ΣΥΓΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΟΥΜΕΝΑ ΕΡΓΑ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ

Transcript

1 1 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στη χρηματοδότηση των δημόσιων επενδύσεων παρουσίασε σημαντικές διακυμάνσεις από χώρα σε χώρα αλλά και διαχρονικά. Έτσι, ορισμένα κράτη-μέλη δε δίστασαν να αναθέσουν την εκτέλεση μεγάλων έργων υποδομής σε ιδιώτες επενδυτές (κατασκευή των σιδηροδρομικών γραμμών τον 19 ο αιώνα, κατασκευή των αστικών μεταφορικών δικτύων στις αρχές του 20 ου - διώρυγες Παναμά, Σουέζ, Κορίνθου κ.λ.π. κατασκευή, σε ορισμένες χώρες, σημαντικού μέρους του οδικού δικτύου, ανάπλαση των αστικών κέντρων κ.λ.π.). Η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα μειώθηκε από το πρώτο τέταρτο του 20 ου αιώνα και μετά, στο μέτρο που τα κράτη-μέλη εκδήλωσαν την προτίμησή τους για την απευθείας κατασκευή και διαχείριση των εξοπλισμών και των υπηρεσιών που παρέχονται στο κοινό. Σήμερα, η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα γνωρίζει εκ νέου σημαντική ανάπτυξη για λόγους τεχνικού και οικονομικού χαρακτήρα. Αυτή η αναζωπύρωση του σχετικού ενδιαφέροντος εξηγείται, από τη μία πλευρά, από την ανάγκη προσφυγής σε ιδιωτικούς χρηματοδοτικούς πόρους για την κατασκευή έργων υποδομής μεγάλης εμβέλειας - υπόγειοι σιδηρόδρομοι (μετρό), αυτοκινητόδρομοι, αερολιμένες κ.λ.π.. Από την άλλη πλευρά, ο ιδιωτικός τομέας ενδέχεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να είναι κάτοχος ειδικής τεχνογνωσίας ή πείρας, την οποία δεν διαθέτει ο δημόσιος τομέας (παραδείγματος χάριν, στους τομείς της διαχείρισης του ύδατος, των απορριμάτων ή των αστικών μεταφορών). Οι μορφές τις οποίες παίρνουν οι συμπράξεις μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα ποικίλλουν σημαντικά από εποχή σε εποχή και από κράτος σε κράτος. Ορισμένες χώρες έχουν καθορίσει, ενίοτε, εδώ και αιώνες, το νομικό καθεστώς που διέπει τις σχέσεις αυτές. Τις περισσότερες φορές, οι εν λόγω σχέσεις παίρνουν τη μορφή συμβάσεων παραχώρησης.

2 2 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ ΣΥΓΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΟΥΜΕΝΑ ΕΡΓΑ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ Με τον όρο Συγχρηματοδοτούμενα Δημόσια Έργα, 1 εννοούμε τη συμμετοχή στη χρηματοδότηση υλοποίησης ενός Δημοσίου Έργου, τόσο του ιδιωτικού όσο και του δημόσιου τομέα. Σαν αντάλλαγμα για τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα, παραχωρείται σε αυτόν το δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, με όρους, προϋποθέσεις και δικαιώματα που αναφέρονται στις σχετικές Συμβάσεις Παραχώρησης (Σ.Π.) των Έργων. Μετά την παρέλευση του προβλεπόμενου χρονικού διαστήματος, στη διάρκεια του οποίου τα έσοδα λειτουργίας του έργου θα καλύψουν το κεφάλαιο της ιδιωτικής συμμετοχής και τη συμφωνημένη απόδοσή του, η Κυριότητα του Έργου μεταφέρεται στο Δημόσιο, ενώ πιθανόν να προβλέπεται και η ταχύτερη επιστροφή του έργου εφ όσον τα παραπάνω καλυφθούν νωρίτερα (σε συντομότερο χρόνο από την περίοδο παραχωρήσεως). Η παραγωγή Έργων υποδομής και γενικότερα Έργων με αυτοχρηματοδότηση ή συγχρηματοδότηση, εφαρμόστηκε σε πολλές προηγούμενες χρονικές περιόδους, ιδίως για την εκτέλεση και τη χρηματοδότηση μεγάλων έργων υποδομής, όπως των σιδηροδρομικών συνδέσεων και σημαντικού μέρους του οδικού δικτύου. Η χώρα μας έχει μία σχετικά πρόσφατη εμπειρία στον χώρο των συγχρηματοδοτούμενων με Σύμβαση Παραχώρησης Έργων, η οποία άρχισε να εξελίσσεται στην αρχή της δεκαετίας του 90, με τη γνωστοποίηση Προκήρυξης Διαγωνισμού για την επιλογή «εταίρου» του Ελληνικού Δημοσίου που θα αναλάμβανε το σχεδιασμό, τη χρηματοδότηση, κατασκευή και λειτουργία του Νέου Διεθνούς Αερολιμένα Αθηνών στα Σπάτα. Βέβαια, για λόγους ιστορικούς αξίζει να σημειωθεί ότι ο θεσμός της αυτοχρηματοδότησης και της παραχώρησης εκμετάλλευσης έργων είναι γνωστός από την αρχαιότητα. Ήδη, μεταξύ του 5 ου και 4 ου π.χ αιώνα, οι Ερετριείς ανέθεσαν στον εργολάβο Χαιρεφάνη το έργο της αποξήρανσης της λίμνης των Πτεχών. Ο Χαιρεφάνης ανέλαβε να χρηματοδοτήσει το έργο και έναντι αυτού του 1 Από το Διήμερο σεμινάριο, «Δημόσια Έργα στην Ελλάδα και ο ρόλος της Δημόσιας Διοίκησης και του Μηχανικού. Θέμα: Συγχρηματοδοτούμενα Έργα Συμβάσεις Παραχώρησης», εισηγητής Χρ. Δουκάκης. Θεσσαλονίκη 8,9 Απριλίου, ΕΜΔΥΔΑΣ Κεντρικής Μακεδονίας.

3 3 παραχωρήθηκε το δικαίωμα της εκμετάλλευσης των καλλιεργειών των νέων γαιών για δέκα χρόνια. Για να γίνει, δε, η επένδυση ελκυστικότερη, χορηγήθηκαν και τα ανάλογα κίνητρα, όπως τα εισαγόμενα υλικά ήταν ελεύθερα δασμών, ξένοι εργάτες είχαν τη δυνατότητα να εργαστούν στο έργο και όλα τα προϊόντα της παραγωγής ήταν ελεύθερα από φόρους. Στην ιστορία της νεώτερης Ελλάδας το πιο χαρακτηριστικό έργο υποδομής του προηγούμενου αιώνα με αυτοχρηματοδότηση και Σύμβαση Παραχώρησης είναι ο Ισθμός της Κορίνθου. Μετά το Β Παγκόσμιο Πόλεμο, λόγω της γενικής αποδοχής της δυναμικής παρέμβασης του κράτους σε όλα τα επίπεδα παραγωγής, αλλά και της οικονομικής ανάπτυξης του ελληνικού κράτους κατά την περίοδο που ακολούθησε μετά την ανασυγκρότηση της χώρας, το σύστημα ατόνησε. Τα τελευταία χρόνια, με τους δημοσιονομικούς περιορισμούς, τη βούληση περιορισμού της παρέμβασης των δημόσιων αρχών και την επιθυμία να επωφεληθεί ο δημόσιος τομέας από την πείρα και τις μεθόδους λειτουργίας του ιδιωτικού τομέα, το ενδιαφέρον για το σύστημα της παραχώρησης αναζωπυρώθηκε. Η ειδοποιός διαφορά του συστήματος αυτού σε σχέση με τις άλλες μεθόδους παραγωγής έργων, έγκειται στη στενότερη συνεργασία της Πολιτείας με τον εργολάβο (ανάδοχο της σύμβασης), για την κατανομή των κινδύνων κατασκευαστικών και οικονομικών. Συνήθως το σύστημα αυτό εφαρμόζεται σε μεταφορικά έργα (οδοποιία, γέφυρες, αεροδρόμια κ.ά) και στον εργολάβο (Παραχωρησιούχο Εταιρεία), παραχωρείται (συνήθως για μία τριακονταετία) η λειτουργία του Έργου με τη συμφωνία ότι για το Έργο δε θα απαιτηθούν μείζονες εργασίες συντήρησης τουλάχιστον για μία δεκαετία αφότου επιστραφεί στο Δημόσιο. Η Κυβέρνηση αναλαμβάνει τον πολιτικό κίνδυνο και μέρος του χρηματοοικονομικού κατά τη φάση της κατασκευής. Η Παραχωρησιούχος Εταιρεία (ΠΕ) αναλαμβάνει τον κίνδυνο της κατασκευής και αρκετά σημαντικό μέρος των χρηματοοικονομικών κινδύνων κατά την περίοδο λειτουργίας. Πεδίο εφαρμογής του συστήματος αυτού στη χώρα μας, είναι τα έργα μεγάλου προϋπολογισμού, που δύσκολα μπορεί να χρηματοδοτήσει μόνο του το Ελληνικό Δημόσιο, ή ειδικής τεχνολογίας έργα, (όπως το Αεροδρόμιο των Σπάτων, η Ελεύθερη Λεωφόρος Ελευσίνας Σταυρού Α/Δ Σπάτων, το Μετρό Αθηνών, η Γέφυρα Ρίου Αντιρρίου, το Μετρό Θεσσαλονίκης, η ζεύξη του Μαλιακού Κόλπου). Το Ελληνικό Δημόσιο, προκειμένου να ανταποκριθεί στις νέες εξελίξεις και ανάγκες κατασκευής και λειτουργίας Δημοσίων Έργων, που έχουν τελείως διαφορετική μορφή και λειτουργία από αυτή που γνωρίζαμε μέχρι τα τέλη της δεκαετίας του 80, σύστησε

