ΔΗΜΟΚΡΙΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΡΑΚΗΣ ΝΟΜΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΤΟΜΕΑΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ

Transcript

1 ΔΗΜΟΚΡΙΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΡΑΚΗΣ ΝΟΜΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΤΟΜΕΑΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ Διπλωματική Εργασία με θέμα : «Η ΕΝΔΙΚΟΦΑΝΗΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗ ΩΣ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΗ ΠΑΡΑΔΕΚΤΟΥ ΤΩΝ ΕΝΔΙΚΩΝ ΒΟΗΘΗΜΑΤΩΝ» ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ : κ. Χρήστος Δετσαρίδης ΜΕΛΗ : κ. Αθανάσιος Τσιρωνάς κ. Δημήτριος Ράικος Επιμέλεια : Σωτηρία Γεωργιάδου Αριθμός μητρώου: 2174/13

2 Α. Εισαγωγή. ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Β. Η ενδικοφανής προσφυγή. 1. Ένταξη και λειτουργία στο σύστημα αυτοελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης 2. Ιστορικά στοιχεία 3. Θεμελιώδη βασικά χαρακτηριστικά 3.1. Νομοθετική πρόβλεψη 3.2. Αποκλειστική προθεσμία 3.3. Όργανο εξέτασης 3.4. Δυνατότητα πλήρους ελέγχου 4. Διάκριση από τις άλλες διοικητικές προσφυγές 5. Διάκριση από ένδικα βοηθήματα και ένδικα μέσα 6. Πεδίο εφαρμογής. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις Κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία 6.2. Δημόσια έργα, προμήθειες, υπηρεσίες 6.3. Πειθαρχικό δίκαιο 6.4.Δασική νομοθεσία 6.5. Νομοθεσία περί αλλοδαπών 6.6.Φορολογική νομοθεσία 6.7. Περιβαλλοντική νομοθεσία Γ. Συγκριτική προσέγγιση. Γερμανικό Γαλλικό δίκαιο Δ. Προϋποθέσεις άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής. 1. Υποκειμενικές Προϋποθέσεις Ικανότητα δικαίου 2

3 1.2. Ικανότητα δικαιοπραξίας 1.3. Έννομο συμφέρον 2. Αντικειμενικές Προϋποθέσεις 2.1. Φύση προσβαλλόμενης πράξης 2.2. Αρμόδιο όργανο 2.3. Μορφή και διαδικαστικοί τύποι άσκησης 2.4. Μη προηγούμενη άσκηση άλλης ενδικοφανούς προσφυγής Ε. Συνέπειες άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής. 1. Μεταβιβαστικό αποτέλεσμα 1.α Tantum Devolutum Quantum Appellatum 1.β. Εξουσία αρμόδιας διοικητικής αρχής σε περίπτωση αποδοχής της ενδικοφανούς προσφυγής 1.γ. Reformatio in pejus 2. Ανασταλτικό αποτέλεσμα 3. Διακοπή προθεσμίας άσκησης ενδίκου βοηθήματος 4. Αποκλεισμός δυνατότητας άσκησης άτυπης διοικητικής προσφυγής ΣΤ. Η ενδικοφανής προσφυγή ως προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος. 1. Ο κανόνας του απαραδέκτου του ενδίκου βοηθήματος 2. Εξαιρέσεις από τον κανόνα του απαραδέκτου 2.1. Θεμελίωση της υποχρέωσης ενημέρωσης 2.2. Οριοθέτηση της υποχρέωσης ενημέρωσης 2.3. Περιεχόμενο ενημέρωσης και τρόπος διενέργειας 2.4. Συνέπειες παράλειψης ενημέρωσης 3

4 3. Το ένδικο βοήθημα κατά της εκδοθείσας απόφασης επί της ενδικοφανούς προσφυγής 3.1. Προσβαλλόμενη πράξη 3.2. Έννομο συμφέρον 3.3. Προθεσμία 3.4. Παθητική νομιμοποίηση 3.5. Προβαλλόμενες πλημμέλειες 4. Ο κανόνας της ταυτότητας του αντικειμένου από άποψη περιεχομένου μεταξύ ενδικοφανούς προσφυγής και ενδίκου βοηθήματος Ζ. Η συνταγματικότητα της υποχρεωτικής άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής και της καθιέρωσής της ως όρου του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων. 1. Περιορισμός γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ 2. Περιορισμός του δικαιώματος της παρεχόμενης δικαστικής προστασίας 3. Άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής και δικαίωμα ακρόασης Η. Επίλογος- Συμπέρασμα. Κριτική του θεσμού της ενδικοφανούς προσφυγής. Θ. Συντομογραφίες. Ι. Βιβλιογραφία. 4

5 Α. Εισαγωγή. Οι μονομερείς επεμβάσεις της Διοίκησης στα δικαιώματα και έννομα συμφέροντα του διοικουμένου, γεννούν πολλές αμφισβητήσεις. Για την αντιμετώπιση των ζητημάτων αυτών ο πολίτης έχει τη δυνατότητα να απευθυνθεί εκ νέου στη Διοίκηση μέσω της διοικητικής προσφυγής με σκοπό την επανάκριση της υπόθεσής του ή να επιλέξει τη δικαστική οδό. Ωστόσο σε πολλές περιπτώσεις η επιλογή δεν ανήκει στο διοικούμενο, ήτοι η ευχέρεια επιλογής κάμπτεται όταν η άσκηση υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής προβλέπεται από νομοθετική διάταξη αποτελώντας παράλληλα προϋπόθεση για την επιδίωξη δικαστικής προστασίας. Η υποχρεωτική αυτή διοικητική προσφυγή έχει επικρατήσει στην ελληνική έννομη τάξη ως «ενδικοφανής προσφυγή». Η ενδικοφανής προσφυγή, η οποία έχει χαρακτηριστεί ως «νομικός δεινόσαυρος» λόγω της μακράς ιστορικής της καταβολής, έρχεται στη σύγχρονη εποχή να διαδραματίσει έναν καίριο ρόλο. Το ενδιαφέρον για το καθεστώς και τη λειτουργία της αναβίωσε πρόσφατα στα πλαίσια της συζήτησης που διεξάγεται, σε πολλές ευρωπαϊκές έννομες τάξεις, για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης και την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της δικαστικής προστασίας. Εντάσσεται στους μηχανισμούς που μπορούν να συμβάλουν ουσιωδώς στην εξωδικαστική επίλυση των διαφορών και επομένως να λειτουργήσουν ως φίλτρο διήθησης των υποθέσεων των οποίων θα επιληφθεί ο διοικητικός δικαστής. Η ενδικοφανής προσφυγή έπαψε να απασχολεί μόνο ειδικές και λίγες περιπτώσεις διοικουμένων, αλλά εμφιλοχώρησε σε καίρια και καθημερινά ζητήματα των πολιτών, όπως είναι αυτά των φορολογικών. Στα πλαίσια επιτάχυνσης της απονομής της δικαιοσύνης, της επίλυσης των διαφορών μεταξύ διοικουμένων και Διοίκησης με γρηγορότερο και αποτελεσματικότερο τρόπο η ενδικοφανής προσφυγή πλέον προβλέπεται σε πολλές περιπτώσεις. Ο έλληνας νομοθέτης που επί δεκαετίες καθιέρωνε ενδικοφανείς προσφυγές χωρίς προγραμματισμό, σε μία προσπάθεια ενοποίησης των κανόνων που διέπουν τις ενδικοφανείς προσφυγές αλλά και εξορθολογισμού του πολύπλοκου καθεστώτος που διέπει τις ενδικοφανείς προσφυγές έθεσε σε δημόσια διαβούλευση στις το άρθρο 68 του νομοσχεδίου. Αν και η 5

6 πρόταση αυτή εν τέλει δεν συμπεριλήφθηκε στο τελικό κείμενο του ψηφισθέντος Ν. 4055/2012, προφανής σκοπός των συγκεκριμένων προτάσεων ήταν η αποσυμφόρηση των δικαστηρίων με την υιοθέτηση μιας γενικής ενδικοφανούς προσφυγής για κάθε αμφισβήτηση που προκύπτει από τις ενέργειες (πράξεις ή παραλείψεις) των διοικητικών οργάνων. Στο κείμενο που ακολουθεί επιχειρείται η εξέταση της ενδικοφανούς προσφυγής ως προϋπόθεσης του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος με ταυτόχρονη αναφορά στα επιμέρους χαρακτηριστικά γνωρίσματα αυτής, τις προϋποθέσεις και τις συνέπειες άσκησής της. Β. Η ενδικοφανής προσφυγή. 1. Ένταξη και λειτουργία στο σύστημα αυτοελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης. Η άσκηση της διοικητικής δράσης με νομικές πράξεις που ενέχουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας με την ταυτόχρονη γιγάντωση της κρατικής παρεμβατικότητας σε όλους τους τομείς του κοινωνικού βίου κατέστησαν επιτακτική τη διασφάλιση της αρχής της νομιμότητας. Στα πλαίσια του εξορθολογισμού της διοικητικής δράσης και της πληρέστερης έννομης προστασίας του διοικουμένου, κεντρική θέση στο σύστημα αυτοελέγχου της δημόσιας διοίκησης επιτελούν οι τυπικές διοικητικές προσφυγές και ιδίως η ενδικοφανής προσφυγή η αποτελεσματικότητα της οποίας εξαρτάται από την ικανότητα επιχειρημάτων του προσφεύγοντος και τηνεύρυθμη λειτουργία της ίδιας της διοίκησης. Η θέση και λειτουργία της ενδικοφανούς προσφυγής στο νομικό σύστημα δεν είναι αυτόνομη αλλά διέπεται από το σύνολο των κανόνων που διέπουν το διοικητικό μηχανισμό. Συνεπώς η αντιμετώπισή της ως μέσου εννόμου προστασίας προϋποθέτει την ένταξή της στο θεσμοθετημένο σύστημα ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης. Ο έλεγχος της διοικητικής δράσης στη περίπτωση της επανάκρισης της αμφισβητούμενης υπόθεσης από την ίδια τη διοίκηση με την άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής γίνεται σύμφωνα με συγκεκριμένη, ειδικά 6

