Προπτυχιακή Εργασία. Πάχου-Φώκιαλη Αγλαϊα-Μαρία. Η Έκτακτη Κανονιστική Εξουσιοδότηση ΕΙΣΑΓΩΓΗ Ι. ΤΟ ΘΕΜΑ

Transcript

1 Προπτυχιακή Εργασία Πάχου-Φώκιαλη Αγλαϊα-Μαρία Η Έκτακτη Κανονιστική Εξουσιοδότηση ΕΙΣΑΓΩΓΗ Ι. ΤΟ ΘΕΜΑ Σκοπός της εργασίας είναι η ανάλυση του θεσμού της έκτακτης κανονιστικής εξουσιοδότησης που παρέχεται στη διοίκηση από το συνταγματικό νομοθέτη, για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών στο πλαίσιο ομαλών συνταγματικοπολιτικών συνθηκών. Ο ερευνώμενος θεσμός σχετίζεται με την παρατηρηθείσα διεθνώς, μετά τον Α παγκόσμιο πόλεμο, τάση για ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας με νομοθετικές αρμοδιότητες και συναντάται με διάφορες παραλλαγές στα Συντάγματα των δημοκρατικών ευρωπαϊκών χωρών. Στην Ελλάδα ο θεσμός αποτελεί μέρος του πλέγματος της κανονιστικής εξουσιοδότησης η οποία τριχοτομείται, με κριτήριο το σκοπό και την αιτιολογία της ύπαρξής της. Πιο συγκεκριμένα, το ζήτημα της κανονιστικής εξουσιοδότησης ρυθμίζεται για πρώτη φορά από το Σύνταγμα του 1975, στη βάση τριών βαθμίδων που διαφοροποιούνται με κριτήριο τις συνταγματικοπολιτικές συνθήκες που επικρατούν σε κάθε περίπτωση. Γίνεται έτσι δυνατή η διάκριση σε τακτική, έκτακτη και εξαιρετική εξουσιοδότηση που προβλέπονται από τα άρθρα 43, 44 και 48 του Συντάγματος 1975/1986/2001 αντίστοιχα. Το περιεχόμενο του άρθρου 44 1 αποτελεί κατά κύριο λόγο το αντικείμενο της παρούσας εργασίας. ΙΙ. ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ ΜΕΛΕΤΗΣ Η μελέτη διαρθρώνεται σε δυο άξονες που αναφέρονται: α) στο θεσμό της κανονιστικής εξουσιοδότησης γενικά και β) στην έκτακτη κανονιστική εξουσιοδότηση που προβλέπεται από το άρθρο 44 1 του Συντάγματος 1975/1986/2002. Για την εξέταση του θέματος κρίνεται σκόπιμο να γίνει αρχικά μια σύντομη αναφορά στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών και στην υιοθέτηση της αρχής της διασταύρωσης των λειτουργιών από τα σύγχρονα δημοκρατικά κράτη. Η τελευταία, συνδέεται με την ανάγκη συνεργασίας και συντονισμού των κρατικών λειτουργιών και κατ επέκταση με την κανονιστική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας και το θεσμό της κανονιστικής εξουσιοδότησης. Στο πλαίσιο του Α μέρους, εξετάζεται στη συνέχεια η έννοια και το συνταγματικό πλαίσιο του θεσμού της κανονιστικής εξουσιοδότησης καθώς και των τριών βαθμίδων με τις οποίες αυτή εμφανίζεται στο ισχύον Σύνταγμα. Από τη γενική θεώρηση οδηγούμαστε έτσι στην έννοια της έκτακτης κανονιστικής εξουσιοδότησης, που προβλέπει την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, σε περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης. Στο Β μέρος αναλύεται το περιεχόμενο του άρθρου 44 1 και μελετώνται οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου αναφορικά με: α)τις ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις έκδοσής τους, β) τη νομική τους φύση και γ) το περιεχόμενό τους. Στο σημείο αυτό εκφράζεται ένας προβληματισμός σχετικός με τις προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες εκδόθηκαν συγκεκριμένες πράξεις, στη χρονική διάρκεια Αντικείμενο του Γ μέρους είναι μια σύντομη ιστορική αναδρομή στα ελληνικά Συντάγματα του 20ου αιώνα, η οποία εστιάζει στην ύπαρξη θεσμών ανάλογων με την κανονιστική εξουσιοδότηση και με τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Η «παρένθεση» αυτή παρεμβάλλεται με το σκεπτικό ότι, η σύγκριση μιας συνταγματικής ρύθμισης με μια προγενέστερη, συμβάλλει στην κατανόηση και στη σωστή ερμηνεία της πρώτης. Τέλος η εργασία ολοκληρώνεται με τη διατύπωση συμπερασμάτων σχετικών με τη

2 σκοπιμότητα ύπαρξης του θεσμού της έκτακτης κανονιστικής εξουσιοδότησης στο πλαίσιο του σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος. Η ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΔΙΑΚΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΕΞΟΥΣΙΩΝ Ι. ΓΕΝΙΚΑ Η καταγωγή της πρώτης αυτοτελούς θεωρίας για την οργάνωση της κρατικής εξουσίας και την κατανομή του έργου που επιτελεί, ανάγεται στα Πολιτικά του Αριστοτέλη. Από τότε, σκέψεις για τη διάκριση των εξουσιών διατρέχουν τα έργα του Πολύβιου και του Κικέρωνα, του Θωμά Ακινάτη και του Μαρσιλίου, για να συστηματοποιηθούν αποτυπωθούν στη συνέχεια στη φιλελεύθερη πολιτειολογία του Λοκ και του Μοντεσκιέ. Σ αυτό ακριβώς το σημείο, στην πολιτική σκέψη των Λόκ και Μοντεσκιέ, έχει την αφετηρία της η σύγχρονη εκδοχή για την αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Μπορεί οι προγενέστερες πολιτειολογικές πηγές να παρουσιάζουν θεωρητικό ενδιαφέρον, η κατανόηση όμως του περιεχομένου της αρχής μπορεί να επιχειρηθεί μόνο στο πλαίσιο των νέων κοινωνικοπολιτικών δεδομένων που συνοδεύουν την εμφάνιση της μοναρχίας. Πιο συγκεκριμένα, στην Ευρώπη του 18ου αιώνα, η συγκεντρωμένη πολιτική εξουσία του μονάρχη διασπάται και αλλάζει φορείς. Η αστική τάξη αποσπά τη νομοθετική εξουσία, η εκτελεστική εξουσία παραμένει στον αρχηγό της κρατικής μηχανής και η δικαστική ασκείται από την κλειστή νομική τάξη των δικαστών. Η κατανομή των εξουσιών στοχεύει στην παρεμπόδιση της παρέμβασης του μονάρχη στο έργο τού (εκλεγμένου από την άρχουσα τάξη) κοινοβουλίου. Οι αντιθέσεις πρέπει να εξισορροπηθούν για να διασφαλιστεί η πολιτική ελευθερία. Από την αφηρημένη σύλληψη της πολιτειακής πραγματικότητας, η θεωρία θα περάσει και στην «κανονιστική»της φάση. Μέσω συγκεκριμένης νομικής διατύπωσης και των ανάλογων συνταγματικών κανόνων, θα διαμορφώσει την επιθυμητή κάθε φορά δομή τής κάθε μιας

