ΔΗΜΟΚΡΙΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΡΑΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΤΟΜΕΑΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ

Transcript

1 ΔΗΜΟΚΡΙΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΡΑΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΤΟΜΕΑΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΊΑ ΘΕΜΑ: «Η ΕΝΔΙΚΟΦΑΝΗΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗ ΩΣ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΗ ΤΟΥ ΠΑΡΑΔΕΚΤΟΥ ΤΩΝ ΕΝΔΙΚΩΝ ΒΟΗΘΗΜΑΤΩΝ» Εισηγήτρια: Μπαλτά Μαρία-Ελένη (Α.Μ. 2297) Επιβλέπων Καθηγητής: Τσιρωνάς Αθανάσιος Κομοτηνή, Φεβρουάριος

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΜΕΡΟΣ Ι... 4 Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις... 4 Β. Η καθιέρωση της ενδικοφανούς προσφυγής... 6 Νομοθετική θεμελίωση Η διάκρισή της από τις λοιπές διοικητικές προσφυγές... 9 Ιστορική αναδρομή Συγκριτική προσέγγιση σε σχέση με αλλοδαπά διοικητικά συστήματα Γ. Βασικές λειτουργίες της ενδικοφανούς προσφυγής Αυτοέλεγχος της Διοίκησης Πληρέστερη έννομη προστασία στον διοικούμενο μέσω της συμμετοχής του στη διοικητική επίλυση της διαφοράς Μέσο επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης Δ. Θεμελιώδη γνωρίσματα της ενδικοφανούς προσφυγής Πρόβλεψη σε νομοθετική διάταξη Προθεσμία άσκησης Καθορισμός αρμοδίου οργάνου για την εξέτασή της Εξουσία πλήρους επανελέγχου της διαφοράς ΜΕΡΟΣ ΙΙ Ε. Η ενδικοφανής προσφυγή ως προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος Νομοθετική πρόβλεψη ως προϋπόθεση του παραδεκτού i. Επί άσκησης προσφυγής ii. Επί άσκησης αίτησης ακύρωσης Υποχρέωση της Διοίκησης προς ενημέρωση i. Θεμελίωση υποχρέωσης ενημέρωσης ii. Περιεχόμενο ενημέρωσης iii. Συνέπειες της παράλειψης ενημέρωσης Πρόσωπα νομιμοποιούμενα για την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής Άσκηση του ενδίκου βοηθήματος κατά της απόφασης της ενδικοφανούς διαδικασίας Ο κανόνας της ταυτότητας του περιεχομένου της ενδικοφανούς προσφυγής και του ενδίκου βοηθήματος ΣΤ. Έννομες συνέπειες από την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής Μεταβιβαστικό αποτέλεσμα i. Μεταβιβαζόμενη ύλη

3 ii. Εύρος αρμοδιότητας ελέγχου Το ζήτημα της χειροτέρευσης της θέσης του διοικουμένου Ανασταλτικό αποτέλεσμα Ανεπίτρεπτο απ ευθείας άσκησης του ενδίκου βοηθήματος Απαγόρευση άσκησης άλλης διοικητικής προσφυγής κατά της ήδη προσβαλλόμενης με ενδικοφανή προσφυγή πράξης Ζ. Η υποχρεωτική άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής σε σχέση με θεμελιώδεις διατάξεις του Συντάγματος Ενδικοφανής προσφυγή και δικαίωμα δικαστικής προστασίας, κατά το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος Η υποχρέωση άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής ως περιορισμός στη γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντάγματος Η. Η εφαρμογή της ενδικοφανούς προσφυγής σε ειδικότερους κλάδους του Δημοσίου Δικαίου Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλισης i. ΙΚΑ ii. ΟΑΕΕ iii. ΟΓΑ Φορολογικό δίκαιο Δίκαιο των Διοικητικών συμβάσεων Περιβαλλοντική νομοθεσία Θ. Επίλογος - Συμπεράσματα και κριτική επί του θεσμού ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

4 ΜΕΡΟΣ Ι Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Η κυριαρχική δράση της Διοίκησης, η οποία αποτυπώνεται μέσω των πράξεων που εκδίδει αλλά και μέσω των παραλείψεών της, επιδρά στα δικαιώματα και έννομα συμφέροντα των διοικουμένων. Το γεγονός αυτό δημιουργεί αμφισβητήσεις ως προς τη νομιμότητα και την ορθότητα των εν λόγω πράξεων κι, ως εκ τούτου, έχουν θεσπισθεί μέσα έννομης προστασίας των διοικουμένων, η άσκηση των οποίων απευθύνεται στην ίδια τη Διοίκηση, η οποία καλείται να προβεί σε επανέλεγχο των πράξεων που εξέδωσε, προκειμένου να αποκατασταθεί η νομιμότητα. Αυτό σημαίνει ότι ο διοικούμενος δικαιούται να ασκήσει διοικητική προσφυγή, επιδιώκοντας της διευθέτηση της υπόθεσής του μέσα στα πλαίσια της Διοίκησης, ήνα επιλέξει τη δικαστική οδό. Βέβαια, η ευχέρεια της επιλογής του διοικουμένου κάμπτεται στην περίπτωση όπου για συγκεκριμένη διοικητική διαφορά προβλέπεται από ειδική νομοθετική διάταξη η άσκηση υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής, η οποία καλείται «ενδικοφανής προσφυγή». Ο όρος «ενδικοφανής προσφυγή» υποδηλώνει τη διοικητική προσφυγή, η οποία παρέχεται ειδικά από τον νόμο και η άσκησή της είναι υποχρεωτική για τον διοικούμενο, πριν προσφύγει στη δικαιοσύνη με την άσκηση του κατάλληλου ενδίκου βοηθήματος. Θεμελιώδες χαρακτηριστικό της ενδικοφανούς προσφυγής, που μάλιστα δικαιολογεί και την ονομασία της, είναι ότι απευθύνεται σε μία διοικητική αρχή προς επίλυση της αμφισβήτησης, η οποία είναι υποχρεωμένη να αποφανθεί, βάσει της εκάστοτε νομοθετικής διάταξης, σύμφωνα με μία τυπική διαδικασία που ομοιάζει με τη διαδικασία ενώπιον των δικαστηρίων. Ο υποχρεωτικός της χαρακτήρας βρίσκεται σε άμεση συνάρτηση με την άσκηση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, καθώς η παράλειψη προηγούμενης άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής, όπου αυτή προβλέπεται, συνεπάγεται το απαράδεκτου του ενδίκου βοηθήματος. Συνεπώς, η υποχρεωτική τήρηση της ενδικοφανούς διαδικασίας εμποδίζει, έστω προσωρινά, την πρόσβαση του διοικουμένου στα διοικητικά δικαστήρια. Με την ενδικοφανή προσφυγή, η οποία ασκείται από τον διοικούμενο είτε με την ελπίδα έκδοσης ευνοϊκότερης απόφασης, είτε λόγω του υποχρεωτικού της άσκησής της πριν την επιλογή της δικαστικής οδού, εκκινεί μια διοικητική διαδικασία πλήρους επανελέγχου της υπό κρίση υπόθεσης, τόσο ως προς τη νομιμότητα της 4

5 προσβαλλόμενης πράξης όσο και ως προς το ουσιαστικό της περιεχόμενο (άρθρο 25 παρ. 2 του ΚΔιοικΔιαδ) Η ενδικοφανής προσφυγή εντάσσεται στους μηχανισμούς που μπορούν να συμβάλλουν ουσιωδώς στην εξωδικαστική επίλυση της διαφοράς και να λειτουργήσουν ως φίλτρο διήθησης των υποθέσεων που θα επιληφθεί τελικά ο διοικητικός δικαστής. Έτσι, η υποχρεωτική άσκηση της ενδικοφανόυς προσφυγής μπορεί να οδηγήσει στην αποσυμφόρηση των διοικητικών δικαστηρίων και στην ταχύτερη απονομή της διοικητικής δικαιοσύνης, εφόσον η ευδοκίμησή της δύναται να μειώσει τον αριθμό των υποθέσεων που άγονται ενώπιον του δικαστή. Ωστόσο, κι αν ακόμη ο διοικούμενος δεν πεισθεί για τη νομιμότητα της απόφασης επί της ενδικοφανούς προσφυγής και αποφασίσει να στραφεί δικαστικά κατ αυτής, η υπόθεση που πρόκειται να επιληφθεί ο δικαστής είναι εκκαθαρισμένη ως προς το πραγματικό και νομικό της μέρος με αποκρυσταλλωμένα τα ουσιώδη προς επίλυση νομικά ζητήματα. Εκτός, όμως από τις ανωτέρω λειτουργίες που επιτελεί η ενδικοφανής προσφυγή, εξυπηρετεί και τον ουσιώδη σκοπό του αυτοελέγχου της Διοίκησης. Έτσι, με πρωτοβουλία του διοικουμένου δίνεται η δυνατότητα στη Διοίκηση να επανεξετάσει το έργο της και τη δράση της και να διορθώσει τα σφάλματα που τυχόν πλήττουν την αμφισβητούμενη απόφαση. Επομένως, η ενδικοφανής προσφυγή θα πρέπει να αντιμετωπίζεται με ιδιαίτερη προσοχή κι επιμέλεια ώστε να λειτουργήσει όσο το δυνατό πιο αποτελεσματικά ως μέσο έννομης προστασίας. Βέβαια, η πολυνομία και ο ανεξέλεγκτος πολλαπλασιασμός των ενδικοφανών προσφυγών στην ελληνική έννομη τάξη δυσχεραίνουν την προσπάθεια κατανόησης και ανάλυσης του θεσμού, ωστόσο τα βασικά χαρακτηριστικά της ενδικοφανούς προσφυγής αλλά και νομικά ζητήματα που συνδέονται άρρηκτα με τη άσκησή της θα αναλυθούν στην παρούσα εργασία. 5

