1 Δημητρόπουλος Α., Σύστημα Συνταγματικού Δικαίου, Σάκκουλας Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2011, σελ.

Transcript

1 Α. Η ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ. 1. Η έννοια της κανονιστικής εξουσιοδότησης. «Κανονιστική εξουσιοδότηση είναι η παρεχόμενη προς τη διοίκηση,από το συντακτικό ή κοινό νομοθέτη, εξουσιοδότηση για την έκδοση κανόνων δικαίου με τη μορφή των κανονιστικών πράξεων, με σκοπό τη διευκόλυνση του νομοθετικού έργου ή την αντιμετώπιση έκτακτων περιπτώσεων ή και κινδύνων» 1. Η κανονιστική εξουσιοδότηση απαιτεί τη συμμετοχή δύο οργάνων: του συντακτικού ή κοινού νομοθέτη που εξουσιοδοτεί και γι αυτό η εξουσιοδότηση διακρίνεται σε άμεση ή συνταγματική και σε έμμεση ή νομοθετική αντίστοιχα. Δεν είναι δυνατή η έκδοση κανονιστικής εξουσιοδότησης από τη διοίκηση χωρίς συνταγματική πρόβλεψη. Για την έκδοση νομοθετικής εξουσιοδότησης απαιτείται η μεσολάβηση νόμου, ενώ για τη συνταγματική όχι. Η κανονιστική εξουσιοδότηση είναι εξουσιοδότηση για την έκδοση κανόνων δικαίου. Ωστόσο η θέσπιση κανόνων δικαίου αρμοδιότητα της διοίκησης αλλά του νομοθετικού οργάνου. Έργο της διοίκησης είναι η εκτέλεση κανόνων δικαίου. Ως κανονιστική εξουσιοδότηση ορίζεται η εξουσία θέσπισης κανονιστικών πράξεων, που παρέχεται στη διοίκηση, ήτοι η κανονιστική αρμοδιότητα κατά την οποία εξουσιοδοτών είναι ο συντακτικός ή ο κοινός νομοθέτης και εξουσιοδοτούμενος, ένα σύνθετο όργανο που αποτελείται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και το Υπουργικό Συμβούλιο. Η κανονιστική αρμοδιότητα είναι δυνατόν να παρέχεται στα διοικητικά όργανα με εξουσιοδότηση, είτε απευθείας από το Σύνταγμα, είτε με πράξεις του νομοθετικού οργάνου. Στο πλαίσιο του Δημοσίου Δικαίου, εξουσιοδότηση υπάρχει όταν ο φορέας μιας αρμοδιότητας δημόσιας εξουσίας (εξουσιοδοτούν όργανο), με πράξη του, καθιστά άλλο δημόσιο όργανο (εξουσιοδοτούμενο), αρμόδιο να ασκήσει τις ενέργειες που προβλέπονται, δηλαδή επιτρέπονται ή επιβάλλονται, από την αρμοδιότητα. 1 Δημητρόπουλος Α., Σύστημα Συνταγματικού Δικαίου, Σάκκουλας Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2011, σελ