3 από τις εξουσίες και θα διαρρυθμίσει ανάλογα τις σχέσεις τους. Αφού περιληφθεί στη Διακήρυξη της Βιρτζίνια του 1776 καθώς και στη γαλλική Διακήρυξη του 1789, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών θα εγκαθιδρυθεί στα Συντάγματα και θα υιοθετηθεί από τη συνταγματική πρακτική των φιλελεύθερων κρατών της εποχής. Από τα μέσα του 19ου αιώνα και μετά, η κατάσταση μεταβάλλεται ριζικά. Η παραγωγή κανόνων δικαίου με τη μορφή τυπικών νόμων είναι μεν έργο του κοινοβουλίου, συγχρόνως όμως αναδεικνύονται νέες σχέσεις ανάμεσα στην εκτελεστική και τη νομοθετική εξουσία. Η λαϊκή κυριαρχία κατακτά καθημερινά έδαφος και, με την εφαρμογή της καθολικής ψηφοφορίας, η εξουσία του εκλογικού σώματος αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία. Φαινόμενα όπως, η καθοριστική ανάπτυξη του θεσμού των πολιτικών κομμάτων, καθώς και η ενότητα κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και κυβέρνησης, απαιτούν συνεργασία και συντονισμό των κρατικών λειτουργιών και κατά συνέπεια σχετικοποιούν την αρχή της διάκρισης των εξουσιών στα σύγχρονα κράτη. Η ιστορικά και πολιτικά αναγκαία αυτή σχετικοποίηση, οφείλεται στην ανάγκη του σύγχρονου συνταγματικού κράτους για άμεση, ταχεία και αποτελεσματική άσκηση της κρατικής εξουσίας. Η διαπίστωση αυτή οδηγεί στην υιοθέτηση του συστήματος διασταύρωσης των λειτουργιών, σύμφωνα με την οποία, σε όργανα που ασκούν μια κυρίως λειτουργία ανατίθεται η ενέργεια πράξεων αναγομένων ως προς το περιεχόμενο σε άλλες λειτουργίες. Ούτε η κλασική αρχή διάκρισης των λειτουργιών, ούτε εκείνη των κρατικών εξουσιών μπορούν να εξηγήσουν τις πολλαπλές λειτουργίες του σύγχρονου κοινωνικού κράτους και να οδηγήσουν στην κατανόηση της κρατικής οργάνωσης σαν σύνολο. Παρά τη σχετικότητά της όμως, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών συμβάλλει σημαντικά στην κατανόηση της δομής και της λειτουργίας του κρατικού φαινομένου. Β. Η ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΔΙΑΚΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΕΞΟΥΣΙΩΝ ΣΤΑ ΕΛΛΗΝΙΚΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΑ Η κατανομή των εξουσιών είναι παρούσα σε όλα τα ελληνικά Συντάγματα, αρχής γενομένης από εκείνο της Επιδαύρου (1823). Στο Σύνταγμα της Τροιζήνας (1827), η κατανομή των εξουσιών διατυπώνεται με σαφήνεια και πληρότητα, ενώ από το δημοκρατικό σύνταγμα του 1927 και μετά υιοθετείται ο όρος «λειτουργίαι», στα πλαίσια της νεώτερης πολιτειολογικής εκδοχής για τις διακρίσεις της ενιαίας και αδιαίρετης κρατικής εξουσίας. Η αρχή δεν διατυπώνεται ρητά στο ισχύον Σύνταγμα, προκύπτει όμως και καθιερώνεται ως βασική διαρθρωτική αρχή, από το Γ μέρος που φέρει τον τίτλο: «Οργάνωση και Λειτουργία της Πολιτείας». Το άρθρο 26 συγκεκριμένα, υιοθετεί τη «λειτουργική» και την «οργανική» διάκριση των εξουσιών και ανάγεται σε πρωταρχικό για την κρατική οργάνωση άρθρο. Αναφορικά με τη διάκριση της κρατικής εξουσίας υπό ουσιαστική έννοια, το άρθρο 26 διακρίνει τρία είδη κρατικής δράσης που διαφέρουν ως προς την ουσία του περιεχομένου τους και αναφέρονται: στη νομοθεσία, τη θέσπιση δηλαδή κανόνων δικαίου που ρυθμίζουν την κοινωνική συμβίωση, στην εκτέλεση, δηλαδή υλοποίηση και εφαρμογή αυτών των κανόνων και στη δικαστική λειτουργία, δηλαδή την απονομή της δικαιοσύνης. Αναφορικά με τη διάκριση εξουσιών υπό τυπική έννοια, το άρθρο 26 καθορίζει για κάθε μια από τις τρεις λειτουργίες, τα όργανα που είναι κατ αρχήν αρμόδια για την άσκηση καθεμιάς από τις τρεις εκδηλώσεις της κρατικής εξουσίας: Τη βουλή ως όργανο βασικά νομοθετικό, τον Πρόεδρο της δημοκρατίας ως όργανο της εκτελεστικής εξουσίας και τα δικαστήρια ως όργανα απονομής της δικαιοσύνης. Είναι φανερό ότι στην Ελλάδα, όπως και σε όλα τα σύγχρονα δημοκρατικά κράτη, η κλασική εννοιολογική διάκριση των λειτουργιών από ουσιαστική έννοια δεν μπορεί να περιλάβει τις νέες λειτουργίες της πολιτείας ούτε να εξηγήσει τις πολλαπλές λειτουργίες του σύγχρονου

4 κοινωνικού κράτους. Παράλληλα, η διάκριση των εξουσιών υπό τυπική έννοια, διασπάται μέσα στο σύνολο των συνταγματικών ρυθμίσεων και παρουσιάζει έντονη σχετικότητα. Το άρθρο 26 θεσπίζει ένα «γενικό κανόνα», -μια κατευθυντήρια αρχή -, που υλοποιείται από διάφορες συνταγματικές ρυθμίσεις στο πλαίσιο του συστήματος διασταύρωσης των λειτουργιών η οποία καθορίζει την οργάνωση της εξουσίας στο ισχύον ελληνικό Σύνταγμα. Έτσι: Η Βουλή είναι όργανο νομοθετικό (άρθρο 26 1). Παράλληλα όμως ασκεί έλεγχο της Κυβέρνησης (άρθρο 84), έχει δικαστικές αρμοδιότητες (άρθρα 49, 86) και εκλέγει τον Πρόεδρο της δημοκρατίας (άρθρο 32 1). Ο Πρόεδρος της δημοκρατίας, ως όργανο της εκτελεστικής εξουσίας, έχει νομοθετικές (άρθρα 43, 44 και 48) αλλά και δικαστικές αρμοδιότητες (άρθρο 47). Η Κυβέρνηση, ως όργανο της εκτελεστικής εξουσίας, έχει και νομοθετικές αρμοδιότητες (άρθρο 73). Το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο έχει αρμοδιότητες που άπτονται της νομοθετικής και της εκτελεστικής λειτουργίας (άρθρο 100). Το ότι το άρθρο εδ.β Σ ορίζει πως δεν είναι δυνατή η κατάργηση της αρχής που θεσπίζεται στο άρθρο 26, δεν σημαίνει ότι εμποδίζεται ο συντακτικός νομοθέτης να θεσπίσει περιπτώσεις διασταύρωσης. Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗΣ Στα πλαίσια της αρχής της διασταύρωσης των κρατικών λειτουργιών, γίνεται δεκτό ότι επιτρέπεται η διοικητική λειτουργία να ασκεί εξουσία νομοθετική. Η θέσπιση πρωτευόντων κανόνων δικαίου από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, υπαγορεύεται από την ανάγκη ταχείας και αποτελεσματικής επίλυσης ειδικών προβλήματα της σύγχρονης εποχής. Στην ελληνική έννομη τάξη η άσκηση νομοθετικής αρμοδιότητας από τη διοίκηση εκδηλώθηκε κατά καιρούς: με έκδοση συντακτικών πράξεων, αναγκαστικών νόμων και νομοθετικών διαταγμάτων, με επίκληση του «δικαίου της ανάγκης, με τα διατάγματα των άρθρων 77 του Συντάγματος του 1927 και του 35 2 του Συντάγματος του 1952, με το θεσμό της κανονιστικής εξουσιοδότησης. Στο πλαίσιο του Δημοσίου Δικαίου, εξουσιοδότηση υπάρχει όταν ο φορέας μιας αρμοδιότητας δημόσιας εξουσίας (εξουσιοδοτούν όργανο), με πράξη του, καθιστά άλλο δημόσιο όργανο (εξουσιοδοτούμενο), αρμόδιο να ασκήσει τις ενέργειες που προβλέπονται, δηλαδή επιτρέπονται ή επιβάλλονται, από την αρμοδιότητα. Κανονιστική είναι η εξουσιοδότηση με την οποία παρέχεται στη διοίκηση κανονιστική αρμοδιότητα δηλαδή εξουσία θέσπισης κανονιστικών πράξεων. Στην προκειμένη περίπτωση, εξουσιοδοτών είναι ο συντακτικός ή ο κοινός νομοθέτης και εξουσιοδοτούμενος, ένα σύνθετο όργανο που αποτελείται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και το υπουργικό συμβούλιο. Το αποτέλεσμα είναι η άσκηση μέρους την νομοθετικής λειτουργίας από τη διοίκηση, στο πλαίσιο της διασταύρωσης των λειτουργιών. Μπορεί η κανονιστική αρμοδιότητα να παρέχεται στα διοικητικά όργανα με εξουσιοδότηση, είτε απευθείας από το Σύνταγμα, είτε με πράξεις του νομοθετικού οργάνου, ουσιαστικά όμως προβλέπεται, ρυθμίζεται και θεμελιώνεται στο Σύνταγμα. Η διοίκηση έχει τη δυνατότητα να εκδίδει κανόνες δικαίου με τη μορφή κανονιστικών πράξεων, μόνο επειδή το επιτρέπει το Σύνταγμα.