7 προβλεπόμενη από νομοθετική διάταξη τυπική διοικητική διαδικασία που ομοιάζει με τη διαδικασία ενώπιον των δικαστηρίων. Κατά γενική παραδοχή, τρεις είναι οι βασικές λειτουργίες που επιτελεί η ενδικοφανής προσφυγή: 1) ο αυτοέλεγχος της Διοίκησης και η διόρθωση των πλημμελειών των πράξεών της από την ίδια 2) η πληρέστερη, οικονομικότερη και απλούστερη έννομη προστασία του διοικουμένου, αφού η Διοίκηση έχει εξ ορισμού περισσότερες δυνατότητες επέμβασης στην πράξη της από τον δικαστή, ιδίως τον ακυρωτικό αλλά και τον δικαστή της ουσίας 3) η αποσυμφόρηση των δικαστηρίων, καθόσον η διαφορά είτε επιλύεται σε διοικητικό επίπεδο, είτε ο διοικούμενος πείθεται για την ορθότητα της απόφασής της ή για την έλλειψη πιθανοτήτων ευδοκίμησης τυχόν ενδίκου βοηθήματος, είτε η υπόθεση φθάνει ενώπιον του δικαστή εκκαθαρισμένη κατά το νομικό και πραγματικό μέρος της, τουλάχιστον δε απαλλαγμένη από τυπικά ελαττώματα, όπως αναρμοδιότητα και έλλειψη αιτιολογίας Ιστορικά στοιχεία. Ήδη από τις αρχές του 20ου αιώνα στην ελληνική έννομη τάξη πλήθος επιτροπών ασκούσαν δικαιοδοτικό έργο επιλύοντας τις διοικητικές αμφισβητήσεις που προέκυπταν. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις ενδικοφανών προσφυγών της εποχής εκείνης ήταν α) η από το άρθρο 60 του Ν. 1641/1919 προσφυγή ενώπιον της ad hoc οριζόμενης επιτροπής του ιδίου άρθρου, β) η έφεση ενώπιον της Ανώτατης Επιτροπής Τελωνειακών Αμφισβητήσεων του άρθρου 18 του Β.Δ. της 25 ης Ιουλίου 1920 περί κώδικος τελωνειακού δασμολογίου, γ) η έφεση του άρθρου 8 του Ν.Δ. της 19/21 Απριλίου 1924 κατά των αποφάσεων εκτόπισης της Επιτροπής Δημόσιας Ασφάλειας, δ) η κατά το άρθρο 5 παρ. 5 του Π.Δ. 13/22 Απριλίου 1929 «περί επικινδύνων οικοδομών» έφεση κατά των εκθέσεων ετοιμόρροπων οικοδομών του Επιθεωρητού Δημοσίων Έργων ενώπιον του Υπουργού Συγκοινωνίας, ε) η κατά το άρθρο 31 εδ. ι του Α.Ν. 2180/1940 ένσταση ενώπιον του Ανώτατου Εποπτικού Συμβουλίου Στοιχειώδους Εκπαίδευσης, στ) όλες οι προβλεπόμενες από τον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων προσφυγές, ζ) η από το άρθρο 40 του Ν. 1 Βλ. Πρεβεδούρου Ευγ., Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσον επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης, ΘΠΔΔ 2013, σελ

8 4578/1930 έφεση ενώπιον του Δημοτικού Συμβουλίου κατά απόφασης απόλυσης δημοτικού υπαλλήλου. 2 Με το πρώτο νομοθέτημα που ίσχυσε για το ΣτΕ, η πρόβλεψη ενδικοφανούς προσφυγής δεν συνιστούσε προϋπόθεση του παραδεκτού για την πρόσβαση σε δίκη. Συγκεκριμένα ο ιδρυτικός νόμος του Συμβουλίου της Επικρατείας (Ν. 3713/1928) προέβλεπε στο άρθρο 46 παρ. 1 ότι «η άσκησις της αιτήσεως ακυρώσεως κωλύεται εκ της υποβολής υπό του νόμου ειδικώς παρεχόμενης προσφυγής ενώπιον της αυτής ή ιεραρχικώς προϊσταμένης αρχής ή ειδικώς κατεστημένου οργάνου». Στην περίπτωση αυτή αίτηση ακυρώσεως μπορούσε παραδεκτά να ασκηθεί μόνο κατά της αποφάσεως επί της προσφυγής, εκτός αν αυτή δεν κοινοποιήθηκε εντός μηνός από της προσφυγής στον προσφεύγοντα, οπότε η αίτηση ακυρώσεως στρεφόταν κατά της αρχικής πράξης. Σκοπός της διατάξεως αυτής ήταν μάλλον να αποτρέψει την ταυτόχρονη απασχόληση της διοίκησης και της δικαιοσύνης με την ίδια υπόθεση. Το Συμβούλιο της Επικρατείας μέχρι το 1971 ερμηνεύοντας την ως άνω ατυχή νομοτεχνική διατύπωση, διαμόρφωσε πάγια νομολογία κατά την οποία οι προσφυγές που ασκούν οι διοικούμενοι δυνάμει του ιεραρχικού ελέγχου ενώπιον των διοικητικών αρχών, έστω κι αν είναι ενδικοφανείς, αποτελούν δυνητικές ιεραρχικές προσφυγές που δεν καθιστούν απαράδεκτη την άμεση προσβολή των πράξεων της διοικήσεως στο ΣτΕ 3. Έτσι σύμφωνα με το ΣτΕ η επίμαχη φράση του άρθρου 46 του Ν. 3713/1928 δεν αφορά την ενδικοφανή προσφυγή, διότι ως «διοικητική οδός» πρέπει να θεωρούνται μόνο τα διοικητικά δικαστήρια και όχι οι διοικητικές αρχές, ενώπιον των οποίων ασκείται η ενδικοφανής προσφυγή 4. Το άρθρο 15 του Ν.Δ. 3830/1958 συμπλήρωσε το άρθρο 46 του ιδρυτικού νόμου εισάγοντας την προσθήκη σύμφωνα με την οποία «η άσκησις της αιτήσεως ακυρώσεως κωλύεται εκ της υποβολής υπό του νόμου ειδικώς παρεχόμενης προσφυγής ενώπιον της αυτής ή ιεραρχικώς προϊστάμενης αρχής 2 Βλ. Κυβέλος Σ., Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2013, σελ Βλ.Πρεβεδούρου Ευγ., Η προβληματική των ενδικοφανών προσφυγών ενόψει της συνταγματικής κατοχυρώσεως της αιτήσεως ακυρώσεως, Δίκη, 1990, σελ Βλ. Κοντογιώργα Θεοχαροπούλου Δ., Η άσκησις της ενδικοφανούς προσφυγής ως προϋπόθεσις του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Σ.τ.Ε., ΕΔΔΔ 1977, σελ

9 ή ειδικώς κατεστημένου οργάνου. Το ΣτΕ προσέδωσε και στη νέα αυτή διάταξη την ορθή ερμηνεία, σύμφωνα με την οποία η ύπαρξη διοικητικής (ενδικοφανούς) προσφυγής και η τυχόν άσκησή της από τον ενδιαφερόμενο (που δύναται να αποφασίσει προαιρετικά) έχει ως μόνη συνέπεια τη δημιουργία προσωρινού μόνο απαραδέκτου (αναβλητικού κωλύματος) της αιτήσεως ακυρώσεως, ενώ η μη άσκησή της δεν ασκεί καμία επιρροή της ακυρωτικής προσφυγής ενώπιον του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου 5. Μπορούσε δηλαδή ο διοικούμενος να παραλείψει την ενδικοφανή προσφυγή και να ασκήσει απευθείας αίτηση ακυρώσεως διότι η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής ή μη αποτελεί δικαίωμα του διοικουμένου αυτοτελές και ανεξάρτητο και όχι δικονομική προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως. Την ευνοϊκή για το διοικούμενο νομολογιακή αντιμετώπιση του θέματος ανέτρεψε η υπ αριθ. 3596/1971 απόφαση (επιληφθείσα του θέματος κατόπιν παραπομπης με την υπ' αριθ. 3195/1971 του Α Τμηματος), η οποία υπήρξε καθοριστικής σημασίας για τις δικονομικές συνέπειες της ενδικοφανούς προσφυγής, σύμφωνα με την οποία το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι «Εφ όσον ο νόμος, ιδρύει ιδίαν, εντός του εκάστοτε διοικητικού πλαισίου, διοικητικήν διαδικασίαν, εις εν ή πλείονα στάδια, θεσπίζων ειδικήν διοικητικής προσφυγήν άγουσαν εις νέαν εν συνόλω κρίσιν της υποθέσεως, είτε παρά του ιδίου του εκδόντος την πράξιν οργάνου, είτε παρ ετέρου υπερκειμένου αυτού, η άσκησις της αιτήσεως ακυρώσεως δεν είναι επιτρεπτή προ της εξαντλήσεως της νόμω προβλεπομένης διοικητικής διαδικασίας καθ όλα αυτής τα στάδια, χωρούσα μόνον κατά της ούτω τελικώς εκδιδομένης και εκκαθαρισμένης κατά τε το νομικόν και το πραγματικόν μέρος διοικητικής πράξεως. Η λύσις δ αυτή, ενώ κατ ουσίαν δεν παρακωλύει το παραπάν τον κατά το Σύνταγμα δικαστικόν έλεγχον υπό του ΣτΕ των πράξεων των διοικητικών αρχών, συντελεί εις την διατήρησιν του ανωτάτου τούτου δικαστηρίου εις την εμπρέπουσαν περιωπήν, αποφευγόμενων ασκόπων δικών». Είπε δηλαδή το Στε ότι όχι μόνο η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής αλλά και η θέσπισή της από το νόμο εμποδίζει την 5 Βλ. Καπράλος Β., Το απαράδεκτον της αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας λόγω προβλεπόμενης διοικητικής (ενδικοφανούς) προσφυγής. Αντίθεσις προς το Σύνταγμα, ΝοΒ 1977σελ