4 4 τον Ιούνιο του 1996 τη Γενική Γραμματεία Συγχρηματοδοτούμενων Δημόσιων Έργων στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων (ΥΠΕΧΩΔΕ). Η σύστασή της κρίθηκε απαραίτητη, προκειμένου να εποπτεύσει αυτής της διαφορετικής μορφής των δημοσίων έργων αλλά και να σχεδιάσει το θεσμικό πλαίσιο μέσα στο οποίο κινούνται. Σύμφωνα με το ιδρυτικό της Προεδρικό Διάταγμα, (Γ.Γ.Σ.Δ.Ε. συστάθηκε με το Π.Δ. 166/ 96 και τροποποιήθηκε με το Π.Δ. 54/ 97), στις αρμοδιότητες της ΕΥΔΕ/ΣΕΑ 2, (που είναι υπηρεσία της εν λόγω Γ.Γ.Σ.Δ.Ε.), αρχικά είχαν υπαχθεί: 1. το Μετρό Αθηνών και 2. τα Έργα Παραχώρησης του Β ΚΠΣ 3.: - Ο νέος διεθνής Αερολιμένας Αθηνών, - η Ελεύθερη Λεωφόρος Ελευσίνας Σταυρού Αεροδρομίου Σπάτων και η Περιφερειακή οδός Υμηττού (Αττική Όδος), - η γέφυρα Ρίου Αντιρρίου και - το Μετρό Θεσσαλονίκης. Τώρα, της έχει ανατεθεί η ανάπτυξη μεθόδων προσέλκυσης ιδιωτικής χρηματοδότησης για τα σχέδια του Γ ΚΠΣ. Μέσω του Γ ΚΠΣ 4 θα αποδοθεί περαιτέρω σημασία στη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα σε εταιρικές σχέσεις συνεργασίας με το Δημόσιο (Public Private Partnership / PPP). Για παράδειγμα, τα σχέδια προβλέπουν τη χρηματοδότηση πλέον του 1/3 των έργων οδοποιίας από τον ιδιωτικό τομέα (υπολογίζεται η συγκέντρωση 3,9 δις ευρώ από ιδιωτικά κεφάλαια και τραπεζικό δανεισμό). Οι εκτιμήσεις συνηγορούν ότι η χρησιμοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων θα συμβάλλει στην υλοποίηση του στόχου ολοκλήρωσης των οδικών αξόνων των Διευρωπαϊκών Δικτύων στην Ελλάδα με προτεραιότητα στους άξονες ΠΑΘΕ, ΕΓΝΑΤΙΑΣ Οδού, Κορίνθου Τρίπολης Καλαμάτας και Ιονίας Οδού, καθώς και άλλους βασικούς άξονες, λαμβάνοντας σα δεδομένο ότι θα υπάρξουν συμπληρωματικές ιδιωτικές επενδύσεις της τάξης 1,5 έως 2 2 ΕΥΔΕ: Ειδική Υπηρεσία Δημοσίων Έργων, θεσμοθετημένη με το Ν. 679/ 77. ΣΕΑ: Συγκοινωνιακά Έργα Αττικής. 3 Δεδομένων των γενικών μακροοικοομικών συνθηκών και των αναγκών της χώρας, το Ελληνικό Δημόσιο και η Ε.Ε. συμφώνησαν, στο πλαίσιο του Β ΚΠΣ ( ), να μεγιστοποιήσουν τη συνεργασία του ιδιωτικού τομέα και του Δημοσίου για την ανάπτυξη της υποδομής που σχετίζεται με τις μεταφορές, βελτιώνοντας έτσι την ανταγωνιστική θέση της Ελλάδας στην παγκόσμια οικονομική αγορά. 4 Κατά το Γ ΚΠΣ η διαδικασία εκταμίευσης κονδυλίων θα καταστεί πολύ αυστηρότερη. Έως τώρα αν ένα έργο εμφάνιζε καθυστερήσεις, ήταν δυνατό να μετακυλιστούν τα κονδύλια από έτος σε έτος. Με τους κανονισμούς του Γ ΚΠΣ αυτά θα πρέπει να διατίθενται εντός τριετίας από την έγκριση, διότι μετά δε θα υπάρχει δυνατότητα μεταβολών.

5 5 δις. ευρώ. Ο σχεδιασμός του Γ ΚΠΣ προβλέπει ότι 146 χλμ. της ΠΑΘΕ θα δημοπρατηθούν ως έργα ΡΡΡ (θα περιλαμβάνει και υποθαλάσσια σήραγγα μήκους 3 km κάτω από τον Μαλιακό Κόλπο). Αντίστοιχα σχέδια υπάρχουν γα μεγάλο μέρος του Δυτικού Άξονα Εγνατίας Αντιρρίου και τμημάτων των Αυτοκινητοδρόμων Κεντρικής Ελλάδας και Κορίνθου Τρίπολης Καλαμάτας (βλ. παράρτημα, πίνακας Συγχρηματοδοτούμενα Έργα, σελ. 146). Το Ελληνικό Δημόσιο, προκειμένου να αυξηθεί η συμμετοχή κεφαλαίων του ιδιωτικού τομέα σε επενδύσεις οδικής μεταφοράς, σαν αυτές που περιγράφηκαν πιο πάνω, έχει ήδη προωθήσει διαδικασίες σχετικές με τις επενδύσεις αυτές με όρους ελεύθερης αγοράς. Οι διαδικασίες αυτές συνθέτουν το κατάλληλο θεσμικό περιβάλλον για την ικανοποιητική και ανεμπόδιστη λειτουργία του ιδιωτικού τομέα, υπό την κατάλληλη εποπτεία του Δημοσίου, και διασφαλίζουν ότι οι σχετικές επενδύσεις θα έχουν ως αποτέλεσμα αντίστοιχη κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη και οφέλη. 5 Μέσα στα πλαίσια αυτά, η Ελληνική Κυβέρνηση, στις αρχές του 1998, μέσω του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας, προκήρυξε Διαγωνισμό για την επιλογή Χρηματοοικονομικού Συμβούλου με διεθνή εμπειρία, με σκοπό να την υποστηρίξει στη διαδικασία επιλογής Παραχωρησιούχων για το σχεδιασμό, την κατασκευή, τη χρηματοδότηση, τη συντήρηση και τη λειτουργία αυτοκινητοδρόμων στην Ελλάδα. Η TENs Hellas, η οποία αποτελεί έναν όμιλο του οποίου ηγούνται η Bank of America και η ΕΤΕΒΑ και υποστηρίζεται από τις εταιρείες Planet, KPMG και Marsh, επελέγη ως Αποκλειστικός Χρηματοοικονομικός Σύμβουλος (ΧΟΣ) του Δημοσίου και εργάζεται από το Μάιο του Κατά τη διάρκεια της πρώτης φάσης του Έργου, η TΕΝs Hellas υποστηρίχθηκε από τις εταιρείες Gibb Ltd., Dromos Consulting, Linklaters και τα δικηγορικά γραφεία Μπερνίτσα, Κορνηλάκη, Λιακόπουλου και Συνεργατών. Ήδη, έχει ολοκληρώσει την πρώτη φάση των εργασιών της. Πιο συγκεκριμένα, πραγματοποίησε ανάλυση της υπάρχουσας κατάστασης όλων των αξόνων συμπεριλαμβανομένων: της εξέλιξης των κατασκευαστικών εργασιών, του ιστορικού του προβλεπόμενου κυκλοφοριακού φόρτου, 5 Σύμφωνα με την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (απόφαση της 13 ης Ιουλίου 1994), υπολογίζεται ότι οι συμπληρωματικές επενδύσεις που είναι δυνατόν να πραγματοποιηθούν με αυτή τη διαδικασία, θα επιτρέψουν τη πλήρη ολοκλήρωση των οδικών αξόνων και θα συμβάλλουν στη σημαντική εξοικονόμηση δημοσίων πόρων από την κατασκευή τους.

