ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 1999 Έγγραφο συνόδου 2004 ΤΕΛΙΚΟ A5-0289/ Οκτωβρίου 2000 ΕΚΘΕΣΗ σχετικά µε την συνταγµατοποίηση των Συνθηκών (2000/2160(INI)) Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων Εισηγητής: Olivier Duhamel RR\ doc PE

2 PE /19 RR\ doc

3 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Σελίδα ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ...4 ΠΡΟΤΑΣΗ ΨΗΦΙΣΜΑΤΟΣ...5 ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ...11 ΑΠΟΨΗ ΤΗΣ ΜΕΙΟΨΗΦΙΑΣ...19 RR\ doc 3/19 PE

4 ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ Κατά τη συνεδρίαση της στις 8 Σεπτεµβρίου 2000, η Πρόεδρος του Κοινοβουλίου ανακοίνωσε ότι η Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων εξουσιοδοτήθηκε να εκπονήσει έκθεση πρωτοβουλίας, σύµφωνα µε το άρθρο 163 του Κανονισµού, σχετικά µε την συνταγµατοποίηση των Συνθηκών και ότι η Επιτροπή Νοµικών Θεµάτων και Εσωτερικής Αγοράς κλήθηκε να γνωµοδοτήσει. Κατά τη συνεδρίασή της στις 6 Ιουλίου 2000, η Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων όρισε εισηγητή τον κ. Olivier Duhamel. Κατά τις συνεδριάσεις της στις 11 Σεπτεµβρίου, 19 Σεπτεµβρίου και 11 Οκτωβρίου 2000, η επιτροπή εξέτασε το σχέδιο έκθεσης. Κατά την τελευταία ως άνω συνεδρίαση, η επιτροπή ενέκρινε την πρόταση ψηφίσµατος µε 18 ψήφους υπέρ, 2 ψήφους κατά και 6 αποχές. Ήσαν παρόντες κατά την ψηφοφορία οι βουλευτές: Giorgio Napolitano (πρόεδρος), Ursula Schleicher (αντιπρόεδρος), Johannes Voggenhuber (αντιπρόεδρος), Olivier Duhamel (εισηγητής), Teresa Almeida Garrett, Christopher J.P. Beazley, Georges Berthu, Jens-Peter Bonde, Carlos Carnero González, Charlotte Cederschiöld (αναπλ. σύµφωνα µε το άρθρο 153, παράγραφος 2 του Κανονισµού), Corbett Richard Graham, Andrew Nicholas Duff, Olivier Dupuis, Monica Frassoni, José María Gil-Robles Gil-Delgado, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Alain Lamassoure (αναπλ. François Bayrou), Jo Leinen, Cecilia Malmström, Iñigo Méndez de Vigo, Gérard Onesta (αναπλ. Johannes Voggenhuber), Jacques F. Poos (αναπλ. Enrique Barón Crespo), Alonso José Puerta (αναπλ. Armando Cossutta), Lennart Sacrédeus, Mariotto Segni, The Earl of Stockton, Reinhard Rack (αναπλ. Hanja Maij-Weggen). Η Επιτροπή Νοµικών Θεµάτων και Εσωτερικής Αγοράς αποφάσισε, κατά τη συνεδρίαση της 9ης Οκτωβρίου 2000, να µην εκδώσει γνωµοδότηση. Η έκθεση κατατέθηκε στις 12 Οκτωβρίου Η προθεσµία κατάθεσης τροπολογιών θα αναγράφεται στο σχέδιο ηµερήσιας διάταξης της περιόδου συνόδου κατά την οποία θα εξετασθεί η έκθεση. PE /19 RR\ doc

5 ΠΡΟΤΑΣΗ ΨΗΦΙΣΜΑΤΟΣ Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά µε την συνταγµατοποίηση των Συνθηκών (2000/2160(INI)) Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, έχοντας υπόψη το ψήφισµά του της 14ης Φεβρουαρίου 1984 σχετικά µε τη Συνθήκη περί Ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Ένωσης 1, έχοντας υπόψη τη δήλωσή του περί των θεµελιωδών δικαιωµάτων και ελευθεριών της 12ης Απριλίου , έχοντας υπόψη το ψήφισµά του της 11ης Ιουλίου 1990 σχετικά µε τις προσανατολισµούς του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσον αφορά σχέδιο Συντάγµατος για την Ευρωπαϊκή Ένωση 3, έχοντας υπόψη τη ιακήρυξη της ιάσκεψης των Κοινοβουλίων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας της 30ης Νοεµβρίου 1990, έχοντας υπόψη το ψήφισµά του της 12ης εκεµβρίου 1990 σχετικά µε τις συνταγµατικές βάσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης 4, έχοντας υπόψη το ψήφισµά του της 20ης Ιανουαρίου 1993 σχετικά µε τη διαµόρφωση και τη στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης εν όψει της διεύρυνσής της και της δηµιουργίας µιας συνολικής τάξης πραγµάτων για όλη την Ευρώπη 5, έχοντας υπόψη το ψήφισµά του της 10ης Φεβρουαρίου 1994 σχετικά µε το Σύνταγµα της Ευρωπαϊκής Ένωσης 6, έχοντας υπόψη τη δήλωση αριθ. 57, που έχει προσαρτηθεί στη Συνθήκη του Άµστερνταµ, του Βελγίου, της Γαλλίας και της Ιταλίας, για το πρωτόκολλο σχετικά µε τα όργανα ενόψει της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχοντας υπόψη τα ψηφίσµατά του της 18ης Νοεµβρίου σχετικά µε την προετοιµασία της µεταρρύθµισης των Συνθηκών και την προσεχή ιακυβερνητική ιάσκεψη, της 3ης Φεβρουαρίου σχετικά µε τη σύγκληση της ιακυβερνητικής ιάσκεψης και της 13ης Απριλίου µε τις προτάσεις του για τη ιακυβερνητική ιάσκεψη, 1 ΕΕ C77 της , σελ ΕΕ C120 της , σελ ΕΕ C231 της , σελ ΕΕ C19 της , σελ ΕΕ C42 της , σελ ΕΕ C61 της , σελ ΕΕ C 189 της , σελ δεν έχει ακόµη δηµοσιευθεί στην ΕΕ. 9 δεν έχει ακόµη δηµοσιευθεί στην ΕΕ. RR\ doc 5/19 PE

6 έχοντας υπόψη το ψήφισµά του της 16ης Μαρτίου σχετικά µε τον Χάρτη Θεµελιωδών ικαιωµάτων, έχοντας υπόψη τα αποτελέσµατα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου της Φέιρα στις 19 και 20 Ιουνίου 2000 σχετικά µε τις εργασίες της ιακυβερνητικής ιάσκεψης, έχοντας υπόψη τη συνάντηση που οργανώθηκε στις 11 και 12 Ιουλίου 2000 από την Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων µε τους εκπροσώπους των κοινοβουλίων των κρατών µελών και των υποψηφίων χωρών, έχοντας υπόψη την εργασία που διεκπεραίωσε το Ευρωπαϊκό Πανεπιστηµιακό Ινστιτούτο της Φλωρεντίας σχετικά µε την αναδιοργάνωση των Συνθηκών, κατόπιν της σχετικής εντολής της Επιτροπής, έχοντας υπόψη το άρθρο 163 του Κανονισµού του, έχοντας υπόψη την έκθεση της Επιτροπής Συνταγµατικών Υποθέσεων (A5-0289/2000), A. εκτιµώντας ότι η γαλλική Προεδρία ενέγραψε την περάτωση της ιακυβερνητικής ιάσκεψης για την µεταρρύθµιση των θεσµών στην πρώτη θέση των προτεραιοτήτων, συµφωνώντας ότι η επιτυχία αυτής της µεταρρύθµισης αποτελεί µάλιστα το απαραίτητο βήµα προκειµένου να προετοιµαστεί η διεύρυνση υπό τις καλύτερες προϋποθέσεις και να διασφαλιστεί η µελλοντική λειτουργία της Ένωσης, B. πεπεισµένο ότι αυτή η ιακυβερνητική ιάσκεψη, θα πρέπει να έχει ως αποτέλεσµα µία πραγµατική πρόοδο προς τη βελτίωση της λειτουργίας των θεσµών και όχι να καταλήξει σε µία "ελάχιστη" συµφωνία, Γ. πεπεισµένο ότι οι παρούσες εργασίες δεν είναι δυνατόν να διαχωρισθούν από µία σφαιρική θεώρηση του µέλλοντος της Ένωσης και της Ευρώπης σε µία µακροπρόθεσµη προοπτική και ότι ενδείκνυται κατά συνέπεια να αρχίσει ένας σε βάθος προβληµατισµός όσον αφορά τα ζητήµατα που δεν έχουν εξεταστεί µέχρι τώρα ότι είναι, εποµένως απαραίτητο να διεξαχθεί σε όλα τα κράτη µέλη ευρύς δηµόσιος διάλογος µε τους πολίτες,. εκτιµώντας ότι το άνοιγµα προς ανατολάς και προς Νότον της Ένωσης συµπίπτει µε την νόµιµη επιθυµία των πολιτών και των λαών της ΕΕ, καθώς και της διεθνούς κοινότητας να καταστούν επιτέλους πλέον συνεκτικές και πλέον προσπελάσιµες η θεσµική διάρθρωση της Ένωσης, οι αρχές και οι στόχοι της και ότι φαίνεται ότι συγκεντρώνονται αυτές οι προϋποθέσεις προκειµένου να ξεκινήσει αυτή η νέα αποστολή, Ε. εκτιµώντας ότι η το 1996 "απλοποίησε" λίγο τις Συνθήκες και αύξησε τις εξουσίες νοµοθετικής συναπόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αλλά ωστόσο δεν ενίσχυσε την ικανότητα λήψης αποφάσεων του Συµβουλίου και δεν µπόρεσε να ολοκληρώσει την εργασία που είχε αναλάβει ώστε να καταστήσει αποτελεσµατικότερα τα θεσµικά όργανα, 10 δεν έχει ακόµη δηµοσιευθεί στην ΕΕ. PE /19 RR\ doc