5 Η κανονιστική πράξη που εκδίδεται από τα εξουσιοδοτούμενο όργανο περιέχει κανόνα δικαίου, δηλαδή ρύθμιση γενική και αφηρημένη, έχει υπονομοθετική τυπική δύναμη και κατέχει την τρίτη θέση στην ιεραρχία των κανόνων δικαίου της έννομης τάξης, μετά το Σύνταγμα και το νόμο. Από μια σύντομη επισκόπηση της βιβλιογραφίας προκύπτει ότι, η παραγωγή κανόνων δικαίου από τη διοίκηση αποδίδεται συνήθως με τον όρο: «νομοθετική εξουσιοδότηση». Ο όρος όμως «κανονιστική εξουσιοδότηση» κρίνεται ορθότερος και παραστατικότερος καθώς με το επίθετο «νομοθετική»: δεν αποδίδεται σωστά το περιεχόμενο των άρθρων 43 1 και 3, 44 και 48, στα οποία η εξουσιοδότηση παρέχεται απευθείας από το συνταγματικό νομοθέτη. δεν αποδίδεται η εκ των υστέρων σύμπραξη της Βουλής, αναφορικά με τα άρθρα 44 και 48. δεν επισημαίνεται η αρμοδιότητα της Διοίκησης να θέτει κανόνες δικαίου κατώτερης τυπικής δύναμης από εκείνη των νόμων. Αντικείμενο των κανόνων που θεσπίζονται με κανονιστική εξουσιοδότηση μπορεί να αποτελέσει κάθε θέμα το οποίο μπορεί να ρυθμιστεί με νομοθετική πράξη, εκτός από εκείνα που εξαιρούνται με ρητή συνταγματική διάταξη ή που η εξαίρεσή τους προκύπτει σαφώς από τις συνταγματικές διατάξεις. Η κανονιστική αρμοδιότητα βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης, είναι σήμερα πολύ εκτεταμένη λόγω της ευρύτατης ανάμιξης της δημόσιας διοίκησης στην κοινωνική, πολιτιστική και οικονομική ζωή. Σαν ειδικότεροι λόγοι μπορούν να αναφερθούν: α) η έλλειψη χρόνου του κοινοβουλίου, β) ο τεχνοκρατικός χαρακτήρας διαφόρων θεμάτων, γ) η ανάγκη προσαρμογής σε μεταβαλλόμενες συνθήκες, δ) η διαβάθμιση της σημασίας ορισμένων θεμάτων, η αδυναμία πρόβλεψης στο νομοθετικό κείμενο όλων των λεπτομερειών συγκεκριμένου θέματος κ.α ΟΙ ΔΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗΣ Στο πλαίσιο του ελληνικού συστήματος κανονιστικής εξουσιοδότησης, και με διαφορετικά κάθε φορά κριτήρια διάκρισης, μπορούμε να διακρίνουμε τα εξής είδη: Α. Με κριτήριο το εξουσιοδοτούν όργανο: Α1: Άμεση ή συνταγματική: Η κανονιστική αρμοδιότητα παρέχεται στη διοίκηση απευθείας από το Σύνταγμα και παρακάμπτεται ο κοινός νομοθέτης. Α2:Έμμεση ή νομοθετική: Η κανονιστική αρμοδιότητα παρέχεται από τον κοινό νομοθέτη με τυπικό νόμο. Πρόκειται για δευτερογενή εξουσιοδότηση που αποτελεί τον κανόνα, σε αντίθεση με την άμεση-πρωτογενή που αποτελεί την εξαίρεση. Β. Με κριτήριο το περιεχόμενο της εξουσιοδότησης Β1: Ειδική: Βασίζεται στην επιταγή του συνταγματικού προς τον κοινό νομοθέτη να εξειδικεύει το αντικείμενο της εξουσιοδότησης Β2: Γενική: Ο κοινός νομοθέτης μπορεί να παράσχει γενικού περιεχομένου εξουσιοδότηση προς τα διοικητικά όργανα. Πρόκειται για την τέταρτη παράγραφο του άρθρου 43, η οποία ρυθμίζει τη γενική εξουσιοδότηση που παρέχεται με νόμο-πλαίσιο. Γ. Με κριτήριο τον κύκλο των θεμάτων που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της

6 εξουσιοδότησης: Γ1: Ευρεία (όταν δεν υπάρχει ιδιαίτερος περιορισμός του θέματος) Γ2: Περιορισμένη (άρθρα 43 3και 4) Δ. Με κριτήριο τις συνταγματικοπολιτικές συνθήκες μέσα στις οποίες παρέχεται η εξουσιοδότηση: Δ1:Τακτική: Η εξουσιοδότηση παρέχεται σε ομαλές συνταγματικοπολιτικές συνθήκες για την υποβοήθηση του νομοθετικού έργου της Βουλής και προβλέπεται από το άρθρο 43 του Συντάγματος 1975/1986/2001. Αναλυτικά: Η πρώτη παράγραφος του άρθρου 43 αναφέρεται στα εκτελεστικά διατάγματα. Περιλαμβάνει είτε κανονιστικές είτε ατομικές πράξεις, δηλαδή δευτερεύοντες κανόνες δικαίου. Για την έκδοσή τους δεν απαιτείται μεσολάβηση νόμου (συνταγματική εξουσιοδότηση). Το πρώτο εδάφιο της δεύτερης παραγράφου ρυθμίζει τα κανονιστικά-προεδρικά διατάγματα. Οι κανόνες που εισάγουν είναι πρωτεύοντες και αποτελούν τις σπουδαιότερες κανονιστικές πράξεις της διοίκησης. Η εξουσιοδότηση που ρυθμίζεται εδώ, είναι νομοθετική και ειδική. Το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου αφορά στις κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται από άλλα όργανα της διοίκησης, όταν πρόκειται για ειδικότερα θέματα, ή θέματα τοπικού ενδιαφέροντος, ή τεχνικού, ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. (δευτερογενής εξουσιοδότηση). Η τέταρτη παράγραφος ρυθμίζει τη γενική εξουσιοδότηση που παρέχεται με νόμο-πλαίσιο,δηλαδή νόμο που χαράζει τις γενικές αρχές και κατευθύνσεις της ρύθμισης που πρόκειται να ακολουθηθεί. Πρόκειται για νομοθετική γενική εξουσιοδότηση. Β2: Έκτακτη: Η έκτακτη εξουσιοδότηση προβλέπεται από το άρθρο 44 1 του Συντάγματος 1975/1986/2001. Πρόκειται για εξουσιοδότηση συνταγματική και ευρεία που παρέχεται σε ομαλές συνταγματικοπολιτικές συνθήκες και προβλέπει την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της δημοκρατίας μετά, από πρόταση του υπουργικού συμβουλίου, για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών. Β3: Εξαιρετική: Η εξαιρετική εξουσιοδότηση προβλέπεται από το άρθρο 48 του Συντάγματος και παρέχεται σε μη ομαλές περιπτώσεις για την αντιμετώπιση επειγουσών, εξαιρετικών αναγκών που προκύπτουν από εσωτερικούς ή εξωτερικούς κινδύνους. Προϋπόθεση είναι να έχουν τεθεί σε εφαρμογή τα μέτρα κατάστασης ανάγκης. Αφότου ισχύσουν τα έκτακτα μέτρα του άρθρου 48, ο Πρόεδρος, ύστερα από πρόταση της κυβέρνησης, μπορεί να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Πρόκειται για άμεση (συνταγματική) εξουσιοδότηση που αποσκοπεί στην αντιμετώπιση των επειγουσών αναγκών ή στην ταχύτερη αποκατάσταση της λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών.

7 Β ΜΕΡΟΣ:ΟΙ ΠΡΑΞΕΙΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟΥ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 44 1 ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΕΚΔΟΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ Σύμφωνα με την 1 του άρθρου 44 του Συντάγματος 1975/1986/2001,σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες, ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής. Το άρθρο 44 1 προβλέπει την παροχή εξουσιοδότησης στη διοίκηση για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου. Πρόκειται για συνταγματική (άμεση) και ευρεία, ως προς το περιεχόμενο, εξουσιοδότηση που παρέχεται από το συντακτικό νομοθέτη (εξουσιοδοτούν όργανο) σ ένα σύνθετο όργανο αποτελούμενο από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και το υπουργικό συμβούλιο (εξουσιοδοτούμενο όργανο). Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου εκδίδονται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας μετά από πρόταση του υπουργικού συμβουλίου και στοχεύουν στην αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών στο πλαίσιο ομαλών συνταγματικοπολιτικών συνθηκών. Για την έγκυρη έκδοσης πράξης νομοθετικού περιεχομένου πρέπει ειδικότερα να συντρέχουν οι εξής προϋποθέσεις: Ι. Έκτακτες περιπτώσεις: Η έκτακτη κανονιστική εξουσιοδότηση έχει ευρύτερη αποστολή από εκείνη της υποβοήθησης του νομοθετικού έργου του κοινοβουλίου. Ναι μεν παρέχεται, όπως και η τακτική εξουσιοδότηση, σε συνθήκες πολιτικής ομαλότητας, προβλέπεται όμως για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών. Τις έκτακτες περιπτώσεις προσδιορίζει ο συντακτικός νομοθέτης ως περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης. Αντίθετα, από τον Π. Παραρά υποστηρίζεται ότι, ο όρος αναφέρεται στον τρόπο άσκησης της αρμοδιότητας και όχι στη ρυθμιστέα ύλη. Οι έκτακτες περιπτώσεις καθορίζουν το βαθμό εντάσεως στον οποίο η Κυβέρνηση μπορεί να προσφεύγει στην εξαιρετική διαδικασία του άρθρου Εφόσον σε ομαλές συνθήκες λειτουργεί η κανονική νομοθετική διαδικασία, ο συντακτικός νομοθέτης αναφέρεται σε συνταγματικό δικαίωμα του οποίου σπανίως πρέπει να γίνεται χρήση. ΙΙ. Εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη: Εξαιρετικά επείγουσα είναι η ανάγκη που πρέπει να αντιμετωπιστεί άμεσα, αλλιώς εγκυμονεί κινδύνους. Η φύση του θέματος που ανέκυψε πρέπει να είναι τέτοια, που να επιβάλλει ταχύτατη νομοθετική αντιμετώπιση. Η έκδοση πράξης είναι θεμιτή,όταν η συγκεκριμένη ανάγκη πρέπει να αντιμετωπιστεί με ειδικούς για την περίσταση, νέους κανόνες δικαίου, χωρίς να επιδέχεται αναβολή. Κατά τον Π. Παραρά, η «ανάγκη» είναι ακαθόριστη νομική έννοια αλλά παράλληλα αποτελεί προϋπόθεση πλήρως αντικειμενικής εξακρίβωσης που σχετίζεται με τη φύση του ρυθμιστέου θέματος ή της κατάστασης που ανέκυψε. Ο συγγραφέας θεωρεί ότι, η εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη νομοθέτησης δεν έχει πολιτικό περιεχόμενο και ο βαθμός είναι που θα καθορίσει, όχι μόνο αν θα τεθεί κανόνας δικαίου, αλλά και με ποια ενδεχομένως διαδικασία θα τεθεί. Από τον Δ. Κόρσο, Επ. Σπηλιωτόπουλο και άλλους, υποστηρίζεται ότι, για την εφαρμογή του άρθρου 44 1, πρέπει να συντρέχει περίπτωση του «δικαίου της ανάγκης» (jus extremae necessitatis). Όμως σύμφωνα με την διαμορφωθείσα στην Ελλάδα θεωρία και νομολογία, οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης είναι: α) διαπίστωση ύπαρξης κινδύνου για την υπόσταση της πολιτείας, β) απρόβλεπτο και σοβαρό συμβάν που μπορεί να δημιουργήσει πολιτειακό κίνδυνο, και γ) απουσία του αρμόδιου νομοθετικού οργάνου που θα ενεργούσε άμεσα για τη ρύθμιση των ανωτέρω περιστάσεων.