6 6 του εκτιμώμενου κόστους κατασκευής, των αναγκών συντήρησης και λειτουργίας, της στρατηγικής των διοδίων. Σύμφωνα με τη μελέτη αυτή από ένα συνολικό μήκος χιλιομέτρων οδικών αξόνων οι οποίοι απαιτείται να κατασκευαστούν, τα ολοκληρωμένα τμήματα ανέρχονται σε 606 χιλιόμετρα (τα 411 στον ΠΑΘΕ, τα 105 στην ΕΓΝΑΤΙΑ και τα 91 του Κόρινθος Τρίπολη Καλαμάτα). Τα τμήματα υπό παραχώρηση ανέρχονται σε 45 χιλιόμετρα, τα τμήματα υπό κατασκευή σε 533 χιλιόμετρα, τα τμήματα υπό μελέτη σε 612 χιλιόμετρα και τα τμήματα σε προκαταρκτικό στάδιο μελέτης σε 537 χιλιόμετρα. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις του ΧΟΣ, που πρόσφατα δόθηκαν στη δημοσιότητα, βασικό κριτήριο είναι η όσο το δυνατόν χαμηλότερη εμπλοκή του Δημοσίου στη χρηματοδότηση, αλλά ταυτόχρονα η ελκυστική για τον ιδιώτη πρόταση, με ταυτόχρονη διασφάλιση της ποιότητας των έργων. Η υποχρέωση που έχει αναλάβει η χώρας μας, να προωθήσει και να ολοκληρώσει τα Έργα για τα οποία δεν επαρκούν οι Κοινοτικοί Πόροι μέσω της διευρυμένης συμμετοχής κεφαλαίων του ιδιωτικού τομέα σε επενδύσεις οδικής μεταφοράς, καθιστούν τις Συμβάσεις Παραχώρησης αντικείμενο προσεκτικής ενασχόλησης και περισσότερο επίκαιρες Επιδιώξεις του Συστήματος Το Ελληνικό Δημόσιο μέσω του Προγράμματος Παραχωρήσεων, επιδιώκει μεταξύ άλλων τα εξής 6 : 1. Την έγκαιρη αποπεράτωση ενός πλήρους Δικτύου Αυτοκινητοδρόμων. 2. Τη μείωση ή σε ορισμένες περιπτώσεις την εκμηδένιση, της Χρηματοδοτικής συμβολής του Δημοσίου για την κατασκευή, λειτουργία και συντήρηση των Αυτοκινητοδρόμων. 3. Τη μεταβίβαση περισσότερων κινδύνων στον ιδιωτικό τομέα, κατά τρόπο όμως που δε θα διαταράσσει τη χρηματοοικονομική ισορροπία των έργων. 6 όπως ανακοινώθηκε σε Ημερίδα που πραγματοποίησαν στις 22 Νοεμβρίου 2000 τα δύο συναρμόδια Υπουργεία ΥΠΕΘΟ και ΥΠΕΧΩΔΕ. Σκοπός της Ημερίδας που απευθυνόταν σε κατασκευαστικές εταιρείες διαχείρισης και λειτουργίας αυτοκινητοδρόμων και χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς ήταν: α) η παροχή πληροφοριών για τους Συνδυασμούς Παραχώρησης που είχαν ήδη ανακοινωθεί στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Ε.Ε.Ε.Κ), (στις 7 Οκτωβρίου το ΥΠΕΧΩΔΕ δημοσίευσε στην Ε.Ε.Ε.Κ. τις προκαταρκτικές ενημερώσεις για τους Συνδυασμούς Παραχώρησης) και β) να καταστήσει γνωστές τις προθέσεις του Δημοσίου σχετικά με τις νομοθετικές ρυθμίσεις, την κατανομή των κινδύνων

7 7 4. Το σχεδιασμό, κατασκευή, συντήρηση και λειτουργία των αυτοκινητοδρόμων κατά τρόπο που όχι μόνο θα μειώνει το χρόνο μετακίνησης, αλλά ταυτόχρονα θα εξασφαλίζει ασφάλεια, περιορισμένη δυσμενή επίπτωση στο περιβάλλον και αυξημένες ανέσεις στους χρήστες, οι οποίοι θα κληθούν να καταβάλλουν τέλη αντίστοιχα των παρεχομένων υπηρεσιών, χωρίς αυτό να επηρεάζει την οικονομική βιωσιμότητα των έργων. 5. Την ανάληψη της ευθύνης «διά βίου» του έργου (λειτουργία και συντήρηση). 6. Την ορθολογικότερη κατανομή και αξιοποίηση των πόρων του Γ ΚΠΣ. 7. Την προσαρμογή της επιχειρησιακής νοοτροπίας και του τρόπου οργάνωσης του εγχώριου κατασκευαστικού κλάδου. 8. Τη δημιουργία ενός νέου οικονομικού κλάδου εκμετάλλευσης αυτοκινητοδρόμων στην Ελλάδα Χαρακτηριστικά του Συστήματος Ο υψηλός προϋπολογισμός των έργων προϋποθέτει τη σύναψη δανείων. Απαιτεί, εκτός των δύο (2) συμβαλλομένων μερών Αναδόχου και Κυρίου του Έργου (Κ.τ.Ε), και τη συμμετοχή άλλων δύο (2) που είναι ο δανειοδότης και ο εγγυητής της δανειοδότησης, διότι τα ίδια κεφάλαια Αναδόχου και Κυρίου του Έργου συνήθως είναι αθροιστικά το 50% του προϋπολογισμού και επομένως εμφανίζονται τέσσερα (4) εμπλεκόμενα μέρη: Λόγω του μεγάλου χρόνου αποπληρωμής των δανείων και επειδή η ληκτικότητα των δανείων των εμπορικών τραπεζών είναι σημαντικά μικρότερη, τα δάνεια τα χορηγεί η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕΠ) που λόγω του αναπτυξιακού της χαρακτήρα μπορεί να χορηγεί μακροπρόθεσμα δάνεια για έργα υποδομής διάρκειας 25 έως 30 ετών 7. Οι εγγυοδότριες Τράπεζες είναι όμιλος Εμπορικών Τραπεζών, που εγγυώνται προς την ΕΤΕΠ τα δάνεια που χορηγεί στον Ανάδοχο για την κατασκευή του έργου, αλλά συμμετέχουν δευτερευόντως και στη δανειοδότηση. μεταξύ των εμπλεκομένων μερών, τη διαγωνιστική διαδικασία και τους βασικούς εμπορικούς όρους των Σ.Π. 7 το επιτόκιο των δανείων της ΕΤΕΠ είναι ελάχιστα ανώτερο του κόστους χρηματοδότησης ΑΑΑ της ΕΤΕΠ, πράγμα που τα καθιστά συμφέροντα σε σχέση με τον τραπεζικό δανεισμό. Η ΕΤΕΠ είναι δυνατόν να καλύψει μέχρι 50% του κόστους των έργων. Προτεραιότητα της ΕΤΕΠ είναι η προώθηση των έργων των Διευρωπαϊκών Δικτύων (ΤΕΝ) και των έργων που σχετίζονται με ιδιωτικά κεφάλαια. Το μείζον κριτήριο της ΕΤΕΠ για τον δανεισμό με σκοπό την εκτέλεση έργων είναι η βιωσιμότητα του έργου.

8 8 Η υλοποίηση αυτών των έργων γίνεται με τη μέθοδο του σχεδιασμού, κατασκευής, χρηματοδότησης και λειτουργίας (Design, Construct, Build, Operate) και συμμετέχουν από πλευράς ιδιωτικού τομέα μια σειρά από ισχυρότατους οικονομικούς παράγοντες όπως: α) τεχνικές εταιρείες (μελετητικές και κατασκευαστικές). β) βιομηχανία, γ) το τραπεζικό και ασφαλιστικό σύστημα, δ) εξειδικευμένοι σύμβουλοι παροχής τεχνικών, νομικών και οικονομικών υπηρεσιών και γενικά παροχής υπηρεσιών και ε) ο δημόσιος τομέας Φάσεις διαδικασιών 8 Μετά την καταγραφή και την ιεράρχηση ενός έργου ως διαπιστωμένα αναγκαίου, ακολουθούν οι παρακάτω φάσεις, εφ όσον αποφασισθεί η διαδικασία της παραχώρησης. Η επιλογή όμως των έργων που θα χρηματοδοτηθούν από τους φορείς της Ε.Ε., εντάσσονται σε γενικότερες ιεραρχήσεις ή πολιτικές (π.χ. διευρωπαϊκά δίκτυα 9 ) που δεν συμπίπτουν κατ ανάγκη με τις ελληνικές ανάγκες ενώ δεν γίνεται και σύγκριση μεταξύ κοινωνικοοικονομικής και χρηματοοικονομικής βιωσιμότητας. Φάση σχεδιασμού Στη διάρκεια αυτής της φάσης εκπονούνται οι απαραίτητες μελέτες όπως: τεχνικές, περιβαλλοντικές, οικονομικές, κοινωνικές, πρόβλεψη ζήτησης και κυκλοφορίας, χρήσεων γης και όλες όσες απαιτούνται ακόμη από τη φύση του έργου. Παράλληλα, για τη δυνατότητα χρηματοδότησης του έργου προσλαμβάνεται οικονομικός σύμβουλος, ο οποίος μετά την επιλογή του θα διερευνήσει τη χρηματοδοτησιμότητα του έργου, και 8 Οι φάσεις αυτές ακολουθήθηκαν κατά τη Διαγωνιστική Διαδικασία των Έργων Παραχώρησης του Β ΚΠΣ (εκτενέστερη ανάλυση για τα Έργα αυτά και τη Διαγωνιστική Διαδικασία, βλ. κεφάλαιο ΤΡΙΤΟ). Στο ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ περιγράφεται η Διαγωνιστική Διαδικασία που προτείνουν οι Σύμβουλοι της TENS HELLAS (ΧΟΣ του Ελληνικού Δημοσίου) για τους Συνδυασμούς Παραχώρησης που σύντομα πρόκειται να δημοπρατηθούν. Ωστόσο η ανάλυση αυτή έχει «ανεπίσημο»χαρακτήρα. Η ακριβής διαδικασία που το Ελληνικό Δημόσιο θα ακολουθήσει, θα περιγραφεί στην Πρόσκληση προς τους υποψήφιους Αναδόχους η οποία θα δημοσιευτεί. 9 Το πρόγραμμα ων Διευρωπαϊκών Δικτύων της Ε.Ε (Trans European Networks TEN), σχεδιάστηκε με σκοπό τον εξορθολογισμό των επενδύσεων για έργα υποδομής, έτσι ώστε να εξαλειφθούν τα σημεία συμφόρησης και να ενταχθούν οι διάφοροι τρόποι μεταφορών σε ένα σύστημα συνδυασμένων μεταφορών. Κύρια επιδίωξη των ΤΕΝ είναι να ενοποιηθούν όλα τα επιμέρους δίκτυα μεταφορών ή τμημάτων συγκοινωνιακής υποδομής σε ένα ολοκληρωμένο δίκτυο, που θα εξασφαλίζει τη διαλειτουργικότητα, την τεχνική εναρμόνιση και τις άνευ εμποδίων μετακινήσεις. Θεωρητικώς, τα έργα αυτά πρέπει να έχουν ολοκληρωθεί μέχρι το 2005.