7 ΣΤ. εκτιµώντας ότι η έγκριση του Χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων της Ένωσης θα ενισχύσει τη νοµιµότητα και τη λυσιτέλεια των θεσµών στα µάτια της κοινής γνώµης υπό τον όρο ωστόσο ότι θα διασφαλισθεί η ενσωµάτωσή του στις Συνθήκες, Ζ. εκτιµώντας ότι κάθε έννοµη τάξη εδράζεται σε θεµελιώδη κείµενα που καθορίζουν τη φύση και τις αρµοδιότητες των οργάνων της, Η. εκτιµώντας ότι η συµµετοχή στην Ένωση ισοδυναµεί µε την ανεπιφύλακτη προσχώρηση στα δηµοκρατικά ιδεώδη και αξίες που τη θεµελιώνουν σύµφωνα µε τα άρθρα 6 και 7 της ΣΕΕ και τον Χάρτη των Θεµελιωδών ικαιωµάτων, Θ. εκτιµώντας ότι οι ιδρυτικές Συνθήκες οργανώνουν ήδη τον τρόπο διακυβέρνησης της Ένωσης περιγράφοντας τη σύνθεση των θεσµικών της οργάνων και ορίζοντας σε ποιο βαθµό και µε ποιο τρόπο ασκούν αυτά τα καθήκοντά τους, Ι. διαπιστώνοντας ότι το ικαστήριο απεφάνθη ότι οι ιδρυτικές Συνθήκες των Κοινοτήτων αποτελούν ένα "συνταγµατικό χάρτη", ΙΑ. ΙΒ. ΙΓ. εκτιµώντας ότι οι Συνθήκες ορίζουν ότι η Ένωση σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών µελών και ότι η ιθαγένεια της Ένωσης συµπληρώνει την εθνική ιθαγένεια και δεν την αντικαθιστά, εκφράζοντας τη λύπη του για το γεγονός ότι η τρέχουσα ιακυβερνητική ιάσκεψη δεν προβλέπεται να ασχοληθεί µε την αναδιοργάνωση των Συνθηκών, και συµφωνώντας µε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή την άποψη ότι κατά τη ιάσκεψη Κορυφής της Νίκαιας πρέπει να αποφασιστεί διαδικασία µε συγκεκριµένο χρονοδιάγραµµα για τούτο, υπογραµµίζοντας ότι η έγκριση ενός κοινοτικού Συντάγµατος δεν µπορεί παρά να είναι το αποτέλεσµα ευρείας δηµόσιας συζήτησης που άρχισε σύµφωνα µε µία δηµοκρατική διαδικασία στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ότι η διαδικασία δεν επιτρέπεται κατά συνέπεια µε κανέναν τρόπο να περιορισθεί µόνο στη διακυβερνητική διαπραγµάτευση, Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: 1. διαδηλώνει εκ νέου τη θέλησή του να ενσωµατώσει σε ένα συνταγµατικό κείµενο τις θεµελιώδεις αξίες, τα δικαιώµατα των πολιτών και την αποτελεσµατική οργάνωση των θεσµικών οργάνων του και λαµβάνει µε ικανοποίηση υπό σηµείωση την ευρεία συζήτηση για την αναδιοργάνωση της Ένωσης που αναλήφθηκε πρόσφατα στο πλέον υψηλό πολιτικό επίπεδο 2. επαναλαµβάνει ότι η ιακυβερνητική ιάσκεψη πρέπει να τροποποιήσει την εργασία αναθεώρησης των Συνθηκών ενόψει της "συνταγµατοποίησης" των Συνθηκών και του εκδηµοκρατισµού της διαδικασίας αναθεώρησης µε τη θέσπιση εξουσίας συµµετοχής στη λήψη αποφάσεων του οργάνου που αντιπροσωπεύει τα κράτη και αυτού που αντιπροσωπεύει τους πολίτες της Ένωσης δεν προτίθεται, στο πλαίσιο αυτό, σε καµιά περίπτωση, να περιορίσει το ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην επικύρωση RR\ doc 7/19 PE

8 Ι. Ανάγκη απλοποίησης και αναδιοργάνωσης των Συνθηκών 3. διαπιστώνει ότι παρά την απλοποίηση που επιχειρήθηκε από τη Συνθήκη του Άµστερνταµ, η αρχιτεκτονική της Ένωσης δεν ανταποκρίνεται στο αίτηµα δηµοκρατίας, διαφάνειας και απλοποίησης που επιθυµούν οι πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αυτοί των υποψηφίων χωρών και υπογραµµίζει ότι µόνο µία αναδιοργάνωση των κειµένων θα επέτρεπε µία πιο ορθολογική και πλέον κατανοητή προσέγγιση των στόχων και των µέσων της οικοδόµησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης 4. θεωρεί ότι η µορφή που έλαβαν τα αποτελέσµατα των διαδοχικών ιακυβερνητικών ιασκέψεων, δηλαδή µία συσσώρευση Συνθηκών µακρών και περίπλοκων, έχει καταστεί δυσχερώς χρησιµοποιήσιµη τόσο από τους επαγγελµατίες όσο και από τους πολίτες και ότι οι παρούσες Συνθήκες πρέπει κατά συνέπεια να αντικατασταθούν από µία ενιαία "Συνθήκη πλαίσιο" αναγνώσιµη και σύντοµη η οποία θα προβλέπει την συγχώνευση της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των τριών Κοινοτήτων σε µία µοναδική οντότητα θα περιέχει µόνο τις θεµελιώδεις διατάξεις συνταγµατικής φύσεως, ήτοι τους στόχους της Ένωσης, την προστασία των θεµελιωδών δικαιωµάτων, την ιθαγένεια, την χορήγηση και κατανοµή των εξουσιών και τα θεσµικά ζητήµατα. Όλες οι άλλες διατάξεις, ιδίως αυτές που διέπουν τις κοινές πολιτικές, θα περιέχονται σε προσαρτηµένα στη "Συνθήκη πλαίσιο" παραρτήµατα 5. κρίνει ότι η πραγµατοποιηθείσα εργασία, κατόπιν αιτήµατος της Επιτροπής, από το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο της Φλωρεντίας ανταποκρίνεται σε ικανοποιητικό σηµείο σε αυτήν την ανάγκη σαφήνειας και αποδεικνύει ότι η ανασύνθεση των Συνθηκών είναι εντελώς εφικτή από τεχνική άποψη πρόκειται για την αρχή µιας διαδικασίας "συνταγµατοποίησης" κατά συνέπεια µιας αναθεώρησης "χωρίς να επέλθει µεταβολή του δικαίου" ανεξαρτήτως των θέσεων όσον αφορά τις αναγκαίες θεσµικές µεταρρυθµίσεις ΙΙ. Λόγοι µιας "συνταγµατοποίησης" των Συνθηκών 6. θεωρεί ότι η ύπαρξη ενός ευρωπαϊκού συντάγµατος θα παρουσίαζε το διπλό πλεονέκτηµα, να προσφέρει στους ευρωπαίους πολίτες ένα κείµενο αναφοράς και να πραγµατοποιεί την απαραίτητη απλούστευση των κανόνων που διέπουν τα ευρωπαϊκά θεσµικά όργανα 7. υπογραµµίζει ότι το µελλοντικό Σύνταγµα πρέπει να καθορίζει σαφώς και κατηγορηµατικά: - τις κοινές αξίες της ΕΕ - τα θεµελιώδη δικαιώµατα των ευρωπαίων πολιτών - την αρχή του διαχωρισµού των εξουσιών και του κράτους δικαίου - τη σύνθεση, το ρόλο και τη λειτουργία των θεσµικών οργάνων της Ένωσης - τον καταµερισµό αρµοδιοτήτων - την αρχή της επικουρικότητας - το ρόλο των ευρωπαϊκών πολιτικών κοµµάτων - τους όρους της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης 8. επιθυµεί η συζήτηση που θα δροµολογηθεί τον εκέµβριο του 2000 στη Νίκαια κατά την περάτωση της Κ να αποτελέσει την έναρξη µιας διαδικασίας ιεράρχησης των PE /19 RR\ doc