8 Στην περίπτωση του άρθρου 44, δεν έχουμε τις κλασικές προϋποθέσεις του δικαίου της ανάγκης, αλλά περίπτωση αδυναμίας της Βουλής να αντιμετωπίσει άμεσα το θέμα που ανέκυψε. Πρόκειται για κατάσταση «νομοθετικής» ή «πολιτικής» (και όχι πολιτειακής) ανάγκης, κάτω υπό την οποία η εκτελεστική εξουσία νομιμοποιείται να ασκήσει εξαιρετικά νομοθετικές αρμοδιότητες. Η κρίση ως προς το έκτακτο των περιπτώσεων και το εξαιρετικώς επείγον και απρόβλεπτο της ανάγκης δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, διότι συνδέεται με την εκτίμηση της ανάγκης του μέτρου, η οποία ανάγεται στη σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των οργάνων της νομοθετικής εξουσίας. ΙΙΙ. Απρόβλεπτη ανάγκη: Το στοιχείο του απρόβλεπτου συντρέχει όταν, κατά την ομαλή εξέλιξη της κοινωνικής ζωής δεν μπορεί να προβλεφθεί με ασφάλεια η έλευση ορισμένου γεγονότος που να χρειάζεται νομική κάλυψη, το οποίο όμως, επήλθε. Με άλλα λόγια, αιφνίδια διαμορφώθηκε ορισμένη πραγματική κατάσταση της οποίας η έλευση να μην θεωρείτο βέβαια ή πιθανή, με βάση των κανόνων της κοινής πείρας και της λογικής. Από τα παραπάνω συνάγεται ότι, για να ασκηθεί η έκτακτη αυτή νομοθετική αρμοδιότητα κατά παρέκκλιση της τακτικής νομοθετικής διαδικασίας θα πρέπει: Να πρόκειται για ύλη που δε ρυθμίζεται ήδη από την έννομη τάξη, ή για άμεση ανάγκη ουσιώδους μεταβολής προϋφισταμένου ειδικού νομικού καθεστώτος συναφούς με το θέμα που ανέκυψε και Να μην εκκρεμεί συναφές νομοσχέδιο ή πρόταση νόμου στη βουλή ΙV. Πρόταση του υπουργικού συμβουλίου: Το Υπουργικό Συμβούλιο και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ενεργούν σαν ένα σύνθετο διοικητικό όργανο δηλαδή, αν και διατηρούν την οργανική ανεξαρτησία τους οφείλουν να συμπράξουν για την τελείωση της πράξης νομοθετικού περιεχομένου. Η Κυβέρνηση θα εκτιμήσει αν συντρέχουν ή όχι οι ουσιαστικές προϋποθέσεις προσφυγής στο άρθρο 44 1 και αν κριθεί ότι όντως συντρέχουν, έχει διακριτική εξουσία να ακολουθήσει την κανονική νομοθετική οδό ή να προσφύγει στο άρθρο 44. Πρόκειται για μια καθαρά πολιτική απόφαση που μπορεί να ελεγχθεί μόνο στα πλαίσια κοινοβουλευτικού ελέγχου. Αν δεν υπάρξει πρόταση του υπουργικού συμβουλίου ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να ασκήσει την αρμοδιότητα του άρθρου Αν όμως υπάρξει, τότε η έκδοση ή μη της πράξης, ανήκει στη διακριτική του ευχέρεια. Η εφαρμογή του άρθρου είναι δυνητική. V. Προσυπογραφή από το Υπουργικό συμβούλιο και δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως: Η πράξη, φέροντας την υπογραφή του Προέδρου της δημοκρατίας καθώς και των μελών του υπουργικού συμβουλίου, -χωρίς το κείμενο να έχει ψηφιστεί από τη βουλή-, δημοσιεύεται στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως, Συνεπώς φέρει τον τύπο του προεδρικού διατάγματος ως προς τα εξωτερικά της στοιχεία. Η δημοσίευση στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως προκύπτει από την πάγια νομολογία του ΣτΕ και από τη ρητή διάταξη της 1 του άρθρου 35. Η ΚΥΡΩΣΗ ΤΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ Μετά την δημοσίευση της πράξης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, αρχίζει το στάδιο της διαδικασίας για την κύρωσή της από τη Βουλή. Η κύρωση υλοποιεί τη σύμπραξη του κοινοβουλίου η οποία, σε αντίθεση με την τακτική εξουσιοδότηση, έπεται της σύμπραξης της διοίκησης.

9 Μετά την έκδοση δημοσίευση της πράξης νομοθετικού περιεχομένου, η Κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη να καταρτίσει σχετικό νομοσχέδιο και να το καταθέσει στη Βουλή. Η υποβολή του νομοσχεδίου στη Βουλή προς κύρωση, γίνεται, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή, ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της βουλής σε σύνοδο. Από το εδάφιο β της 1 του άρθρου 44 συνάγεται ότι: Αν η πράξη δημοσιευτεί κατά τη διάρκεια των εργασιών της Βουλής, η Κυβέρνηση μέσα σε προθεσμία 40 ημερών από την επομένη της δημοσίευσης της πράξης, οφείλει να καταθέσει στη Βουλή το σχετικό νομοσχέδιο. Αν η πράξη δημοσιευτεί μετά τη λήξη της βουλευτικής περιόδου, η προθεσμία αρχίζει από την ημέρα έναρξης της νέας βουλευτικής συνόδου σύμφωνα με το άρθρο Εάν η πράξη δημοσιευτεί μετά τη διάλυση της Βουλής, η προθεσμία αρχίζει από την ημέρα έναρξης των εργασιών της πρώτης τακτικής συνόδου της επόμενης βουλευτικής περιόδου. Πρέπει ακόμα να σημειωθεί ότι, το νομοσχέδιο δεν μπορεί να εισαχθεί σε Τμήμα της Βουλής ούτε στο Τμήμα Διακοπών παρά μόνο στην Ολομέλεια. Με την διάταξη επιτρέπεται όλως εξαιρετικώς η άσκηση από την εκτελεστική εξουσία, αρμοδιότητας επιφυλασσομένης κατ αρχήν από το Σύνταγμα υπέρ του νομοθετικού οργάνου. Η προθεσμία λοιπόν είναι αποκλειστική και όχι ενδεικτική, αφού στοχεύει στην ενημέρωση της Βουλής σε σύντομο χρόνο σε θέμα για το οποίο αυτή θα έπρεπε κατ αρχήν να είχε αποφασίσει. Αν η παραπάνω προθεσμία παρέλθει άπρακτη, ή αν η πράξη δεν εγκριθεί (ρητά ή σιωπηρά) από τη Βουλή εντός τριών μηνών από την υποβολή της, χάνει την ισχύ της ex nunc και όχι ex tunc, δηλαδή παύει αυτόματα να ισχύει για τον εφεξής χρόνο και όχι αναδρομικά. Το Σύνταγμα εκφράζεται ρητά και αποκλείει την ανατροπή των νομικών και πραγματικών καταστάσεων που είχαν δημιουργηθεί. Με την κύρωση, οι ρυθμίσεις της πράξης νομοθετικού περιεχομένου καθίστανται ρυθμίσεις νόμου με αναδρομική ισχύ. Αν δηλαδή κυρωθούν, εξακολουθούν να ισχύουν και στον εφεξής χρόνο, σαν να υπήρξαν εξαρχής τυπικοί νόμοι. Αν δεν κυρωθούν, μετατρέπονται σε κρατικές πράξεις τύπου διοικητικού. Ενώ στο 2ο τμήμα της 1 του άρθρου 44, ορίζεται ότι οι πράξεις υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις της 72 1, στο 3ο τμήμα του ίδιου άρθρου γίνεται λόγος για έγκριση. Κατά τον Π. Παραρά, η κύρωση περικλείει αρμοδιότητα του Προέδρου της δημοκρατίας, ως νομοθετικού παράγοντα, για κύρωση, έκδοση και δημοσίευση του νομοσχεδίου που ψήφισε η Βουλή για την κύρωση της συγκεκριμένης πράξης. Στην προκειμένη λοιπόν περίπτωση, αναφορικά με το 2ο τμήμα του άρθρου, ο συντακτικός νομοθέτης εκφράζεται ελλειπτικά και αναφέρει μόνο τη Βουλή σαν τον πρώτο νομοθετικό παράγοντα. Αντίθετα, το 3ο τμήμα αναφέρεται σε ενέργεια μόνης της Βουλής και στην οριστική ψήφιση από αυτήν του κατατεθέντος νομοσχεδίου για κύρωση της πράξης.