6 Β. Η καθιέρωση της ενδικοφανούς προσφυγής Νομοθετική θεμελίωση Σύμφωνα με το άρθρο 10 του Συντάγματος 1, το οποίο κατοχυρώνει το ατομικό δικαίωμα αναφοράς των πολιτών προς τις Αρχές, οι διοικούμενοι έχουν το δικαίωμα να υποβάλουν ενώπιον των διοικητικών αρχών, έγγραφες αναφορές που περιέχουν αιτιάσεις κατά ενεργειών ή παραλείψεών της Διοίκησης και αποσκοπούν στην επανόρθωση ή την αποτροπή ηθικής ή υλικής βλάβης 2. Το εν λόγω δικαίωμα του αναφέρεσθαι στις Αρχές αποτελεί ιστορικά την πρώτη μορφή ελέγχου της κρατικής δραστηριότητας. Η άσκηση του ατομικού αυτού δικαιώματος καθώς και η αντίστοιχη αντιμετώπιση από τα αρμόδια διοικητικά όργανα εξειδικεύεται στις διατάξεις των άρθρων 24 έως 27 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Το άρθρο 27 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ορίζει ότι η υποβολή αναφορά στις διοικητικές αρχές είναι δυνατή στην περίπτωση όπου δεν προβλέπεται η άσκηση τυπικής διοικητικής προσφυγής ή όταν δεν είναι δυνατή η άσκηση άτυπης διοικητικής προσφυγής του άρθρο 24 του ΚΔδιαδ, οι οποίες στρέφονται κατά κανόνα κατά ρητών ατομικών εκτελεστών διοικητικών πράξεων. Εκ των ανωτέρω, συνάγεται, λοιπόν, πως η αμφισβήτηση οποιασδήποτε διοικητικής ενέργειας ή παράλειψης μπορεί να προβληθεί κατ αρχήν με την άσκηση διοικητικής προσφυγής, κι όπου αυτό δεν είναι δυνατό, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αναφοράς προς τις Αρχές. 3 Οι διοικητικές προσφυγές έχουν ως περιεχόμενό τους την αμφισβήτηση της ορθότητας και της νομιμότητας ως προς συγκεκριμένη συμπεριφορά της Διοίκησης, η οποία αποτυπώνεται σε μία εκτελεστή διοικητική πράξη. Συνιστούν μέσα ελέγχου της διοικητικής δράσης, τα οποία ενεργοποιούνται με την πρωτοβουλία των διοικουμένων, τα οποία κατατείνουν στην παροχή έννομης προστασίας στους ίδιους αλλά και στον 1 Άρθρο 10 του Συντάγματος: «1. Καθένας ή πολλοί μαζί έχουν το δικαίωμα, τηρώντας τους νόμους του Κράτους, να αναφέρονται εγγράφως στις αρχές, οι οποίες είναι υποχρεωμένες να ενεργούν σύντομα κατά τις κείμενες διατάξεις και να απαντούν αιτιολογημένα σε εκείνον, που υπέβαλε την αναφορά, σύμφωνα με το νόμο Η αρμόδια υπηρεσία ή αρχή υποχρεούται να απαντά στα αιτήματα για παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων, ιδίως πιστοποιητικών, δικαιολογητικών και βεβαιώσεων μέσα σε ορισμένη προθεσμία, όχι μεγαλύτερη των 60 ημερών, όπως νόμος ορίζει. Σε περίπτωση παρόδου άπρακτης της προθεσμίας αυτής ή παράνομης άρνησης, πέραν των άλλων τυχόν κυρώσεων και έννομων συνεπειών, καταβάλλεται και ειδική χρηματική ικανοποίηση στον αιτούντα, όπως νόμος ορίζει. 2 Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού δικαίου, τόμος 1, ΝΟΜΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ,2010, σ Σ. Κυβέλος, Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2016, σ

7 εσωτερικό έλεγχο της Διοίκησης. Οι διοικητικές προσφυγές διακρίνονται σε άτυπες διοικητικές προσφυγές και σε τυπικές διοικητικές προσφυγές. Οι άτυπες διοικητικές προσφυγές έχουν ως έρεισμα το άρθρο 10 του Συντάγματος, αφού η άσκησή τους πραγματώνει το δικαίωμα της αναφοράς προς τις Αρχές, αλλά και τις διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Η συνταγματική τους θεμελίωση έχει ως επακόλουθο την αδυναμία κατάργησης της άσκησης τους με νομοθετική διάταξη, αφού το ίδιο το Σύνταγμα εξασφαλίζει την προστασία που παρέχουν στον διοικούμενα στα πλαίσια της Διοίκησης. Βασικό χαρακτηριστικό τους αποτελεί το ότι δεν υπόκεινται σε κανενός είδους διαδικαστικό τύπο ή σε οποιαδήποτε προθεσμία, και μπορούν να ασκηθούν σε οποιοδήποτε χρονικό σημείο της διοικητικής διαδικασίας, εφόσον στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν προβλέπεται από τον νόμο ειδικώς η άσκηση τυπικής διοικητικής προσφυγής 4. Αντίθετα, οι τυπικές διοικητικές προσφυγές θεμελιώνονται σε συγκεκριμένη νομοθετική διάταξη και δεναπορρέουν από το ατομικό συνταγματικό δικαίωμα του αναφέρεσθαι. Προβλέπεται ειδικά από τον νόμο, στον οποία καθορίζονται οι διαδικαστικές προϋποθέσεις και ο απαραίτητος τύπος για την παραδεκτή άσκηση και την εξέτασή τους από τη Διοίκηση. Οι διαδικαστικές αυτές προϋποθέσεις πιθανόν να συνίστανται στην πρόβλεψη προθεσμίας άσκησης της διοικητικής προσφυγής, στην καταβολή παραβόλου, στον καθορισμό του διοικητικού οργάνου στο οποίο θα κατατεθεί η διοικητική προσφυγή. Στην περίπτωση των τυπικών διοικητικών προσφυγών εμφανίζονται αυξημένες οι διαδικαστικές εγγυήσεις που αφορούν την εξέταση της τυπικής διοικητικής προσφυγής με αποτέλεσμα την πληρέστερη προστασία του προσφεύγοντος και την επίτευξη ασφάλειας δικαίου. Περαιτέρω, οι τυπικές διοικητικές προσφυγές διακρίνονται σε ειδικές και ενδικοφανείς διοικητικές προσφυγές. Η ειδική διοικητική προσφυγή προβλέπεται από ειδικές διατάξεις που καθορίζουν το όργανο στο οποίο ασκείται, την προθεσμία άσκησής της καθώς και τυχόν άλλες προϋποθέσεις για την άσκησή της. Στα πλαίσια ειδικής διοικητικής προσφυγής επιτρέπεται μόνο ο έλεγχος της νομιμότητας της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, δηλαδή των νομικών πλημμελειών που αυτή περιέχει. Αντικείμενο της προσφυγής μπορεί αν είναι ατομική ή κανονιστική πράξη, 4 Σ. Κυβέλος, Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2016, σ.53 7

8 αίτημα δε της προσφυγής είναι η ολική ή μερική ακύρωση της πράξης 5 (άρθρο 25 παρ.2 εδάφιο α 6 ). Η τυπική διοικητική προσφυγή η άσκηση της οποίας συνδυάζεται με διαδικασία που ομοιάζει με αυτή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, ονομάζεται ενδικοφανής προσφυγή. Η ενδικοφανής προσφυγή προβλέπεται σε ειδική νομοθετική διάταξη, η οποία καθορίζει την αρχή στην οποία ασκείται, ορισμένη προθεσμία και τυχόν άλλες προϋποθέσεις παραδεκτής άσκησης. Στα πλαίσια της ενδικοφανούς προσφυγής, η έκταση ελέγχου του διοικητικού οργάνου, διαφοροποιείται σε σχέση με την ειδική διοικητική προσφυγή, καθώς επιτρέπεται τόσο ο έλεγχος της νομιμότητας της διοικητικής πράξης, όσο και η κατ ουσίαν επανεξέταση της υπόθεσης, δηλαδή η νέα έρευνα και η διαφορετική εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών 7. Συνεπώς, το αποφασίζον διοικητικό όργανο δύναται είτε να ακυρώσει συνολικά ή μερικά την προσβαλλόμενη πράξη, είτε να την τροποποιήσει για λόγους που αφορούν στην ουσία της, όπως ορίζεται και στο άρθρο 25 παρ. 2 του ΚΔδιαδ 8. Η ουσιώδης διαφορά που διακρίνει τις άτυπες διοικητικές προσφυγές από τις τυπικές είναι ότι η άσκηση και η εξέταση μιας τυπικής διοικητικής προσφυγής περιβάλλεται από αυξημένες διαδικαστικές εγγυήσεις που εξασφαλίζουν την αποτελεσματικότερη έννομη προστασία του διοικουμένου. Στην περίπτωση, μάλιστα, της ενδικοφανούς προσφυγής, όπου είναι δυνατή η πλήρης επανεξέταση της υπόθεσης, όπως καθιερώνεται στο άρθρο 25 παρ. 2 του ΚΔδιαδ., παρέχεται το μέγιστο της προστασίας που θα μπορούσε να απολαύσει ο διοικούμενος σε επίπεδο επίλυσης της διαφοράς ενώπιον της Διοίκησης, χωρίς να απευθυνθεί στον διοικητικό δικαστή. 5 Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τόμος 1, ΝΟΜΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ, 2010, σ Άρθρο 25 παρ.2 ΚΔδιαδ.: «Το διοικητικό όργανο, ανάλογα με την πρόβλεψη των σχετικών διατάξεων, είτε εξετάζει μόνο τη νομιμότητα της πράξης, οπότε και μπορεί να την ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει ή να απορρίψει την προσφυγή (ειδική διοικητική προσφυγή)» 7 Ε. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σ Άρθρο 25 παρ.2 ΚΔδιαδ.: «.είτε εξετάζει τόσο τη νομιμότητα της πράξης όσο και την ουσία της υπόθεσης, οπότε μπορεί και να ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει ή να τροποποιήσει την πράξη ή να απορρίψει την προσφυγή (ενδικοφανής προσφυγή). 8