9 ΙΙΙ. Μέθοδος κειµένων η οποία πρέπει να καταλήξει στην εκπόνηση ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη και να προβλέπει διαφοροποιηµένες διαδικασίες για την αναθεώρηση των εν λόγω κειµένων, χωρίς κινδύνους εµπλοκής Πρώτο στάδιο: Η αναδιοργάνωση των Συνθηκών που εγκαινιάζεται στη Νίκαια 9. θεωρεί ότι µια πρώτη Συνθήκη µπορεί να εκπονηθεί µε σεβασµό της υφισταµένης εννόµου και θεσµικής καταστάσεως προτείνει σε αυτήν την κατεύθυνση όπως το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Νίκαιας δώσει εντολή στο Συµβούλιο προκειµένου να εγκρίνει αυτή την αναδιοργανωµένη Συνθήκη, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, µετά από διαβούλευση µε το ικαστήριο και σύµφωνης γνώµης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, καθώς και επικύρωση από τα εθνικά κοινοβούλια 10. προτείνει η συνταγµατική διαδικασία να εγκαινιασθεί κατά τη ιάσκεψη Κορυφής της Νίκαιας τον εκέµβριο του 2000 µε την έγκριση µιας δήλωσης προσαρτηµένης στην µελλοντική Συνθήκη που θα δίνει εντολή, διαδικασίες και χρονοδιάγραµµα προκειµένου να εκκινήσουν οι εργασίες σύνταξης ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη 11. θεωρεί ότι η Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο νοµιµοποιούνται να αποτελούν τις κινητήριες δυνάµεις σε αυτή τη συνταγµατική διαδικασία και ότι πρέπει να ληφθούν ευρύτατα υπόψη οι συµβολές των εθνικών κοινοβουλίων και της κοινής γνώµης, τόσο των κρατών µελών όσο και των υποψηφίων για προσχώρηση κρατών εύτερο στάδιο: Το Σύνταγµα να προετοιµασθεί από µία "Συνέλευση" 12. υπογραµµίζει ότι η τρέχουσα εκπόνηση του Χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων προσφέρει στοιχεία για µια κοινή συνταγµατική βάση (η ενσωµάτωσή του στη Συνθήκη µπορεί να λάβει τη µορφή προοιµίου ενός πρώτου κεφαλαίου του Συντάγµατος) 13. προτείνει ενόψει των συλλογικών, διαφανών και καρποφόρων εργασιών που πραγµατοποιήθηκαν, το µοντέλο της "Συνέλευσης", στο πλαίσιο του οποίου εκπονήθηκε το σχέδιο του Χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων, να υιοθετηθεί προκειµένου να εκπονηθεί το µελλοντικό Σύνταγµα της Ένωσης RR\ doc 9/19 PE

10 14. προτείνει ωστόσο αυτό το µοντέλο να προσαρµοσθεί λαµβάνοντας υπόψη το σύνολο των προκαταρκτικών εργασιών έτσι ώστε να τελειοποιηθούν οι διαδικασίες συζήτησης και απόφασης εντός της Συνέλευσης 15. εκτιµά ότι η Συνέλευση πρέπει να διαθέτει µέγιστη προθεσµία ενός έτους προκειµένου να εκπονήσει το προσχέδιο του Συντάγµατος 16. εκτιµά ότι το χρονοδιάγραµµα των προπαρασκευαστικών εργασιών πρέπει να οργανωθεί κατά τρόπο ώστε το Σύνταγµα να έχει αποφασισθεί πριν από τις ευρωεκλογές του καλεί την Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να βρίσκεται σε διάλογο κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες µε την εν λόγω Συνέλευση και να πραγµατοποιεί περιοδικά ακροάσεις µε εκπροσώπους των ανάλογων επιτροπών των εθνικών κοινοβουλίων 18. διαβεβαιώνει τις υποψήφιες χώρες, ότι σε καµιά περίπτωση αυτές οι εργασίες δεν θα είναι σε θέση να εµποδίσουν ή να καθυστερήσουν τη διαδικασία προσχώρησης. Κρίνει για το λόγο αυτό αναγκαία τη συµµετοχή των εκπροσώπων τους στις εργασίες της συνέλευσης και ζητεί κατά συνέπεια όπως συµµετάσχουν σ' αυτή 19. προτείνει όπως η έγκριση αυτού του Συντάγµατος προκύψει µετά από σύµφωνη γνώµη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, από δηµοψήφισµα που θα διεξαχθεί συγχρόνως σε όλα τα κράτη µέλη που θα έχουν επιλέξει αυτή τη διαδικασία κύρωσης 20. καλεί τα κοινοβούλια των κρατών µελών και των υποψηφίων χωρών να του γνωστοποιήσουν τις απόψεις και προτάσεις τους για τις διαδικασίες που υποδεικνύονται εν προκειµένω από την εγκαινίαση µέχρι την έγκριση του οριστικού κειµένου του Συντάγµατος 21. αναθέτει στην Πρόεδρό του να διαβιβάσει το παρόν ψήφισµα στη ιακυβερνητική ιάσκεψη για την αναθεώρηση των Συνθηκών, το Συµβούλιο, την Επιτροπή, τα εθνικά κοινοβούλια και τις υποψήφιες χώρες. PE /19 RR\ doc