10 Η ΝΟΜΙΚΗ ΦΥΣΗ ΤΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ Το πρόβλημα της νομικής φύσης των πράξεων παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, όχι μόνο επειδή προκαλεί θεωρητικές διχογνωμίες αλλά και επειδή μπορεί να οδηγήσει σε διαφορετικούς νομικούς και δικαστικούς χειρισμούς. Η νομοθετική ή διοικητική φύση των πράξεων, το κατά πόσον δηλαδή συνιστούν είδος τυπικού νόμου ή αποτελούν κανονιστικά-προεδρικά διατάγματα απασχολεί τη θεωρία αλλά και συνδέεται με ζητήματα όπως: η δυνατότητα προσβολής των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ. η δυνατότητα των δικαστηρίων να ερευνήσουν τις προϋποθέσεις της ανάγκης, κατ επίκληση της οποίας εκδίδονται οι πράξεις. Χαρακτηριστική της έλλειψης ομοφωνίας επί του θέματος είναι η χρήση του όρου από την πλευρά των βουλευτών. Οι πράξεις αποκαλούνται: «προεδρικά διατάγματα», «διατάγματα νομοθετικού περιεχομένου», «διατάγματα του Προέδρου της δημοκρατίας», «προεδρικές πράξεις»κ.α Αναφορικά με τη διατύπωση του συντακτικού νομοθέτη μπορούμε να παρατηρήσουμε ότι ο όρος πράξη χρησιμοποιείται: για διατάγματα που εκδίδονται από τον Πρόεδρο της δημοκρατίας. για πράξεις του υπουργικού συμβουλίου που αποτελούν διοικητικές κατά τύπο και ουσία πράξεις του ανώτατου συμβουλίου τις Κεντρικής διοίκησης για τις «πράξεις» του άρθρου 44 1 Εξαίρεση αποτελεί η μία μόνο πράξη που, εκ παραδρομής της νομικής υπηρεσίας της Κυβερνήσεως είχε χαρακτηρισθεί ως «προεδρικό διάταγμα», με αριθμό διατάγματος 861 του Ο προσδιορισμός «νομοθετικού περιεχομένου» για χαρακτηρισμό πολιτειακής πράξης εμφανίζεται για πρώτη φορά στο Σύνταγμα του 1975.Συγκεκριμένα ο όρος χρησιμοποιείται στο άρθρο 48 2 του Συντάγματος του 1975 για να προσδιορίσει νομοθετικής φύσεως μέτρα και μάλιστα σε αντιδιαστολή με μέτρα διοικητικής φύσης. Όμως αυτά αποτελούν τυπικά διοικητικές πράξεις που εκφράζουν νομοθετική βούληση μόνο των οργάνων της διοικητικής λειτουργίας. Από τους περισσότερους συγγραφείς γίνεται δεκτό ότι, ο όρος αναφέρεται στην τυπική ισχύ των κανόνων των πράξεων, δηλαδή τη βαθμίδα τους στην ιεραρχία των κανόνων Δικαίου. Θεωρείται δηλαδή ότι ο όρος: «νομοθετικό περιεχόμενο» προσδιορίζει τους κανόνες δικαίου που περικλείει κάποια πολιτειακή πράξη,- ανεξάρτητα από το αν προέρχεται ή όχι, από

11 νομοθετικό όργανο-. Η πράξη αυτή μπορεί να είναι διοικητική, δηλαδή διάταγμα. Από μια πολύ σύντομη επισκόπηση τη θεωρίας προκύπτει ότι, δυο είναι οι κυρίαρχες απόψεις για τη νομική φύση των πράξεων του άρθρου Σύμφωνα με την πρώτη, τα όργανα του 44,1 δεν ενεργούν σαν νομοθετικά όργανα αλλά ως τα κύρια όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, οπότε οι πράξεις είναι είδος κανονιστικού διατάγματος. Η άλλη άποψη, που είναι και η επικρατούσα, θεωρεί τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου τυπικούς νόμους. Ο Πέτρος Παραράς υποστηρίζει ότι οι πράξεις είναι κανονιστικά διατάγματα εφόσον τα όργανα του άρθρου 44 1 δεν ενεργούν σαν νομοθετικά όργανα αλλά ως τα κύρια όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας. Θεωρεί ότι ο όρος «νομοθετικό περιεχόμενο» αναφέρεται στην τυπική ισχύ των πράξεων, προκειμένου να μην υπάρχει αμφιβολία ως προς τη βαθμίδα την οποία καταλαμβάνουν στην ιεραρχία των κανόνων δικαίου. Οι πράξεις κατά τον συγγραφέα ταυτίζονται με τα κανονιστικά διατάγματα του άρθρου 43 2 του Συντάγματος του 1975 και με τις παλιές πράξεις του υπουργικού συμβουλίου, των οποίων το περιεχόμενο η νομολογία του ΣτΕ είχε χαρακτηρίσει «νομοθετικό». Το άρθρο δηλαδή ουσιαστικά εξασφαλίζει την τυπική συνταγματική νομιμότητα των πράξεων του Υπουργικού Συμβουλίου. Ο ίδιος αντικρούει τη θεωρία που υποστηρίζει ότι οι πράξεις είναι τυπικοί νόμοι. Θεωρεί ότι οι υποστηρικτές της δε στηρίζονται σε πειστική νομική επιχειρηματολογία αλλά δίνουν ιδιαίτερη σημασία στον όρο «νομοθετικό περιεχόμενο», ή στη σύνδεση του άρθρου με το δίκαιο της ανάγκης ή στη θεώρησή τους ως διαδόχους των «νομοθετικών» διαταγμάτων του άρθρου 35 2 του Συντάγματος Ο Αρ. Μάνεσης αποκλίνει προς την άποψη ότι, οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου δεν αποτελούν τυπικό νόμο αλλά ιδιαίτερη μορφή διατάγματος επικαλούμενος: α) το γράμμα του άρθρου 44 1 όπου γίνεται χρήση του όρου «πράξη» και β) την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας κατά την οποία μόνο η βουλή (με την προβλεπόμενη σύμπραξη του Προέδρου της Δημοκρατίας) νομιμοποιείται να εκφράζει νομοθετική βούληση, μη υπαγόμενη σε κανέναν έλεγχο ή περιορισμό, εκτός από αυτούς που προβλέπει το Σύνταγμα. Για το Δ. Κυριαζή- Γουβέλη : Οι πράξεις δε συνιστούν καθαυτό «νόμους» καθώς κατά την γενικά αποδεκτή θεωρία: «η δύναμις και η δέσμευση του νόμου αντλείται μόνο από το νομοθετικό σώμα απευθείας που ασκεί τη νομοθετική εξουσία. Η σύμπραξη υπουργικού συμβουλίου και προέδρου αποτελεί άσκηση της εκτελεστικής λειτουργίας».αλλά και ο Α. Τάχος αναφέρεται σε τυπικά διοικητικές πράξεις-διατάγματα αφού προέρχονται από διοικητικά όργανα. «Ιδιότυπες πράξεις νομοθετικής λειτουργίας» χαρακτηρίζει τις πράξεις ο Δ. Κόρσος. Κατά τον συγγραφέα, αυτές εξομοιώνονται προς τους τυπικούς νόμους, τελούν όμως υπό την αίρεση της κύρωσής τους από την ολομέλεια της βουλής. Η έκδοσή τους δεν είναι δυνατή στις περιπτώσεις εκείνες όπου σύμφωνα με άλλες διατάξεις του Συντάγματος απαιτείται τυπικός νόμος. Οι πρακτικές συνέπειες της νομικής φύσης των πράξεων είναι ότι: α) δεν υπόκεινται σε προσβολή για ακύρωση από το ΣτΕ κατά το στάδιο μέχρι την κύρωσή τους από την ολομέλεια της Βουλής και β) δεν υπόκεινται σε επεξεργασία από το ΣτΕ κατά το στάδιο της προπαρασκευής τους δηλ, πριν την έκδοσή τους από τον Πρόεδρο της δημοκρατίας. Ο Επ. Σπηλιωτόπουλος ρητά υποστηρίζει ότι το άρθρο 44 1 «προβλέπει εξαιρετικήν νομοθετικήν διαδικασίαν προς έκδοσιν πράξεων εχουσών τυπικήν ισχύν νόμου υπό του Προέδρου της Δημοκρατίας». Ο Αθ. Ράικος επίσης αναφέρεται σχετικά σε νομοθετικά διατάγματα για την αντιμετώπιση εκτάκτων περιπτώσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης εκδιδόμενα με εξουσιοδότηση παρεχόμενη απ ευθείας από το Σύνταγμα. Πρόκειται δηλαδή για διοικητικές ως προς τον τύπο και νομοθετικές ως προς την ουσία πράξεις. Ο Γ. Παπαχατζής θεωρεί ότι από άποψη τύπου έκδοσης και βαθμίδας τυπικής δύναμης δεν

