Οι δημόσιες δαπάνες - Η διαδικασία εκτέλεσης των δημοσίων δαπανών - Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών

Transcript

1 Δημοσιονομικό Δίκαιο ΠΜΣ Οι δημόσιες δαπάνες - Η διαδικασία εκτέλεσης των δημοσίων δαπανών - Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών Ανδρέας Τσουρουφλής

2 Δημόσιες δαπάνες 2 Εκτέλεση Προϋπολογισμού Διενέργεια δημοσίων εσόδων Διενέργεια δημοσίων δαπανών Εκτέλεση Έλεγχος Προληπτικός Κατασταλτικός Αρμοδιότητα ελέγχου: Ελεγκτικό Συνέδριο

3 Δημόσιες δαπάνες 3 Διαδικασία εκτέλεσης των δαπανών Ανάληψη της δαπάνης Εκκαθάριση Εντολή πληρωμής Προληπτικός έλεγχος (θεώρηση) από την Υπηρεσία Επιτρόπων του ΕΣ Εξόφληση των τίτλων πληρωμής

4 Δημόσιες δαπάνες 4 Ανάληψη της δαπάνης Γενεσιουργό γεγονός της δαπάνης Έννοια (άρθρο 66 ΝΔΛ): «Η διοικητική πράξη με την οποία γεννάται ή βεβαιώνεται υποχρέωση του Δημοσίου και των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης έναντι τρίτων (νομική δέσμευση)» Αρμόδιο όργανο: Διατάκτης (κύριος και δευτερεύων) Συμμετέχει ο προϊστάμενος οικονομικών υπηρεσιών του φορέα Διαδικασία Εκδίδεται απόφαση ανάληψης υποχρέωσης περιέχεται βεβαίωση του αρμόδιου οργάνου (προϊσταμένου οικονομικών υπηρεσιών) περί ύπαρξης και δέσμευσης της αναγκαίας πίστωσης (δημοσιονομική δέσμευση) Η δημοσιονομική δέσμευση της δαπάνης μετακίνησης πρέπει να προηγείται χρονικά της πραγματοποίησής της.

5 Δημόσιες δαπάνες 5 Ανάληψη της δαπάνης Λογιστική μεταχείριση Καταχώριση στα λογιστικά βιβλία του φορέα Κοινοποίηση στο ΓΛΚ και στο ΕΣ Κατ εξαίρεση ανάληψη υποχρέωσης για ολόκληρο το ποσό της πίστωσης από την αρχή του οικονομικού έτους Δαπάνες τακτικών αποδοχών, συντάξεων, Δαπάνες εξυπηρέτησης δημόσιου χρέους, Δαπάνες ασφαλιστικών και προνοιακών παροχών, δαπάνες πάγιου χαρακτήρα (ηλεκτρική ενέργεια, ύδρευση, επικοινωνίες, μισθώματα κ.λπ.)

6 Δημόσιες δαπάνες 6 Ανάληψη της δαπάνης Έννομες συνέπειες: Δέσμευση ισόποσης πίστωσης Το ποσό παραμένει δεσμευμένο μέχρι την καταβολή του ή την ανάκληση της δέσμευσης Παράβαση των διαδικασιών Η απόφαση ανάληψης υποχρέωσης είναι αυτοδίκαια και απόλυτα άκυρη Διατάκτης και προϊστάμενος οικ. υπηρεσιών ευθύνονται ατομικά, αλληλέγγυα και εις ολόκληρον για τη ζημία του φορέα Περιπτώσεις Μη κανονική η δαπάνη, όταν η απόφαση ανάληψης υποχρέωσης εκδόθηκε μετά την πραγματοποίηση της δαπάνης (ΕΣ 79/2016). Μη κανονική η δαπάνη μετακίνησης, όταν η σχετική ανάρτηση γίνεται μετά τη μετακίνηση (ΕΣ 6/2016, 65/2016). Η απόφαση ανάληψης υποχρέωσης υποχρεωτικά προηγείται της υπογραφής της σχετικής συμβάσεως (ΕΣ 15/2016, 52/2016)