11 ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ Εισαγωγή 1. Στις 21 και 22 Ιουνίου 1996, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Φλωρεντίας κάλεσε, µεταξύ άλλων, τη ιακυβερνητική ιάσκεψη ( ) που συγκλήθηκε για την προετοιµασία της Συνθήκης του Άµστερνταµ "να αναζητήσει όλες τις δυνατότητες απλοποίησης των Συνθηκών προκειµένου να καταστήσει τους σκοπούς και τη λειτουργία της Κοινότητας πλέον κατανοητούς από τους πολίτες." 11 Ακόµη και εάν δεν συµµεριζόµαστε όλες τις αρνητικές κρίσεις που εκφράστηκαν από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης, και σε πολιτικό επίπεδο, και στους επιστηµονικούς κύκλους, πρέπει να αναγνωρίσουµε ότι αυτός ο στόχος του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου υλοποιήθηκε µόνο σε πολύ περιορισµένο βαθµό, λόγω του ότι η δοµή της Συνθήκης του Μάαστριχτ παρέµεινε ουσιαστικά η ίδια. Επιπλέον και κυρίως, οι σχεδιασθείσες µεταρρυθµίσεις στο πρωτόκολλο για τα θεσµικά όργανα στην προοπτική της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που είναι προσαρτηµένο στη Συνθήκη του Άµστερνταµ, πρέπει ακόµη να υλοποιηθούν και αποτελούν το αντικείµενο της τρέχουσας επί του παρόντος. 2. Εν τω µεταξύ, οι ταχείες εξελίξεις στις διαπραγµατεύσεις διεύρυνσης καθώς και η καθιέρωση µιας κοινής πολιτικής των εξωτερικών υποθέσεων και της άµυνας κατέστησαν αυτό το στοιχείο θεσµικής µεταρρύθµισης ακόµη πιο σηµαντικό. Επιπλέον, ο σεβασµός των θεµελιωδών δικαιωµάτων στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατέστη µείζον πολιτικό θέµα, όχι µόνον σε σχέση µε τον Χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων, αλλά επίσης λόγω της ανησυχίας που προκλήθηκε από τη συµµετοχή ενός κόµµατος της άκρας δεξιάς στην κυβέρνηση ενός κράτους µέλους. Μεταξύ των πολιτικών απαντήσεων σ' αυτό το συµβάν, προτάθηκε σε πολλούς κύκλους να ενισχυθούν τα µέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 7 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι εξελίξεις αυτές επιβεβαιώνουν το γεγονός ότι η Ένωση βασίζεται σήµερα σε ένα σύστηµα κοινών αξιών, τις αξίες της ειρήνης, της ελευθερίας, της ισότητας, της ανοχής, της αλληλεγγύης, της δικαιοσύνης των δικαιωµάτων του ανθρώπου, της δηµοκρατίας που είναι θεµελιωµένες στα περισσότερα από τα εθνικά συντάγµατα των κρατών της Κοινότητας και των υποψηφίων προς ένταξη χωρών. Ο σεβασµός και η ανάπτυξη αυτών των αρχών αποτελούν το λόγο ύπαρξης της Ευρώπης µας. Είναι κατά συνέπεια λογικό δεδοµένης της σηµασίας τους όπως κατοχυρωθούν, κατά προτεραιότητα, σε ένα ευρωπαϊκό σύνταγµα. 3. Πρόσφατα, εκφωνήθηκαν πολλοί λόγοι, στο υψηλότερο πολιτικό επίπεδο, σχετικά µε τις µακροπρόθεσµες προοπτικές της Ένωσης και τα προβλήµατα που πρέπει να επιλυθούν µετά τη λήξη των εργασιών της τρέχουσας ιακυβερνητικής ιάσκεψης. Ο Υπουργός Εξωτερικών της Γερµανίας Joschka Fischer περιέγραψε, στις 12 Μαΐου 2000, το προσωπικό του όραµα µιας διαδικασίας σε τρεις φάσεις προς µία "ευρωπαϊκή οµοσπονδία". Σύµφωνα µε αυτόν, η προσεχής διεύρυνση απαιτεί επιλογή µεταξύ "διάβρωσης ή ολοκλήρωσης". Προκειµένου να αποφευχθεί η διάβρωση, ο κ. Fischer πρότεινε το πέρασµα της Ένωσης σε "µία ολική κοινοβουλευτικοποίηση, σε µία ευρωπαϊκή οµοσπονδία που ζητούσε ο Robert Schuman πριν πενήντα χρόνια", µε µία ευρωπαϊκή "κυβέρνηση". Ωστόσο ο Υπουργός διευκρίνισε ότι "το βήµα που προχωρά από την ενισχυµένη συνεργασία σε µία συνταγµατική συνθήκη" θα 11 Τµήµα V των συµπερασµάτων. RR\ doc 11/19 PE

12 απαιτήσει "µια πράξη αποφασιστικής πολιτικής αναµόρφωσης της Ευρώπης". Στις 27 Ιουνίου 2000, ο Πρόεδρος της Γαλλικής ηµοκρατίας, Jacques Chirac, πρότεινε στο Βερολίνο όπως αµέσως µετά τη ιάσκεψη Κορυφής της Νίκαιας εγκαινιασθεί διαδικασία η οποία θα επιτρέψει να υπάρξει ανταπόκριση στα άλλα θεσµικά ζητήµατα που τίθενται στην Ευρώπη. Θα πρέπει κατ' αρχάς "να αναδιοργανωθούν οι Συνθήκες προκειµένου να καταστεί πλέον συνεκτική και πλέον κατανοητή για τον πολίτη η παρουσίαση. Κατόπιν, θα πρέπει να διατυπωθεί κατά σαφή τρόπο η κατανοµή των αρµοδιοτήτων µεταξύ των διαφόρων επιπέδων της Ευρώπης. [ ] Κατά το τέλος αυτών των εργασιών που θα χρειασθούν αναµφίβολα αρκετά χρόνια, οι κυβερνήσεις και κατόπιν οι λαοί θα κληθούν να αποφανθούν επί ενός κειµένου το οποίο τότε θα µπορούµε να το καθιερώσουµε ως το πρώτο ευρωπαϊκό σύνταγµα". Ο κ. Chirac επιβεβαίωσε, στις 28 Αυγούστου 2000, σε µια προσφώνηση κατά την υποδοχή των πρεσβευτών της Γαλλίας, ότι επιθυµεί "όπως ξεκινήσει, µετά τη Γαλλική Προεδρία, [ ] ένας προβληµατισµός σε θεµελιώδες κείµενο που θα είναι το πρώτο ευρωπαϊκό σύνταγµα. Στις 6 Ιουλίου 2000, ο Πρόεδρος της Ιταλικής ηµοκρατίας, Carlo Azeglio Ciampi, εξεφώνησε στη Λειψία, θερµό λόγο υπέρ ενός ευρωπαϊκού συντάγµατος που θα πρέπει να καταλαµβάνει δύο τµήµατα: τον Χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων και την κατανοµή των αρµοδιοτήτων µεταξύ της Ένωσης και των κρατών. Εάν όλα τα κράτη µέλη της Ένωσης δεν είναι έτοιµα γι' αυτό, ένας πυρήνας κρατών θα µπορούσε να δείξει το δρόµο, ιδίως αυτά τα ιδρυτικά κράτη που είναι διατεθειµένα και ικανά να συµµετάσχουν. 4. Όλες αυτές οι εξελίξεις έθεσαν πάλι στην ηµερήσια διάταξη την ανάγκη να φθάσουµε σε µία µεγαλύτερη αποτελεσµατικότητα και διαφάνεια των κοινοτικών µηχανισµών και να υπογραµµίσουµε το συνταγµατικό χαρακτήρα των Συνθηκών. Το ικαστήριο διαπίστωσε επανειληµµένα ότι οι Συνθήκες, στο σύνολό τους, έχουν το χαρακτήρα ενός "συνταγµατικού Χάρτη της Ένωσης". Κατά συνέπεια ο εισηγητής δεν θα απευθύνει το ερώτηµα που τίθεται από ορισµένους, δηλαδή "η Ευρωπαϊκή Ένωση, χρειάζεται ένα σύνταγµα;" 12. Αρκεί να διαπιστώσουµε ότι ένα ευρωπαϊκό σύνταγµα θα είναι ένα έγγραφο sui generis, όπως ήδη η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι µία έννοµη τάξη sui generis. Εκ των πραγµάτων, διαθέτουµε ήδη ένα σύνταγµα µέσω των Συνθηκών. Αλλά αυτό το σύνταγµα είναι πυκνό, διάχυτο, συγκεχυµένο, ακατονόµαστο, δυσανάγνωστο και αόρατο. Έχει φθάσει η στιγµή για µεγαλύτερη ειλικρίνεια και µεγαλύτερη σαφήνεια. Οι πρωτοβουλίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για ένα ευρωπαϊκό σύνταγµα 5. Από την πρώτη άµεση εκλογή του τον Ιούνιο του 1979, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεσµεύτηκε στο δρόµο µιας θεσµικής µεταρρύθµισης που αποβλέπει να δηµιουργήσει, σύµφωνα µε τις προοπτικές που έχουν χαραχθεί από τα ιδρυτικά µέλη της ΕΚΑΧ και της ΕΟΚ, µία ένωση των λαών της Ευρώπης όλο και πιο στενή της οποίας η λογική κατάληξη θα είναι η πολιτική ένωση, ανοιχτή προς τα έξω, δηµοκρατική και εγγύς στους πολίτες της. Προκειµένου να επιτευχθεί αυτός ο στόχος, το Κοινοβούλιο βασίστηκε, κατά τη δεκαετία του 12 Βλ. π.χ. Jean-Claude Piris, Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει σύνταγµα; Της χρειάζεται ένα σύνταγµα; Revue trimestrielle du droit européen 35(4), 1999, σελ PE /19 RR\ doc