12 είναι πράξεις του αρχηγού της εκτελεστικής εξουσίας αλλά κείμενα καταρτιζόμενα από νομοθετικούς παράγοντες. Πρόκειται δηλαδή για ιδιότυπους νόμους που έχουν την ίδια τυπική με τους άλλους νόμους δύναμη. Ο ίδιος επισημαίνει ότι οι πράξεις του άρθρου 44 έχουν αναλογίες με τους ιδιότυπους νόμους του 35 2 του Συντάγματος του 1952, αλλά όχι με τις νομοθετικού περιεχομένου πράξεις του υπουργικού συμβουλίου που εκδόθηκαν κατά τις περιόδους και Τα δικαστήρια δεν έχουν δικαιοδοσία να ελέγχουν το πολιτικό θέμα του εκτάκτου, του επείγοντος και του απρόβλεπτου της ανάγκης. Οι πράξεις υπόκεινται σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως:α) όταν δεν υποβληθούν εμπροθέσμως στη Βουλή για κύρωση και εν τούτοις συνεχίζεται η εφαρμογή τους και β) όταν μετά την υποβολή τους, η Βουλή αρνήθηκε την έγκριση ρητά ή σιωπηρά. Στην περίπτωση που η πράξη δεν κυρωθεί και τυχαίνει να τροποποιεί ή και να καταργεί διατάξεις νόμων, παραμένει κανονιστική πράξη της διοίκησης με περιορισμένη χρονικά ισχύ και με τυπική δύναμη κατώτερη του νόμου. Εφόσον βέβαια ακολουθήσει κύρωση δεν τίθεται ζήτημα, γιατί η πράξη αποκτά τυπική δύναμη νόμου και ο νεότερος νόμος καταργεί τον παλαιότερο. Συμπερασματικά, όταν μια πράξη κυρωθεί από τη Βουλή μεταβάλλεται από κανονιστική πράξη σε νόμο και αποκτά επομένως αυξημένη τυπική δύναμη.

13 ΤΟ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ Το περιεχόμενο των πράξεων δεν μπορεί να οριστεί με ακρίβεια εκ των προτέρων, αφού αυτό σχετίζεται με την εκάστοτε εξαιρετικά επείγουσα απρόβλεπτη κατάσταση. Το Σύνταγμα επιτρέπει τη «μεταφορά» της αρμοδιότητας για την έκδοση κανόνων ύλης νομοθετικής, από τους νομοθετικούς παράγοντες στην εκτελεστική εξουσία. Ο ειδικότερος προσδιορισμός της πράξης ως «νομοθετικού περιεχομένου» σημαίνει ότι αν δεν είχε καθιερωθεί η έκτακτη κανονιστική διαδικασία του άρθρου 44 1, το αρμόδιο να θεσπίσει τους συγκεκριμένους κανόνες όργανο θα ήταν η Βουλή. Από αυτό συνάγεται ότι η έκτακτη αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας, φτάνει το πολύ μέχρι τα όρια της αρμοδιότητας του νομοθετικού οργάνου (Βουλή και Πρόεδρος της Δημοκρατίας). Σύμφωνα με τα παραπάνω η προσφυγή στο άρθρο 44 1,δεν μπορεί μεταξύ άλλων να έχει σαν αντικείμενο : τροποποίηση συνταγματικής διάταξης θέση κανόνων δικαίου αντικειμένων προς το Σύνταγμα αναστολή της ισχύος συνταγματικών διατάξεων που προστατεύουν ατομικά δικαιώματα (Αυτό μπορεί να γίνει μόνο με τις προϋποθέσεις του άρθρου 48) αναθεώρηση του Συντάγματος πολιτική κρίση που σχετίζεται με τη θέση της Κυβέρνησης στον κρατικό μηχανισμό, τις σχέσεις της με τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ή τη Βουλή και γενικότερα με παρέκκλιση από τους συνταγματικούς κανόνες της ομαλής λειτουργίας και συνεργασίας των πολιτειακών οργάνων. Η πολιτική - πολιτειακή κρίση μπορεί να αποτελέσει μια ειδική (κατ εξοχήν) περίπτωση προσφυγής στο άρθρο 44 1, -όχι όμως προϋπόθεση για την εφαρμογή του-. έκδοση πράξης με ατομικό περιεχόμενο κύρωση διεθνούς συνθήκης ό,τι μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο του άρθρου 43 1, 2 και 3. παροχή αμνηστίας για κοινά εγκλήματα Κάποια μορφή εθνικής κρίσης (π.χ. γενική απεργία των εργαζομένων), μπορεί να δικαιολογήσει την έκδοση πράξεων του άρθρου 44, αν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 48 για κήρυξη της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας. Τα μέτρα θα πρέπει να αποσκοπούν στην αποκατάσταση της διασαλευθείσας δημόσιας τάξης και να αφορούν, είτε την ολότητα των πολιτών, είτε ορισμένη κατηγορία από αυτούς, προσδιοριζόμενη με αφηρημένα κριτήρια. Σε άλλες μορφές κρίσης (όπως οικονομικής, ενεργειακής κ.α), το άρθρο εφαρμόζεται όταν επιβάλλεται η άμεση νομοθετική αντιμετώπιση της κατάστασης. Στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 44 1, γεννιέται ένας προβληματισμός αναφορικά με το κατά πόσο ικανοποιούνται οι προϋποθέσεις τής εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, ή και μόνο το κριτήριο του απρόβλεπτου. Η τελευταία από τις παραπάνω επισημάνσεις είναι ιδιαίτερα σημαντική επειδή, όπως χαρακτηριστικά επισημαίνει ο Ανδρέας Δημητρόπουλος: «στα σύγχρονα οργανωμένα κράτη, πολύ λίγες περιπτώσεις θα μπορούσαν να θεωρηθούν απρόβλεπτες». Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι πράξεις της και της , για την αποκατάσταση ζημιών από σεισμούς στις περιοχές των νομών Θεσσαλονίκης και Μαγνησίας, Λαρίσης και Φθιώτιδας αντίστοιχα, ανταποκρίνονται στις ουσιαστικές προϋποθέσεις του άρθρου Αμφίβολο όμως είναι αν θα μπορούσε να χαρακτηριστεί απρόβλεπτη η ανάγκη επιβολής αγορανομικού ελέγχου στις μισθώσεις ακινήτων, ή η ανάγκη για αύξηση κοινωνικών παροχών, όπως οι μισθοί και οι συντάξεις, που συχνά αποτελεί αντικείμενο των πράξεων. Μια ενδεικτική επισκόπηση των πράξεων που χρησιμοποιήθηκαν για την εφαρμογή μέτρων

14 στο χώρο της παιδείας, επιβεβαιώνει τη δυσκολία στην αξιολόγηση του κατά πόσο ήταν απαραίτητη η νομοθετική επέμβαση της διοίκησης στις συγκεκριμένες περιπτώσεις: Με την πράξη της , πραγματοποιήθηκε η πρόσληψη πρόσθετων εκπαιδευτικών της Μέσης Εκπαίδευσης με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, για να αντιμετωπιστούν οι ανάγκες που προέκυψαν από την αποχή των εν ενεργεία εκπαιδευτικών από την υπερωριακή διδασκαλία. Με την πράξη της , συμπληρώθηκαν οι διατάξεις για τη διεξαγωγή των πανελληνίων εξετάσεων, για να αντιμετωπιστεί ο κίνδυνος ματαίωσής τους από την προηγηθείσα διαρροή θεμάτων. Η πράξη της αφορούσε την ομαλή λειτουργία των σχολείων πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης και προέβλεπε την αυτεπάγγελτη ποινική δίωξη όσων προβαίνουν σε καταλήψεις σχολικών κτιρίων. Με την πράξη της αναβλήθηκε ο διαγωνισμός του ΑΣΕΠ για πρόσληψη εκπαιδευτικών, ο οποίος είχε οριστεί για τις 31/5/2000. Με την πράξη της απαγορεύθηκε η πραγματοποίηση δοκιμασιών ή προσομοιώσεων εξετάσεων από τα φροντιστήρια με σκεπτικό ότι αυτή υπονομεύει το θεσμό των εξετάσεων. Σύμφωνα με τη ρύθμιση, δεν επιτρέπεται η διεξαγωγή από φροντιστήριο ή άλλους ιδιωτικούς φορείς, εξεταστικών δοκιμασιών ή προσομοιώσεων, σε εθνικό ή τοπικό επίπεδο, επί της εξεταστέας ύλης κατά το πρότυπο της διεξαγωγής των εξετάσεων στα πανελλαδικώς εξεταζόμενα μαθήματα. ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ ΚΑΙ ΕΚΤΑΚΤΕΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΣΤΑ ΕΛΛΗΝΙΚΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΑ ΤΟΥ 20ΟΥ ΑΙΩΝΑ Η ελληνική συνταγματική ιστορία παρουσιάζει μια μακραίωνη παράδοση που, παρά τις