7

8 Δημόσιες δαπάνες 8 Εκκαθάριση της δαπάνης Έννοια: η πράξη με την οποία: Διαπιστώνεται ότι η παροχή υπηρεσιών/προμήθεια υλικών πραγματοποιήθηκε Εκτιμάται το ακριβές ύψος της δαπάνης Βασίζεται στη δημοσιονομική αρχή ότι η πληρωμή της δημόσιας δαπάνης ενεργείται μετά την παροχή της υπηρεσίας/προμήθεια υλικού Εξαιρέσεις Εκκαθάριση μισθών δημοσίων υπαλλήλων Προκαταβολές για δημόσια έργα Αρμόδια όργανα: Γενικές Διευθύνσεις Οικονομικών Υπηρεσιών των Υπουργείων και των λοιπών φορέων Παλαιότερα Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ), μετονομάστηκαν σε Δημοσιονομικές Υπηρεσίες Εποπτείας και Ελέγχου (ΔΥΕΕ)

9 Δημόσιες δαπάνες 9 Εκκαθάριση της δαπάνης Έλεγχος (άρθρο 91 ΝΔΛ) Νομιμότητας Κανονικότητας Προϋποθέσεις νομιμότητας της δαπάνης Προβλέπεται από διάταξη τυπικού νόμου ή κανονιστικής διοικητικής πράξης ή εξυπηρετεί την αποστολή του οικείου φορέα Έχει εγγραφεί σχετική πίστωση στον προϋπολογισμό Προϋποθέσεις κανονικότητας της δαπάνης Έχει γίνει νόμιμη ανάληψη Επισυνάπτονται τα σχετικά δικαιολογητικά Η απαίτηση δεν έχει υποπέσει σε παραγραφή

10 Δημόσιες δαπάνες 10 Εκκαθάριση της δαπάνης Συνέπειες Μετά τον έλεγχο εκδίδεται πράξη εκκαθάρισης Πράξη εκκαθάρισης: η πράξη με την οποία προσδιορίζονται τα δικαιώματα των πιστωτών του Δημοσίου (άρθρο 91 παρ. 3 ΝΔΛ) Με την εκκαθάριση εκδίδεται τίτλος πληρωμής Εάν προκύψουν αμφιβολίες ως προς το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης, η υπηρεσία αναφέρει την υπόθεση στον Υπουργό Οικονομικών και τον αρμόδιο διατάκτη

11 Δημόσιες δαπάνες 11 Εντολή πληρωμής Έννοια: έγγραφη εντολή του διατάκτη προς τον υπόλογο να πληρώσει μια δαπάνη που προηγουμένως έχει αναληφθεί και εκκαθαριστεί Για την πληρωμή απαιτείται τίτλος πληρωμής Τίτλος πληρωμής: «χρηματικό ένταλμα ή άλλο παραστατικό στοιχείο, που εκδίδεται από την Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου ή από άλλο αρμόδιο κατά νόμο όργανο, για την πληρωμή εκκαθαρισμένων απαιτήσεων πιστωτών του Δημοσίου σε βάρος πιστώσεων του Κρατικού Προϋπολογισμού.» (άρθρο 92 ΝΔΛ) Χρηματικό ένταλμα: «η έγγραφη εντολή για την πληρωμή εξόδων του Δημοσίου» (άρθρο 92 ΝΔΛ) Απλό χρηματικό ένταλμα: το χρηματικό ένταλμα για την πληρωμή μη εκκαθαρισμένων απαιτήσεων του Δημοσίου Τακτικό χρηματικό ένταλμα: «το χρηματικό ένταλμα που εκδίδεται στο όνομα του δικαιούχου για την πληρωμή εκκαθαρισμένων απαιτήσεων κατά του Δημοσίου» (άρθρο 92 ΝΔΛ)

12 Δημόσιες δαπάνες 12 Προληπτικός έλεγχος (θεώρηση) του χρηματικού εντάλματος Διενεργείται από την Υπηρεσία Επιτρόπου του ΕΣ Καταργήθηκε για τις κρατικές δαπάνες από Καταργείται για τους ΟΤΑ και τα ΝΠΔΔ από Δαπάνες μη υποκείμενες σε προληπτικό έλεγχο Πληρωμές δαπανών διαρκούς ή περιοδικού χαρακτήρα π.χ. μισθοί υπαλλήλων του Δημοσίου, μισθώματα Ανάληψη κατά κανόνα στην αρχή του έτους για ολόκληρο το ποσό Τίτλος πληρωμής είναι οι καταστάσεις πληρωμής Προπληρωμές