9 . Η διάκρισή της από τις λοιπές διοικητικές προσφυγές Η ενδικοφανής προσφυγή, παρά το γεγονός ότι ανήκει στην ευρεία κατηγορία των διοικητικών προσφυγών, διακρίνεται από τις λοιπές άτυπες και τυπικές διοικητικές προσφυγές ως προς ορισμένα χαρακτηριστικά της. Αναφορικά, με τις άτυπες διοικητικές προσφυγές, η δυνατότητα άσκησής τους δεν προβλέπεται σε ειδική νομοθετική διάταξη, με αποτέλεσμα να μπορούν να ασκηθούν από τον διοικούμενο, σε κάθε περίπτωση όπου δεν προβλέπεται από τον νόμο ειδικώς η άσκηση τυπικής διοικητικής προσφυγής. Οι άτυπες διοικητικές προσφυγές συνιστούν ένα ευχερές διοικητικό βοήθημα το οποίο δεν υπόκειται σε ιδιαίτερους τύπους από άποψη προθεσμίας ή διαδικασίας και μπορεί να ασκηθεί ελεύθερα από τους έχοντες έννομο συμφέρον ενδιαφερόμενους, υπό ορισμένες, ωστόσο, γενικές προϋποθέσεις, όπως η υποβολή έγγραφης προσφυγής στην αρμόδια αρχή κατά ρητής ατομικής εκτελεστής διοικητικής πράξης. 9 Αντιθέτως, η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής προβλέπεται σε ειδική νομοθετική διάταξη, η οποία μάλιστα ορίζει τις απαραίτητες διαδικαστικές προϋποθέσεις της νομότυπης άσκησης της προσφυγής, όπως η προθεσμία άσκησης, το αρμόδιο όργανο στο οποίο αυτή απευθύνεται, τις συνέπειες από την παράλειψη άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής. Σύμφωνα με το άρθρο 24 παρ. 1 του ΚΔιοικΔιαδ., η άτυπη διοικητική προσφυγή, η οποία απευθύνεται στη διοικητική αρχή που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, καλείται «αίτηση θεραπείας» και έχει ως αίτημα την ανάκληση ή την τροποποίηση της διοικητικής πράξης. Με την «αίτηση θεραπείας» ο διοικούμενος ζητά από την αρμόδια αρχή τη διόρθωση της διοικητικής συμπεριφοράς που προκάλεσε την προβαλλόμενη βλάβη. Κατά την κρατούσα, αντίληψη, λοιπόν, με τον όρο «αίτηση θεραπείας» υποδηλώνεται ο ουσιαστικός έλεγχος που προκαλείται από τη διαδικασία επανεξέτασης της υπόθεσης από την ίδια τη διοικητική αρχή, που εξέδωσε την πράξη. 10 Ωστόσο, οι άτυπες διοικητικές προσφυγές μπορούν να έχουν χαρακτήρα ιεραρχικής προσφυγής, σκοπός της οποίας είναι η αποκατάσταση της παρανομίας της αμφισβητούμενης διοικητικής πράξης. Η ιεραρχική προσφυγή απευθύνεται στην αρχή που προΐσταται εκείνης που εξέδωσε την πράξη και έχει ως αίτημα την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης. Η άσκηση της ιεραρχικής προσφυγής οδηγεί κατά κανόνα σε έλεγχο νομιμότητας της διοικητικής πράξης, ο οποίος συνεπάγεται δυνητικά την 9 Σ. Κυβέλος, ό.π., σ Σ. Κυβέλος, ό.π., σ. 61 9

10 ακύρωση της πράξης και την αναπομπή της στην αρμόδια διοικητική αρχή προς έκδοση νέας διοικητικής πράξης. Στον αντίποδα, η ενδικοφανής προσφυγή απευθύνεται ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού οργάνου, που ορίζεται στη σχετική διάταξη, και υποβάλλεται στους τύπους που επιβάλλει η εν λόγω διάταξη που την καθιερώνει. Η άσκηση, λοιπόν, της ενδικοφανούς προσφυγής και η περαιτέρω εξέταση της ανατίθεται σε ένα διαφορετικό διοικητικό όργανο, από εκείνο που την εξέδωσε, γεγονός που της παρέχει περισσότερα εχέγγυα αντικειμενικότητας και αμεροληψίας. Ακόμη, σε αντίθεση, με την ιεραρχική προσφυγή, η ενδικοφανής προσφυγή συνεπάγεται τον έλεγχο τόσο νομιμότητας όσο και ουσίας της προσβαλλόμενης πράξης, με αποτέλεσμα τη συνολική κρίση της υπόθεσης, από άποψη νομικών ισχυρισμών αλλά και πραγματικών περιστατικών. Από την άλλη πλευρά, βρίσκονται οι τυπικές διοικητικές προσφυγές, οι οποίες προβλέπονται από ειδική νομοθετική διάταξη που συναρτάται με την καθιέρωση ορισμένου τύπου για την άσκηση και εξέτασή τους. Στην κατηγορία αυτή εντάσσονται τόσο οι ενδικοφανείς προσφυγές όσο και οι ειδικές προσφυγές, των οποίων τα διαδικαστικά χαρακτηριστικά παρουσιάζουν αρκετές ομοιότητες. Ωστόσο, οι ενδικοφανείς προσφυγές διαφέρουν από τις ειδικές κυρίως ως προς την έκταση του διοικητικού ελέγχου αλλά και ως προς τα έννομα αποτελέσματα που συνεπάγεται η άσκησή τους 11. Όπως ορίζεται ρητώς στο άρθρο 25 παρ. 1 του ΚΔιοικΔιαδ., η ειδική διοικητική προσφυγή προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, οι οποίες καθορίζουν την αρχή στην οποία ασκείται καθώς και ορισμένη προθεσμία και τυχόν άλλες προϋποθέσεις για την άσκησή της. Η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής επάγεται έλεγχο νομιμότητας της πράξης, δηλαδή έλεγχο των νομικών πλημμελειών της. 12 Η έκταση του ελέγχου που διενεργείται με την άσκηση της ειδικής προσφυγής διαφοροποιείται σε σχέση με τον διοικητικό έλεγχο επ ευκαιρία άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής, καθώς στην περίπτωση αυτή λαμβάνει χώρα έλεγχος νομιμότητας και ουσίας της προσβαλλόμενης. Επίσης, η άσκηση της ειδικής προσφυγής δεν αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος που θα ακολουθήσει, σε αντίθεση με την ενδικοφανή προσφυγή, η άσκηση της οποίας συνιστά προϋπόθεση παραδεκτού τόσο της αίτησης 11 Σ. Κυβέλος, ό.π., σ. 64Ό 12 Ε. Σπηλιωτόπουλος, ό.π., σ