15 ασυνέχειες και τις συνταγματικές ρήξεις, εμπνέεται κατά κανόνα από τις ίδιες πάντα θεμελιώδεις αρχές και αξίες. Η πολιτειακή αυτή ενότητα και συνέχεια παρατηρείται ιδιαίτερα στα Συντάγματα του 20ου αιώνα, των οποίων η μελέτη, στο πλαίσιο των εκάστοτε πολιτικών και κοινωνικοοικονομικών συνθηκών, συμβάλλει στην κατανόηση της εξέλιξης του νεότερου ελληνικού κράτους. Η μελέτη των συνταγματικών κειμένων αυτής της περιόδου είναι επίσης σημαντική για την αρτιότερη ερμηνευτική προσέγγιση μιας συγκεκριμένης συνταγματικής διάταξης. Η προγενέστερη ρύθμιση είναι χρήσιμη, όχι μόνο για την εξήγηση και την κατανόηση της σημερινής συνταγματικής ρύθμισης αλλά και για την ορθή ερμηνεία της. Τα παραπάνω ισχύουν και για τις συνταγματικές διατάξεις που ρυθμίζουν την κανονιστική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας. Η παρουσία ή η απουσία τους από τα συνταγματικά κείμενα, αποκαλύπτει την επικρατούσα κάθε φορά ιδεολογία και πολιτική βούληση αναφορικά με τους εξουσιαστικούς πολιτικούς θεσμούς. Παράλληλα, η αντιπαράθεσή με ανάλογες προγενέστερες διατάξεις, οδηγεί στην κατανόηση της σημασίας και στην ανεύρεση του πραγματικού νοήματος της συγκεκριμένης ρύθμισης. ΤΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΑ 1911 και 1927: Το σύνταγμα του 1911, δεν προέβλεπε την έκδοση νόμων με τη μορφή νομοθετικών διαταγμάτων. Όσα εξεδόθησαν, είχαν το χαρακτήρα αναγκαστικών νόμων (κατ επίκληση του το δικαίου της ανάγκης), ή στηρίχθηκαν σε προσωρινώς ισχύσαντα ψηφίσματα της Δ Αναθεωρητικής Βουλής που ασκούσε συντακτική εξουσία. Στο δημοκρατικό Σύνταγμα του 1927 συναντάμε την έκτακτη νομοθετική διαδικασία του άρθρου 77. Σύμφωνα με αυτό, ο Πρόεδρος της δημοκρατίας μπορεί να προβαίνει στην έκδοση νομοθετικών διαταγμάτων κατόπιν ειδικών εξουσιοδοτήσεων των δυο βουλών, για το χρόνο διακοπής των εργασιών τους, ύστερα από σύμφωνη γνώμη ειδικών μεικτών επιτροπών από βουλευτές και γερουσιαστές. Ο θεσμός υπαγορεύεται μεταξύ άλλων από την ανάγκη να περιορισθεί η χορήγηση συχνοτάτων και ευρέως περιεχομένου νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων προς την εκτελεστική εξουσία για θέσπιση κανόνων δικαίου με κανονιστικά διατάγματα. Οι πολιτικές κρίσεις των ετών 1933 και 1935 καταλήγουν σε επαναφορά της μοναρχίας και του Συντάγματος του Παράλληλα σηματοδοτείται η οικειοποίηση της νομοθετικής εξουσίας από τις Κυβερνήσεις, με συντακτικές πράξεις που καταλύουν ουσιώδεις συνταγματικούς θεσμούς. ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ 1952: Το Σύνταγμα του 1952 κατοχυρώνει, αν και ελλιπώς, την κοινοβουλευτική αρχή, -ισχύει όμως παράλληλα με συντακτικές πράξεις και ψηφίσματα τα οποία αναιρούν βασικές αρχές του-. Έκτακτη νομοθετική διαδικασία προβλέπεται στο άρθρο του Συντάγματος. Σύμφωνα με αυτό, ο βασιλεύς μπορεί, κατά το χρόνο απουσίας της βουλής ή διακοπής των εργασιών της, να προβαίνει στην έκδοση νομοθετικών διαταγμάτων για τη ρύθμιση εξαιρετικώς επειγόντων θεμάτων. Σε αντίθεση με το άρθρο 77 του Συντάγματος του 1927, δε χρειάζεται εξουσιοδότηση των νομοθετικών σωμάτων προς τον βασιλέα αλλά το δικαίωμα αντλείται απευθείας από τα το άρθρο Κατά μια γνώμη, τα διατάγματα αυτά είναι αναγκαστικοί νόμοι που «συνταγματοποιούνται» παράλληλα με τη «συνταγματοποίηση του δικαίου της ανάγκης. Κατά μια άλλη, η έκδοση νομοθετικών διαταγμάτων με τη διαδικασία του άρθρου 35 αποτελεί «νομοθετική εξουσιοδότηση» από τις δυο Βουλές στην εκτελεστική εξουσία. Τελικά η νομολογία αποφαίνεται ότι πρόκειται για «αυτοτελείς, αρτίους νόμους εκδιδομένους κατά ειδικήν διαδικασίαν». Από αυτό το σημείο και μετά, οι εκάστοτε Κυβερνήσεις προβαίνουν σε αθρόα έκδοση νομοθετικών διαταγμάτων με κριτήριο το εξαιρετικώς επείγον της ρύθμισης και όχι του θέματος. Με τη συνδρομή της νομολογίας κατάντησε να θεωρείται εξαιρετικώς επείγον θέμα, οτιδήποτε αποτελούσε αντικείμενο νομοσχεδίου εισαγομένου από την Κυβέρνηση

16 στην Επιτροπή Νομοθετικής Εξουσιοδοτήσεως. Αναφορικά με τη νομοθετική εξουσιοδότηση, μέχρι της ισχύος του Συντάγματος του 1952, ο θεσμός θεωρείται αντισυνταγματικός, μη έχοντας συνταγματικό έρεισμα. Η χρήση της προκαλεί έντονες αντιδράσεις σε διεθνές επίπεδο ενώ παράλληλα υποδεικνύει την ανάγκη άμεσης νομικής θεμελίωσης. Το πνεύμα των καιρών αποδεικνύεται τελικά ισχυρότερο από τις αντιδράσεις, με αποτέλεσμα να γίνει δεκτό, στα πλαίσια της γενικότερης ροπής για ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας, το ότι διαπλάστηκε συμπληρωματικός εθιμικός κανόνας που αναγνωρίζει τη νομοθετική εξουσιοδότηση προς τα όργανα της δημόσιας διοίκησης με βάση τυπικό νόμο. Το συνταγματικό αυτό έθιμο διαμορφώθηκε «κατόπιν μακράς και αδιαλείπτου κοινοβουλευτικής πρακτικής εν συνειδήσει δικαίου, εφαρμοζομένης υπό το κράτος όλων των κατά καιρούς ισχυσάντων ελληνικών συνταγμάτων» προκειμένου να καλυφθεί κενό του Συντάγματος το οποίο δεν προέβλεπε τρόπο άσκησης της νομοθετικής εξουσίας κατά τη διάρκεια της απουσίας ή της διακοπής των εργασιών της βουλής. Η νομολογία του συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι η σιωπή του συντάγματος στο θέμα της νομοθετικής εξουσιοδότησης, σημαίνει ότι το Σύνταγμα την ανέχεται και την επιτρέπει. Πέρα όμως από το συνταγματικό έθιμο, γίνεται επίκληση του άρθρου 59 2 του ισχύοντος Συντάγματος που ορίζει ότι, η φοροδοτική υποχρέωση και η απονομή συντάξεων δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενα νομοθετικής εξουσιοδότησης. Αυτό οδηγεί σε επιχείρημα εξ αντιδιαστολής (a contrario), που υποδεικνύει ότι, άλλα θέματα είναι δυνατόν να ρυθμιστούν από τη διοίκηση ύστερα από νομοθετική εξουσιοδότηση. Συμπερασματικά, από της ισχύος του Συντάγματος του 1952 ο θεσμός της νομοθετική εξουσιοδότησης καθιερώνεται εθιμικά, αλλά και έμμεσα (εξ αντιδιαστολής),στο άρθρο Γενικότερα, στο πρώτο μισό του 20ου αιώνα, η εμμονή των διαφόρων κυβερνήσεων να εκδίδουν νομοθετικού περιεχομένου κανονιστικές πράξεις, είναι ενδεικτική του ότι υπάρχουν πράγματι στη ζωή της πολιτείας έκτακτες περιπτώσεις, πολύ επείγουσες και περιπτώσεις απρόβλεπτης ανάγκης για λήψη νομοθετικών μέτρων έξω από τη διαδικασία ψήφισής τους εκ μέρους της Βουλής. Ακολουθούν τα δυο εικονικά συντάγματα του δικτατορικού στρατιωτικού καθεστώτος με θεσμούς που αναιρούν στην πράξη κάθε έννοια δημοκρατίας και πολιτικών δικαιωμάτων. Στο συνταγματικό κείμενο του 1968, η 5 του άρθρου 48 παρουσιάζει πολλές ομοιότητες με τη διάταξη 44 1 του Συντάγματος του 1975/1986/2001. Σύμφωνα με αυτή, Ο Βασιλεύς σε συνθήκες εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης μπορεί να εκδίδει, ύστερα από πρόταση του υπουργικού συμβουλίου και με σύμφωνη γνώμη του συνταγματικού δικαστηρίου («περί του επείγοντος»), νομοθετικά διατάγματα.το συγκεκριμένο άρθρο δεν εφαρμόστηκε ποτέ. Μετά την κατάρρευση της δικτατορίας η Κυβέρνηση Εθνικής Ενότητας υπό τον Κωνσταντίνο Καραμανλή ασκεί έκτακτη νομοθετική εξουσία με συντακτικές πράξεις και επαναφέρει σε ισχύ το σύνταγμα του Γ. ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ 1975/1986/2002 Η επίγνωση της ανάγκης να υπάρξει, όχι μόνο εξ αντιδιαστολής, αλλά άμεσο και ευθύ έρεισμα στη νομοθετική εξουσιοδότηση, οδηγεί τη συντακτική εξουσία να διαμορφώσει το σύστημα κανονιστικής εξουσιοδότησης στη βάση τριών βαθμίδων: την τακτική (άρθρο 43), την έκτακτη (άρθρο 44) και την εξαιρετική (άρθρο 48). Στο πλαίσιο αυτό η εκτελεστική εξουσία εκδίδει: διατάγματα του άρθρου 43, πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44 1 και αναγκαστικά διατάγματα, (κανονιστικά διατάγματα ανάγκης) καθώς και πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 48.