13

14

15 Δημόσιες δαπάνες 15 Εξόφληση τίτλων πληρωμής Έννοια: η εκταμίευση με βάση τον τίτλο πληρωμής από τον υπόλογο που επέχει θέση ταμία προς τον δικαιούχο της δαπάνης Πριν από την εξόφληση απαιτείται νέος έλεγχος κανονικότητας (άρθρο 93 ΝΔΛ) για την καθ υπέρβαση πληρωμή των εκκαθαρισμένων δαπανών, για πληρωμές αυτών με εντολή αναρμόδιου οργάνου, για την πληρωμή πέραν των ορίων της πίστωσης που έχει χορηγηθεί ή της εξουσιοδοτήσεως που έχει παρασχεθεί στους εκκαθαριστές και για την ύπαρξη των δικαιολογητικών που απαιτούνται για τις δαπάνες αυτές από τις ειδικές διατάξεις. Συνέπειες ελέγχου Αν δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις, ο ταμίας αρνείται εγγράφως την εξόφληση Ο αρμόδιος διατάκτης μπορεί να διατάξει την πληρωμή με ευθύνη του.

16 Ελεγκτικό Συνέδριο 16 Διαδικασία εκτέλεσης της δαπάνης Εγγραφή πίστωσης στον Προϋπολογισμό Βουλή Ανάληψη της δαπάνης Διατάκτης Εκκαθάριση της δαπάνης ΓΔΟΥ (εσωτερικός προληπτικός έλεγχος) Τίτλος πληρωμής (χρηματικό ένταλμα) Διατάκτης Θεώρηση χρημ. εντάλματος ΕΣ (εξωτερικός προληπτικός έλεγχος) Εξόφληση τίτλου πληρωμής Υπόλογος Σύνταξη λογαριασμού Υπόλογος Έλεγχος λογαριασμού ΕΣ (εξωτερικός κατασταλτικός έλεγχος)

17 Ελεγκτικό Συνέδριο 17 Ιστορική εξέλιξη 1826: Επιτροπή της Γ Εθνικής Εθνοσυνέλευσης για έλεγχο εθνικών λογαριασμών 1829: Λογιστικό και Ελεγκτικό Συμβούλιο 1833: Ίδρυση του ΕΣ 1887: Θέσπιση προληπτικού ελέγχου των κρατικών δαπανών 1919: Ανάθεση στο ΕΣ του ελέγχου των δημόσιων απολογισμών 1953: Θέσπιση αναίρεσης ενώπιον της Ολομέλειας Ανώτατο Δικαστήριο 2013: Κώδικας Νόμων Ελεγκτικού Συνεδρίου (Ν. 4129/2013) 2018: Ανοιχτή διαβούλευση της «Δικονομίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου»

18 Ελεγκτικό Συνέδριο 18 Αρμοδιότητες Άρθρο 98 Σ: ενδεικτική απαρίθμηση Διοικητικές αρμοδιότητες Έλεγχος των δαπανών του Κράτους και των ΟΤΑ Έλεγχος δημοσίων συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας Έλεγχος των λογαριασμών των δημόσιων υπολόγων και των ΟΤΑ Γνωμοδοτικές αρμοδιότητες Γνωμοδότηση για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις Σύνταξη και υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους Δικαιοδοτικές αρμοδιότητες Εκδίκαση διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων τον έλεγχο των λογαριασμών των δημόσιων υπολόγων και των ΟΤΑ Εκδίκαση υποθέσεων για την ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, των υπαλλήλων των ΟΤΑ και άλλων ΝΠΔΔ

19 Ελεγκτικό Συνέδριο 19 Αρμοδιότητες Άρθρο 1 Ν. 4129/2013: Αναλυτικός προσδιορισμός των αρμοδιοτήτων Ελεγκτικές: (περ. α - ιγ ) Δικαιοδοτικές και οιονεί δικαιοδοτικές: (περ. ιδ - κστ, λ ) Γνωμοδοτικές: (περ. κζ - κη ) Λοιπές: (περ. λα )

20 Ελεγκτικό Συνέδριο 20 Αρμοδιότητες Άρθρο 31 Ν. 4270/2014: Αρμοδιότητες του ΕΣ ως Ανώτατου Δημοσιονομικού Δικαστηρίου Έλεγχος των δαπανών του Κράτους, των ΟΤΑ και των ΝΠΔΔ Έλεγχος νομιμότητας στις διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και παροχής υπηρεσιών μεγάλης οικονομικής αξίας, Κατασταλτικός έλεγχος σε όλους τους λογαριασμούς ή απολογισμούς των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης Έκθεση προς τη Βουλή για τον Απολογισμό και τον Ισολογισμό του Κράτους Εκδίκαση ένδικων βοηθημάτων και μέσων κατά πράξεων που εκδίδονται κατά τον έλεγχο των λογαριασμών των ως άνω φορέων

21 Ελεγκτικό Συνέδριο 21 Νομική φύση Διχογνωμία Θεωρία διοικητικού δικαίου: μικτός (διφυής) χαρακτήρας Διοικητική αρχή Δικαστική αρχή Θεωρία δημοσιονομικού δικαίου: αμιγώς δικαστικός χαρακτήρας Υπέρ του μικτού χαρακτήρα: Μικτές αρμοδιότητες Χαρακτηρισμός των πράξεων του ΕΣ Προληπτικός έλεγχος: δεν έχει δικαιοδοτικό χαρακτήρα (ΔΕΕ C-363/11) Προσυμβατικός έλεγχος: δεν έχει δικαιοδοτικό χαρακτήρα (ΣτΕ 1633/2002, ΑΕΔ 32/2001, ΕΣ Ολομ. 2822/2011) Υπέρ του αμιγώς δικαστικού χαρακτήρα Οργανικό κριτήριο: το ΕΣ απαρτίζεται από δικαστές Οργανική αυτοτέλεια: Οι πράξεις του ΕΣ δεν ελέγχονται αναιρετικά από άλλο όργανο

22 Ελεγκτικό Συνέδριο 22 Νομική φύση ΑΕΔ 16/1979: (...) κατά το άρθρον 98 του ισχύοντος Συντάγματος εις το Ελεγκτικόν Συνέδριον προσεδόθη διφυής υπόστασις, και δη αφ' ενός ως διοικητικού και αφ' ετέρου ως δικαστικού οργάνου της Πολιτείας...», ΑΕΔ 35/1995 «το Συμβούλιο της Επικρατείας (...) έκρινε περί της αρμοδιότητας του παρέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου ή Επιτρόπου ως διοικητικού οργάνου που ασκεί τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών του κράτους (...) και όχι περί της αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως δικαστηρίου (...)»

23 Ελεγκτικό Συνέδριο 23 ΣτΕ Ολ. 2908/1986 «Επειδή με το ένδικο τούτο μέσο ζητείται η ακύρωση της υπ' αριθμ. 3/ αποφάσεως του παρά τω Ελεγκτικώ Συμβουλίω τριμελούς υπηρεσιακού συμβουλίου με την οποίαν επεβλήθη εις τον ασκούντα το έδικον τούτο μέσον, υπάλληλον του Ελεγκτικού Συνεδρίου του Κλάδου ΜΕ 1 - Διοικητικού με 8ον βαθμόν, η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσεως διότι φέρεται ότι απουσίασε αδικαιολόγητων από τα καθήκοντά του περισσότερο από τριάντα ημέρες. Επειδή το Ελεγκτικό Συνέδριο εντάσσεται, ως δικαστήριο, στο παρά της δικαστικής εξουσίας Τμήμα Ε' του Συντάγματος του 1975 (αρθ. 98), καλυπτόμενο από όλες τις θεσπισμένες διά την κατοχύρωση της ανεξαρτησίας των δικαστηρίων συνταγματικές εγγυήσεις. Στο Δικαστήριο τούτο έχει, ειδικώτερα, ανατεθεί από το Σύνταγμα έργο διφυές, ήτοι το μεν δικαιοδοτικό (αρθ. 98, παρ. 1, εδ. ε' και στ'), το δε διοικητικό (άρθ. 98, παρ. 1 α' έως και δ'), το τελευταίο δε τούτο έργο, το διοικητικό, έχε ανατεθεί στο Δικαστήριο τούτο από το Σύνταγμα και τους νόμους λόγω ακριβώς του χαρακτήρα του ως δικαστηρίου και των συνδεομένων με αυτόν συνταγματικών εγγυήσεων....»