11 ακύρωσης του άρθρου 45 παρ. 2 ΠΔ 18/1989 όσο και της προσφυγής ουσίας του άρθρου 63 ΚΔΔ. Ακόμη, η αρχική πράξη που προσβάλλεται με την ειδική διοικητική προσφυγή δεν ενσωματώνεται στην απόφαση επί της προσφυγής, δεδομένου ότι η προσφυγή επάγεται μόνον έλεγχο νομιμότητας, οπότε η αρχική πράξη δεν χάνει την εκτελεστότητά της. Αντιθέτως, επί ενδικοφανούς προσφυγής, η αρχική διοικητική πράξη, που προσβάλλεται, ενσωματώνεται στην εκδοθείσα απόφαση επί της προσφυγής, αφού έχει προηγηθεί έλεγχος νομιμότητας και ουσίας της υπόθεσης και η απόφαση που εκδίδεται από το αρμόδιο διοικητικό όργανο εμπεριέχει όλα τα στοιχεία της πράξης, με αποτέλεσμα αυτή να χάνει την εκτελεστότητά της και να συμπροσβάλλεται ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων μαζί με την απόφαση επί της ενδικοφανούς προσφυγής. Τέλος, η ενδικοφανής προσφυγή διακρίνεται σε σχέση με την ειδική διοικητική προσφυγή κατά το μέρος της απαίτησης της ταυτότητας των αιτημάτων που προβάλλονται στην προσφυγή με αυτά που θα προβληθούν εκ των υστέρων με το ένδικο βοήθημα. Στην περίπτωση της ειδικής προσφυγής δεν απαιτείται ταύτιση των αιτιάσεων προσφυγής και αίτησης ακύρωσης, ενώ, αντιθέτως, επί ενδικοφανούς προσφυγής απαιτείται ταυτότητα αιτιάσεων ενδικοφανούς προσφυγής και ενδίκου βοηθήματος, όπως για παράδειγμα στην περίπτωση της προδικαστικής προσφυγής του άρθρου 4 του ν. 3886/2010 και της ασκούμενης στη συνέχεια αίτησης ασφαλιστικών μέτρων αλλά και στην περίπτωση της ενδικοφανούς προσφυγής του άρθρου 4 του ΠΔ 267/1998 κατά της έκθεσης αυτοψίας και υπολογισμού προστίμων ανέγερσης και διατήρησης αυθαιρέτων κτισμάτων 13.Άλλωστε, από το γράμμα και το πνεύμα των βασικών διατάξεων περί ενδικοφανούς προσφυγής προκύπτει ότι δεν μπορούν να περιέχονται στο ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης και της προσφυγής ουσίας λόγοι ακύρωσης που δεν προβλήθηκαν με την ενδικοφανή προσφυγή, με ορισμένες, αυτονόητες εξαιρέσεις, όπως οι λόγοι που υποχρεούται να εξετάσει αυτεπαγγέλτως ο δικαστής, ή νέοι λόγοι που προκύπτουν από την αιτιολογία της απόφασης επί της ενδικοφανούς προσφυγής Βλ. ΣτΕ 98/ Βλ. Π. Λαζαράτος, «Υποχρέωση ενημερώσεως ως προς την έκταση των προβαλλομένων με ενδικοφανή προσφυγή λόγων και δικαίωμα ακροάσεως επί ενδικοφανούς προσφυγής», ΘΠΔΔ 1/2016, σ.64 11

12 Ιστορική αναδρομή Στο σημείο αυτό, κρίνεται σκόπιμο να παρατεθεί μια σύντομη ιστορική αναδρομή στη θέσπιση και επίλυση των τυπικών διοικητικών προσφυγών από τη Διοίκηση, εν γένει, αλλά και στην καθιέρωση της ενδικοφανούς προσφυγής και της υποχρεωτικής άσκησής της, ως προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος που επρόκειτο να κατατεθεί. Οι τυπικές διοικητικές προσφυγές, με τα χαρακτηριστικά που διαθέτουν σήμερα, αποτελούν κατάλοιπα των δικαιοδοτικών καθηκόντων που ασκούσαν, με ειδικές κάθε φορά νομοθετικές διατάξεις, οι καθιερωθείσες από το έτος 1835 επιτροπές της Διοίκησης. Οι επιτροπές αυτές είχαν οριστική δικαιοδοσία επί συγκεκριμένων διοικητικών υποθέσεων και αποσκοπούσαν στην οριστική επίλυση μια διοικητικής αμφισβήτησης και την οριστικοποίηση της διοικητικής πράξης. Αυτή υπήρξε η μόνη δυνατότητα έννομης προστασίας ως προς τις διοικητικές διαφορές, έως την ίδρυση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Μετά την ίδρυση του Συμβουλίου της Επικρατείας (ιδρυτικός του ΣτΕ νόμος 3713/1928), οι εκδικαστικές επιτροπές, είτε με τη μορφή των ειδικών διοικητικών δικαστηρίων, είτε ως συλλογικά διοικητικά όργανα, αποτέλεσαν ένα προστάδιο πρόσβασης στη δίκη, επιτελώντας λειτουργία «διήθησης» των υποθέσεων που θα έφτανα τελικώς στο Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο. Κατά το τελευταίο μισό του 20 ου αιώνα, με την οριστική κατάργηση κάθε μορφής εκδικαστικών επιτροπών, το σύνολο των διοικητικών διαφορών μεταφέρθηκε στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Ωστόσο, η ανάγκη επίτευξης λύσης των διαφορών στα πλαίσια της Διοίκησης και η καθιέρωση ενός σταδίου προδικασίας πριν την πρόσβαση σε δίκη, είχε ως συνέπεια, κατά την αναμόρφωση των επιμέρους νομοθετημάτων, να προβλεφθεί από την εκάστοτε νομοθεσία ένα υποχρεωτικό ή προαιρετικό στάδιο διοικητικής επίλυσης των αμφισβητήσεων του διοικουμένου. Το προστάδιο αυτό εκκινεί με την άσκηση των αποκαλούμενων ως τυπικών διοικητικών προσφυγών, των οποίων η εξέταση ανατέθηκε σε διοικητικές επιτροπές εντός ή εκτός της διοικητικής ιεραρχίας 15. Ο ιδρυτικός του Συμβουλίου της Επικρατείας νόμος 3713/1928 όριζε στο άρθρο 46 ότι «η αίτησις ακυρώσεως χωρεί μόνον κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των διοίκησιν ασκούντων νομικών προσώπων των μη υποκειμένων εις έτερόν τι ένδικον μέσον διά της διοικητικής ή δικαστικής οδού». Ερμηνεύοντας την 15 Σ. Κυβέλος, ό.π., σ

13 νομοτεχνική διατύπωση, το Συμβούλιο της Επικρατείας διαμόρφωσε πάγια νομολογία κατά την οποία οι προσφυγές που ασκούν οι διοικούμενοι δυνάμει του ιεραρχικού ελέγχου ενώπιον των διοικητικών αρχών, έστω κι αν είναι ενδικοφανείς, αποτελούν δυνητικές ιεραρχικές προσφυγές που δεν καθιστούν απαράδεκτη την άμεση προσβολή των πράξεων της Διοίκησης στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Η διάταξη του άρθρου 46 του ιδρυτικού νόμου συμπληρώθηκε από το άρθρο 15 του ν.δ. 3830/1958 σύμφωνα με το οποίο: «Η άσκησις της αιτήσεως ακυρώσεως κωλύεται εκ της υποβολής υπό του νόμου ειδικώς παρεχόμενης προσφυγής ενώπιον της αυτής ή ιεραρχικώς προϊστάμενης αρχής ή ειδικώς κατεστημένου οργάνου...». Το Συμβούλιο της Επικρατείας ερμήνευσε τη διάταξη αυτή κατά τρόπο που να μη δημιουργεί εμπόδια στην απρόσκοπτη λειτουργία του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου των διοικητικών πράξεων. Σύμφωνα με την ερμηνεία αυτή, η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής είχε ως συνέπεια τη δημιουργία του προσωρινού απαραδέκτου της αίτησης ακύρωσης. Για να θεμελιωθεί δε ο λόγος απαραδέκτου δεν αρκούσε μόνο η νομοθετική πρόβλεψη της ενδικοφανούς προσφυγής, αλλά ήταν αναγκαία η άσκησή της εκ μέρους του αιτούντος. 16 Το έτος 1971, το Συμβούλιο της Επικρατείας, με την υπ αρ. 3596/1971 απόφασή του, ανέτρεψε τη μέχρι τότε νομολογία και έκρινε πως η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής είναι σε κάθε περίπτωση υποχρεωτική, η δε παράλειψή της καθιστά απαράδεκτη την αίτηση ακυρώσεως. Έπειτα από μερικά χρόνια, ο νομοθέτης έδωσε νομοθετικό έρεισμα στη νομολογιακή αυτή ερμηνευτική εκδοχή και όρισε ρητά στο άρθρο 45 παρ. 2 του ΝΔ 170/1973 ότι η προηγούμενη άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής είναι προϋπόθεση για το παραδεκτό της αίτησης ακύρωσης. «Ενδικοφανής» προσφυγή, κατά την έννοια του ΝΔ 170/1973, είναι η διοικητική προσφυγή που προβλέπεται ειδικά από τον νόμο και επιτρέπει στο αρμόδιο όργανο να ελέγξει την πράξη κατά τον νόμο και την ουσία της, ενώ δεν απαιτείται η πρόβλεψη προθεσμίας για την άσκηση της προσφυγής. Ακολούθησε ο νόμος 702/1977 με τον οποίο ορίστηκε πως προϋπόθεση για το παραδεκτό της αίτησης ακυρώσεως είναι η προηγούμενη άσκηση εκείνων μόνο των ειδικών διοικητικών προσφυγών που 16 Ε. Πρεβεδούρου, «Η προβληματική των ενδικοφανών προσφυγών ενόψει της συνταγματικής κατοχυρώσεως της αίτησης ακυρώσεως», ΔΙΚΗ 21/1990, σ