10 άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως. Στη λύση αυτή προσέδωσε μάλιστα συνταγματικό έρεισμα επικαλούμενο το άρθρο 107 του Συντάγματος του 1968 και δη πρώτον τη θέση του ΣτΕ ως ανωτάτου Δικαστηρίου και δεύτερον το χαρακτήρα της αιτήσεως ακυρώσεως ήτοι με την αιτιολογία ότι η ενώπιον του ΣτΕ απευθυνόμενη αίτηση ακυρώσεως αποτελεί ύστατο ακυρωτικό ένδικο μέσο και εφόσον ο νόμος θεσπίζει ειδική διοικητική προσφυγή που οδηγεί στην νέα συνολική κρίση της υπόθεσης, η άσκηση της αίτησης ακυρώσεως δεν είναι επιτρεπτή πριν από την εξάντληση της κατά νόμο προβλεπόμενης διοικητικής διαδικασίας και είναι επιτρεπτή μόνο κατά της τελικά εκδιδόμενης και εκκαθαρισμένης (κατά το νομικό και πραγματικό μέρος) διοικητικής πράξεως 6. Τη σωστή έννοια του άρθρου 15 Ν.Δ. 3830/1958 αποκατέστησε το ΣτΕ με την υπ' αριθ. 3701/1974 απόφαση της Ολομέλειας. Επανερχόμενο στη προ της αποφάσεως 3596/1971 ισχύουσα νομολογιακή αρχή, το ΣτΕ έκρινε ότι" εκ της σαφούς διατυπώσεως της ανωτέρω διατάξεως (άρθρο 15 Ν.Δ. 3830/1958) προκύπτει ότι δι' αυτής αποκλείεται η ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας άσκησις αιτήσεως ακυρώσεως κατά εκτελεστών διοικητικών πράξεων εκ μόνου του λόγου ότι απλώς προβλέπεται κατ' αυτών υπό του νόμου ειδική (ενδικοφανής) προσφυγή ενώπιον διοικητικής αρχής, αλλά δημιουργείται προσωρινώς απαράδεκτον της αιτήσεως ακυρώσεως εν περιπτώσει ασκήσεως υπό του ενδιαφερομένου της ειδικής ταύτης προσφυγής κατά της προσβαλλομένης πράξεως, διαφυλάσσεται δε το υπό του Συντάγματος παρεχόμενον αυτώ δικαίωμα όπως ασκήσει κατής της θιγούσης αυτόν διοικητικής πράξεως αίτησιν ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ ευθέως, άνευ τουτέστι προηγουμένης προσφυγής ενώπιον της Διοικήσεως, αλλά και μετά έτι την άσκησιν της τοιαύτης προσφυγής, δια της θεσπιζόμενης αναστολής προθεσμίας ασκήσεως της αιτήσεως ακυρώσεως. Τοιαύτην έννοιαν έχουσα, η ανωτέρω διάταξις δεν γεννά θέμα αντιθέσεώς της προς την μνησθείσαν συνταγματικήν διάταξιν". Επομένως με τις προπαρατιθέμενες σκέψεις της, η ως άνω απόφαση διακηρύσσει ότι μόνο η ύπαρξη παράλληλης δικαστικής προσφυγής δημιουργεί οριστικό απαράδεκτο της αιτήσεως ακυρώσεως, και 6 Βλ. Κεράνη Λ., Συμβολή εις την μελέτην της ενδικοφανούς προσφυγής, ΕΔΔ 1977, σελ

11 κατ ακολουθια καθε διάταξη νόμου που θεσπίζει το αντίθετο θα ήταν αντισυνταγματική. Εντούτοις το πνεύμα της αποφάσεως 3596/1971 υιοθέτησε ο ισχύων νόμος περί ΣτΕ. Έτσι με το Ν.Δ. 170/1973 (άρθρο 45 παρ. 2) ορίσθηκε για πρώτη φορά νομοθετικά, ότι η αίτηση ακυρώσεως είναι απαράδεκτη κατά πράξεως κατά της οποίας προβλέπεται ενδικοφανής προσφυγή. Με το νέο νομοθετικό καθεστώς έγινε πλέον υποχρεωτική για το διοικούμενο η εξάντληση της διοικητικής διαδικασίας πριν την άσκηση αίτησης ακυρώσεως και η ενδικοφανής προσφυγή αντιμετωπίζεται σαν τον πρώτο βαθμό δικαιοδοσίας από τον οποίο πρέπει να περάσει οπωσδήποτε η υπόθεση. Με την καθιέρωση της ενδικοφανούς προσφυγής ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακυρώσεως ανακύπτει ζήτημα συνταγματικότητας της εν λόγω νομοθετικής ρυθμίσεως τόσο από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος 1975 που κατοχυρώνει το δικαίωμα για παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια οσο και απο το αρθρο 95 παρ. 1 εδ. α που κατοχυρωνει τη γενικη ακυρωτικη αρμοδιότητα του ΣτΕ. Στα πλαίσια αυτής της προβληματικής εκδόθηκε η με αριθ. 400/1975 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ και η οποία έκρινε ότι η διάταξη του άρθρου 45 παρ. 2 του Ν.Δ. 170/1973 δεν μπορεί να θεωρηθεί κατ αρχήν αντισυνταγματική και το θέμα της συνταγματικότητας πρέπει να αντιμετωπίζεται από το δικαστή κατά περίπτωση, δεδομένου ότι δεν υπάρχει ενιαία ρύθμιση των ενδικοφανών προσφυγών και η γενική εφαρμογή της διατάξεως του άρθρου 45 παρ. 2 μπορεί να οδηγήσει στην αναίρεση του καθεστώτος της δικαστικής προστασίας το οποίο στηρίζεται στον ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ. Η απόφαση αυτή παρουσιάζει δύο ενδιαφέροντα στοιχεία ως προς τη δομή και τη διατύπωσή της. Ειδικότερα με αρνητική διατύπωση αναφέρει ότι διάταξη νόμου η οποία ορίζει ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακυρώσεως την εξάντληση της σχετικής διαδικασίας δεν μπορεί να θεωρηθεί αντικείμενη προς τη συνταγματική διάταξη, μόνον εφόσον οι όροι και οι προϋποθέσεις της ασκήσεως της προσφυγής δεν οδηγούν ουσιαστικά στον αποκλεισμό ή στην υπέρμετρη παρεμπόδιση της ασκήσεως του ενδίκου μέσου και επίσης τα στοιχεία αυτά θα πρέπει να κρίνονται ξεχωριστά σε κάθε 11

12 περίπτωση ενόψει των ιδιαίτερων συνθηκών που διέπουν την άσκηση καθεμιάς ενδικοφανούς προσφυγής 7. Θέλοντας να αμβλύνει τις υπερβολές στις οποίες οδήγησε η άσκηση του άρθρου 45 του Ν.Δ. 170/1973, ο Ν. 702/1977 όρισε ότι προϋπόθεση για το παραδεκτό της αιτήσεως ακυρώσεως είναι η προηγούμενη άσκηση εκείνων μόνο των διοικητικών προσφυγών που ασκούνται «κατά τον νόμον εντός ορισμένης προθεσμίας» και καθιστούν δυνατή «την κατ ουσίαν επανεξέτασιν της υποθέσεως». Τελικά με τις διατάξεις του άρθρου 45 παρ. 2 του Π.Δ. 18/89, ορίστηκε καθ ομοίωση του άρθρου 45 του Ν.Δ. 170/1973 όπως αυτό είχε ήδη τροποποιηθεί με το άρθρο 27 του Ν. 702/1977, ότι από μόνη την πρόβλεψη ενδικοφανούς προσφυγής καθιερώνεται προϋπόθεση παραδεκτού για το ένδικο βοήθημα που πρόκειται να ασκηθεί, είτε έχει ασκηθεί η προβλεπόμενη προσφυγή, είτε παραλείφθηκε η άσκησή της. Μετά τις ως άνω νομοθετικές εξελίξεις η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής καθίσταται υποχρεωτική σε περίπτωση και μόνο που ειδικά προβλέπεται. Έτσι σταδιακά η προσφυγή στη Διοίκηση από μοναδικό μέσο έννομης προστασίας του διοικουμένου μετεξελίχθηκε σε μέσο δευτεροβάθμιου ελέγχου της υπόθεσης από την ίδια τη Διοίκηση και σε υποχρεωτικό προστάδιο της διοικητικής δίκης, η μη τήρηση του οποίου επιφέρει απώλεια του δικαιώματος δικαστικής προστασίας 8. Το Υπουργείο Δικαιοσύνης σε μια προσπάθεια συστηματοποίησης του συστήματος ενδικοφανών προσφυγών έθεσε σε δημόσια διαβούλευση τον Αύγουστο του 2013 Σχέδιο Νόμου προτείνοντας την καθιέρωση γενικού χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής για το μεγαλύτερο μέρος των διαφορών ουσίας που εμπίπτουν στους νόμους 1406/1983 (άρθρο 1) και 702/1977 (άρθρο 7). Ειδικότερα περιεχόμενό του αφορά την καθιέρωση ενός υποχρεωτικού μηχανισμού ενδικοφανούς διαδικασίας που καταλαμβάνει, με γενικευμένο και ενιαίο τρόπο, τη συντριπτική πλειοψηφία των διοικητικών διαφορών ουσίας. Παράλληλα, με το ίδιο νομοσχέδιο, καταργούνται συλλήβδην όλες οι ήδη υφιστάμενες ειδικές διοικητικές και ενδικοφανείς διαδικασίες 7 Βλ. Πολίτης Χρ., Η ενδικοφανής προσφυγή, Έννοια της πρόσφατης τροποποιήσεως του άρθρου 45παρ. 2 Ν.Δ. 170/73, ΤοΣ 1978, σελ. 54επ. 8 Βλ. Κυβέλος Σ., Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2013, σελ

13 εσωτερικού ελέγχου της διοικήσεως (από την ΤΔΕ του ΙΚΑ μέχρι τον Ελεγκτή Νομιμότητας του Καλλικράτη), χωρίς μάλιστα ρητή αναφορά σε κάθε μία απ αυτές. Ταυτόχρονα, εν είδει υποκαταστάσεως, προβλέπεται η κατάργηση του δευτεροβάθμιου δικαστικού ελέγχου στις καταλαμβανόμενες από τη ρύθμιση διαφορές. Σύμφωνα με το εν λόγω προσχέδιο η προσφυγή στον εν λόγω μηχανισμό αποτελεί προαπαιτούμενο για την προσφυγή στη διοικητική δικαιοσύνη. Η αιτιολογική έκθεση του εν λόγω προσχεδίου νόμου εμμέσως συνδέει την αναγκαιότητα των προτεινόμενων ρυθμίσεων με την καθυστέρηση της απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης αποδίδοντας μερικά έστω την τελευταία στην «αδυναμία επίλυσης των διοικητικών διαφορών στο επίπεδο της διοίκησης». Οι αντιδράσεις που συγκέντρωσε ήδη το σχέδιο νόμου είναι σαφέστατα αρνητικές. Κατά μία άποψη 9 το προτεινόμενο γενικευμένο και ενοποιημένο «σύστημα ενδικοφανούς διαδικασίας», θα αποτελέσει απλώς και μόνον ένα επιπλέον και πολύ σοβαρό πρόσκομμα πρόσβασης στο διοικητικό δικαστήριο. Παράλληλα ζήτημα γεννάται για το εάν η προαναφερθείσα γενικευμένη «υποκατάσταση» ενός υφιστάμενου βαθμού ουσιαστικής δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων συνάδει με τη συνδυασμένη εφαρμογή των άρθρων 87 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος (του δικαιώματος δικαστικής προστασίας ειδωμένου και από την πλευρά του Δημοσίου, του οποίου η δυνατότητα πρόσβασης στη δικαιοσύνη περιορίζεται, κατά το οικείο προσχέδιο, στην παράβαση νόμου και την πλάνη περί τα πράγματα) αφού δεν είναι σίγουρο ότι εξασφαλίζονται τα συνταγματικά εχέγγυα της λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας στην περίπτωση οργάνων επί θητεία, υπαγόμενων στο Υπουργείο Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και διοριζόμενων από τον Υπουργό Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Επιπλέον οξύτατες κριτικές προκάλεσε και η ίδρυση ενός νέου γενικού οργάνου εκτός της διοικητικής ιεραρχίας για την εξέταση των ενδικοφανών προσφυγών. Όπως συνάγεται συνδυαστικά από α) το αντικείμενο και το είδος της εξουσίας που ανατίθεται στις καλούμενες αυτές Ανεξάρτητες Διοικητικές 9 Βλ. Φαϊτάς Β., Πρωτοδίκης ΔΔ. Μερικές σκέψεις για την αιτία της καθυστέρησης της απονομής της Δικαιοσύνης και το προτεινόμενο «σύστημα υποχρεωτικής ενδικοφανούς προσφυγής», άρθρο δημοσιευμένο στη σελίδα της Ένωσης Διοικητικών Δικαστών 13

14 Επιτροπές, που είναι η οριστική επίλυση των διοικητικών διαφορών κατά το νόμο και την ουσία (άρθρο 13 παρ. 2 του οικείου προσχεδίου νόμου), β) (από) το γενικευμένο τους χαρακτήρα, τόσο ως προς το είδος των καταλαμβανόμενων από αυτές διαφορών (επίλυση όλων των διαφορών που άγονται ενώπιον των διοικητικών πρωτοδικείων (κοινωνικοασφαλιστικές φορολογικές, ν. 1406/83), εκτός από ορισμένες εξαιρέσεις (αγωγές, υπαλληλικά), όσο και ως προς την χωρική κατάστρωσή τους (ίδρυση περιφερειακών γραφείων και Επιτροπών σε όλη τη Χώρα), γ) (από) τις ειδικότερες «δικονομικές» εξουσίες και τα εν γένει εργαλεία που τους χορηγούνται για τη επίτευξη του έργου τους [ελεύθερη έρευνα πραγματικών και νομικών ζητημάτων, δυνατότητα χρησιμοποίησης όλων των προβλεπόμενων στον ΚΔΔ αποδεικτικών μέσων (μάρτυρες, αυτοψία, πραγματογνωμοσύνη, εξέταση έχοντος δικαίωμα παρέμβασης, διευρυμένο έννομο συμφέρον άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής σε σχέση με εκείνο του ένδικου βοηθήματος) (άρθρα 13 παρ 4, 10 παρ. 3), δ) τα χαρακτηριστικά της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας, που εναγωνίως πασχίζουν οι συντάκτες της πρότασης να προσδώσουν στα μέλη των Επιτροπών αυτών, (άρθρο 9 ιδίως παρ. 10), ε) τη διοικητική απεξάρτηση των εν λόγω Επιτροπών από τις επιμέρους διοικητικές υπηρεσίες που εξέδωσαν την αρχική διοικητική πράξη, στ) την ταυτόχρονη συλλήβδην κατάργηση του δευτεροβάθμιου ελέγχου ουσίας για τις υποθέσεις αυτές, πρόκειται, ουσιαστικά, για διφυές κατά τη λειτουργία του όργανο, που αφενός μεν διαφαίνεται ότι θα έχει ευρύτατες δυνατότητες αναδιαμόρφωσης της αρχικής διοικητικής πράξης, αφετέρου δε προορίζεται να ασκεί, κυρίως, δικαιοδοτική λειτουργία, ως ιδιότυπος διοικητικός μηχανισμός απονομής δικαιοσύνης, κατ απομίμηση των πρωτοβάθμιων τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Άρα, πρόκειται για όργανο, στο οποίο ο νομοθέτης αναθέτει ευρύτατες, ενίοτε αντικρουόμενες μεταξύ τους αρμοδιότητες, που δεν έχει αποτολμηθεί να ανατεθούν καν (ούτε πειραματικά) στον ίδιο το διοικητικό δικαστή (σε αντίθεση με άλλες ευρωπαϊκές έννομες τάξεις, π.χ στη Γερμανία, Ολλανδία) Βλ. Φακίτσας Λ., Πρωτοδίκης Δ.Δ. Ενόψει της Γενικής Συνελεύσεως της 12ης /7, Πρώτες σκέψεις επί του προσχεδίου νόμου περί γενίκευσης των ενδικοφανών διαδικασιών στο χώρο αρμοδιότητας των Διοικητικών Πρωτοδικείων με την ταυτόχρονη κατάργηση ενός βαθμού δικαιοδοσίας, άρθρο δημοσιευμένο στη σελίδα της Ένωσης Διοικητικών Δικαστών 14

15 3. Θεμελιώδη βασικά χαρακτηριστικά Ο νόμος δεν καθιστά την άσκηση οποιασδήποτε διοικητικής προσφυγής προϋπόθεση του παραδεκτού αλλά μόνο εκείνης που προβλέπεται από ειδικό νόμο (δηλαδή όχι το άρθρο 10 του Συντάγματος και το Ν. Δ. 796/1971 περί του δικαιώματος αναφέρεσθαι) αποσκοπώντας στην πρόσθετη ενίσχυση του διοικουμένου. Δεδομένης της ιδιαίτερης σημασίας της ενδικοφανούς προσφυγής στα πλαίσια της διοικητικής δίκης και των σοβαρότατων συνεπειών από τη μη άσκησή της είναι ιδιαιτέρως σημαντικός ο προσδιορισμός των συστατικών στοιχείων της ενδικοφανούς προσφυγής. Με τον όρο ενδικοφανής προσφυγή νοείται, βεβαίως, η διοικητική προσφυγή του άρθρου 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία παρέχει την εξουσία ελέγχου της νομιμότητας της πράξης και της ουσίας της υπόθεσης, και της οποίας η άσκηση αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης και των προσφυγών ουσίας, σύμφωνα με τα άρθρα 45 παρ. 2 του π.δ. 18/1989 και 63 παρ. 3 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας. Πρόκειται για μέσο δευτεροβάθμιου ελέγχου της υπόθεσης από την ίδια τη Διοίκηση και για υποχρεωτικό προστάδιο της διοικητικής δίκης, η μη τήρηση του οποίου επιφέρει, εφόσον συντρέχουν οι κατά νόμο προϋποθέσεις, απώλεια του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Σύμφωνα με τον ορισμό του νόμου και με τα δεδομένα της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ενδικοφανείς προσφυγές είναι εκείνες που παρέχονται από ειδικές διατάξεις, οι οποίες καθορίζουν την αρχή στην οποία απευθύνονται και τάσσουν ορισμένη προθεσμία και άλλες προϋποθέσεις για την άσκησή τους, συνεπάγονται δε έλεγχο της πράξεως τόσο από άποψη νομιμότητας όσο και κατ ουσία. Συνεπώς η πρόβλεψή της από ειδική νομοθετική διάταξη είναι και η ουσιώδης διαφορά της από τις άτυπες διοικητικές προσφυγές. Όμως η πρόβλεψη αυτή δεν είναι αρκετή από μόνη της ώστε να χαρακτηριστεί η προβλεπόμενη προσφυγή ως ενδικοφανής αλλά απαιτείται και ο καθορισμός ορισμένης τυπικής διαδικασίας που θα εγγυάται τα δικαιώματα του διοικουμένου. Για το λόγο αυτό, μετά τη θέση σε ισχύ της δικονομικής ρύθμισης του άρθρου 27 του Ν. 702/1977, με τον οποίο τροποποιήθηκε το άρθρο 45 του Ν.Δ. 170/1973, η έννοια της ενδικοφανούς προσφυγής συνδέθηκε άρρηκτα με τον καθορισμό της άσκησή της εντός 15

16 ορισμένης προθεσμίας, ενώπιον ειδικώς οριζομένου οργάνου, συνήθως διαφορετικού από το εκδόσαν την πράξη, καθώς και με την εξουσία του αρμόδιου αυτού διοικητικού οργάνου για ουσιαστική επανεξέταση της υπόθεσης. Εάν δεν συντρέχουν σωρευτικά τα στοιχεία αυτά, τότε η προβλεπόμενη διοικητική προσφυγή δεν μπορεί να θεωρηθεί ως υποχρεωτική Νομοθετική πρόβλεψη Όπως προαναφέρθηκε η ενδικοφανής προσφυγή δεν απορρέει, σε αντίθεση με τις άτυπες προσφυγές, από το συνταγματικό δικαίωμα της αναφοράς στις Αρχές, αλλά από ειδική νομοθετική διάταξη, η οποία την ιδρύει και προβλέπει όλα τα σχετικά με την άσκηση, την εξέταση και τις έννομες συνέπειες της, αποσκοπώντας στην πρόσθετη ενίσχυση της άμυνας του διοικουμένου για επίλυση της αμφισβήτησης στα στενά πλαίσια της Διοίκησης 11. Η πρόβλεψη όμως αυτή δεν είναι αρκετή, αλλά απαιτείται και ο καθορισμός ορισμένης τυπικής διαδικασίας που θα εγγυάται τα δικαιώματα του διοικουμένου 12. Δεδομένου ότι η ενδικοφανής προσφυγή συνιστά ρύθμιση με εξαιρετικό χαρακτήρα που αποτελεί παρέκκλιση από το γενικό κανόνα της άτυπης προσφυγής και για το λόγο αυτόν η νομοθετική πρόβλεψή της είναι περιοριστική, αφού αφορά μόνο την παρεχόμενη προσφυγή σε συνάρτηση με την υποκείμενη στην προσφυγή πράξη και όχι άλλες ανάλογες περιπτώσεις πράξεων που εκδίδονται κατ' εφαρμογή της ίδιας νομοθεσίας 13. Η πρόθεση του νομοθέτη σχετικά με τον υποχρεωτικό χαρακτήρα της εκάστοτε προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής δεν είναι πάντοτε σαφής. Ωστόσο, όταν στην εφαρμοστέα διάταξη γίνεται χρήση του όρου «ενδικοφανής προσφυγή», τότε δεν απομένουν ιδιαίτερες αμφιβολίες για τη νομική φύση της προβλεπόμενης προσφυγής ως υποχρεωτική. Όταν όμως, χρησιμοποιούνται άλλοι όροι, όπως ένσταση, αντιρρήσεις, αίτηση αναθεώρησης, αίτηση θεραπείας τότε δημιουργούνται έντονες αμφιβολίες σχετικά με τη νομική φύση της 11 Βλ. Πολίτης Χρ., Η ενδικοφανής προσφυγή, Έννοια της πρόσφατης τροποποιήσεως του άρθρου 45παρ. 2 Ν.Δ. 170/73, ΤοΣ 1978, σελ Βλ. Κυβέλος Σ., Ειδικότερα ζητήματα «εφαρμογής» της ενδικοφανούς διοικητικής προσφυγής στην ελληνική έννομη τάξη, ΘΠΔΔ 2012, σελ Βλ. Κεράνη Λ., Συμβολή εις την μελέτην της ενδικοφανούς προσφυγής, ΕΔΔ 1977, σελ. 160επ. 16

17 προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής. Μάλιστα, στην πλειονότητα των παραπάνω περιπτώσεων ο χαρακτηρισμός της προσφυγής ως ενδικοφανούς δίδεται από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο, εξετάζοντας τους όρους άσκησης της προσφυγής και την έκταση του ελέγχου που συνεπάγεται, αποφαίνεται σχετικά. Τέλος, ένδειξη για την αναγνώριση του χαρακτήρα της προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής αποτελεί η χρήση ορισμένων φράσεων, όπως «ασκεί προσφυγή», «οφείλει να ασκήσει προσφυγή», «ασκείται προσφυγή», «προβλέπεται προσφυγή», «υποχρεούται να ασκήσει προσφυγή», οι οποίες ενέχουν επιτακτικό νόημα και καθιστούν σαφή στον διοικούμενο την υποχρεωτικότητα της οριζόμενης διοικητικής προσφυγής. Ωστόσο επειδή οι εξωτερικές αυτές ενδείξεις δεν είναι πάντοτε ασφαλείς κύριο αναγνωριστικό στοιχείο της ύπαρξης ενδικοφανούς προσφυγής αποτελεί η πρόβλεψη τυπικής διαδικασίας άσκησης και εξέτασής της και συγκεκριμένα η πρόβλεψη γνωρισμάτων όπως η αποκλειστική προθεσμία άσκησης και απόφανσης επί της προσφυγής, η εξουσία πλήρους επανεξέτασης της υπόθεσης και ο καθορισμός συγκεκριμένου οργάνου ενώπιον του οποίου ασκείται η παρεχόμενη διοικητική προσφυγή. Τα παραπάνω στοιχεία - ενδείξεις περιέχονται στην εφαρμοστέα νομοθετική διάταξη στην οποία καταγράφονται όλες οι αναγκαίες πληροφορίες σχετικά με τη ενδικοφανή διοικητική διαδικασία που πρέπει να ακολουθήσει ο διοικούμενος εφόσον δεν επιθυμεί να απολέσει το δικαίωμα πρόσβασης σε δίκη Αποκλειστική προθεσμία Ο σημαντικότερος διαδικαστικός τύπος άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής που αποτελεί ταυτόχρονα και θεμελιώδες στοιχείο της προβλεπόμενης ενδικοφανούς διοικητικής διαδικασίας είναι η πρόβλεψη άσκησης της προβλεπόμενης προσφυγής εντός ορισμένης προθεσμίας και σύμφωνα με το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ, της οποίας η μη τήρηση καθιστά την ασκηθείσα διοικητική προσφυγή εκπρόθεσμη. 14 Βλ. Κυβέλος Σ., Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2013, σελ

18 Με την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 1373/2014 το Συμβούλιο της Επικρατείας για πρώτη φορά χαρακτηρίζει ως ενδικοφανή μια διοικητική προσφυγή ως προς την οποία δεν ορίζεται από τις διατάξεις που την προβλέπουν, προθεσμία εντός της οποίας αυτή πρέπει να ασκηθεί ενώπιον του αρμοδίου οργάνου (άρθρο 25 παρ. 1 ΚΔΔιαδ). Η εν λόγω απόφαση απεφάνθη επί του χαρακτήρα της προβλεπόμενης στο άρθρο 14 παρ. 4 του Ν. 2523/1997 (όπως η διάταξη αυτή ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, μετά την αντικατάστασή της με το άρθρο 27 του Ν. 3296/2004) αίτησης-διοικητικής προσφυγής και της εντεύθεν προθεσμίας εντός της οποίας οφείλει ν αποφανθεί ο Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, όταν επιλαμβάνεται αιτήματος περί άρσης μέτρων ληφθέντων σε βάρος φορολογουμένου κατά το άρθρο 14 του Ν. 2523/1997, ζήτημα το οποίο συναρτάται με το εμπρόθεσμο της ασκηθείσας ενώπιον του Προέδρου του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών προσφυγής κατά της απορριπτικής απόφασης του Υπουργού. Η πρόβλεψη ορισμένης προθεσμίας και μάλιστα, σύμφωνα με το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ, αποκλειστικής, εντός της οποίας πρέπει να ασκηθεί μια ειδικά προβλεπόμενη διοικητική προσφυγή αποτελεί βασική ένδειξη για τον χαρακτηρισμό της ως ενδικοφανούς (faisceaud indices). Πρόκειται, μάλιστα, για σημαντικό διαδικαστικό τύπο άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής, του οποίου η μη τήρηση καθιστά την ασκηθείσα προσφυγή εκπρόθεσμη. Δεδομένου ότι οι διατάξεις που προβλέπουν διοικητικές προσφυγές δεν περιέχουν και τον νομικό χαρακτηρισμό τους, ανέκυψε το ζήτημα αν η προθεσμία για την άσκηση μίας διοικητικής προσφυγής αποτελεί αναγκαίο στοιχείο (και όχι απλώς ένδειξη) για τον χαρακτηρισμό της ως ενδικοφανούς. Υποστηρίχθηκε, υπό το προγενέστερο νομοθετικό καθεστώς του ΝΔ 170/1973, ότι η προθεσμία δεν αποτελεί βασικό στοιχείο για τον χαρακτηρισμό διοικητικής προσφυγής ως υποχρεωτικής, υπό την έννοια ότι είναι δυνατόν να χαρακτηρισθεί ως ενδικοφανής και μία απρόθεσμη προσφυγή, αρκεί η άσκησή της να συνδέεται με οποιονδήποτε τύπο [βλ. τη μειοψηφήσασα γνώμη στη ΣτΕ 2583/1975, η οποία στηρίζεται στο άρθρο 45 παρ. 2 του ΝΔ 170/1973, περί Συμβουλίου της Επικρατείας. Η άποψη ότι η πρόβλεψη προθεσμίας άσκησης δεν αποτελεί αναγκαίο στοιχείο της ενδικοφανούς προσφυγής δεν επικράτησε στη νομολογία, ενώ και 18

19 από τη δικονομική ρύθμιση του άρθρου 27 του Ν. 702/1977, που τροποποίησε το άρθρο 45 του NΔ 170/1973 και είναι ταυτόσημη με το άρθρο 45 του ισχύοντος ΠΔ 18/1989, συνάγεται σαφώς ότι προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος είναι μόνον η ειδικά παρεχόμενη προσφυγή που ασκείται «εντός καθορισμένης υπό του νόμου προθεσμίας» 15. Περαιτέρω, και ο νομοθέτης του ΚΔΔιαδ όρισε ρητά πλέον ότι ενδικοφανής προσφυγή είναι η διοικητική προσφυγή που ασκείται «μέσα στην οριζόμενη από τις ίδιες διατάξεις προθεσμία», καθιστώντας με τον τρόπο αυτό το στοιχείο της προθεσμίας βασικό αναγνωριστικό στοιχείο του υποχρεωτικού χαρακτήρα της παρεχόμενης διοικητικής προσφυγής. Άλλωστε, η πρόβλεψη συγκριμένης προθεσμίας εντός της οποίας θα πρέπει να ασκηθεί η προβλεπόμενη προσφυγή είναι σύμφυτη με τη λογική του θεσμού της ενδικοφανούς προσφυγής, που αποβλέπει στην ταχεία διευθέτηση των διοικητικών υποθέσεων εντός συγκεκριμένων χρονικών ορίων. Μη πρόβλεψη συγκεκριμένης προθεσμίας, αφενός, θα καταστρατηγούσε τις προθεσμίες άσκησης των ενδίκων βοηθημάτων με ό, τι αυτό συνεπάγεται για την ασφάλεια δικαίου και, αφετέρου, θα δημιουργούσε σύγχυση περί του είδους της παρεχόμενης προσφυγής Επομένως, στην ελληνική έννομη τάξη, δεν φαίνεται να μπορεί να νοηθεί απρόθεσμη υποχρεωτική διοικητική προσφυγή, οπότε, σε περίπτωση μη πρόβλεψης ορισμένης προθεσμίας για την άσκησή της, θα πρέπει να αποκλείεται ο χαρακτηρισμός της ως ενδικοφανούς. Η φύση της «αίτησης» του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997 κατά πράξης διασφάλισης των συμφερόντων του Ελληνικού Δημοσίου, που αποτελεί αντικείμενο της απόφασης ΣτΕ 1373/2014, έχει ήδη απασχολήσει τη νομολογία και τη θεωρία. Κατά τον Κυβέλο 16 λαμβανομένου υπόψη ότι η προσφυγή που προβλέπεται στο άρθρο 27 παρ. 1 του Ν. 3296/2004, το οποίο τροποποίησε τη διάταξη του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, κατέστη απρόθεσμη, συνάγεται ότι δεν πρόκειται για ενδικοφανή προσφυγή. Την αντίθετη προσέγγιση υιοθετεί το 15 Βλ. Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Η άσκησις της ενδικοφανούς προσφυγής ως προϋποθέσεως του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως, ΕΔΔ, 1977, σελ.231, Λ. Κεράνη, Συμβολή εις την μελέτην της ενδικοφανους προσφυγής, ΕΔΔ 1976, σελ Βλ. Κυβέλος Σ., Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2013, σελ

20 Συμβούλιο της Επικρατείας στην απόφαση ΣτΕ 1373/2014, καθόσον δέχεται ότι η έλλειψη πρόβλεψης προθεσμίας άσκησης της διοικητικής προσφυγής δεν αποκλείει τον χαρακτηρισμό της ως ενδικοφανούς. Όπως συνάγεται από τη σκέψη 12 της απόφασης αυτής, ο λόγος για τον οποίο το Συμβούλιο της Επικρατείας χαρακτήρισε τη διοικητική προσφυγή ως ενδικοφανή ήταν προφανώς η διάσωση του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, το οποίο άλλως θα κρινόταν απαράδεκτο ως εκπρόθεσμο Όργανο εξέτασης Η ενδικοφανής προσφυγή ασκείται ενώπιον αρχής που ανήκει οργανικά στη Δημόσια Διοίκηση, στοιχείο που τη διαφοροποιεί από τη δικαστική προσφυγή. Πρόκειται δηλαδή για διοικητική προσφυγή οργανωμένη κατά τρόπο πληρέστερο και αποτελεσματικότερο από τις απλές προσφυγές. Η ονομασία της οφείλεται αφενός στο ότι ο νόμος έχει ρυθμίσει την άσκησή της κατά τρόπο ανάλογο με την άσκηση ενός ενδίκου μέσου και αφετέρου στο ότι η για τη δήλωσή της χρησιμοποιήθηκαν όροι από το δικονομικό δίκαιο 17. Οι διατάξεις που θεσπίζουν κάθε ενδικοφανή προσφυγή μπορεί να προβλέπουν ότι απευθύνεται είτε στο όργανο που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, είτε σε ιεραρχικά ανώτερο αυτού όργανο είτε τέλος σε όργανο που συστήνεται ειδικά για την κρίση της ενδικοφανούς προσφυγής. Στις δύο πρώτες περιπτώσεις η επανεξέταση της υπόθεσης (από το ίδιο ή ιεραρχικά ανώτερο όργανο) δεν κρίνεται ικανοποιητική καθόσον η κρίση του οργάνου είναι συνήθως προστατευτική των διοικητικών αποφάσεων. Αντιθέτως η σύσταση ad hoc οργάνου για την αξιολόγηση της προσφυγής παρέχει μεγαλύτερες εγγυήσεις αντικειμενικότητας και αμεροληψίας από την αρχή που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη. Ειδικότερα τα επί της ενδικοφανούς προσφυγής αποφασίζοντα διοικητικά όργανα δεν απολαμβάνουν σε τίποτα της λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας που επιτάσσει το Σύνταγμα για τους δικαστές, έχουν 17 Βλ. Πρεβεδούρου Ευγ., Η προβληματική των ενδικοφανών προσφυγών ενόψει της συνταγματικής κατοχυρώσεως της αιτήσεως ακυρώσεως, Δίκη, 1990, σελ

21 δε σύμφωνα με στατιστικές έρευνες την ψυχολογικά ευεξήγητη τάση της επιβεβαίωσης των αρχικών αποφάσεων και της απόρριψης των προσφυγών. Η τάση αυτή, στην οποία δόθηκε η προσφυής ονομασία «διοικητικό ψυχολογικό δεδικασμένο» είναι εμφανής ανεξάρτητα από το αν ο νομοθέτης επιδιώκοντας μεγαλύτερη αντικειμενικότητα αφαιρεί την εξέταση της ενδικοφανούς προσφυγής από την ιεραρχικά προϊστάμενη αρχή αυτής που εξέδωσε την πράξη συνιστώντας προς το σκοπό αυτό ειδικά συλλογικά όργανα. Ακόμα και αυτά τα τελευταία παραμένουν τμήμα της δημόσια διοίκησης δίχως την αναγκαία αποστασιοποίηση από αυτή και δίχως τη νοοτροπία δικαιοδοτούντος οργάνου, με αποτέλεσμα η κρίση τους να μην παρέχει τις αναγκαίες εγγυήσεις αντικειμενικότητας και αμεροληψίας. Το γεγονός ότι η ενδικοφανής προσφυγή ασκείται ενώπιον διοικητικής αρχής θέτει το ερώτημα της σκοπιμότητας την οποία εξυπηρετεί εφόσον υπάρχει η κοινή (άτυπη) ιεραρχική προσφυγή. Ωστόσο οι ενδικοφανείς προσφυγές προβλέπονται συνήθως σε θέματα ιδιαίτερης σπουδαιότητας για το διοικούμενο ενώ ο νομοθέτης πολλές φορές αφαιρεί την εξέταση της ενδικοφανούς προσφυγής από την προϊσταμένη της εκδούσης την προσβαλλόμενη πράξη αρχή και συνιστά ειδικό όργανο κυρίως συλλογικό, το οποίο παρέχει μείζονες εγγυήσεις αμερόληπτης και αντικειμενικής κρίσης επί της προσβαλλόμενης πράξης Δυνατότητα πλήρους ελέγχου Το άρθρο 25 του ΚΔΔιαδ και τα άρθρα 45 του Π.Δ. 18/89 και 63 του ΚΔΔ ορίζουν ως ενδικοφανή τη διοικητική προσφυγή που συνεπάγεται την κατ' ουσίαν επανεξέταση της υπόθεσης. Με τη ρητή αυτή αναφορά συνάγεται ότι η δυνατότητα πλήρους ελέγχου της υπόθεσης συνιστά πλέον θεμελιώδες χαρακτηριστικό γνώρισμα της ενδικοφανούς προσφυγής. Παρ' όλα αυτά η σύνδεση της ενδικοφανούς προσφυγής με την εξουσία ελέγχου νόμω και ουσία της υπόθεσης δεν ήταν πάντα αυτονόητη. Μετά τη θέση σε ισχύ του άρθρου 27 του Ν. 702/1977 του οποίου η ρύθμιση είναι ταυτόσημη με αυτή του άρθρου 45 του Π.Δ. 18/1989 και του άρθρου 63 ΚΔΔ, ο ουσιαστικός έλεγχος της υπόθεσης 18 Βλ. Κεράνη Λ., Συμβολή εις την μελέτην της ενδικοφανούς προσφυγής, ΕΔΔ 1977, σελ

22 από το επί της προσφυγής αρμόδιο διοικητικό όργανο συνδέθηκε άρρηκτα με την υποχρεωτικότητα της παρεχόμενης προσφυγής, αποτελώντας εννοιολογικό στοιχείο της, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να εννοηθεί υποχρεωτική διοικητική προσφυγή, εφόσον δεν συνεπάγεται ουσιαστικό επανέλεγχο της αμφισβητούμενης διοικητικής πράξης Διάκριση από τις άλλες διοικητικές προσφυγές Η ενδικοφανής προσφυγή αποτελεί μεν διοικητική προσφυγή, εμφανίζει όμως ορισμένα χαρακτηριστικά γνωρίσματα, τα οποία τη διαφοροποιούν από τις λοιπές προσφυγές. Όπως έχει ήδη αναφερθεί η ενδικοφανής προσφυγή, εν αντιθέσει με τις απλές διοικητικές προσφυγές, πρέπει να προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου 20. Αντιθέτως εάν από τις σχετικές διατάξεις δεν προβλέπεται η δυνατότητα άσκησης της κατά το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ ειδικής διοικητικής ή ενδικοφανούς προσφυγής, τότε μπορεί να ασκηθεί, χωρίς υποχρέωση τήρησης κάποιας προθεσμίας, αίτηση θεραπείας ή ιεραρχική προσφυγή. Στις άτυπες προσφυγές (αίτηση θεραπείας ή ιεραρχική προσφυγή) ισχύει ότι η άσκησή τους πηγάζει από το άρθρο 10 του Συντάγματος και ήδη θεμελιώνεται ρητώς στο άρθρο 24 ΚΔΔιαδ. Επιπλέον ενώ χαρακτηριστικό γνώρισμα της ενδικοφανούς προσφυγής είναι ότι αυτή ασκείται εντός της οριζόμενης από τη διάταξη που την προβλέπει προθεσμία, στις άτυπες διοικητικές προσφυγές δεν προβλέπεται προθεσμία. Πρέπει να σημειωθεί επίσης ότι η ενδικοφανής προσφυγή επιτρέπεται να ασκηθεί μόνο μία φορά. Εφόσον ο διοικούμενος δεν ικανοποιηθεί από την απόφαση του αρμόδιου διοικητικού οργάνου και η ασκηθείσα απ αυτόν ενδικοφανής προσφυγή απορριφθεί, δεν μπορεί να ασκήσει δεύτερη ενδικοφανή προσφυγή. Το δικαίωμα που του παρέχεται είναι η προσφυγή πλέον ενώπιον της διοικητικής δικαιοσύνης, προσβάλλοντας την εκδοθείσα επί της ενδικοφανούς προσφυγής διοικητική πράξη. Αντιθέτως οι «άτυπες» προσφυγές μπορεί να ασκηθούν και περισσότερες φορές, εφόσον απορριφθούν. 19 Βλ. Κυβέλος Σ., Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2013, σελ Βλ. Πρεβεδούρου Ε., Διοικητικές προσφυγές (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο-Διάγραμμα) 22

23 Όσον αφορά την ειδική διοικητική προσφυγή η αρχική πράξη δεν ενσωματώνεται στην απόφαση επί της προσφυγής, δεδομένου ότι η προσφυγή επάγεται μόνον έλεγχο νομιμότητας, οπότε η αρχική πράξη δεν χάνει την εκτελεστότητά της ενώ αντιθέτως μετά την άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής η διοικητική πράξη κατά της οποίας αυτή ασκήθηκε αποβάλει την αυτοτέλεια και τον εκτελεστό χαρακτήρα της και άρα μοναδική εκτελεστή πράξη μετά την άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής είναι η νέα πράξη που θα εκδώσει η Διοίκηση ως απάντηση στην ασκηθείσα ενδικοφανή προσφυγή ή η τεκμαιρόμενη σιωπηρή απόρριψη αυτής από τη Διοίκηση. Σημειώνεται δε ότι η αρχική πράξη κατά της οποίας ασκήθηκε η ενδικοφανής προσφυγή ενσωματώνεται στη νέα πράξη που εκδίδεται επί της προσφυγής, η οποία εφεξής είναι η μόνη εκτελεστή και προσβλητή με ένδικο βοήθημα πράξη. Η βασικότερη διαφορά υπάρχει στην έκταση του ελέγχου και πιο συγκεκριμένα, ενώ επί της ενδικοφανούς προσφυγής ο έλεγχος είναι πλήρης, ήτοι αφενός έλεγχος νομιμότητας και αφετέρου έλεγχος ουσίας, επί ειδικής διοικητικής προσφυγής το διοικητικό όργανο προβαίνει μόνο σε έλεγχο νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης. Επιπλέον, μια άλλη βασική διαφορά αποτελεί η κατά χρόνο δικαιοδοσία του οργάνου εντός της οποίας δύναται να εκδώσει την απόφαση του. Ειδικότερα, επί ενδικοφανούς προσφυγής ακόμα και στην περίπτωση προσβολής της παραλείψεως οργάνου να εκδώσει απόφαση επ αυτής, λόγω παρόδου προθεσμία που ορίζει ο νόμος ή του τριμήνου εφόσον δεν ορίζεται προθεσμία το όργανο αυτό έχει τη δυνατότητα να εκδώσει ρητή πράξη με απώτατο όμως χρονικό σημείο εκδόσεως της τη συζήτηση του ενδίκου βοηθήματος που έχει ασκηθεί κατά της παραλείψεως. Αντιθέτως, επί ειδικής διοικητικής προσφυγής το όργανό που είναι αρμόδιο για την εξέταση μπορεί να επιληφθεί επ αυτής μόνο εντός της προθεσμίας των 60 ημερών που προβλέπει το άρθρο 8 του Ν.3200/1955 μετά την πάροδο της οποία εκλείπει η κατά χρόνο δικαιοδοσία του. Για το λόγο αυτό, οι αποφάσεις που εκδίδονται επί ενδικοφανούς προσφυγής είναι πάντοτε εκτελεστές, ακόμη και αν εκδίδονται μετά την πάροδο της προθεσμίας που τάσσεται από το νόμο για την έκδοση του ή, ελλείψει τέτοιας προθεσμίας, μετά την πάροδο τριμήνου, υπό την προϋπόθεση ότι επί τυχόν προσβολής της τεκμαιρόμενης απορρίψεως της 23

24 ενδικοφανούς προσφυγής, η απόφαση του αρμόδιου οργάνου επί της ενδικοφανούς προσφυγής έχει εκδοθεί έως τη συζήτηση του ενδίκου βοηθήματος. Συνεπώς, σε τέτοια περίπτωση προσβλητή με το ένδικο βοήθημα είναι τόσο η τεκμαιρόμενη απόρριψη της ενδικοφανούς προσφυγής, όσο και η εντός του προαναφερόμενου απώτατου χρονικού σημείου ρητή επί της ενδικοφανούς προσφυγής. Αντιθέτως, επί ειδικής διοικητικής προσφυγής αν παρέλθει η προθεσμία που παρέχεται στο όργανο για να αποφανθεί επί της προσφυγής, προσβαλλόμενη απόφαση με ένδικο βοήθημα ενώπιον των Διοικητικών Δικαστηρίων είναι η πράξη επί της οποίας ασκήθηκε η διοικητική προσφυγή και όχι η παράλειψη της Διοίκησης. Τέλος, όπως διεξοδικώς θα αναλυθεί και παρακάτω, η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής αποτελεί προϋπόθεση παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος, διότι η άσκηση της είναι υποχρεωτική για το διοικούμενο πριν την προσφυγή στη δικαιοσύνη. Αντιθέτως, η ειδική διοικητική προσφυγή δεν είναι υποχρεωτική για το διοικούμενο καθόσον η άσκησή της δεν αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος, με εξαίρεση την ειδική προσφυγή του άρθρου 227 του Ν. 3852/2010, η οποία αφορά την εποπτεία πράξεων των ΟΤΑ. 5. Διάκριση από ένδικα βοηθήματα και ένδικα μέσα Μπορεί η ενδικοφανής προσφυγή να παρουσιάζει ομοιότητες με τα ένδικα βοηθήματα και τα ένδικα μέσα ως προς τη αποκλειστικότητα των προθεσμιών, εντός των οποίων πρέπει να ασκηθεί, αλλά δεν χάνει το χαρακτήρα της διοικητικής προσφυγή μόνο εκ του γεγονότος αυτού. Αντιθέτως διαφέρει από τα ένδικα μέσα, γιατί ασκείται ενώπιον διοικητικών οργάνων και όχι ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Συνεπώς, εκ του ως άνω λόγου, η ενδικοφανής προσφυγή δεν μπορεί να υπαχθεί και στην περίπτωση της παράλληλης προσφυγής, η άσκηση της οποία αποκλείει την άσκηση αίτησης ακυρώσεως και καθιστά απαράδεκτη την τυχόν ασκηθείσα παρόλα αυτά αίτηση ακυρώσεως. Και αυτό συμβαίνει διότι κατά το νόμο ένδικο μέσο, που αποκλείει την άσκηση αίτησης ακυρώσεως, αποτελεί αυτό που ασκείται ενώπιον των δικαστικών και όχι ενώπιον των διοικητικών αρχών. 24

25 6. Πεδίο Εφαρμογής. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις Κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία Αφορά διαφορές που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7 περ. α του Ν. 702/1977 και συγκεκριμένα τις διαφορές που προκύπτουν από αμφισβητούμενες πράξεις είτε των ασφαλιστικών φορέων για κάθε μορφής ασφαλιστικές παροχές ή εισφορές είτε οργανισμών κοινωνικής πρόνοιας. Πρόκειται για την πολυπληθέστερη κατηγορία διαφορών. Για την αποφυγή της υπερφόρτωσης των διοικητικών δικαστηρίων με τέτοιες υποθέσεις, καθιερώθηκε ένα υποχρεωτικό στάδιο διοικητικής επίλυσης των αμφισβητήσεων από Τοπική Διοικητική Επιτροπή, η οποία, ενόψει της σύνθεσής της, παρέχει ικανοποιητικά εχέγγυα αμερόληπτης και αντικειμενικής κρίσης. Συγκεκριμένα, κατά την εκδίκαση των σχετικών ενστάσεων, η ΤΔΕ «ερευνά ελευθέρως τα πραγματικά και νομικά της υπόθεσης στοιχεία,... δύναται για την ανεύρεση της αλήθειας να καλέσει οποιονδήποτε για τη λήψη πληροφοριών, να εξετάσει μάρτυρες, να ενεργήσει αυτοψία, να προκαλέσει ιατρικές γνωματεύσεις, να ζητήσει πληροφορίες από κάθε αρχή και να λάβει υπόψη της οποιοδήποτε έγγραφο στοιχείο, χωρίς να δεσμεύεται από τα υποβληθέντα έγγραφα, αποφασίζει δε ελευθέρως και κατά συνείδηση, σύμφωνα, όμως προς το νόμο και τους κανονισμούς του ΙΚΑ». 6.2.Δημόσια έργα, προμήθειες, υπηρεσίες Ν. 1418/1984 Υποχρεωτική διαδικασία διοικητικής επίλυσης με διπλή ενδικοφανή προσφυγή καθιερώνεται στο άρθρο 12 του Ν. 1418/1984 περί δημοσίων έργων. Η προβλεπόμενη ενδικοφανής διαδικασία είναι ιδιαίτερα τυπική και λεπτομερής και αφορά την επίλυση αμφισβητήσεων που προκαλούνται από πράξεις ή παραλείψεις της Διευθύνουσας Υπηρεσίας και θίγουν έννομο συμφέρον αναδόχου σύμβασης εκτέλεσης δημοσίου έργου που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του Ν. 1418/1984 με αντισυμβαλλόμενο είτε το Δημόσιο είτε ΝΠΔΔ είτε ΝΠΙΔ. 25

26 Με την πρόβλεψη διοικητικής διαδικασίας επίλυσης των διαφορών από συμβάσεις δημοσίων έργων ο νομοθέτης αποσκοπεί στη διασφάλιση της προηγούμενης ακρόασης του αναδόχου (που συχνά πραγματοποιείται για πρώτη φορά με την άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής), τον αυτοέλεγχο της διοίκησης, την αποφυγή περιττών δικαστικών αγώνων ενόψει του δημοσίου συμφέροντος της ταχείας περαιώσεως των δημοσίων έργων και τη διευκόλυνση του δικαστικού ελέγχου δια της πληρέστερης αιτιολογίας της διοικητικής πράξης, η οποία είναι αναγκαία λόγω της τεχνικής περιπλοκότητας των σχετικών διαφορών 21. Ν. 3886/2010 Συμβάσεις που εμπίπτουν στις οδηγίες 2004/18/ΕΚ και 2004/17/ΕΚ Σύμφωνα με το άρθρο 4 του Ν. 3886/2010, πριν την άσκηση αίτησης ασφαλιστικών μέτρων ενώπιον του αρμοδίου δικαστηρίου, είναι υποχρεωτική η προηγούμενη άσκηση διοικητικής προσφυγής κατά οποιασδήποτε πράξης ή παράλειψης του φορέα διενέργειας του διαγωνισμού. Η συγκεκριμένη προσφυγη εχει ενδικοφανη χαρακτηρα και εχει επικρατησει γι αυτην ο ορος «προδικαστική προσφυγή», αποτελώντας τη μοναδική περίπτωση στην ελληνική νομοθεσία όπου μία διοικητική προσφυγή είναι όρος του παραδεκτού για την υποβολή αίτησης προσωρινής δικαστικής προστασίας. Η αίτηση ασφαλιστικών μέτρων, κατά το άρθρο 5 παρ. 1 του Ν. 3886/2010, δεν μπορεί με ποινή απαραδέκτου να περιέχει διαφορετικές αιτιάσεις από αυτές που περιέχονται στην προδικαστική προσφυγή, καθόσον η λογική του υποχρεωτικού αυτού προδικαστικού σταδίου είναι να τεθούν εγκαίρων υπόψη της Αναθέτουσας Αρχής όλες οι αντιρρήσεις του συμμετέχοντος διαγωνιζομένου, προτού η αμφισβήτηση καταλήξει στο δικαστή των ασφαλιστικών μέτρων. 6.3.Πειθαρχικό δίκαιο Δημόσιοι Υπάλληλοι 21 Βλ. Λαζαράτος Π., Η διοικητική υποχρέωση ενημερώσεως του ιδιώτη ως προς τις ενδικοφανείς προσφυγές και τα ένδικα βοηθήματα που διαθέτει Σκέψεις σχετικά με τέσσερα ερωτήματα, ΔιΔικ 1995, σελ. 801επ., 26

27 Σύμφωνα με το άρθρο 141 του Υπαλληλικού Κώδικα κατά των αποφάσεων των πειθαρχικών προϊσταμένων και του πειθαρχικού συμβουλίου, όταν αυτό κρίνει σε πρώτο βαθμό, με τις οποίες επιβάλλονται πειθαρχικές ποινές, επιτρέπεται ένσταση, τόσο του υπαλλήλου όσο και της Διοίκησης, ενώπιον του πειθαρχικού συμβουλίου ή του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου αντίστοιχα. Η ένσταση που αποτελεί ενδικοφανή προσφυγή, όταν στρέφεται κατά απόφασης πειθαρχικού προϊσταμένου, κατατίθεται στο αρμόδιο πειθαρχικό συμβούλιο, ενώ όταν στρέφεται κατά απόφασης πειθαρχικού συμβουλίου κατατίθεται στο συμβούλιο αυτό, το οποίο τη διαβιβάζει άμεσα στο αρμόδιο δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο. Η ένσταση ασκείται εντός 30 ημερών από την κοινοποίηση της απόφασης, ενώ η προθεσμία για την άσκησή της και η άσκησή της έχουν ανασταλτικό αποτελεσμα. Κατ εξαιρεση, το πειθαρχικο συμβουλιο μπορει να αποφασιζει την άμεση εκτέλεση της πειθαρχικής απόφασης αν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος εκτός εάν με αυτή έχει επιβληθεί η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού. Αντιθέτως, δεν υπόκειται πλέον σε ένσταση ενώπιον του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου οι αποφάσεις των πειθαρχικών συμβουλίων που επιβάλλουν τις πειθαρχικές ποινές του υποβιβασμού και της οριστικής παύσης, αλλά σε απευθείας προσφυγή ενώπιον του ΣτΕ. Η άσκηση της ένστασης συνιστά προϋπόθεση του παραδεκτού της υπαλληλικής προσφυγής στο Συμβούλιο της Επικρατείας ή το Διοικητικό Εφετείο. Σε περίπτωση, ωστόσο, ελλιπούς ή παράλειψης ενημέρωσης του υπαλλήλου ως προς την προβλεπόμενη ένσταση, το απαράδεκτο της απευθείας ασκηθείσας υπαλληλικής προσφυγής αίρεται. Στελέχη των ενόπλων δυνάμεων Κατά των πράξεων επιβολής των «συνήθων» πειθαρχικών ποινών που προβλέπονται στην παρ. 5 του άρθρου 40 του Ν. 3883/2010 για στελέχη των ενόπλων δυνάμεων παρέχεται, κατά την παρ. 10 του ιδίου άρθρου, η δυνατότητα άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής εντός προθεσμίας δεκαπέντε (15) ημερών, υπολογιζόμενης από την επομένη της ημέρας κατά την οποία ο ενδιαφερόμενος έλαβε νομίμως γνώση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ή παράλειψης. Αντίθετα, για τις ποινές που χαρακτηρίζονται από τη νομοθεσία 27