24 Ελεγκτικό Συνέδριο 24 ΣτΕ Ολ. 2908/1986 Εκτός του δικαστικού προσωπικού του, για το οποίο ισχύουν όλες οι δια τους δικαστικούς λειτουργούς προβλεπόμενες υπό του Συντάγματος λειτουργικές και προσωπικές εγγυήσεις, στο Δικαστήριο τούτο υπηρετεί και μη δικαστικό προσωπικό, το οποίο δεν περιορίζεται μόνο στην γραμματειακή εξυπηρέτηση αυτού, αλλά συμβάλλει και στην πραγμάτωση του διοικητικού έργου που έχει ανατεθεί σ'αυτό. Οι ανήκοντες στο μη δικαστικό τούτο προσωπικό έχουν, στο σύνολό τους, χαρακτήρα δικαστικών υπαλλήλων και καλύπτονται από τις προβλεπόμενς στο άρθρο 92 του Συντάγματος εγγυήσεις.... δεν μπορεί να συναχθή ότι οι εγγυήσεις του άρθρου τούτου περιορίζονται μόνο στους υπαλλήλους που εξυπηρετούν την γραμματεία του δικαστηρίου κατά την ενάσκησιν δικαιοδοτικού έργου, διότι οι διατάξεις του άρθρου τούτου 92, κατά το πραγματiκό νόημα και τον σκοπό τους, καλύπτουν όλους τους υπηρετούντες στα δικαστήρια υπαλλήλους, δηλαδή και αυτούς, που συμβάλλουν στο ανατιθέμενο σ' αυτά μη δικαιοδοτικό έργο, όπως, στην περίπτωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο προβλεπόμενο από τα εδ. α' έως και δ' της παραγράφου 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος έργου, αφού η από το Σύνταγμα ή τους νόμους ανάθεση διοικητικής φύσεως έργου σε δικαστήρια δεν αλλοιώνει τον δικαστικό τους χαρακτήρα, αλλ' αντιθέτως γίνεται, όπως σημειώθηκε και προηγουμένως, ακριβώς λόγω του χαρακτήρα τους αυτού και των συνδεομένων με αυτόν εγγυήσεων.»

25 Ελεγκτικό Συνέδριο 25 Οργάνωση Μέλη 1 Πρόεδρος 8 Αντιπρόεδροι 30 Σύμβουλοι 44 Πάρεδροι 45 Εισηγητές - δόκιμοι Εισηγητές. Γενική Επιτροπεία Επικρατείας στο ΕΣ 1 Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας 1 Επίτροπος της Επικρατείας 3 Αντεπίτροποι της Επικρατείας 2 Πάρεδροι 8 Εισηγητές

26 Ελεγκτικό Συνέδριο 26 Οργάνωση Δικαστικοί σχηματισμοί Ολομέλεια Τμήματα Κλιμάκια

27 Ελεγκτικό Συνέδριο 27 Οργάνωση Δικαστικοί σχηματισμοί Ολομέλεια Μείζων Πρόεδρος Αντιπρόεδροι Σύμβουλοι Ελάσσων Πρόεδρος 1/3 λοιπών μελών Τμήματα 1 Αντιπρόεδρος (ως Πρόεδρος) 2 Σύμβουλοι 2 Πάρεδροι Κλιμάκια 1 Σύμβουλος (ως Πρόεδρος) 2 Πάρεδροι

28 Ελεγκτικό Συνέδριο 28 Οργάνωση Τμήματα Ι: Διαφορές από έλεγχο δαπανών του Δημοσίου ΙΙ: Διαφορές από πολιτικές συντάξεις ΙΙΙ: Διαφορές από στρατιωτικές συντάξεις IV: Διαφορές από έλεγχο δαπανών ΟΤΑ β βαθμού και ΝΠΔΔ V: Διαφορές από έλεγχο δαπανών των Ενόπλων Δυνάμεων και Σωμάτων Ασφαλείας VI: Διαφορές από έλεγχο δημοσίων συμβάσεων VII:Διαφορές από έλεγχο δαπανών ΟΤΑ α βαθμού

29 Ελεγκτικό Συνέδριο 29 Γνωμοδοτική αρμοδιότητα Δεν προβλέπονται ιδιαίτεροι διαδικαστικοί κανόνες Οι γνωμοδοτήσεις του ΕΣ δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα Δίδεται προσοχή να μην διατυπώνονται ως δικαστικές αποφάσεις