14 ασκούνται εντός ορισμένης προθεσμίας κατά τον νόμο και καθιστούν δυνατή την κατ ουσίαν επανεξέταση της υπόθεσης. 17 Συγκριτική προσέγγιση σε σχέση με αλλοδαπά διοικητικά συστήματα Στο παρόν κεφάλαιο θα εκτεθεί συνοπτικά το σύστημα των υποχρεωτικών διοικητικών προσφυγών που υφίσταται τόσο στη Γερμανία όσο και στη Γαλλία, αλλά και τα αποτελέσματα που έχει επιφέρει στην έννομη τάξη του κάθε κράτους. Αρχικά, στο γερμανικό διοικητικό δικονομικό δίκαιο, η διαδικασία της διοικητικής προσφυγής ρυθμίζεται διεξοδικά, αποτελεί δε προϋπόθεση του παραδεκτού τόσο της προσφυγής με αντικείμενο την ακύρωση ατομικής διοικητικής πράξης όσο και της προσφυγής κατά παράλειψης έκδοσης τέτοιας πράξης. Η υποχρεωτική αυτή διοικητική προσφυγή αφορά το σύνολο των διοικητικών διαφορών που υπάγονται στη δικαιοδοσία των διοικητικών, των φορολογικών και των αρμόδιων για τις υποθέσεις κοινωνικής ασφάλισης δικαστηρίων, ενώ η άσκηση της διοικητικής προσφυγής υπόκειται σε ενιαίο καθεστώς που προβλέπεται στους δικονομικούς κώδικες κάθε δικαιοδοτικού κλάδου, τόσο σε ομοσπονδιακό όσο και σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών. Εκτός από τις αποφάσεις των ανώτερων ιεραρχικά οργάνων, προβλέπονται δύο βαθμοί κρίσης της προσφυγής, πληρέστατες διαδικαστικές εγγυήσεις, όπως δικαίωμα ενημέρωσης, πρόσβασης στον διοικητικό φάκελο, προηγούμενης ακρόασης, υποχρέωσης αιτιολογίας καθώς επίσης και γενικό ανασταλτικό αποτέλεσμα λόγω κατάθεσης της διοικητικής προσφυγής. Ωστόσο, δεν προβλέπεται συγκεκριμένη προθεσμία έκδοσης απόφασης από το αρμόδιο διοικητικό όργανο, αλλά το ανώτατο όριο απόφανσης ανέρχεται σε 3 μήνες. Η τελική απόφαση επί της διοικητικής προσφυγής μπορεί να προσβληθεί δικαστικά, για την οποία, μάλιστα, λαμβάνεται υπόψη το νομικό καθεστώς του χρόνου έκδοσής της και όχι αυτό του χρόνου έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης. Το γεγονός αυτό συνεπάγεται το ενδεχόμενο της χειροτέρευσης της θέσης του προσφεύγοντος με την απόφαση επί της διοικητικής προσφυγής, η οποία, μάλιστα, προβλέπεται ρητώς στις φορολογικές υποθέσεις. Σε περίπτωση παράλειψης άσκησης της υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής, ο δικαστής που επιλαμβάνεται της υπόθεσης και διαπιστώνει την παράλειψη αναπέμπει την υπόθεση στη Διοίκηση, προκειμένου να θεραπευθεί το σχετικό ελάττωμα. 17 Ο. Παπαδοπούλου, «Η ενδικοφανής προσφυγή ως προϋπόθεση του παραδεκτού (από την ΣτΕ 3596/71 στην ΣτΕ 2892/1993), ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ 3/1994, σ

15 Ως προς την αποτελεσματικότητα της θέσπισης υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής, με βάση ετήσια στατιστικά στοιχεία, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η ενδικοφανής προσφυγή διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο στη διεκπεραίωση κυρίως των φορολογικών και κοινωνικοασφαλιστικών υποθέσεων μέσα στους κόλπους της Διοίκησης. Οι συνηθέστερες διαφορές, οι οποίες αφορούν τη χορήγηση επιδομάτων ή παροχών αλλά και τη βεβαίωση φόρων, μπορούν να διευθετηθούν με προσεκτικότερη μελέτη του φακέλου εκ μέρους της Διοίκησης, χωρίς να χρειαστεί η μεταφορά τους στα αρμόδια δικαστήρια. Το γεγονός αυτό οδηγεί στην ταχεία επίλυση διοικητικών διαφορών στα πλαίσια της Διοίκησης και στη συνεπαγόμενη αποσυμφόρηση των δικαστηρίων από υποθέσεις που δεν απαιτούν τον δικαστικό έλεγχο. Παρόλα αυτά, ορισμένα ομόσπονδα κράτη προέβησαν, με νομοθετικές μεταβολές, στην κατάργηση της υποχρέωσης άσκησης διοικητικής προσφυγής είτε στην άρση του υποχρεωτικού χαρακτήρα αυτής σε ορισμένες κατηγορίες διαφορών. Η πρωτοβουλία αυτή οφείλεται στην ανάγκη περικοπής των δημοσίων δαπανών και στη συρρίκνωση της γραφειοκρατίας, η οποία, σε πολλές περιπτώσεις, λειτουργεί ως ανάχωμα για την πρόσβαση των διοικουμένων στα δικαστήρια. Ωστόσο, η κατάργηση της ενδικοφανούς προσφυγής είχε τα αντίθετα αποτελέσματα, καθώς η επιδιωκόμενη μείωση των δαπανών εκμηδενίστηκε από την αύξηση των εξόδων λόγω της εντατικότερης λειτουργίας των δικαστηρίων. Άλλωστε, δέον να επισημανθεί πως η διαδικασία της ενδικοφανούς προσφυγής συνιστά τη μόνη δυνατότητα ουσιαστικού ελέγχου της διαρκώς διευρυνόμενης διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, ωστόσο, η εν λόγω διοικητική προσφυγή δεν μπορεί να δικαιολογήσει την απομείωση της πυκνότητας του δικαστικού ελέγχου, βάσει της γερμανικής θεωρίας. 18 Περαιτέρω, στη Γαλλία, στο πλαίσιο μεταρρυθμίσεων της διοικητικής δικαιοσύνης κι επιτάχυνσης της απονομής της, προτείνεται η πληρέστερη αξιοποίηση των δυνατοτήτων της ενδικοφανούς προσφυγής. Σύμφωνα με το ισχύον καθεστώς των διοικητικών προσφυγών, άλλες χαρακτηρίζονται ρητώς ως υποχρεωτικές από τις διατάξεις που τις προβλέπουν, άλλες έχουν ερμηνευθεί ως υποχρεωτικές από τον διοικητικό δικαστή, ενώ υπάρχει και μια τρίτη κατηγορία για την οποία πιθανολογείται 18 Ε. Πρεβεδούρου, «Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσο επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης», ΘΠΔΔ/2013, σ

16 πως ο δικαστής, υπό το πρίσμα κριτηρίων που έχει διαμορφώσει, θα τις θεωρήσει υποχρεωτικές βάσει των χαρακτηριστικών τους. Με τη νεότερη νομοθετική τροποποίηση κατά το έτος 2011, για την απλοποίηση και βελτίωση της ποιότητας του δικαίου, γενικεύθηκε η υποχρέωση αιτιολογίας των αποφάσεων που απορρίπτουν τις διοικητικές προσφυγές, δεδομένου ότι μέχρι εκείνο το διάστημα, το όργανο που αποφάσιζε επί της υποχρεωτικής προσφυγής δεν είχε υποχρέωση αιτιολογίας της απόφασής του αυτής. Ακόμη, ο νομοθέτης καθιέρωσε την υποχρέωση μνείας, στην αρχική διοικητική πράξη, της προβλεπόμενης υποχρεωτικής προσφυγής, των διατυπώσεων και της προθεσμίας άσκησής της καθώς και του γεγονότος ότι η διοικητική αρχή θα αποφανθεί επί της προσφυγής επί τη βάσει της νομικής και πραγματικής κατάστασης που ισχύει κατά το χρόνο έκδοσης της δικής της απόφασης. Τέλος, θεσπίστηκε η συνάρθρωση της υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής με τις λοιπές διοικητικές ή ένδικες διαδικασίες, καθώς παρέχεται πλέον ρητά η δυνατότητα στον συντάκτη της αρχικής πράξης να την ανακαλέσει αυτεπαγγέλτως, εφόσον η αρμόδια για την προσφυγή αρχή δεν έχει εκδώσει ακόμη απόφαση επ αυτής. 19 Γ. Βασικές λειτουργίες της ενδικοφανούς προσφυγής 1.Αυτοέλεγχος της Διοίκησης Ο θεσμός της ενδικοφανούς προσφυγής εντάσσεται στο πλαίσιο του διοικητικού αυτοελέγχου. Η ενδικοφανής προσφυγή παρέχει την εξουσία στην ίδια τη Διοίκηση να ελέγχει τις πράξεις της ως προς τη νομιμότητά τους αλλά και την ουσία της υπόθεσης. Πρόκειται, λοιπόν, για ένα μέσο δευτεροβάθμιου ελέγχου της υπόθεσης από την ίδια τη Διοίκηση, ενώ μάλιστα αποτελεί ένα υποχρεωτικό στάδιο της διοικητικής διαδικασίας, η μη τήρηση του οποίου επιφέρει νόμιμες συνέπειες, όπως την απώλεια του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. 20 Η ανάγκη αμφισβήτησης παράνομων διοικητικών πράξεων, με την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής, οφείλεται, συνήθως, σε κακή εφαρμογή του νόμου από πλευράς της Διοίκησης, παράλειψη αξιολόγησης του συνόλου των στοιχείων της υπόθεσης, εσφαλμένες εκτιμήσεις αλλά και πρόδηλα 19 Ε. Πρεβεδούρου, «Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσο επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης», ΘΠΔΔ/2013, σ Σ. Κτιστάκη, «Η ενδικοφανής διαδικασία επίλυσης διαφορών: αποτελεσματικό μέσο ελέγχου της Διοίκησης σε εποχή οικονομικής κρίσης.», ΕφημΔΔ 5/2015, σ

17 αριθμητικά σφάλματα. Οι πλημμέλειες αυτές, που συχνά εμφιλοχωρούν στις διοικητικές πράξεις, είναι δυνατό να θεραπευθούν, ύστερα από την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής από τον διοικούμενο, η οποία παρέχεται από ειδική νομοθετική διάταξη. Στην περίπτωση υποβολής ενδικοφανούς προσφυγής, διενεργείται διοικητικός επανέλεγχος της υπόθεσης με τον πιο οργανωμένο τρόπο και μάλιστα με βάση τις ειδικότερες διατυπώσεις που ορίζει ο νόμος και ανταποκρίνονται στη φύση της εκάστοτε διαφοράς. Πράγματι, η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής από τον θιγόμενο πολίτη δίνει την ευκαιρία στη Διοίκηση να επανεξετάσει την απόφαση που η ίδια εξέδωσε και να διορθώσει τα σφάλματα στα οποία υπέπεσε. Άλλωστε, το αρμόδιο όργανο για την κρίση επί των ως άνω προσφυγών διαθέτει πλήρη αρμοδιότητα επανεξέτασης της υπόθεσης, εξουσία που προσιδιάζει σε όργανο με αποφασιστική αρμοδιότητα, η οποία εάν ασκηθεί με τον προσήκοντα τρόπο μπορεί να οδηγήσει σε αξιόλογη βελτίωση της διοικητικής δράσης. 21 Με τη δυνατότητα της ενδικοφανούς προσφυγής ο νόμος αποβλέπει στο να δώσει την ευκαιρία στο εκδώσαν ορισμένη απόφαση όργανο ή στο ιεραρχικώς προϊστάμενό του ή σε άλλο ειδικώς κατεστημένο όργανο να επανορθώσουν την παρανομία που έλαβε χώρα με την έκδοση συγκεκριμένης διοικητικής πράξης. Ουσιαστικά, η ίδια η Διοίκηση ελέγχει τον εαυτό της, ως προς την τήρηση της νομιμότητας της συγκεκριμένης ενέργειάς της και τούτο έχει ως αποτέλεσμα την αποτροπή του διοικουμένου από την προσφυγή στα διοικητικά δικαστήρια. 22 Ωστόσο, ουσιαστική προϋπόθεση προς τούτο συνιστά η σύνθεση των διοικητικών οργάνων, τα οποία επιφορτίζονται με την υποχρέωση κρίσης επί των ενδικοφανών προσφυγών. Η επιλογή, λοιπόν, των οργάνων που επιλαμβάνονται των εν λόγω προσφυγών, θα πρέπει να είναι, όχι μόνο διαφορετικά από εκείνα που εξέδωσαν την προσβαλλόμενη πράξη, αλλά και απομακρυσμένα από τη διοικητική αρχή που δημιούργησε την επίδικη διαφορά. Με τον τρόπο αυτό αφενός γίνεται ουσιαστικός και αντικειμενικός έλεγχος του αμφισβητούμενου με την προσφυγή διοικητικού έργου, ενώ αφετέρου αυξάνεται η αξιοπιστία και η πειστικότητα των αποφάσεων των διοικητικών οργάνων και συνακόλουθα η αποτελεσματικότητα του συστήματος Σ. Κυβέλος, ό.π., σ Σ. Δεληκωστόπουλος, «Ερμηνεία Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας», Εκδ. Δίκαιο και Οικονομία, 2008, σ Χ. Δετσαρίδης, «Ζητήματα συνταγματικότητας από την εισαγωγή της ενδικοφανούς προσφυγής στις φορολογικές διαφορές», ΔΦΝ 2014, σ

18 Η επανεξέταση των διοικητικών υποθέσεων, έπειτα από την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής, από έμπειρα και καταρτισμένα όργανα της Διοίκησης που βρίσκονται σε ανώτερη ιεραρχική θέση ή έχουν οριστεί ειδικά για τη διεξαγωγή του συγκεκριμένου επανελέγχου έχει θετικά αποτελέσματα για την εν γένει λειτουργία της Διοίκησης, καθώς συμβάλλει στην ενότητα της διοικητικής δράσης, περιορίζοντας το ενδεχόμενο έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων. Αυτό οφείλεται στην οργανωμένη ενδικοφανή διαδικασία η οποία συντελεί στην αναβάθμιση της ποιότητας του διοικητικού έργου, καθόσον ο έλεγχος διενεργείται από όργανα αμερόληπτα και ουδέτερα. Στο σημείο αυτό πρέπει να επισημανθεί πως η λειτουργία της ενδικοφανούς προσφυγής ως μέσου εσωτερικού ελέγχου της Διοίκησης δεν περιλαμβάνεται σε οποιοδήποτε νομοθετικό κείμενο και δεν υφίσταται ουδεμία υποχρέωση της Διοίκησης να την επιτελέσει. 24 Η εν λόγω αποστολή της ενδικοφανούς προσφυγής εξαρτάται απολύτως από την ικανότητα και τη διάθεση της ίδιας της Διοίκησης να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά και προς όφελός της την ασκηθείσα προσφυγή που άγεται ενώπιον της. Βεβαίως, το έργο αυτό παρουσιάζει σημαντικές δυσκολίες καθώς απαιτούνται πληρέστερη οργάνωση, εξοπλισμός και οικονομικοί πόροι, τα οποία θα συνδράμουν στην αποδοτικότερη λειτουργία της Διοίκησης και στον ενισχυμένο αυτοέλεγχο της δράσης της. 2. Πληρέστερη έννομη προστασία στον διοικούμενο μέσω της συμμετοχής του στη διοικητική επίλυση της διαφοράς Ο πρωταρχικός σκοπός της θέσπισης της ενδικοφανούς προσφυγής είναι η παροχή έννομης προστασίας στον προσφεύγοντα διοικούμενο, ο οποίος ζητά την ακύρωση, την ανάκληση ή την τροποποίηση μιας διοικητικής πράξης, η οποία του προκάλεσε βλάβη. Η επίλυση της διοικητικής διαφοράς που γεννάται, με την άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής, επιδιώκεται να συντελεστεί μέσα στα πλαίσια της Διοίκησης με τη συνδρομή των αρμόδιων διοικητικών οργάνων που αναλαμβάνουν την υποχρέωση εξέτασης της διοικητικής προσφυγής. Η μέριμνα για διευθέτηση της υπόθεσης μέσα στους κόλπους της Διοίκησης επιβεβαιώνεται, μάλιστα, από το γεγονός ότι,σε περιπτώσεις επιβολής κύρωσης ή ποινής σε βάρος του διοικουμένου, προβλέπεται από ειδικές νομοθετικές διατάξεις ενδικοφανής διαδικασία, η τήρηση της οποίας οδηγεί και στην αναστολή εκτέλεσης της επιβληθείσας ποινής Σ. Κυβέλος, ό.π., σ Σ. Κυβέλος, ό.π., σ

19 Ακόμη, η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής επάγεται έλεγχο νομιμότητας και ουσίας της υπόθεσης από διοικητικά όργανα τα οποία διαθέτουν γνώσεις και εμπειρία επί του συγκεκριμένου αντικειμένου. Η Διοίκηση έχει την εξουσία εις βάθος εξέτασης της επίδικης διαφοράς και ουσιαστικής επανεξέτασης του συνόλου των στοιχείων του διοικητικού φακέλου, γεγονός που ευνοεί την άμεση και ταχεία διευθέτηση της υπόθεσης με μεγαλύτερη ευελιξία στην επιλογή λύσεων που ανταποκρίνονται στα δεδομένα και τις ανάγκες των διοικουμένων. Άλλωστε, ο προσφεύγων δύναται να συμμετέχει ενεργά, κατά την εξέλιξη της ενδικοφανούς διαδικασίας, έχοντας πλήρη πρόσβαση στο φάκελό του και δυνατότητα αυτοπρόσωπης παράστασης και ακρόασης από το αρμόδιο όργανο, όπου δύναται να προβάλει επιχειρήματα και ουσιαστικούς ισχυρισμούς που αφορούν την ακρίβεια των επικαλούμενων από τη Διοίκηση περιστατικών. Το γεγονός αυτό αποκτά ιδιαίτερη σημασία κυρίως σε περιπτώσεις αμφισβήτησης διοικητικών πράξεων που δε χρήζουν προηγούμενης ακρόασης από τον διοικούμενο λόγω του ότι στηρίζονται σε αντικειμενικά στοιχεία. 26 Συνεπώς, η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής εξασφαλίζει στον διοικούμενο τη δυνατότητα ταχείας και σχετικώς ανέξοδης επίλυσης της διοικητικής του διαφοράς, με ουσιαστικό επανέλεγχο της υπόθεσής του, στα πλαίσια της Διοίκησης, αποφεύγοντας την προσφυγή στα δικαστήρια και τη χρονοβόρα και δαπανηρή διαδικασία ενώπιον αυτών. 3. Μέσο επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης Η ενδικοφανής προσφυγή εντάσσεται στους μηχανισμούς που μπορούν να συμβάλλουν ουσιωδώς στην εξωδικαστική επίλυση των διαφορών, επομένως να λειτουργήσουν ως φίλτρο διήθησης των υποθέσεων των οποίων θα επιληφθεί ο διοικητικός δικαστής. 27.Η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής συνεπάγεται συνολική επανεξέταση της υπόθεσης, τόσο σε επίπεδο νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης όσο και σε επίπεδο ουσίας της διαφοράς. Επομένως, η Διοίκηση διαθέτει ευρεία αρμοδιότητα ελέγχου της υπόθεσης αλλά και ευελιξία ως προς το περιεχόμενο της απόφασης που θα εκδώσει και τις λύσεις που θα δώσει με αυτή. Έτσι, η απόφαση που εκδίδεται επί της ενδικοφανούς προσφυγής συνιστά αποτέλεσμα συνολικής εκτίμησης των δεδομένων της υπόθεσης, αλλά και των ισχυρισμών του διοικουμένου, που προβλήθηκαν στα 26 Σ. Κυβέλος, ό.π., σ Ε. Πρεβεδούρου, «Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσον επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης», ΘΠΔΔ 3-4/2013, σ