9 9 θα ασχοληθεί με την εξασφάλισή της, εφ όσον υπάρξει ενδιαφέρον. Επίσης, πρέπει να γίνουν μελέτες οικονομικής σκοπιμότητας, προσδιορισμός ποσοστού συμμετοχής του δημόσιου τομέα, ιδιωτικού και δανείων, επιτρεπόμενο ύψος διοδίων, και υπολογισμός όλων των απαραίτητων οικονομικών στοιχείων. Στα πλαίσια των συμβατικών σχέσεων πρέπει να μελετηθεί το σχετικό νομικό πλαίσιο, όροι συνεργασίας, πιθανοί συνεταιρισμοί, αντιμετώπιση κινδύνων, φορολογικά θέματα, εγγυήσεις και άλλα περισσότερο ή λιγότερο σημαντικά συμβατικά θέματα. Προετοιμασία των τευχών δημοπράτησης (εφ όσον κριθεί χρηματοδοτήσιμο το έργο) και πρώτη αντιμετώπιση θεμάτων απαλλοτριώσεων. Φάση διαγωνισμού (με προεπιλογή) Αφού γίνει η προεπιλογή με σημαντικότερα κριτήρια την εμπειρία σε σχετικής φύσεων έργα και την αξιοπιστία και φερεγγυότητα των υποψηφίων αναδόχων ακολουθεί μετά από παρατηρήσεις, διευκρινήσεις και διορθώσεις των συμβατικών τευχών, η υποβολή των προσφορών και η αξιολόγησή τους. Οι χρηματοπιστωτικές και λοιπές συμβατικές επιλογές του ΚτΕ προσδιορίζουν από τη φάση των τευχών δημοπράτησης, το βαθμό επιτυχίας του διαγωνισμού κατ αρχήν και την πιθανότητα απρόσκοπτης ολοκλήρωσης του έργου. Σημαντικός και καθοριστικός παράγοντας του διαγωνισμού είναι, επίσης, ο προσδιορισμός των γενικών και ειδικών χρηματοοικονομικών κριτηρίων αξιολόγησης των προσφορών, με κρισιμότερα, την αξιοπιστία των συμμετεχόντων και την απόδοση των ιδίων κεφαλαίων τους. Εδώ θα πρέπει να γίνει διάκριση ότι ο σημαντικότερος παράγοντας για τη δανειοδότηση του έργου από την ΕΤΕΠ, είναι η βιωσιμότητα και αποδοτικότητα του έργου και όχι η αξιοπιστία και η φερεγγυότητα των αναδόχων. Οι παράμετροι που συνυπολογίζονται για την τελική επιλογή του υποψήφιου αναδόχου είναι πολλοί. Κατάρτιση της Σ.Π., μετά από διαπραγματεύσεις με τον πρώτο προσωρινό ανάδοχο, που εάν ναυαγήσουν συνεχίζονται με τον δεύτερο εάν υπάρχει κ.ο.κ. Μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων υλοποιούνται τα εξής: 1. Σύσταση Α.Ε. Παραχώρησης Το σχήμα των Α.Ε (θεσμοθετημένο με το Ν. 2229/ 94) επελέγη από τις Ελληνικές αρχές (όπως και αυτό των ΕΥΔΕ, θεσμοθετημένο με το Ν. 679/ 77), ως το πλέον κατάλληλο για την υλοποίηση των μεγάλων οδικών έργων. Οι Α.Ε., είναι εταιρείες του Δημοσίου, που όμως λειτουργούν αυτόνομα με

10 10 2. Σύσταση Κοινοπραξίας Κατασκευαστικών Εταιρειών (Κ/Ξ κατασκευής). 3. Σύμβαση Μελέτης - Κατασκευής μεταξύ Α.Ε και Κ/Ξ. 4. Εξασφάλιση Εγγυητικών Επιστολών. 5. Σύναψη ασφαλιστικών συμβάσεων από την υπογραφή της Σ.Π. μέχρι την περίοδο παραχώρησης. 6. Υπογραφή της Σύμβασης Παραχώρησης. Επίσης, προβλέπεται η παρουσία ενός ανεξάρτητου τεχνικού γραφείου (Ανεξάρτητος Μηχανικός) αναγνωρισμένης διεθνώς αξίας, κοινής αποδοχής των συμβαλλομένων, τον οποίο αποδέχονται και οι Τράπεζες, στον οποίο εκχωρούνται αρμοδιότητες επίβλεψης από το ΥΠΕΧΩΔΕ (Διευθύνουσα Υπηρεσία). Η παράλληλη λειτουργία του Ανεξάρτητου Μηχανικού με τις υπηρεσίες του Ελληνικού Δημοσίου (ΥΠΕΧΩΔΕ) που ασκεί την εποπτεία, δημιουργούν σχετική σύγχυση, εάν δεν έχουν οριοθετηθεί σαφώς συμβατικά: 1. Κύρωση της Σύμβασης Παραχώρησης από τη Βουλή, ώστε να αποτελεί Νόμο του Ελληνικού Κράτους, με πρόβλεψη να κατισχύει σε πιθανόν εναντιούμενες διατάξεις ώστε να επιταχυνθούν οι σχετικές διαδικασίες. 2. Έναρξη διαπραγματεύσεων μεταξύ Αναδόχου και Τραπεζών για τη σύναψη των σχετικών δανειακών συμβάσεων και των απαραίτητων εγγυήσεων των δανείων. Ουσιαστικά οι συζητήσεις με τους φορείς χρηματοδότησης αρχίζουν από την υπογραφή της Σ.Π., αλλά η κύρωσή της από τη Βουλή, έχει την έννοια της δέσμευσης του Κράτους για την προβλεπόμενη συμμετοχή του. Στη φάση αυτή, που είναι η σημαντικότερη και πλέον καθοριστική για την τύχη του έργου, οι διαδικασίες είναι πολύπλοκες και επομένως χρονοβόρες, και έχει προβλεφθεί στον κυρωτικό νόμο η δυνατότητα αλλαγών στην κυρωμένη Σ.Π. ώστε να καταστεί χρηματοδοτήσιμο το έργο και με τραπεζικούς πλέον όρους. Αυτές οι αλλαγές προβλέπεται από τις οικείες Σ.Π., να επέλθουν με Π.Δ. πριν από την έναρξη της Περιόδου Παραχώρησης και επειδή αφορούν και τα τέσσερα (4) εμπλεκόμενα μέρη έχουν πολλές αναφορές και στις επιμέρους συμβάσεις. Στη φάση αυτή ενδιάμεσο στάδιο είναι η κατ αρχήν συμφωνία της Κύριας Χρηματοδοτικής Σύμβασης - Δανειστικής (Master Facility Agreement), μεταξύ του Αναδόχου και της ΕΤΕΠ, η οποία επισημοποιείται με την αποδοχή της από το Ελληνικό ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια. Πλαισιώνονται από συμβούλους ειδικευμένους στη διαχείριση επίβλεψη μεγάλων έργων υποδομής, σύμφωνα με απαίτηση της Ε.Ε.

11 11 Δημόσιο και στη συνέχεια λεπτομερειακά οριστικοποιούνται οι σχετικές απαραίτητες εγγυήσεις. Φάση Εκτέλεσης Κατασκευής στην οποία τίθεται σε ισχύ η Σύμβαση Παραχώρησης. Φάση Λειτουργίας και Συντήρησης. Φάση Μεταφοράς του Έργου στον Κ.τ.Ε Επιπτώσεις Οι επιπτώσεις της εφαρμογής των Σ.Π στα Δημόσια Έργα εκτιμώνται θετικές και αρνητικές με μεγάλη δυσκολία στην προσπάθεια ποσοτικοποίησής τους. Στις θετικές κατατάσσονται οι παρακάτω: 1. Η έγκαιρη αποπεράτωση των έργων με ισχυρό κίνητρο ολοκλήρωσής τους την όσο το δυνατόν ταχύτερη και μεγαλύτερης διάρκειας εκμετάλλευση του έργου μέσα στο συγκεκριμένο χρόνο διάρκειας της παραχώρησης που περιλαμβάνει και τη διάρκεια κατασκευής του. 2. Η συγκράτηση του κόστους του προς παραχώρηση κατ αποκοπήν αντικειμένου (μη περιλαμβανομένων τυχόν παράλληλων έργων) με εγγυημένο το κόστος προς τον Κ.τ.Ε και τις δανείστριες Τράπεζες. 3. Η απόκτηση τεχνογνωσίας από την κατασκευή, λειτουργία και διαχείριση είτε ειδικών έργων (π.χ. γέφυρα Ρίου Αντιρρίου), είτε μεγάλου μεγέθους έργων, αλλά με άγνωστο το ποσοστό που θα μεταβιβαστεί στο Ελληνικό Δημόσιο. 4. Η ανάγκη οργάνωσης των εμπλεκομένων στη διαδικασία παραγωγής των έργων αυτών, που απαιτείται για τη συμμετοχή τους από τα επιβαλλόμενα από τον ανεξάρτητο Μηχανικό ή τον επιβλέποντα προγράμματα διασφάλισης ποιότητας. Στις αρνητικές κατατάσσονται: 1. Η αύξηση του κόστους του έργου που προέρχεται από τον μειωμένο ανταγωνισμό που δεν οφείλεται στη μη εκδήλωση ενδιαφέροντος αλλά την υποχρεωτική σύμπραξη των ενδιαφερομένων σε λίγους και ισχυρούς ομίλους που απαιτούνται για την αντιμετώπιση των έργων αυτών που έχουν μεγάλο προϋπολογισμό. Στις μέχρι σήμερα διαπραγματεύσεις για την κατάρτιση των σχετικών συμβάσεων σημειώθηκε η παρουσία 1 έως 3 προσωρινών αναδόχων (Α/Δ Σπάτων 2, ζεύξη Ρίου Αντίρριου 1, Μετρό Θεσσ/νίκης 2, Περιφερειακός Δακτύλιος Αττικής 3). 2. Το αυξημένο κόστος χρήματος λόγω της πολλαπλής μεσολάβησης τόσο ως προς την άντληση των κεφαλαίων όσο και στην εξασφάλιση των εγγυήσεών τους.