13 '80 και του '90 κατ' αρχάς στη στρατηγική των σχεδίων συνταγµατικών κειµένων όπως το σχέδιο συνθήκης περί ιδρύσεως µιας Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατόπιν µια στρατηγική αποκαλούµενη "των µικρών βηµάτων" στο πλαίσιο των υπαρχουσών Συνθηκών, σε συνάρτηση των ευκαιριών και της πολιτικής συγκυρίας. Κατά συνέπεια, η εµπειρία κατέδειξε ότι αυτές οι δύο οδοί είναι συµπληρωµατικές. Το σχέδιο "Spinelli", απετέλεσε µία αληθινή διέξοδο ευρωπαϊκού συντάγµατος, και προκάλεσε µια διαδικασία που κατάληξε στην υπογραφή της Ενιαίας Πράξεως. Αυτή συµπεριελάµβανε ένα όχι αµελητέο τµήµα των προτάσεων που περιλαµβάνονται στο κείµενο που είχε εγκριθεί από το Κοινοβούλιο βάσει της έκθεσης του κ. Spinelli. 6. Σε αντίθεση µε το σχέδιο Spinelli, το σχέδιο του κ. Herman προσπαθούσε περισσότερο να πλαισιώσει και να παγιώσει το κοινοτικό κεκτηµένο που χαρακτηρίστηκε από τις δύο πρόσφατες αναθεωρήσεις των Συνθηκών παρά να ωθήσει εκ νέου την Ένωση. Κατά τη διάρκεια των εργασιών του επί σχεδίου συντάγµατος για την Ευρωπαϊκή Ένωση το Κοινοβούλιο µεριµνούσε να µην αποµακρύνει τις εθνικές κυβερνήσεις από τις συζητήσεις του, φοβούµενο να δει το σχέδιό του συντάγµατος "εκφυλισµένο" από µία ιακυβερνητική ιάσκεψη. Όπως και το προηγούµενό του, το σχέδιο Herman δεν ευοδώθηκε και αυτό, αλλά απετέλεσε µία σηµαντική χάραξη για τις µεταγενέστερες φάσεις της ευρωπαϊκής οικοδόµησης. 7. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ, έχοντας καθιερώσει την Ευρωπαϊκή Ένωση, θα µπορούσε κατά συνέπεια να θεωρηθεί ως ένα αποτέλεσµα των επανειληµµένων πρωτοβουλιών του Κοινοβουλίου, ακόµη και αν η εισαγωγή ενός διακυβερνητικού στοιχείου στην οικοδόµηση των "πυλώνων" δεν αντιστοιχούσε βεβαίως στις προτάσεις του κατά τη ιακυβερνητική ιάσκεψη. Οι συντάκτες της Συνθήκης του Μάαστριχτ προσπάθησαν να ενσωµατώσουν το σύνολο των συνταγµατικών κανόνων σε µία δοµή µε τρεις πυλώνες. Ωστόσο, η Συνθήκη δεν καταργούσε τη µεγάλη ποσότητα κανόνων που περιλαµβάνονται στις προηγούµενες Συνθήκες και κυρίως δεν δηµιουργούσε καµία ιεράρχηση αντί να απλοποιεί, προσέθεσε στην πολυπλοκότητα. Ωστόσο, η Συνθήκη ελευθέρωσε ορισµένες συνταγµατικές αρχές µεγάλης εµβέλειας (π.χ. την ευρωπαϊκή ιθαγένεια, τη συναπόφαση, το πρωτόκολλο για την εφαρµογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας), χωρίς να συναγάγει όλα τα συµπεράσµατα και χωρίς να καταργήσει τις αντιφάσεις που υπήρχαν στους κόλπους του συστήµατος. Λόγω του ότι το κείµενο αυτό ήταν σχεδόν δυσνόητο, αποτέλεσµα µιας καθαρά διακυβερνητικής διαπραγµάτευσης και λόγω του ότι δεν είχαν προηγηθεί αυτού εργασίες καµιάς επιτροπής του είδους των επιτροπών Spaak ή Dooge και οι ανησυχίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δεν είχαν ληφθεί παρά µόνο εν µέρει υπόψη, µόνο µε δυσκολία µπόρεσε να ξεπεράσει τη δοκιµασία των δηµοψηφισµάτων που οργανώθηκαν στη ανία και τη Γαλλία. Στα ψηφίσµατά του για τη Συνθήκη του Μάαστριχτ και τη ιακυβερνητική ιάσκεψη του 1996, το Κοινοβούλιο είχε διατυπώσει προτάσεις που απέβλεπαν στην αντικατάσταση του συστήµατος των ισχυόντων κανόνων δικαίου µε ένα καλύτερο σύστηµα διαφανέστερο και πιο εύκολο στη χρήση. Το Κοινοβούλιο είχε επίσης, όπως και η Επιτροπή, στη γνωµοδότησή του 1996 για τη ιακυβερνητική ιάσκεψη που κατέληξε στη Συνθήκη του Άµστερνταµ, υπογραµµίσει το ενδιαφέρον να επιχειρηθεί διάκριση µεταξύ των άρθρων των Συνθηκών θεµελιώδους χαρακτήρα και των άλλων διατάξεων. Η ιδέα αυτή υιοθετήθηκε πρόσφατα από τους κ.κ. Dehaene, von Weizsäcker και το Λόρδο Simon στην έκθεσή τους για τις θεσµικές επιπτώσεις της διεύρυνσης, που υποβλήθηκε στις 18 Οκτωβρίου 1999 στην Επιτροπή RR\ doc 13/19 PE

14 ("έκθεση των τριών σοφών"). Η 2000: το ζήτηµα µιας συνταγµατοποίησης των Συνθηκών 8. Το Κοινοβούλιο συζήτησε, καθ' όλη τη διάρκεια των προπαρασκευαστικών εργασιών για την παρούσα ιακυβερνητική ιάσκεψη, και ιδίως κατά τις συναντήσεις του µε τους εκπροσώπους των εθνικών κοινοβουλίων που οργανώθηκαν από την Επιτροπή Συνταγµατικών Υποθέσεων, για τα τρία θεσµικά ζητήµατα που έµειναν ανοικτά στο Άµστερνταµ (να µη συγχέονται µε τα τρία τεχνικά left-overs που αποτελούν τώρα το σχέδιο ηµερήσιας διάταξης της, µε το ζήτηµα της ενισχυµένης συνεργασίας): - την ενδεχόµενη διεύρυνση της ηµερήσιας διάταξης της - τη συνταγµατοποίηση της Ένωσης - τα µέσα ενίσχυσης του διαλόγου µεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων. Στο ψήφισµα της 18ης Νοεµβρίου 1999 σχετικά µε τη µεταρρύθµιση των Συνθηκών και την προσεχή (εισηγητές: κ.κ. ηµητρακόπουλος και Leinen), το Κοινοβούλιο υπογράµµισε ότι "η προοπτική µιας διευρυµένης Ένωσης επιβάλλει την εγκαινίαση µιας συνταγµατικής διαδικασίας που περνά από την απλοποίηση και την ορθολογικοποίηση των Συνθηκών ενόψει της διαφάνειας και της αναγνωσιµότητας των Συνθηκών για τους πολίτες". Σύµφωνα µε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η συνταγµατοποίηση της Ένωσης συνεπάγεται την ενοποίηση των Συνθηκών σε ένα ενιαίο κείµενο, αλλά χωρισµένο σε δύο µέρη: ένα συνταγµατικό µέρος, που περιλαµβάνει τους στόχους της Ένωσης, την ιθαγένεια, συµπεριλαµβανοµένων των θεµελιωδών δικαιωµάτων, και τις διατάξεις σχετικά µε τα θεσµικά όργανα και τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων ένα δεύτερο µέρος που καθορίζει τις πολιτικές της Ένωσης η λύση αυτή είχε προταθεί επίσης από την "οµάδα των τριών σοφών" στην οποία προήδρευε ο κ. Jean-Luc Dehaene, και υποστηρίχθηκε από την Επιτροπή. 9. Το Κοινοβούλιο ζήτησε έτσι όπως η τροποποιήσει τη διαδικασία µελλοντικής αναθεώρησης των Συνθηκών, κατά τρόπο που θα την εκδηµοκρατίσει και θα την προσαρµόσει στη διπλή νοµιµότητα της Ένωσης, καθιερώνοντας µία εξουσία συναπόφασης µεταξύ του θεσµικού οργάνου που εκπροσωπεί τα κράτη και του θεσµικού οργάνου που εκπροσωπεί τους πολίτες. υστυχώς, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Φέιρα δεν αποφάσισε να προσθέσει παρά ένα µόνο συµπληρωµατικό θέµα στο σχέδιο ηµερήσιας διάταξης της, ήτοι την ενισχυµένη συνεργασία. Γιατί ένα σύνταγµα αντί µιας Συνθήκης; 10. Κανονικά, η Συνθήκη είναι µια συµφωνία µεταξύ κυρίαρχων κρατών τα οποία παραµένουν κυρίαρχα, η οποία δεν δεσµεύει παρά µόνο αυτά και δεν εφαρµόζεται παρά µόνο σ' αυτά. εν δεσµεύει άµεσα τους πολίτες αυτών των κρατών, δεν τους αποδίδει άµεσα ούτε δικαίωµα ούτε υποχρέωση. Εάν η Συνθήκη εγκαθιστά µια νέα έννοµη τάξη, αυτή, κανονικώς δεν µπορεί να ενεργεί παρά µόνο στη βάση της συναίνεσης των υπογραφόντων κρατών. Καµία υποχρέωση, εκτός αυτών που διατυπώνονται στη Συνθήκη, δεν µπορεί να τους επιβληθεί παρά τη θέλησή τους. PE /19 RR\ doc