17 Αναφορικά με τις παραπάνω διατάξεις, αξίζει να επισημανθούν τα εξής: Κατά τη σχετική συζήτηση του άρθρου 44 1 του Συντάγματος του 1975 στη Βουλή ρητά ομολογείται ότι, η διάταξη αυτή επιχειρεί να συγκαλύψει μια αντισυνταγματική και αντιδημοκρατική πρακτική του παρελθόντος,- την έκδοση από το υπουργικό συμβούλιο πράξεων με νομοθετικό περιεχόμενο οι οποίες αργότερα κυρώνονταν από τη βουλή. Η 3 του άρθρου 43, προβλέπει την έκδοση οργανωτικών κανονιστικών διαταγμάτων από τον Πρόεδρο της δημοκρατίας χωρίς προϊσχύοντα νόμο. Στο πλαίσιο του άρθρου 48,ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας εφόσον κηρύξει τη χώρα σε κατάσταση πολιορκίας, μπορεί να εκδίδει «κανονιστικά διατάγματα ανάγκης» ή «μέτρα νομοθετικής φύσης» ή «αναγκαστικά διατάγματα» που μπορούσαν να ληφθούν για οποιοδήποτε ζήτημα της κοινωνικής και πολιτειακής ζωής και δεν είχαν ανάγκη κύρωσης από τη Βουλή. Τα αναγκαστικά διατάγματα του 48 2 έχουν σαν μόνη προϋπόθεση την προσυπογραφή του Πρωθυπουργού ή του υπουργικού συμβουλίου για εσωτερικούς και εξωτερικούς κινδύνους αντίστοιχα και δεν χρειάζονται κύρωση από τη Βουλή. Η ρύθμιση αυτή προκαλεί τη βασική σύγκρουση στην Ε Αναθεωρητική Βουλή. Οι αρμοδιότητες του προέδρου ήταν ο στόχος της αναθεωρητικής διαδικασίας του 1986 αφού οι προταθείσες για αναθεώρηση διατάξεις αναφέρονταν στις «υπερεξουσίες» του. Αναφορικά με το θέμα μας, στο πλαίσιο της αναθεώρησης : καταργείται η 3του άρθρου 43 που προέβλεπε την έκδοση οργανωτικών διαταγμάτων αναθεωρούνται οι 2 και 3 του άρθρου 44. αναθεωρούνται οι 2,3,4 του άρθρου 48 και προστίθενται οι 6 και 7. Στο σύνταγμα του 1975 το άρθρο 59 2 του Συντάγματος 1952,από το οποίο αντλήθηκε επιχείρημα εξ αντιδιαστολής υπέρ της νομοθετικής εξουσιοδότησης, επαναλαμβάνεται στο άρθρο Η νέα και πολύ πιο εκτεταμένη αναθεώρηση του 2001 δεν ασχολήθηκε με τις συνταγματικές διατάξεις που ρυθμίζουν τις βαθμίδες κανονιστικής εξουσιοδότησης, αλλά ούτε με κάποιο μείζον θέμα λειτουργίας του πολιτεύματος γενικότερα. Στόχος της ήταν η προσαρμογή προς τα νέα δεδομένα της τεχνολογίας, της βιοϊατρικής, και των απαιτήσεων της πορείας προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.

18 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Η έκτακτη κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης, σαν τμήμα της γενικότερης διαδικασίας παραγωγής κανόνων δικαίου από διοικητικά όργανα, αποτελεί χρήσιμο και αναγκαίο θεσμό για τη λειτουργία του σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος καθώς: Η υπερβολική συγκέντρωση των εξουσιών δεν είναι σύμφωνη με τη φύση του δημοκρατικού πολιτεύματος. Η αρμοδιότητα της Βουλής προϋποθέτει σταθερή, ή ομαλά εξελισσόμενη κοινωνική πραγματικότητα. Η διοίκηση είναι ευρύτατα αναμεμειγμένη στην κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ζωή. Η τεχνική φύση ή το εξειδικευμένο κάποιων περιπτώσεων απαιτούν τεχνοκρατικές γνώσεις. Η ιδιαίτερη σημασία, το εξαιρετικά επείγον και το απρόβλεπτο ορισμένων θεμάτων, υπαγορεύουν την ανάγκη ταχύτατης διαδικασίας νομοθετικής αντιμετώπισης. Στο δημοκρατικό πολίτευμα δε συνάδουν μη θεσμοθετημένες και αντισυνταγματικές κυβερνητικές τακτικές, όπως εκείνη της, προ του 1975, έκδοσης πράξεων υπουργικού συμβουλίου χωρίς κανένα νομοθετικό έρεισμα. Στο χώρο του κοινοβουλευτικού συστήματος διαπιστώνεται γενικότερα, ανάγκη για περαιτέρω ενίσχυση της εκτελεστικής λειτουργίας. Από την άλλη μεριά, στο ερώτημα τού κατά πόσον είναι σκόπιμο να συνταγματοποιούνται θεσμοί που μεταθέτουν, σε έκτακτες συνθήκες, την άσκηση του νομοθετικού έργου στη διοίκηση, θα μπορούσαν να λεχθούν τα εξής: Η κανονιστική εξουσιοδότηση έχει σαν αποτέλεσμα την άσκηση μέρους της νομοθετικής λειτουργίας από όργανα που ενδεχομένως δεν είναι εκλεγμένα. Όταν νομοθετεί η διοίκηση, δε γίνεται κοινοβουλευτικός έλεγχος των διατάξεων που θα πάρουν τη μορφή κανονιστικών πράξεων Στα μειονεκτήματα της νομοθέτησης από την εκτελεστική εξουσία, περιλαμβάνονται, η έλλειψη δημοσιότητας, και η αδυναμία της αντιπολίτευσης να ασκήσει κριτική, με αποτέλεσμα να μην επέρχεται συμβιβασμός μεταξύ αντιτιθέμενων συμφερόντων. Ο χαρακτηρισμός μιας κατάστασης ως εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης δεν στηρίζεται πάντα σε αντικειμενικά κριτήρια. Ο θεσμός της έκτακτης κανονιστικής εξουσιοδότησης που παρέχεται από τον συντακτικό νομοθέτη στο Πρόεδρο της δημοκρατίας για έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, αποτελεί ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον και συγχρόνως πολυδιάστατο αντικείμενο μελέτης. Επειδή ακριβώς συνδέεται με πολλά θεωρητικά και πρακτικά ζητήματα που ανακύπτουν στο πλαίσιο του φιλελεύθερου δημοκρατικού κράτους, το θέμα δεν εξαντλείται στο πλαίσιο των παραπάνω αξόνων μελέτης. Μια ολοκληρωμένη ανάλυση της νομικής δυνατότητα της διοίκησης να παρεμβαίνει, μέσω της έκδοσης πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών, θα πρέπει να ειδωθεί σε σχέση με τις νέες συνθήκες λειτουργίας του αντιπροσωπευτικού κοινοβουλευτισμού και με τα φαινόμενα που διαμορφώνονται εξαιτίας των συνθηκών αυτών. Τέτοια φαινόμενα είναι: η ενότητα (πολιτική και νομική) κυβέρνησης και κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, η παντοδυναμία των κοινοβουλευτικών πλειοψηφιών και η δυναμική των σχέσεων διοίκησης-νομοθεσίας στο πλέγμα των λειτουργιών του σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος.