44 ευθύνη των δημοσίων υπολόγων, ευθύνεται για κάθε θετική ζημία που επήλθε στο Δημόσιο από δόλο ή αμέλεια, εφόσον δεν ορίζεται διαφορετικά στις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις 2. Αν περισσότεροι υπάλληλοι προξένησαν από κοινού τη ζημία στο Δημόσιο, ευθύνονται εις ολόκληρον 3.4. Για την ευθύνη κατά το παρόν άρθρο το Ελεγκτικό υνέδριο αποφαίνεται ύστερα από αίτηση του Γενικού Επιτρόπου σε αυτό, ο οποίος ενεργεί είτε κατόπιν εγγράφου του οικείου Τπουργού είτε αυτεπαγγέλτως, εφόσον η ευθύνη προκύπτει από τα στοιχεία που υποβάλλονται κατά νόμο στο Ελεγκτικό υνέδριο 5. Σο Ελεγκτικό υνέδριο μόνο σε περίπτωση ευθύνης από αμέλεια και ανάλογα με τις περιστάσεις δύναται να καταλογίσει τον υπάλληλο και για μέρος μόνο της θετικής ζημίας που επήλθε στο Δημόσιο»..» 4.Ειδικές περιπτώσεις αστικής ευθύνης 4.1. Οδηγοί αυτοκινήτων Δημοσίου Ειδικώς για τους οδηγούς των αυτοκινήτων του Δημοσίου ορίζεται, στη διάταξη του άρθρου 1 του Ν 976/1979, ότι «οι υφ οιανδήποτε σχέσιν ή ιδιότητα οδηγοί των πάσης φύσεως μηχανοκινήτων οχημάτων του Δημοσίου εις περίπτωσιν τροχαίου ατυχήματος συμβάντος κατά την εκτέλεσιν ή ένεκα της υπηρεσίας των, δεν ευθύνονται έναντι τούτου δια την εκ του ατυχήματος θετικήν ή αποθετικήν ζημία του Δημοσίου...Αι διατάξεις του προηγουμένου εδαφίου δεν εφαρμόζονται, εάν ο οδηγός παραλείψη υπαιτίως να προβή εις την κατά το άρθρο 2 εδάφ. 2 του παρόντος έγγραφον δήλωσιν ή εάν ο οδηγός ενήργησεν εκ 18