15 Αντιθέτως, υπογράφοντας τη Συνθήκη της Ρώµης, τα κράτη µέλη ίδρυσαν συνειδητά µια sui generis κοινότητα δικαίου, µε ίδια όργανα, ανεξάρτητα από αυτά, ικανή να παράγει νοµικούς κανόνες στους οποίους αυτά υποτάσσονται και οι οποίοι µπορούν να εφαρµοστούν άµεσα στους πολίτες τους. Αυτά τα υπερεθνικά στοιχεία (π.χ. πλειοψηφία στο Συµβούλιο, κανονισµοί άµεσα εφαρµόσιµοι στους πολίτες, εκτελεστικός χαρακτήρας των αποφάσεων του ικαστηρίου, έλεγχος από το ίδιο αυτό δικαστήριο της νοµιµότητας των πράξεων του Συµβουλίου) ενισχύθηκαν σηµαντικά από τη νοµολογία του ικαστηρίου που παγίωσε κατά τη διάρκεια των ετών: - την ύπαρξη µιας συνταγµατικής έννοµης τάξης ("συνταγµατικός χάρτης") - την υπεροχή της κοινοτικής έννοµης τάξης έναντι της εθνικής έννοµης τάξης 13 - τη δυνατότητα για τους πολίτες να επιτύχουν άµεσα την αναγνώριση και το σεβασµό των δικαιωµάτων που τους απονέµονται από τη Συνθήκη για την κοινοτική νοµοθεσία (άµεσο αποτέλεσµα ορισµένων κανόνων). Η νοµολογία αυτή αποτελεί σήµερα µέρος του κοινοτικού κεκτηµένου. Εξάλλου, οι Συνθήκες ΕΚΑΧ και ΕΥΡΑΤΟΜ περιλαµβάνουν ενδιαφέρουσες θεσµικές προσεγγίσεις που θα ήταν επιζήµιο να εγκαταλειφθούν όπως επιθυµούν ορισµένοι. Το να ενταχθούν σε ένα σύνταγµα θα αποτελούσε µία εγγύηση για τη διαιώνισή τους. 11. Η πολυπλοκότητα των κοινοτικών µηχανισµών, η σύγχυση των εξουσιών και των ευθυνών, η αδιαφάνεια της κοινοτικής νοµοθεσίας, το δυσανάγνωστο των ίδιων των Συνθηκών δεν ευνόησαν την λαϊκή υποστήριξη στο ευρωπαϊκό εγχείρηµα. Μία επιστροφή προς µία επανεθνικοποίηση των πολιτικών υπό το πρόσχηµα της επικουρικότητας δεν αποκλείεται πλέον δυστυχώς. Σε ορισµένα κράτη µέλη, οι οπαδοί της κυριαρχίας τροµάζουν µε την απειλή που θα ασκούσε στην εθνική τους ταυτότητα ο γραφειοκρατικός συγκεντρωτισµός που ενσαρκώνει στα µάτια τους η Επιτροπή των Βρυξελλών. Ορισµένα εθνικά κοινοβούλια και κυρίως περιφερειακά, που ανησυχούν ήδη µε µία ορισµένη µείωση της επιρροής τους σε εθνικό επίπεδο, φοβούνται µία νέα µείωση των εξουσιών τους. 14. Ένα σύνταγµα για την Ευρώπη, υπό τον όρο να είναι απλό και ευανάγνωστο, θα πρέπει να καθησυχάσει όλο τον κόσµο δηµιουργώντας ένα πολιτικό και νοµικό πλαίσιο σταθερό όπου οι εξουσίες, οι αρµοδιότητες και οι ευθύνες είναι σαφώς καθορισµένες. 12. Εξάλλου, η διεύρυνση της Ένωσης θα επιβάλλει αναγκαία κανόνες ικανούς να διαχειρισθούν ένα σύστηµα δικαίου βασισµένο σε αριθµό πολύ µεγαλύτερο κρατών µελών. Επιβάλλονται συνταγµατικοί κανόνες προκειµένου να γίνει η διαχείριση αυτού του συστήµατος. Ελλείψει αυτών των κανόνων, το σύστηµα είναι εξαιρετικά άκαµπτο: οι Συνθήκες περιλαµβάνουν εξ ορισµού κανόνες που είναι αρκούντως γενικοί προκειµένου να χαρακτηρισθούν ως συνταγµατικοί και άλλους οι οποίοι δεν µπορούν να έχουν την ίδια διάρκεια µε τους συνταγµατικούς κανόνες. Πρέπει να γίνει απλοποίηση και σαφής διάκριση των κανόνων καθώς και των µεθόδων προκειµένου αυτές να θεσπισθούν. Η ευρωπαϊκή οικοδόµηση βασίζεται σε µία διπλή δηµοκρατική νοµιµότητα, αυτή των πολιτών που εκπροσωπούνται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και αυτή των κρατών που 13 Βλ. επίσης το ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη βάση της έκθεσης για τις σχέσεις µεταξύ του διεθνούς δηµοσίου δικαίου, του κοινοτικού δικαίου και του συνταγµατικού δικαίου των κρατών µελών, ΕΕ 14 Βλ. γνωµοδότηση 302/98 της Επιτροπής των Περιφερειών της 11ης Μαρτίου 1999 (εισηγητές: κ.κ. Delebarre και Stoiber). RR\ doc 15/19 PE

16 εκπροσωπούνται από το Συµβούλιο. Ακόµα και µε µηχανισµούς ελέγχου των εθνικών κοινοβουλίων πλέον ανεπτυγµένους απ' ότι είναι σήµερα, µία Συνθήκη που έχει υπογραφεί µόνο από τα κράτη, που θεωρούνται ως η µόνη πηγή εξουσίας στην Ευρώπη, δεν θα συµβιβαζόταν πλήρως µε αυτές τις αρχές της δηµοκρατίας. Τα κράτη δεν είναι πλέον οι µόνοι «κύριοι των Συνθηκών». Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ένα σύνταγµα, από δηµοκρατική άποψη, αποδεικνύεται ανώτερο των Συνθηκών. Επιδιώκοντας την υιοθέτηση ενός συντάγµατος το οποίο θα υποκαθιστούσε προοδευτικά τις Συνθήκες, δεν θα κάναµε τίποτε άλλο παρά να προσαρµόσουµε το λεξιλόγιο στα πράγµατα και τα κείµενα στην πραγµατικότητα. Στο πλαίσιο αυτό, η επιλογή ενός όρου όπως "σύνταγµα", "συνταγµατικός χάρτης", "συνταγµατικό σύµφωνο" ή "συνταγµατική συνθήκη" για την έννοµη τάξη της Ευρώπης φαίνεται ως ένα ζήτηµα δευτερεύουσας σηµασίας. Ας συµφωνήσουµε ωστόσο ότι ο όρος «Σύνταγµα» εκφράζει περισσότερο κατηγορηµατικά την ευρωπαϊκή µας δέσµευση. 13. Η αναφερθείσα ανωτέρω αποτυχία του σχεδίου ευρωπαϊκού συντάγµατος του Fernand Herman το 1994 προκάλεσε µια νέα στρατηγική "µικρών βηµάτων" του Κοινοβουλίου, που αποδεικνύει κάποιον πραγµατισµό. Ωστόσο, δεδοµένου ότι ευρέα τµήµατα της νοµισµατικής πολιτικής των κρατών µελών έχουν ανατεθεί, και διαχειρίζονται από µία ανεξάρτητη κεντρική τράπεζα, έχοντας υπόψη ότι η εξωτερική πολιτική, συµπεριλαµβανοµένης της πολιτικής άµυνας, θα ασκείται πιθανώς στο άµεσο µέλλον εν µέρει από κοινού, και, τέλος, δεδοµένου ότι ο αριθµός των κρατών µελών θα υπερβεί προσεχώς τα είκοσι η συνοχή και η αποτελεσµατικότητα της κοινοτικής δράσης δεν µπορούν πλέον να διασφαλισθούν από ένα σύνολο πολυµερών υποχρεώσεων που απορρέουν από µία σώρευση µακρών και περίπλοκων Συνθηκών. Πώς θα προχωρήσουµε; 14. Πρέπει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να συνεχίσει τη στρατηγική του που βασίζεται στις απαιτήσεις της σαφήνειας, απλότητας, του ευανάγνωστου, τη διατύπωση πολιτικών και νοµικών αρχών κατανοητών για όλο τον κόσµο και ικανών να διασφαλίσουν τα θεµελιώδη πολιτικά συµφέροντα των δύο ουσιωδών συνιστωσών της Ένωσης, των κρατών και των πολιτών. Η στρατηγική αυτή πρέπει να αντιπροσωπεύει την ουσιαστική συµβολή του Κοινοβουλίου µετά την αναθεώρηση της Συνθήκης του Άµστερνταµ που προβλέφθηκε στη Νίκαια, στρατηγική που πρέπει επίσης να αποφύγει να αµφισβητήσει το πολιτικό κεκτηµένο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 15. Ένα οµοσπονδιακό µοντέλο συνεργατικό και αποκεντρωµένο 15 βασίζεται σε µια διπλή δηµοκρατική νοµιµότητα, αυτή των πολιτών και αυτή των κρατών. Στο µοντέλο αυτό, τα κράτη και η Ένωση συµµετέχουν σε όλα τα στάδια απόφασης αλλά η εκτέλεση αυτών των αποφάσεων αφήνεται κυρίως στα κράτη µέλη. Αυτή η συνδυασµένη συµµετοχή εκτείνεται σε όλες τις πράξεις που έχουν νοµική χροιά: νόµοι, προϋπολογισµός, διορισµοί, συµβάσεις µε τρίτες χώρες, σύνταγµα. Η ισότητα καθεστώτος µεταξύ του Συµβουλίου και του Κοινοβουλίου θα πρέπει να πραγµατοποιηθεί για όλες τις κατηγορίες πράξεων ή να απορρέει από µία κατανοµή σε δύο οµάδες πράξεων που είναι λίγο πολύ ισότιµες, αυτές όπου το Συµβούλιο έχει τον τελευταίο λόγο και αυτές που το Κοινοβούλιο έχει τον τελευταίο λόγο. 15 Βλ. π.χ. Ingolf Pernice, Multi-level constitutionalism and the Treaty of Amsterdam : European constitutionmaking revisited? Common Market Law Review 36, 1999, σελ PE /19 RR\ doc

17 Εν πάση περιπτώσει, η ανησυχία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πρέπει να είναι η έγκριση ενός συντάγµατος από τα κράτη µέλη και από τους ευρωπαϊκούς λαούς. 16. Σε πρακτικό επίπεδο, οι απόψεις των πολιτών πρέπει να γίνουν σεβαστές: πρέπει κατά συνέπεια οι εκπρόσωποι σε ευρωπαϊκό επίπεδο να εγκρίνουν αυτό το σύνταγµα, και σε εθνικό επίπεδο, τα κοινοβούλια και, σωτήρια καινοτοµία, οι ίδιοι οι πολίτες, να το υιοθετήσουν, π.χ. µε ένα δηµοψήφισµα. Λόγω του ότι ένα σύνταγµα δεσµεύει επίσης τα κράτη µέλη ως τέτοια, πρέπει τα εθνικά θεσµικά όργανα κοινοβούλια, κυβερνήσεις, περιφέρειες (όταν το εθνικό συνταγµατικό σύστηµα το προβλέπει) να µπορούν να εκφραστούν και να συµµετάσχουν στην προετοιµασία ενός συντάγµατος. Τέλος, τα κοινοτικά θεσµικά όργανα πρέπει να εµπλακούν άµεσα στη διαδικασία. Πρώτο στάδιο: αναδιοργάνωση των Συνθηκών που δροµολογείται στη Νίκαια 17. Μια πρώτη Συνθήκη θα µπορούσε κατά συνέπεια να εκπονηθεί µε το σεβασµό της υφισταµένης νοµικής και θεσµικής καταστάσεως 16 το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Νίκαιας θα µπορούσε κατ' αυτόν τον τρόπο να δώσει εντολή στο Συµβούλιο (που αποφασίζει οµόφωνα κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής) να εγκρίνει αυτή τη Συνθήκη, µετά από διαβούλευση µε το ικαστήριο και γνωµοδότηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. 18. Η συνταγµατική συζήτηση θα µπορούσε επίσης κατ' αυτόν τον τρόπο να εγκαινιασθεί κατά τη ιάσκεψη Κορυφής της Νίκαιας τον εκέµβριο του 2000 µε την έγκριση µιας προσαρτηµένης δήλωσης στη µελλοντική Συνθήκη που καθορίζει τη διαδικασία και το χρονοδιάγραµµα προκειµένου να αρχίσουν οι εργασίες σύνταξης ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη. Καθ' όλη τη διάρκεια αυτής της διαδικασίας, οι συµβολές των εθνικών κοινοβουλίων και της κοινής γνώµης, τόσο των κρατών µελών όσο και των υποψηφίων προς ένταξη χωρών, θα πρέπει να ληφθούν ευρέως υπόψη. εύτερη φάση: ένα σύνταγµα που θα προετοιµαστεί από τη "Συνέλευση" 19. Οι εργασίες της Συνέλευσης στην οποία έχει ανατεθεί η εκπόνηση ενός Χάρτη των θεσµικών δικαιωµάτων πραγµατοποιήθηκαν κατά τρόπο διαφανή και εποικοδοµητικό. Ορισµένοι θεωρούν ότι η εµπειρία αυτή µπορεί να είναι χρήσιµη προκειµένου να καθιερωθούν νέοι µηχανισµοί αναθεώρησης των Συνθηκών. Ο εισηγητής κρίνει επίσης ότι η τρέχουσα εκπόνηση του Χάρτη προσφέρει στοιχεία για την καθιέρωση µιας κοινής συνταγµατικής βάσης. Η ενσωµάτωση αυτού του κειµένου στη Συνθήκη θα µπορούσε να λάβει τη µορφή ενός προοιµίου στο πρώτο κεφάλαιο του συντάγµατος. Ενόψει αυτών των συλλογικών εργασιών στους κόλπους της Συνέλευσης, το µοντέλο αυτό θα µπορούσε να υιοθετηθεί προκειµένου να πραγµατοποιηθεί συζήτηση για τον πολιτικό σκοπό της Ένωσης και να προετοιµασθεί το σύνταγµά της. 16 Βλ. το κείµενο που προτάθηκε από το ΕΠΙ της Φλωρεντίας, στις 15 Μαΐου 2000 που έχει περιληφθεί στην ιστοσελίδα του διαδικτύου στην Επιτροπή : στη γαλλική : στην αγγλική : europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_en.pdf στη γερµανική : RR\ doc 17/19 PE