20 πλαίσια της διοικητικής διαδικασίας, ώστε να καταλήγει σε μία σταθερή και εμπεριστατωμένη άποψη της Διοίκησης επί του επίμαχου αντικειμένου, η οποία βασίζεται σε ενδελεχή και πλήρη έλεγχο όλων των στοιχείων που τέθηκαν υπόψη της. Εφεξής, λοιπόν, η δικαστική αμφισβήτηση της απόφασης επί της ενδικοφανούς προσφυγής είτε θα αφορά κάποια σοβαρή πλημμέλεια της νέας αυτής απόφασης είτε θα αφορά κεφάλαια της αρχικής απόφασης στη διατήρηση των οποίων επέμεινε το επί της προσφυγής κρίνον διοικητικό όργανο. Η τήρηση, λοιπόν, της ενδικοφανούς διαδικασίας οδηγεί αναπόδραστα στη μείωση του αριθμού των διοικητικών υποθέσεων που άγονται ενώπιον του δικαστή, καθώς η τελική απόφαση της Διοίκησης μπορεί να πείσει τον διοικούμενο ως προς την ορθότητα και νομιμότητα της και να τον αποτρέψει από την προσφυγή στα δικαστήρια. Ωστόσο, κι αν ακόμη ο διοικούμενος θεωρήσει πως η απόφαση της Διοίκησης επί της ενδικοφανούς προσφυγής πάσχει από πλημμέλειες ή δεν αποκατέστησε τη βλάβη που του προξένησε η αρχική διοικητική πράξη, μπορεί να απευθυνθεί στα διοικητικά δικαστήρια, διεκδικώντας απονομή δικαιοσύνης. Η διαφορά έγκειται ότι, στην περίπτωση αυτή, η διαφορά φθάνει ενώπιον του διοικητικού δικαστή εκκαθαρισμένη και με αποκρυσταλλωμένα τα ουσιαστικά τα νομικά της ζητήματα, γεγονός που διευκολύνει το έργο του δικαστή και επιταχύνει τη διαμόρφωση της κρίσης του επί της διαφοράς. Ειδικότερα, επί διαφορών ουσίας, με την προηγούμενη άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής, τόσο η Διοίκηση όσο και ο διοικούμενος είχαν τη δυνατότητα να εκθέσουν τους πραγματικούς τους ισχυρισμούς, με αποτέλεσμα η υπόθεση να έχει εκκαθαρίσει ως προς το πραγματικό της μέρος. Στη συνέχεια, ο δικαστής επιλαμβάνεται του οριστικού πλέον πραγματικού, έχοντας στη διάθεσή του όλα τα απαραίτητα στοιχεία, ώστε να σχηματίσει ταχύτερα και αποτελεσματικά την κρίση του επί της συγκεκριμένης διαφοράς. Από την άλλη πλευρά, κατά την περίπτωση γέννησης ακυρωτικών διαφορών, η ενδικοφανής προσφυγή διαδραματίζει και πάλι ιδιαιτέρως σημαντικό ρόλο. Καθώς, ο ακυρωτικός δικαστής περιορίζεται στη διενέργεια ελέγχου νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης, με την απόφαση επί της ενδικοφανούς προσφυγής δικαιούται να ελέγξει και τα πραγματικά στοιχεία του φακέλου, που συνιστούν την ουσία της υπόθεσης, ελέγχοντας μόνο την αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης. Ο έλεγχος νομιμότητας της τελικής απόφασης της Διοίκησης, ο οποίος εκτείνεται στον έλεγχο επαρκούς και πλήρους αιτιολογίας αυτής, παρέχει στον ακυρωτικό δικαστή τη δυνατότητα να ερευνήσει διεξοδικά τις νομικές 20

21 και πραγματικές προϋποθέσεις έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης και να διαμορφώσει ολοκληρωμένη κρίση επί της υπόθεσης. Το γεγονός αυτό εξασφαλίζει αυξημένες εγγυήσεις ορθότητας της τελικής του κρίσης ως προς τη νομιμότητα της εξεταζόμενης διοικητικής απόφασης. 28 Ενόψει των ανωτέρω, η καθιέρωση της ενδικοφανούς διαδικασίας έχει ως αποτέλεσμα αφενός την αποσυμφόρηση των διοικητικών δικαστηρίων κι αφετέρου την ταχύτερη απονομή έννομης προστασίας στον διοικούμενο ο οποίος προσέφυγε τελικά στα δικαστήρια. Η αποσυμφόρηση των δικαστηρίων οφείλεται είτε στην επίτευξη διοικητικής επίλυσης της διαφοράς από το αρμόδιο διοικητικό όργανο είτε στο ενδεχόμενο αποδοχής από την πλευρά του διοικουμένου της απόφασης που εξέδωσε η Διοίκηση, με την πεποίθηση ότι αυτή διακρίνεται από ορθότητα και νομιμότητα. Η δεύτερη λειτουργία που επιτελεί η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής και έγκειται στην επιτάχυνση απονομής δικαιοσύνης δικαιολογείται από το γεγονός ότι η υπόθεση, που άγεται τελικώς ενώπιον δικαστή, είναι εκκαθαρισμένη κατά το νομικό και πραγματικό της μέρος, απαλλαγμένη από τυπικά σφάλματα, όπως η αναρμοδιότητα και η έλλειψη αιτιολογίας, με αποτέλεσμα το έργο του δικαστή να καθίσταται ευχερέστερο και έτσι να επιτυγχάνεται η ταχύτερη επίλυση της διαφοράς προς όφελος του ενδιαφερομένου. Δ. Θεμελιώδη γνωρίσματα της ενδικοφανούς προσφυγής 1. Πρόβλεψη σε νομοθετική διάταξη Η ενδικοφανής προσφυγή θεσπίζεται από συγκεκριμένη νομοθετική διάταξη, σε αντίθεση με την απλή διοικητική προσφυγή η οποία αποτελεί εκδήλωση του συνταγματικά κατοχυρωμένου δικαιώματος του πολίτη να αναφέρεται στις αρχές. Άλλωστε, δε νοείται ενδικοφανής προσφυγή της οποίας η άσκηση δεν έχει προβλεφθεί ρητά στον νόμο 29. Συνιστά, λοιπόν, εξαιρετικό μέτρο, καθώς η νομοθετική καθιέρωση της ενδικοφανούς προσφυγής έχει χαρακτήρα περιοριστικό κι όχι ενδεικτικό, υπό την έννοια ότι δεν είναι δυνατή η θέσπισή της κατά τη μέθοδο της αναλογίας, δηλαδή σε περιπτώσεις που παρουσιάζουν στοιχεία ομοιότητας και εφαρμογής της ίδιας νομοθεσίας, με την περίπτωση για την οποία ο νόμος ρητά προέβλεψε την ενδικοφανή 28 Σ. Κυβέλος, ό.π., σ Βλ. Γνωμ.ΝΣΚ 229/

22 διαδικασία. 30 Το στοιχείο αυτό της απαραίτητης νομοθετικής πρόβλεψης διακρίνει την ενδικοφανή προσφυγή από την αίτηση θεραπείας και την ιεραρχική προσφυγή του άρθρου 24 του ΚΔιοικΔιαδ. Η ειδική νομοθετική διάταξη που προβλέπει την ενδικοφανή προσφυγή θα πρέπει να ορίζει την προθεσμία άσκησης, το αρμόδιο διοικητικό όργανο προς το οποίο απευθύνεται η προσφυγή, το εύρος του ελέγχου της διαφοράς από το διοικητικό όργανο, τις συνέπειες από την παράλειψη άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής καθώς και άλλες διαδικαστικές προϋποθέσεις. Ακόμη, από τη διατύπωση της διάταξης θα πρέπει να προκύπτει με σαφήνεια ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της ενδικοφανούς προσφυγής, ο οποίος τη διακρίνει και την καθιστά προϋπόθεση του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων. Τα ανωτέρω στοιχεία αποτελούν μάλιστα θεμελιώδη γνωρίσματα της ενδικοφανούς διαδικασίας σε περίπτωση κατά την οποία παρουσιάζεται δυσχέρεια στην αναγνώριση του ενδικοφανούς χαρακτήρα μας διοικητικής προσφυγής. Είναι σύνηθες το φαινόμενο κατά το οποίο στην εφαρμοστέα διάταξη δε χρησιμοποιείται ο όρος «ενδικοφανής» προσφυγή αλλά όροι, όπως «ένσταση», γεγονός που δημιουργεί σύγχυση ως προς τη διακρίβωση της νομικής φύσης της προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής. Στην πλειονότητα των ανωτέρω περιπτώσεων, ο χαρακτηρισμός μιας διοικητικής προσφυγής ως «ενδικοφανούς» δίδεται τελικώς από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο εξετάζοντας τους όρους άσκησης της προσφυγής και την έκταση του ελέγχου, αποφαίνεται σχετικώς 31. Βέβαια, οι νομοθετικές διατάξεις που θεσπίζουν την ενδικοφανή προσφυγή δεν περιλαμβάνουν όμοιες κι ενιαίες ρυθμίσεις. Τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά γνωρίσματα της ενδικοφανούς προσφυγής όπως η προθεσμία και η πρόβλεψη συγκεκριμένου αποφασίζοντος διοικητικού οργάνου μπορεί να διαφέρουν στην εκάστοτε νομοθεσία, γεγονός που δικαιολογείται απολύτως από τον επιδιωκόμενο σκοπό σε κάθε περίπτωση. Έτσι, η καθιέρωση ενδικοφανούς προσφυγής άλλοτε μπορεί να αποσκοπεί στην ταχεία διεκπεραίωση της υπόθεσης και να ορίζει βραχεία προθεσμία υποβολής κι απόφανσης επ αυτής, κι άλλοτε με την πρόβλεψη μακράς προθεσμίας, να δίνεται προτεραιότητα στον χρόνο οργάνωσης και προετοιμασίας της 30 Ε. Πρεβεδούρου, «Η προβληματική των ενδικοφανών προσφυγών ενόψει της συνταγματικής κατοχυρώσεως της αιτήσεως ακυρώσεως», ΔΙΚΗ 21/1990, σ Σ. Κυβέλος, ό.π., σ.75 22

23 άμυνας του διοικουμένου ενώπιον της διοικητικής αρχής που θα κρίνει επί της ενδικοφανούς προσφυγής του Προθεσμία άσκησης Η ενδικοφανής προσφυγή ασκείται υποχρεωτικά σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει η νομοθετική διάταξη που την καθιερώνει. Η διαδικασία αυτή περιλαμβάνει την τήρηση ορισμένων τύπων, ώστε η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής να κριθεί παραδεκτή και νόμιμη. Ένα από τους διαδικαστικούς αυτούς τύπους, που αποτελεί συγχρόνως και θεμελιώδες γνώρισμα του ενδικοφανούς χαρακτήρα της διοικητικής προσφυγής, αποτελεί η πρόβλεψη ορισμένης αποκλειστικής προθεσμίας, εντός της οποίας μπορεί να ασκηθεί η ενδικοφανής προσφυγή. Η κατάθεση της ενδικοφανούς προσφυγής πέραν της προβλεπόμενης από τη νομοθετική διάταξη προθεσμία συνεπάγεται το εκπρόθεσμο αυτής και την απόρριψή της από το διοικητικό όργανο ως απαράδεκτη. Κατ εξαίρεση, το εκπρόθεσμο, ως στοιχείο απαραδέκτου της ενδικοφανούς προσφυγής, μπορεί να θεραπευθεί με την επίκληση και την απόδειξη συνδρομής γεγονότος ανωτέρας βίας, που εμπόδισε τον διοικούμενο να ασκήσει εμπροθέσμως την ενδικοφανή προσφυγή 33.Η πρόβλεψη ορισμένης προθεσμίας και μάλιστα, σύμφωνα με το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ, αποκλειστικής, εντός της οποίας πρέπει να ασκηθεί μια ειδικά προβλεπόμενη διοικητική προσφυγή αποτελεί βασική ένδειξη για τον χαρακτηρισμό μιας διοικητικής προσφυγής ως ενδικοφανούς. Κατά το προγενέστερο νομοθετικό καθεστώς του ΝΔ 170/1973, υποστηρίχθηκε ότι η προθεσμία δεν αποτελεί βασικό στοιχείο για τον χαρακτηρισμό μιας διοικητικής προσφυγής ως υποχρεωτικής, υπό την έννοια ότι είναι δυνατόν να χαρακτηρισθεί ως ενδικοφανής και μία απρόθεσμη προσφυγή, αρκεί η άσκησή της να συνδέεται με οποιονδήποτε τύπο. Ωστόσο, η απρόθεσμη ενδικοφανής προσφυγή ως προϋπόθεση του παραδεκτού θα μπορούσε να οδηγήσει αφενός σε καταστρατήγηση των διατάξεων περί προθεσμίας του ενδίκου βοηθήματος, αφετέρου δε σε σύγχυση ως προς το είδος της παρεχόμενης σε κάθε περίπτωση προσφυγής 34. Βέβαια, η νομοθετική επιλογή του άρθρου 45 του ΝΔ 170/1973 σχετικά με το απρόθεσμο της ενδικοφανούς προσφυγής, 32 Χαρακτηριστικό παράδειγμα διάταξης που στοχεύει στην ταχεία διευθέτηση της υπόθεσης αποτελεί η ενδικοφανής προσφυγή του άρθρου 77 του ν.3386/2005 κατά της πράξης του Αστυνομικού Διευθυντή, που αφορά την απέλαση αλλοδαπού, η οποία ασκείται εντός 5 ημερών, ενώ η σχετική απόφαση εκδίδεται εντός 3 εργάσιμων ημερών από την ημέρα άσκησης της προσφυγής. 33 Άρθρο 10 παρ. 6 ΚΔιοικΔιαδ. 34 Ε. Πρεβεδούρου, «Η προβληματική των ενδικοφανών προσφυγών ενόψει της συνταγματικής κατοχυρώσεως της αιτήσεως ακυρώσεως», ΔΙΚΗ 21/1990, σ

24 δεν έτυχε αποδοχής από τη νομολογία, καθώς το Συμβούλιο της Επικρατείας με την υπ αρ. 2583/1975 απόφασή του προσανατολίστηκε στην άποψη κατά την οποία απαραίτητο στοιχείο μιας ενδικοφανούς προσφυγής αποτελεί και ο καθορισμός από τη διάταξη του νόμου που την προβλέπει, προθεσμίας για την άσκησή της. Η άποψη αυτή υιοθετήθηκε μάλιστα και στην υπ αρ. 1205/ απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, από το κείμενο της οποίας προκύπτει ότι ο καθορισμός προθεσμίας άσκησης συνιστά αναγκαίο στοιχείο της ενδικοφανούς προσφυγής. Την ίδια κατεύθυνση ακολούθησε εκ των υστέρων και ο νομοθέτης με την τροποποίηση του ΝΔ 170/1973 με το άρθρο 27 του ν.702/1977, του οποίου η ρύθμιση είναι ταυτόσημη με το άρθρο 45 του ΠΔ 18/1989. Έτσι, με την νέα διάταξη κατέστη σαφές ότι η ειδικά προβλεπόμενη προσφυγή που ασκείται εντός καθορισμένης υπό του νόμου προθεσμίας αποτελεί την προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος. Μάλιστα, ο νομοθέτης στο άρθρο 25 του ΚΔιοικΔιαδ. καθιέρωσε την ενδικοφανή προσφυγή ως την διοικητική προσφυγή που ασκείται «μέσα στην οριζόμενη από τις ίδιες διατάξεις προθεσμία», καθιστώντας την πρόβλεψη προθεσμίας βασικό χαρακτηριστικό της ενδικοφανούς προσφυγής. Άλλωστε, η πρόβλεψη συγκριμένης προθεσμίας εντός της οποίας θα πρέπει να ασκηθεί η προβλεπόμενη προσφυγή είναι σύμφυτη με τη λογική του θεσμού της ενδικοφανούς προσφυγής, που αποβλέπει στην ταχεία διευθέτηση των διοικητικών υποθέσεων εντός συγκεκριμένων χρονικών ορίων. Μη πρόβλεψη συγκεκριμένης προθεσμίας, αφενός, θα καταστρατηγούσε τις προθεσμίες άσκησης των ενδίκων βοηθημάτων με ό, τι αυτό συνεπάγεται για την ασφάλεια δικαίου και, αφετέρου, θα δημιουργούσε σύγχυση περί του είδους της παρεχόμενης προσφυγής. 36 Ως προς την αναγκαιότητα της πρόβλεψης αποκλειστικής προθεσμίας άσκησης ώστε να χαρακτηριστεί ως ενδικοφανής μια διοικητική προσφυγή, έχει ανακύψει προβληματισμός ως προς την «αίτηση» του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997 κατά πράξης διασφάλισης των συμφερόντων του Ελληνικού Δημοσίου. Η παράγραφος 3 του 35 ΟλΣτΕ 1205/1976: «η υπ αυτών προβλεπομένη διαδικασία χαρακτηρισμού κτίσματος ως αυθαιρέτου τελειούται δια της επί της ασκουμένης ενστάσεως εκδιδομένης αποφάσεως του οικείου Συμβουλίου Δημοσίων Έργων και ότι αύτη ως οριστική, κατά τον ρητόν ορισμόν του νόμου, δεν δύναται να ελεγχθή υπό του Υπουργού Δημοσίων Έργων κατ εφαρμογήν της ρηθείσης διατάξεως της παρ. 2 του άρθρου 123 του Γεν. Οικοδ. Κανονισμού κατόπιν υποβολής προσφυγής, δοθέντος ότι δια της διατάξεως ταύτης δεν καθιερούται ενδικοφανής τις προσφυγή, εντός ωρισμένης προθεσμίας ασκουμένη, ουδέ γίνεται εν αυτή λόγος εν πάση περιπτώσει περί διοικητικής προσφυγής». 36 Ε. Πρεβεδούρου-Σ. Κυβέλος: «Η πρόβλεψη «αποκλειστικής προθεσμίας άσκησης ως αναγκαίο στοιχείο της ενδικοφανούς προσφυγής», Διοικητική Δίκη 3/2014, σ