12 12 Ο Παραχωρησιούχος, που στο σύνολο των περιπτώσεων είναι κοινοπραξία κατασκευαστικών εταιρειών, για να συμμετάσχει στη χρηματοδότηση, εκτός των δανείων που θα συνάψει για τη χρηματοδότηση του έργου, θα προσφύγει σε τραπεζικό δανεισμό για την εξασφάλιση των ιδίων του κεφαλαίων με το όποιο κόστος να επιβαρύνει τελικά το έργο. Οι μεσολαβήσεις για την εξασφάλιση των δανείων καθώς και για τις εγγυήσεις τους, που δίνονται πάλι από τραπεζικά ιδρύματα (που και αυτά αποτελούν ενδιάμεσο αφού διαχειρίζονται κεφάλαια των αποταμιευτών τους) διογκώνουν επί πλέον το κόστος. 3. Την παρέλευση πολύ μεγάλου χρονικού διαστήματος που μεσολαβεί από τη διακήρυξη μέχρι την έναρξη κατασκευής του έργου, που υπερβαίνει τα 6 χρόνια. 4. Μεγάλο ποσοστό συμμετοχής των ιδίων κεφαλαίων του Ελληνικού Δημοσίου, (π.χ. στη ζεύξη Ρίου Αντιρρίου η συμμετοχή φθάνει σε ποσοστό 41,5%). 5. Η ύπαρξη πολύτομων, δαιδαλωδών και συνδυασμένων μεταξύ τους συμβάσεων, με ιδιαίτερο οικονομικό και νομικό βάρος που η γνώση τους σε λεπτομέρειες (που πιθανόν να μεταφραστούν σε δεκάδες δις δραχμές) απαιτεί την ύπαρξη ενός ικανότατου και δυναμικού επιτελείου αντίστοιχου με των αντισυμβαλλομένων.

13 13 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ ΤΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ 2.1. ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ Οι συμπράξεις μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, και ιδίως οι Συμβάσεις Παραχώρησης, που βρίσκονται σε πλήρη ανάπτυξη, παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον σε ό,τι αφορά την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς. Οι σχέσεις αυτού του είδους αφορούν πολύ σημαντικά οικονομικά μεγέθη, τα οποία υπερβαίνουν, πολύ συχνά, τα μεγέθη των μεγαλύτερων δημόσιων συμβάσεων παραδοσιακής μορφής. Οι συμβάσεις παραχώρησης δεν ορίζονται στην Συνθήκη. Ο μόνος σχετικός ορισμός που υπάρχει στο παράγωγο κοινοτικό δίκαιο είναι εκείνος της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ περί δημοσίων έργων 11, που προβλέπει ένα ειδικό καθεστώς για τις Συμβάσεις Παραχώρησης δημοσίων έργων. Αντιθέτως, οι άλλες μορφές Συμβάσεων Παραχώρησης δεν προβλέπονται ρητά στις οδηγίες περί δημοσίων έργων 12. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι οι συμβάσεις παραχώρησης δεν υπόκεινται στους κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης. Πράγματι, εφόσον οι εν λόγω συμβάσεις παραχώρησης απορρέουν από κρατικές πράξεις που έχουν ως αντικείμενο την άσκηση δραστηριοτήτων οικονομικού χαρακτήρα, ή την προμήθεια αγαθών, υπόκεινται στις σχετικές διατάξεις της Συνθήκης, καθώς και στις αρχές που προκύπτουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα αυτόν. 11 Οδηγία 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14 ης Ιουνίου 1993, «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων δημοσίων έργων» (EE L 199 της , σ. 54). Στόχος της οδηγίας αυτής, όπως και όλων των άλλων οδηγιών στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων, δεν είναι η εναρμόνιση όλων των εθνικών διατάξεων που ισχύουν στον τομέα αυτό, αλλά απλώς ο συντονισμός των διαδικασιών, οι οποίες πρέπει να εφαρμόζονται από κάθε κράτος-μέλος για την ανάθεση των συμβάσεων, η αξία των οποίων φθάνει ή υπερβαίνει ένα ορισμένο κατώτατο όριο με την καθιέρωση ορισμένων ελάχιστων κοινών δεοντολογικών κανόνων. Οι κοινοτικές οδηγίες δεν καλύπτουν τη φάση εκτέλεσης των συμβάσεων, αλλά περιορίζονται μόνο στο στάδιο μέχρι και την ανάθεση της σύμβασης. 12 Οδηγία 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18 ης Ιουνίου 1992, «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών» (EE L 209 της , σ. 1), οδηγία 93/36/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14 ης Ιουνίου 1993, «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών» (EE L 199 της , σ. 1), οδηγία 93/38/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14 ης Ιουνίου 1993,

14 14 Οριοθέτηση εννοιών Ο κοινοτικός νομοθέτης επέλεξε να ορίσει την έννοια της σύμβασης παραχώρησης έργων με βάση την έννοια της σύμβασης δημοσίων έργων. Έτσι, βάσει του ορισμού του άρθρου 1 στοιχείο α) της οδηγίας 93/37, ως συμβάσεις δημοσίων έργων, νοούνται οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας (δηλ. έναντι κάποιου ανταλλάγματος), συναπτόμενες εγγράφως μεταξύ, αφενός, ενός εργολήπτη και, αφετέρου, μίας αναθέτουσας αρχής και οι οποίες έχουν ως αντικείμενο: - είτε μόνο την εκτέλεση, - είτε τόσο την εκτέλεση όσο και τη μελέτη έργων, που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, ή ενός έργου, όπως αυτό ορίζεται στο άρθρο 1 στοιχείο γ), - είτε ακόμη την πραγματοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, ενός έργου που ανταποκρίνεται στις επακριβώς αναφερόμενες από την αναθέτουσα αρχή ανάγκες. Η έννοια του «έργου» ορίζεται στο στοιχείο γ) του ιδίου άρθρου1 της οδηγίας 93/37 ως «το αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών πολιτικού μηχανικού που προορίζεται να πληροί αυτό καθαυτό μία οικονομική ή τεχνική λειτουργία», πρόκειται δηλαδή για έργο ολοκληρωμένο με όλα τα τελειώματα και τις εγκαταστάσεις του 13. Μέρη της σύμβασης είναι: 1. ο εργολήπτης, 2. η αναθέτουσα αρχή. 1. Δικαιούχος εργολήπτης 14 κατά την οδηγία μπορεί να είναι ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο καθώς επίσης και μία κοινοπραξία εργοληπτών. Ως προς τις κοινοπραξίες εργοληπτών πρέπει να διευκρινιστεί ότι έχουν το δικαίωμα να υποβάλλουν προσφορά, χωρίς να απαιτείται να λάβουν εκ των προτέρων κάποια ιδιαίτερη νομική μορφή. Η υποχρέωση να περιβληθούν με ιδιαίτερη νομική μορφή μπορεί να τους επιβληθεί, μόνον εφ όσον τους ανατεθεί η σύμβαση (άρθρο 21 οδηγίας 93/37). Επίσης ένας εργολήπτης χαρακτηρίζεται ως «προσφέρων» ή ως «υποψήφιος» ανάλογα με τη διαδικασία που ακολουθείται για την προκήρυξη ενός συγκεκριμένου έργου. Έτσι, χαρακτηρίζεται ως «προσφέρων», εφ όσον υποβάλλει προσφορά σε «περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών» (EE L 199 της , σ.84). 13 Πρβλ. άρθρο 3, παράγραφος 1, περίπτωση γ) π.δ. 23/ Πρβλ. άρθρο 2, παράγραφος 1 π.δ. 23/93.