18 Ωστόσο, το µοντέλο αυτό πρέπει να προσαρµοσθεί προκειµένου να µπορέσει να ληφθεί υπόψη το σύνολο των προκαταρκτικών εργασιών και προκειµένου µία µελλοντική συνταγµατική συνέλευση να εξοπλισθεί µε αποτελεσµατικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων. Οι εργασίες αυτές δεν πρέπει κυρίως να έχουν ως αποτέλεσµα να εµποδίσουν ή να καθυστερήσουν τη διαδικασία ένταξης. Η συµµετοχή των εκπροσώπων των υποψηφίων χωρών στις εργασίες µιας τέτοιας Συνέλευσης φαίνεται κατά συνέπεια απαραίτητη. 20. Οι συµπολίτες µας θέλουν ένα ευρωπαϊκό Σύνταγµα. Για πρώτη φορά, το Ευρωβαρόµετρο της άνοιξης 2000 έθεσε το ερώτηµα: «Πιστεύετε ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση πρέπει να έχει Σύνταγµα, δηλαδή ένα θεµελιώδες κείµενο που να ενσωµατώνει τις διάφορες υφιστάµενες Συνθήκες;» Το 70% των πολιτών της Ένωσης απαντούν ναι, το 6% όχι, το 24% δεν γνωρίζουν. Ο αριθµός των «ναι» ξεπερνά το 50% σε όλα τα κράτη µέλη, εκτός από το Ηνωµένο Βασίλειο (47%). Ο αριθµός των «όχι» είναι παντού χαµηλότερο από 10%, εκτός από τη ανία (24% όχι αλλά 59% ναι) και τη Φινλανδία (19% όχι αλλά 66% ναι). εν επιτρέπεται να απογοητεύσουµε τόσο ισχυρές προσδοκίες. Ο εισηγητής προτείνει όπως η έγκριση αυτού του συντάγµατος απορρέει, µετά από σύµφωνη γνώµη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από τους εθνικούς κανόνες που πρέπει να γίνουν σεβαστοί, αλλά µε προσφυγή σε ένα ταυτόχρονο, ει δυνατόν, δηµοψήφισµα σε όλα τα κράτη µέλη της Ένωσης ή τουλάχιστον σε εκείνα που θα αποδεχτούν κάτι τέτοιο. Ας διευκρινισθεί ότι το πρώτο ευρωπαϊκό δηµοψήφισµα θα είναι τουλάχιστον συµβουλευτικό. Στις χώρες όπου δεν εφαρµόζεται η µέθοδος του δηµοψηφίσµατος, η παράδοση του κοινοβουλευτικού µονοπωλίου στη λήψη αποφάσεων θα γίνει σεβαστή. Σε εκείνες που την εφαρµόζουν, το δηµοψήφισµα θα µπορούσε να έχει αποφασιστικό χαρακτήρα. Σε ολόκληρη την Ευρώπη µας, θα δηµιουργηθεί έτσι ένας κοινός δηµόσιος χώρος, όπου όλοι θα συζητήσουν µαζί και ταυτοχρόνως το κοινό µέλλον τους. Τα κοινοβούλια των κρατών µελών και των υποψηφίων χωρών θα κληθούν να καταστήσουν γνωστές τις απόψεις τους και τις προτάσεις τους για τις υποδεικνυόµενες διαδικασίες από τα θεσµικά όργανα καθώς και τις εθνικές κυβερνήσεις από την εγκαινίασή τους µέχρι την έγκριση του τελικού κειµένου του συντάγµατος. Πριν την έκδοση του πρώτου Συντάγµατος, θα µπορέσουν έτσι να εκφρασθούν όλοι οι πολίτες της Ένωσης, αποδίδοντας έτσι σ' αυτό το θεµελιώδες κείµενο την πλήρη νοµιµότητά του. PE /19 RR\ doc

19 ΑΠΟΨΗ ΤΗΣ ΜΕΙΟΨΗΦΙΑΣ του κ. Georges BERTHU εξ ονόµατος της Οµάδας Ένωση για την Ευρώπη των Εθνών και του κ. Jens-Peter BONDE εξ ονόµατος της Οµάδας για την Ευρώπη της ηµοκρατίας και της ιαφοράς Η έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά µε τη συνταγµατοποίηση των Συνθηκών κατορθώνει να προτείνει στο προσεχές Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Νίκαιας την έναρξη των εργασιών για ένα Ευρωπαϊκό Σύνταγµα, αποφεύγοντας εντελώς να πει καθαρά τι θα προσέφερε επί πλέον ένα κείµενο του είδους αυτού. ιατρέχοντας κανείς το ψήφισµα πληροφορείται ότι ένα τέτοιο Σύνταγµα θα αντιπροσωπεύει ένα "κείµενο αναφοράς", ότι θα επιτρέπει "απλούστευση των κανόνων που διέπουν τα θεσµικά όργανα", ότι θα καθορίζει σαφώς "τις κοινές αξίες της ΕΕ", την "αρχή του χωρισµού των εξουσιών", τον "καταµερισµό των αρµοδιοτήτων", την "αρχή της επικουρικότητας", κτλ. Αλλά όλα αυτά τα θέµατα θα µπορούσαν να περιληφθούν σε µια Συνθήκη. Αν η υφιστάµενη Συνθήκη δεν θεωρείται ικανοποιητική από αυτή την άποψη, είναι δυνατόν να εκπονηθεί µια άλλη, σαφέστερη. Στην πραγµατικότητα, ο συγκεκριµένος στόχος ενός Ευρωπαϊκού Συντάγµατος θα είναι να κατοχυρωθεί εν ευθέτω χρόνω ότι 1) η Ένωση είναι κράτος, και ότι 2) κατέχει νοµιµότητα ανώτερη από τα έθνη, από όπου θα συνάγεται ότι 3) η ύπαρξη συλλογικών διαδικασιών λήψης απόφασης στις οποίες κανένα έθνος µόνο του δεν θα µπορεί να αντιταχθεί. Μια κίνηση προς την κατεύθυνση αυτή γίνεται από την παράγραφο 8 του ψηφίσµατος, η οποία ζητεί να προβλεφθούν για το µελλοντικό Σύνταγµα "διαφοροποιηµένες" διαδικασίες αναθεώρησης (δηλαδή διαφορετικές από το ισχύον σύστηµα των εθνικών διαδικασιών κύρωσης) και "χωρίς κινδύνους εµπλοκής" (δηλαδή χωρίς να υπάρχει δυνατότητα να αντιταχθεί ένας συγκεκριµένος λαός). Η έκθεση ζητεί το εν λόγω "Σύνταγµα" να εκπονηθεί από µια "Συνέλευση" στην οποία να συµµετέχουν οι κυβερνήσεις, η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα εθνικά κοινοβούλια, κατά το πρότυπο της Συνέλευσης που µόλις συνέταξε το σχέδιο του Χάρτη των Θεµελιωδών ικαιωµάτων. Ωστόσο, αντίθετα µε τις διακηρύξεις που ακούγονται, το πείραµα αυτό δεν επιτρέπει να συναχθούν συµπεράσµατα. Κανείς δεν έχει καταλάβει πώς λάµβανε τις αποφάσεις της η εν λόγω "Συνέλευση", που αποτελούσε συνονθύλευµα των συνιστωσών της. Αυτό όµως δεν την εµποδίζει να θεωρεί ότι είναι ανώτερη από όλα τα θεσµικά όργανα και να επικαλείται µια ανύπαρκτη νοµιµότητα. Αντιτασσόµαστε σ' αυτή την έκθεση για να υπενθυµίσουµε ότι η Ένωση δεν είναι ένα κράτος ανώτερο από τα έθνη. Πράγµατι, τα έθνη απολαµβάνουν τη βασική νοµιµότητα στα µάτια των πολιτών. Εποµένως, η Ένωση δεν µπορεί παρά να είναι µια ένωση εθνών, το καθένα από τα οποία υπακούει, κατά πρώτο λόγο, στο εθνικό του Σύνταγµα, δηλαδή στην ελεύθερη και κυρίαρχη βούληση του λαού του. RR\ doc 19/19 PE