15 15 ανοικτή διαδικασία, και ως «υποψήφιος», εφ όσον εκδηλώσει ενδιαφέρον συμμετοχής σε κλειστή διαδικασία ή σε διαδικασία με διαπραγμάτευση Αναθέτουσες αρχές, (σύμφωνα τόσο με το άρθρο 1 στοιχείο β) της οδηγίας 93/37 όσο και της οδηγίας 93/36 «περί συμβάσεων δημοσίων προμηθειών»), είναι: το Κράτος, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου, οι ενώσεις που συγκροτούνται από έναν ή περισσότερους από τους προαναφερόμενους οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης ή οργανισμούς δημοσίου δικαίου. Ως οργανισμός δημοσίου δικαίου θεωρείται κάθε οργανισμός ο οποίος έχει τα παρακάτω τρία χαρακτηριστικά σωρευτικώς: i. Δημιουργήθηκε, ειδικά, για να ικανοποιήσει ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα. ii. Έχει νομική προσωπικότητα. iii. Οι δραστηριότητες του είτε χρηματοδοτούνται κυρίως από το κράτος, τις τοπικές αρχές ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου, είτε η διαχείρισή του υπόκειται σε έλεγχο από το κράτος ή τους οργανισμούς αυτούς, είτε το όργανο διοίκησης, διεύθυνσης ή εποπτείας του αποτελείται από μέλη κατά το ήμισυ διοριζόμενα από το κράτος, τις τοπικές αρχές ή άλλους οργανισμούς. Ο κατάλογος των οργανισμών και των κατηγοριών των οργανισμών δημοσίου δικαίου που πληρούν τα παραπάνω κριτήρια περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, είναι όμως ενδεικτικός και μπορεί να αναθεωρηθεί από την Επιτροπή με βάση τυχόν κοινοποιήσεις για μεταβολές από τα κράτη-μέλη. Αυτό σημαίνει ότι ένας οργανισμός, ο οποίος αναφέρεται στον κατάλογο αυτό αλλά έπαυσε να πληροί τα απαιτούμενα κριτήρια, δε θεωρείται ως «αναθέτουσα αρχή», μόνο και μόνο από το γεγονός ότι συμπεριλαμβάνεται στον κατάλογο. Και αντιθέτως, εάν ένας οργανισμός, ενώ πληροί τα κριτήρια, δεν αναφέρεται στον κατάλογο, δε σημαίνει ότι δεν είναι υποχρεωμένος να τηρήσει την οδηγία κατά την ανάθεση ενός έργου. 15 Πρβλ. άρθρο 3, παράγραφος 1, περιπτώσεις στ), ζ) και η). Ανοικτή διαδικασία είναι η εθνική διαδικασία στα πλαίσια της οποίας όλοι οι ενδιαφερόμενοι εργολήπτες μπορούν να υποβάλλουν προσφορά. Κλειστή διαδικασία είναι αυτή στα πλαίσια της οποίας μόνο οι εργολήπτες που έχουν προσκληθεί από την αναθέτουσα αρχή μπορούν να υποβάλλουν προσφορά. Τέλος, διαδικασία με διαπραγμάτευση είναι η εθνική διαδικασία στα πλαίσια της οποίας η αναθέτουσα αρχή προσφεύγει στους

16 16 Τα προεδρικά διατάγματα που εκδόθηκαν προκειμένου να προσαρμόσουν την ελληνική νομοθεσία για τις συμβάσεις δημοσίων έργων και προμηθειών προς τις κοινοτικές οδηγίες, δεν τηρούν ενιαία γραμμή όσον αφορά την έννοια της αναθέτουσας αρχής 16. Το π.δ. 23/93 προβλέπει στο άρθρο 3 παρ. 1 στοιχείο β) ότι ως αναθέτουσες αρχές νοούνται: το κράτος, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου, οι ενώσεις που συγκροτούνται από έναν ή περισσότερους από τους προαναφερόμενους οργανισμούς είτε περιλαμβάνονται είτε όχι στο δημόσιο τομέα του άρθρου 51 του Ν. 1892/90 και του άρθρου 4 παράγραφος 6 του Ν. 1943/91. Σύμφωνα με το Ν. 2229/94 που τροποποιεί το Ν. 1418/84 ως αναθέτοντες φορείς νοούνται οι φορείς που αναφέρονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 14 του Ν. 2190/94. Με Κοινές Αποφάσεις των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και του εκάστοτε αρμόδιου Υπουργού είναι δυνατόν να εξαιρούνται από τις διατάξεις του νόμου έργα που προγραμματίζονται ή εκτελούνται από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου των παραπάνω φορέων (άρθρο 1 παράγραφος 2). Ο ορισμός της Οδηγίας 93/37/ΕΟΚ «περί Συμβάσεων Παραχώρησης» Το άρθρο 1 στοιχείο δ) της οδηγίας 93/37, ορίζει την παραχώρηση δημοσίων έργων ως «μία σύμβαση η οποία παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά με τις συμβάσεις δημοσίων έργων, εκτός του ότι το εργολαβικό αντάλλαγμα συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου είτε στο δικαίωμα αυτό σε συνδυασμό με καταβολή αμοιβής 17. Από τον ορισμό αυτόν προκύπτει ότι το κύριο χαρακτηριστικό που διακρίνει την έννοια της Σύμβασης Παραχώρησης Έργων έγκειται στην παραχώρηση του εργολήπτες της επιλογής της και διαπραγματεύεται τους όρους της σύμβασης με έναν ή περισσότερους από αυτούς (άρθρο 1 παρ. ε), στ) και ζ) οδηγίας 93/37/ΕΟΚ και άρθρο 7, παρ. 1, 2 και 3 π.δ. 23/93). 16 π.δ. 105/89 για την προσαρμογή της νομοθεσίας «περί κρατικών προμηθειών προς την οδηγία 77/62», δεν περιέχει σχετική διάταξη. Το π.δ. 265/91 για την «προσαρμογή της νομοθεσίας περί δημοσίων έργων» ορίζει, στο άρθρο 3 στοιχείο ζ), ότι αναθέτουσες αρχές ή εργοδότες είναι το δημόσιο όπως ορίζεται από το άρθρο 51 του Ν. 1892/90, όπως αυτό τροποποιήθηκε με το άρθρο 4 παρ. 6 του Ν. 1943/91. Είναι προφανής η μέριμνα του κανονιστικού νομοθέτη να αποσυνδέσει την κοινοτική έννοια της αναθέτουσας αρχής από τις πρόσφατες παλινωδίες του Έλληνα νομοθέτη ως προς την οριοθέτηση του δημόσιου τομέα. 17 Πρβλ. άρθρο 3 παραγρ. 1, περίπτωση δ) π.δ. 23/93. Στο ίδιο άρθρο δίνονται και οι ορισμοί του ανάδοχου εργολήπτη, ως της εργοληπτικής επιχείρησης, στην οποία ανατίθεται με σύμβαση η εκτέλεση του έργου και του ανάδοχου παραχώρησης ως της επιχείρησης ή επιχειρήσεων ή ομίλου επιχειρήσεων στους οποίους ανατίθεται με σύμβαση παραχώρησης η εκτέλεση του έργου [άρθρο 3 παραγρ. 1 περιπτώσεις η) και θ)].

17 17 δικαιώματος εκμετάλλευσης του έργου ως αντάλλαγμα για την κατασκευή του. Το εν λόγω δικαίωμα εκμετάλλευσης μπορεί επίσης να συνοδεύεται από καταβολή αμοιβής. Οριοθέτηση των εννοιών «συμβάσεις δημοσίων έργων» και «συμβάσεις παραχώρησης έργων» Τα δικαίωμα εκμετάλλευσης επιτρέπει στον ανάδοχο της σύμβασης παραχώρησης (Σ.Π) να εισπράττει τέλη από τους χρήστες του έργου (π.χ. μέσω διοδίων ή τελών άλλου είδους) επί ορισμένο χρονικό διάστημα. Ως εκ τούτου, η διάρκεια της Σ.Π. αποτελεί σημαντικό στοιχείο της αμοιβής του αναδόχου. Συνεπώς, ο ανάδοχος της Σ.Π. δεν αμείβεται απευθείας από την αναθέτουσα αρχή, αλλά του παρέχεται από αυτήν το δικαίωμα να εισπράττει τα έσοδα που προκύπτουν από τη χρήση του έργου που εκτελέστηκε 18. Το δικαίωμα εκμετάλλευσης συνεπάγεται επίσης τη μεταβίβαση της ευθύνης εκμετάλλευσης. Η ευθύνη αυτή καλύπτει τόσο τις τεχνικές και χρηματοοικονομικές πτυχές όσο και τις πτυχές διαχείρισης του έργου. Έτσι, παραδείγματος χάριν, ο ανάδοχος της Σ.Π είναι εκείνος: - ο οποίος, αφενός, επωμίζεται την ευθύνη να πραγματοποιήσει τις απαραίτητες επενδύσεις ώστε το έργο του να μπορεί να χρησιμοποιηθεί επωφελώς από τους χρήστες, - αφετέρου, δε, επωμίζεται το βάρος της απόσβεσης του έργου. Ο ανάδοχος, δηλαδή, της Σ.Π αναλαμβάνει όχι μόνο τους κινδύνους που σχετίζονται με κάθε κατασκευή, αλλά και τους κινδύνους που συνδέονται με τη διαχείριση και τη χρήση του έργου. 19 Από τα παραπάνω προκύπτει ότι σε μία Σ.Π έργων, οι αστάθμητοι κίνδυνοι που είναι συνυφασμένοι με την εκμετάλλευση μεταβιβάζονται στον ανάδοχο της Σ.Π Το πιο γνωστό παράδειγμα Σ.Π δημοσίων έργων είναι η σύμβαση με την οποία ένα κράτος αναθέτει σε μία εταιρεία τα δικαίωμα κατασκευής και εκμετάλλευσης ενός αυτοκινητοδρόμου, επιτρέποντας στην εταιρεία αυτή να εισπράττει, ως αμοιβή της, διόδια από τους χρήστες του αυτοκινητοδρόμου. 19 Η επαλήθευση πρέπει να γίνεται για κάθε περίπτωση, λαμβάνοντας υπόψη διάφορα στοιχεία, όπως ο σκοπός, η διάρκεια και η αξία της σύμβασης, η χρηματοοικονομική ικανότητα του αναδόχου, όπως και κάθε άλλο χρήσιμο στοιχείο το οποίο επιτρέπει την εξαγωγή του συμπεράσματος ότι ο ανάδοχος αναλαμβάνει πράγματι έναν κίνδυνο. 20 Αν η αποπληρωμή της χρηματοδότησης του έργου εξασφαλιζόταν από τη αναθέτουσα αρχή χωρίς να υπάρχει κανένας αστάθμητος παράγοντας που να συνδέεται με τη διαχείριση του έργου, θα απουσίαζε το στοιχείο του κινδύνου και η σύμβαση θα έπρεπε να χαρακτηριστεί ως «σύμβαση δημοσίων έργων» και όχι «σύμβαση παραχώρησης». Επί πλέον, αν ο ανάδοχος δέχεται, με άμεσο ή έμμεσο τρόπο, κατά την διάρκεια της σύμβασης, ή κατά τη λήξη της, αμοιβή, (υπό τον μανδύα αποπληρωμής, κάλυψης ζημιών

18 18 Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι υπάρχουν όλο και περισσότερες περιπτώσεις συμβάσεων δημοσίων έργων που αποτελούν αντικείμενο περίπλοκων νομικών κατασκευών 21. Ως εκ τούτου, το διαχωριστικό όριο μεταξύ αυτών των νομικών κατασκευών και των Σ.Π δημοσίων έργων μπορεί ενίοτε να είναι δυσδιάκριτο. Σύμβαση δημοσίων έργων, υπάρχει κατά την άποψη του κοινοτικού δικαίου, όταν το κόστος του έργου βαρύνει κατά το μεγαλύτερο μέρος του την αναθέτουσα αρχή, ο δε ανάδοχος δεν επωμίζεται κανέναν κίνδυνο σχετιζόμενο με την εκμετάλλευση του έργου, ούτε αμείβεται μέσω τελών τα οποία εισπράττει απευθείας από τους χρήστες του έργου. Το γεγονός ότι ο ορισμός της οδηγίας 93/37 για τις Σ.Π., επιτρέπει τον συνδυασμό του δικαιώματος εκμετάλλευσης με την καταβολή αμοιβής δεν αλλάζει την παραπάνω ανάλυση. Πρόκειται για μία περίπτωση που εμφανίζεται όντως στην πράξη: ανάλογα με τους όρους διαχείρισης που ο παραχωρών επιβάλλει στον ανάδοχο, ο παραχωρών μπορεί να εγγυάται ένα ελάχιστο εισόδημα στον τελευταίο. Έτσι, μερικές φορές, το κράτος αναλαμβάνει εν μέρει το κόστος εκμετάλλευσης της παραχώρησης, προκειμένου η τιμή των παρεχομένων υπηρεσιών να μειωθεί για τον χρήστη (πρακτική τιμών «κοινωνικού χαρακτήρα 22»). Η παρέμβαση αυτή μπορεί να γίνει με διάφορες μορφές (εγγυημένο κατ αποκοπή ποσόν, πάγιο ποσό το οποίο, όμως, καταβάλλεται σε συνάρτηση με τον αριθμό των χρηστών κ.λ.π.). Οι εν λόγω παρεμβάσεις δεν μεταβάλλουν κατ ανάγκην τη φύση της σύμβασης, αν η καταβαλλόμενη αμοιβή καλύπτει μόνο το κόστος του έργου και της εκμετάλλευσής του. Εμπίπτουν, δηλαδή, πάντοτε στον ορισμό της Σ.Π οι περιπτώσεις στις οποίες το κράτος καταβάλλει αμοιβή ως αντάλλαγμα για τις πραγματοποιηθείσες εργασίες, εφόσον η εν λόγω αμοιβή δεν εξαφανίζει τον κίνδυνο εκμετάλλευσης, που συνδέεται με την κ.λ.π.) άλλη από εκείνη που συνδέεται με τη διαχείριση, η σύμβαση δε θα μπορούσε πλέον να χαρακτηριστεί ως σύμβαση παραχώρησης. Στην περίπτωση αυτή η εκ των υστέρων χρηματοδότηση θα πρέπει να εξεταστεί σε σχέση με όλες τις σχετικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου. 21 Έτσι, παραδείγματος χάριν, η Επιτροπή αντιμετώπισε ήδη περιπτώσεις στις οποίες μία κοινοπραξία αποτελούμενη από εργολήπτες και τράπεζες αναλάμβανε την υποχρέωση να εκτελέσει ένα έργο προορισμένο να ικανοποιήσει τις ανάγκες της αναθέτουσας αρχής, με αντάλλαγμα την εξόφληση, από την αναθέτουσα αρχή, του δανείου που είχαν λάβει οι εργολήπτες από τις τράπεζες, σε συνδυασμό με ένα κέρδος για τους ιδιώτες επενδυτές. Η Επιτροπή χαρακτήρισε αυτή την περίπτωση ως σύμβαση δημοσίων έργων, διότι η κοινοπραξία δεν αναλάμβανε κανενός είδους εκμετάλλευση και, ως εκ τούτου, δεν επωμιζόταν κανένα σχετικό κίνδυνο. Η Επιτροπή κατέληξε στο ίδιο συμπέρασμα και σε μία άλλη περίπτωση στην οποία, παρά τη φαινομενική εκμετάλλευση του έργου από τον ιδιώτη εταίρο ο οποίος το εκτέλεσε, ο εταίρος αυτός είχε εξασφαλίσει στην πράξη από το κράτος εγγύηση αποζημίωσης υπό όρους που σήμαιναν στην πραγματικότητα ότι τους κινδύνους τους σχετικούς με την εκμετάλλευση τους αναλάμβανε ουσιαστικά το κράτος.

19 19 επένδυση που πραγματοποιείται ή με τα κεφάλαια που επενδύονται ιδίως όταν η παραχωρούσα αρχή καταβάλλει κάποια αμοιβή. Είναι αλήθεια ότι, ακόμη και στο πλαίσιο των συμβάσεων δημοσίων έργων, είναι δυνατόν μέρος του κινδύνου να βαρύνει, ενδεχομένως, τον ανάδοχο της σύμβασης 23. Αντίθετα, οι αστάθμητοι κίνδυνοι που οφείλονται στη χρηματοοικονομική «φυσιογνωμία» του εγχειρήματος, οι οποίοι θα ήταν δυνατόν να χαρακτηριστούν ως «οικονομικός κίνδυνος», προσιδιάζουν στο φαινόμενο των συμβάσεων παραχώρησης. Πράγματι, αυτό το είδος κινδύνου, το οποίο εξαρτάται άμεσα από τα έσοδα τα οποία θα μπορέσει να αποκομίσει ο ανάδοχος της Σ.Π από τη χρήση του έργου 24, αποτελεί σημαντικό στοιχείο που διακρίνει τις συμβάσεις παραχώρησης από τις συμβάσεις δημοσίων έργων. Εν κατακλείδι, το δικαίωμα εκμετάλλευσης συνοδεύεται από τη μεταβίβαση των αστάθμητων κινδύνων που προκύπτουν από την εν λόγω σύμβαση παραχώρησης. Ο επιμερισμός των κινδύνων μεταξύ παραχωρούσας αρχής και αναδόχου γίνεται κατά περίπτωση, ανάλογα με τις αντίστοιχες ικανότητές τους να διαχειριστούν με τον καλύτερο τρόπο τους εν λόγω κινδύνους. Αν οι δημόσιες αρχές επωμίζονται οι ίδιες τους αστάθμητους κινδύνους που συνδέονται με τη διαχείριση του έργου, αναλαμβάνοντας, π.χ. την αποπληρωμή των χρηματοδοτήσεων, το στοιχείο του κινδύνου δεν υπάρχει. Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή πιστεύει ότι πρόκειται για σύμβαση δημοσίων έργων και όχι για σύμβαση παραχώρησης π.χ., όταν τα διόδια ενός αυτοκινητοδρόμου καθορίζονται από το κράτος σε επίπεδο που δεν καλύπτει το κόστος εκμετάλλευσης. 23 π.χ., ο κίνδυνος που προκύπτει από τροποποιήσεις του κανονιστικού πλαισίου κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης της σύμβασης (π.χ. απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος που επιβάλλουν τροποποιήσεις του έργου, ή φορολογικές απαιτήσεις που ανατρέπουν τη χρηματοοικονομική ισορροπία της σύμβασης) ή ο κίνδυνος τεχνικής «απαρχαίωσης». Αυτό το είδος κινδύνων είναι πιθανότερο να επέλθει στα πλαίσια της σύμβασης παραχώρησης, δεδομένου ότι αυτή εκτείνεται συνήθως σε σχετικά μεγάλη χρονική περίοδο (σχετικά με τη διάρκεια της παραχώρησης). 24 Πρέπει να σημειωθεί ότι ακόμη και στην υποθετική περίπτωση της πρόβλεψης εικονικών διοδίων, δηλαδή διοδίων τα οποία καλύπτει η παραχωρούσα αρχή, ο οικονομικός κίνδυνος παραμένει, αν η αμοιβή εξαρτάται από τη συχνότητα χρήσης του έργου. 25 Σε μία υπόθεση που ερευνήθηκε από την Επιτροπή, παρά τη φαινομενική ύπαρξη του στοιχείου της εκμετάλλευσης, ο ιδιώτης εταίρος είχε λάβει εγγύηση από τις δημόσιες αρχές ότι θα αποζημιωθεί υπό τέτοιους όρους ώστε, στην πραγματικότητα, οι δημόσιες αρχές αναλάμβαναν τους κινδύνους εκμετάλλευσης.

20 20 Καθεστώς που διέπει τις Συμβάσεις Παραχώρησης Αντικείμενο ειδικού καθεστώτος αποτελούν μόνο οι Σ.Π έργων η αξία των οποίων ανέρχεται τουλάχιστον στο κατώτατο όριο που ορίζεται από την οδηγία 93/37/ΕΟΚ ( ευρώ 26 ). Η μέθοδος υπολογισμού του κατωφλίου είναι η ίδια που εφαρμόζεται και στις συμβάσεις δημοσίων έργων. 27 Η Συνθήκη δεν αναφέρεται ρητά ούτε στις δημόσιες συμβάσεις ούτε στις συμβάσεις παραχώρησης. Ωστόσο πολλές από τις διατάξεις της είναι σχετικές με τα θέματα αυτά. Πρόκειται για τους κανόνες της Συνθήκης οι οποίοι θεσπίζουν και κατοχυρώνουν την εύρυθμη λειτουργίας της ενιαίας αγοράς, και συγκεκριμένα: - τους κανόνες που απαγορεύουν κάθε διάκριση λόγω ιθαγένειας, - τους κανόνες που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθώς και τις εξαιρέσεις από τους κανόνες αυτούς, - τις διατάξεις του άρθρου 86 (πρώην 90) της Συνθήκης, οι οποίες μπορούν να χρησιμεύσουν ως οδηγός προκειμένου να κριθεί η νομιμότητα της παροχής των δικαιωμάτων αυτών. Οι κανόνες αυτοί καθώς και οι αρχές τις οποίες έχει διατυπώσει σχετικά το Δικαστήριο των Ε.Κ αναλύονται παρακάτω. Η ίση μεταχείριση Η γενική αρχή της ίσης μεταχείρισης, ιδιαίτερη έκφραση της οποίας αποτελεί η απαγόρευση των διακρίσεων με βάση την ιθαγένεια, είναι μία από τις θεμελιώδεις αρχές του κοινοτικού δικαίου. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, ανάλογες καταστάσεις δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται με διαφορετικό τρόπο, εκτός αν η διαφορετική αντιμετώπιση δικαιολογείται από αντικειμενικούς λόγους. Η εφαρμογή της αρχής αυτής στις Σ.Π (η οποία, όπως είναι προφανές, είναι δυνατή μόνο όταν η αναθέτουσα αρχή διαπραγματεύεται με περισσότερους από έναν πιθανούς αναδόχους) σημαίνει ότι η παραχωρούσα αρχή είναι ελεύθερη να επιλέξει την καταλληλότερη διαδικασία ανάθεσης, ιδίως σε σχέση με τα χαρακτηριστικά του 26 Πρβλ.άρθρο 6 παραγρ. 1 π.δ. 23/ άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ) της οδηγίας 93/36 και άρθρο 6 παράγραφος 2 στοιχείο α) της οδηγίας 93/37. Αντίστοιχη ρύθμιση περιέχει το άρθρο 11 παράγραφος 1 π.δ. 23/93. Το ίδιο άρθρο ορίζει στην παράγραφο 2 ότι για την αντίστοιχη αξία σε δραχμές του ποσού των ευρώ, τη χρονική διάρκεια ισχύος της καθώς και για κάθε μεταβολή της από τα αρμόδια κοινοτικά όργανα, οι αναθέτουσες αρχές θα ενημερώνονται από την αρμόδια για θέματα ΕΟΚ υπηρεσία της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Έργων.

21 21 συγκεκριμένου τομέα, και να καθορίσει τις απαιτήσεις τις οποίες πρέπει να πληρούν οι υποψήφιοι καθ όλη τη διάρκεια των διαφόρων φάσεων της σχετικής διαδικασίας. Ωστόσο, η επιλογή του ή των υποψηφίων πρέπει να γίνει με αντικειμενικά κριτήρια και η διαδικασία πρέπει να εξελιχθεί με τήρηση των διαδικαστικών κανόνων και των θεμελιωδών απαιτήσεων που έχουν καθοριστεί από την παραχωρούσα αρχή εξ αρχής. 28 Στην περίπτωση που οι κανόνες αυτοί δεν έχουν καθοριστεί, η εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης επιβάλλει, εν πάση περιπτώσει, την αντικειμενική επιλογή των υποψηφίων. Η διαφάνεια Η διαφάνεια στις Σ.Π., μπορεί να εξασφαλιστεί με κάθε πρόσφορο μέσο, στα οποία περιλαμβάνεται και η δημοσιότητα, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες των συγκεκριμένων τομέων 29. Οι εν λόγω μορφές δημοσιότητας περιλαμβάνουν γενικά τις πληροφορίες που είναι απαραίτητες για να μπορέσουν οι πιθανοί υποψήφιοι ανάδοχοι να αποφασίσουν αν ενδιαφέρονται να συμμετάσχουν στη διαδικασία (π.χ. κριτήρια επιλογής και ανάθεσης κ.λ.π.). Μεταξύ των πληροφοριών αυτών περιλαμβάνονται το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης, καθώς επίσης η φύση και η έκταση των παροχών που αναμένονται από τον ανάδοχο της Σύμβασης Παραχώρησης. Η αναλογικότητα Η αρχή αυτή εφαρμοζόμενη στις Σ.Π., αν και αφήνει στις παραχωρούσες αρχές την ευχέρεια να καθορίζουν, ιδίως από πλευράς επιδόσεων και τεχνικών προδιαγραφών, τον προς επίτευξη στόχο, συνεπάγεται ωστόσο ότι κάθε επιλεγόμενο μέτρο πρέπει να είναι συγχρόνως αναγκαίο και πρόσφορο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου 30. Η αρχή της αναλογικότητας επιβάλλει επίσης, την παράλληλη διασφάλιση του ανταγωνισμού και της χρηματοοικονομικής ισορροπίας. Συνεπώς, η διάρκεια της Σ.Π πρέπει να καθοριστεί κατά τρόπον ώστε να μην εμποδίζεται ούτε να περιορίζεται ο 28 Έτσι, π.χ., παρά το γεγονός ότι η συγγραφή υποχρεώσεων μπορεί (πράγμα που συμβαίνει συχνά με τα σύνθετα έργα υποδομής) να προβλέπει τη δυνατότητα των υποψηφίων να κάνουν τεχνικές βελτιώσεις σε σχέση με τις λύσεις που προβλέπει η παραχωρούσα αρχή, οι τροποποιήσεις αυτές δεν είναι δυνατόν να αφορούν ουσιώδεις απαιτήσεις του έργου, ενώ πρέπει να είναι και σαφώς οριοθετημένες. 29 Η διαφάνεια μπορεί να εξασφαλιστεί, μεταξύ άλλων, με τη δημοσίευση προκήρυξης ή ανακοίνωσης «προενημέρωσης» σε καθημερινές εφημερίδες σε ειδικευμένα έντυπα ή με την ανάρτηση σχετικών ανακοινώσεων. 30 Έτσι, π.χ. ένα κράτος μέλος δεν έχει το δικαίωμα να απαιτήσει, κατά την επιλογή του υποψηφίων, τεχνικές, επαγγελματικές ή χρηματοοικονομικές ικανότητες δυσανάλογες και υπερβολικές σε σχέση με το αντικείμενο της Σ.Π.

22 22 ελεύθερος ανταγωνισμός πέραν του ορίου που είναι αναγκαίο για να διασφαλιστεί η απόσβεση των επενδύσεων και η εύλογη αμοιβή των επενδυόμενων κεφαλαίων, διατηρώντας ωστόσο τον κίνδυνο της εκμετάλλευσης για τον ανάδοχο. Η αμοιβαία αναγνώριση Σύμφωνα με την αρχή αυτή, ένα κράτος μέλος είναι υποχρεωμένο να δέχεται τα προϊόντα και τις υπηρεσίες που παρέχονται από οικονομικούς φορείς άλλων χωρών της Κοινότητας, στο μέτρο που τα εν λόγω προϊόντα ή υπηρεσίες πληρούν με ισοδύναμο τρόπο τους θεμιτούς στόχους τους οποίους επιδιώκει το κράτος μέλος προορισμού. Η εφαρμογή της αρχής αυτής στις Σ.Π., σημαίνει, ειδικότερα, ότι το κράτος μέλος στο οποίο πραγματοποιείται η παροχή υποχρεούται να δεχθεί τις τεχνικές προδιαγραφές, τους ελέγχους, καθώς επίσης και τους τίτλους, τα πιστοποιητικά και τα προσόντα που απαιτούνται σε άλλο κράτος μέλος, στο μέτρο που αναγνωρίζονται ως ισοδύναμα με εκείνα τα οποία απαιτούνται από το κράτος μέλος στο οποίο πραγματοποιείται η παροχή. Η προστασία των δικαιωμάτων των ιδιωτών Το Δικαστήριο, σύμφωνα με πάγια νομολογία του σχετική με τις θεμελιώδεις ελευθερίες της συνθήκης, αποσαφηνίζει ότι οι αρνητικές ή απορριπτικές αποφάσεις πρέπει να είναι αιτιολογημένες και να μπορούν να αποτελούν αντικείμενο μέσων ένδικης προστασίας εκ μέρους των αποδεκτών τους. Οι απαιτήσεις αυτές έχουν γενική εφαρμογή διότι απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών-μελών και έχουν επισφραγιστεί από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Κατά συνέπεια, ισχύουν και για τους ιδιώτες οι οποίοι θεωρούν ότι θίγονται από την ανάθεση μίας Σ.Π. Το ειδικό καθεστώς της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ για τις Συμβάσεις Παραχώρησης Έργων Η οδηγία 93/37/ΕΟΚ προβλέπει ένα ιδιαίτερο καθεστώς, για τις Σ.Π, που περιλαμβάνει ειδικότερα κάποιους κανόνες δημοσιότητας. Αυτό σημαίνει, ότι οι αναθέτουσες αρχές δεν μπορούν να επικαλεστούν, ενδεχομένως, τις περιστάσεις που τους δίνουν τη δυνατότητα να συνάψουν σύμβαση δημοσίων έργων χωρίς δημοσίευση