2 Στην ελληνική έννομη τάξη, η κανονιστική αρμοδιότητα προβλέπεται, ρυθμίζεται και θεμελιώνεται στα άρθρα 43 παρ. 1 και 3, 44 και 48 του Συντάγματος, το οποίο χορηγεί στην Διοίκηση την δυνατότητα άσκησης μέρους την νομοθετικής λειτουργίας στο πλαίσιο της αρχής της διασταύρωσης των κρατικών λειτουργιών. Αντικείμενο των κανόνων που θεσπίζονται με κανονιστική εξουσιοδότηση μπορεί να αποτελέσει κάθε θέμα το οποίο μπορεί να ρυθμιστεί με νομοθετική πράξη, εκτός από εκείνα που εξαιρούνται με ρητή συνταγματική διάταξη ή που η εξαίρεσή τους προκύπτει σαφώς από τις συνταγματικές διατάξεις. Αξίζει να σημειωθεί, ότι στα πλαίσια της αρχής της διασταύρωσης των κρατικών λειτουργιών 2, γίνεται δεκτό ότι επιτρέπεται η διοικητική λειτουργία να ασκεί εξουσία νομοθετική. Η θέσπιση πρωτευόντων κανόνων δικαίου από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, υπαγορεύεται από την ανάγκη ταχείας και αποτελεσματικής επίλυσης ειδικών προβλήματα της σύγχρονης εποχής. Ιστορικά, η άσκηση νομοθετικής αρμοδιότητας από τη διοίκηση εκδηλώθηκε κατά καιρούς με έκδοση συντακτικών πράξεων, αναγκαστικών νόμων και νομοθετικών διαταγμάτων, με επίκληση του «δικαίου της ανάγκης, με τα διατάγματα των άρθρων 77 του Συντάγματος του 1927 και του 35 2 του Συντάγματος του 1952 και με το θεσμό της κανονιστικής εξουσιοδότησης. Όπως, πολύ ορθά επισημαίνεται στη συνταγματική θεωρία 3, η εξουσιοδότηση δεν παρέχεται πάντα από τη Βουλή αλλά και απευθείας από τον συντακτικό νομοθέτη, (άρθρα 43 παρ. 1 και 3, 44 και 48 Σ), κατά τις σύγχρονες συνταγματικές ρυθμίσεις, συνεπώς, δεν πρόκειται πάντοτε για «νομοθετική εξουσιοδότηση» υπό την κυριολεκτική της έννοια. Κατά τα ανωτέρω, ο όρος κανονιστική εξουσιοδότηση υπερκαλύπτει όλα τα φαινόμενα και ως εκ τούτου θεωρείται ευρύτερος και στατικότερος ακριβώς επειδή επισημαίνει το αποτέλεσμα της εξουσιοδότησης, δηλαδή, την κανονιστική 2 Δημητρόπουλος Α., Σύστημα Συνταγματικού Δικαίου, Σάκκουλας Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2011, σελ Δημητρόπουλος Α., Σύστημα Συνταγματικού Δικαίου, Σάκκουλας Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2011, σελ

3 αρμοδιότητα της Διοίκησης να θέτει δικαιικούς κανόνες κατώτερης τυπικής δύναμης από ότι εκείνης των Νόμων. 2. Νομική Φύση της κανονιστικής εξουσιοδότησης «Διακριτική ευχέρεια» ή «δέσμια αρμοδιότητα»; Η χρήση της παρεχόμενης εξουσιοδότησης απόκειται, εφόσον δεν προκύπτει σαφώς το αντίθετο από τη σχετική εξουσιοδοτική διάταξη, στη «διακριτική ευχέρεια» του εξουσιοδοτούμενου οργάνου, το οποίο και μόνο μπορεί να εκτιμήσει τη σκοπιμότητα της έκδοσης των κανονιστικών πράξεων. Δεν είναι δυνατό να υποχρεωθεί το όργανο αυτό στην έκδοση της κανονιστικής πράξης με αίτηση ακυρώσεως κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (ΣτΕ 1709/1998), εκτός εάν η εξουσιοδοτική πράξη επιβάλει την έκδοση της κανονιστικής πράξης εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις ή αν η έκδοση της κανονιστικής πράξης επιβάλλεται από συνταγματικές διατάξεις όπως στην περίπτωση της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. 3. Προϋποθέσεις εγκυρότητας της κανονιστικής εξουσιοδότησης. Όπως και κατά το συνταγματικό έθιμο που ίσχυσε προηγουμενώς ( ΣτΕ197/1945, ΑΠ 1194/1979, ΝΟΒ 27, 1256), για να είναι συνταγματικώς επιτρεπτή η κανονιστική εξουσιοδότηση πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη (ΣΕ 1466/1995, 1394/1997) 4. Με τη νομολογία του ΣτΕ, έχει διαμορφωθεί το κριτήριο του χαρακτήρα της κανονιστικής εξουσιοδότησης ως ειδικής: είναι ο συγκεκριμένος καθορισμός των θεμάτων που περιλαμβάνονται σ αυτήν, τα οποία πρέπει ή μπορεί να ρυθμιστούν με τις κανονιστικές πράξεις που θα εκδοθούν (ΣτΕ 2309/1992). Η ευρύτητα της εξουσιοδότησης, δηλαδή μεγάλος αριθμός των θεμάτων δεν επηρεάζει το κύρος της εξουσιοδοτικής διάταξης, εφόσον τα θέματα είναι επαρκώς καθορισμένα (ΣτΕ 1467/1995). Η εξειδίκευση εξαρτάται κάθε φορά από τη γενικότητα των όρων που χρησιμοποιούνται στην εξουσιοδοτική διάταξη. Επικρατεί δε η τάση, όταν οι όροι αυτοί δεν έχουν επαρκώς καθορισμένο περιεχόμενο είτε από 4 Επ.Π.Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικό Δικαίου, 2002, σελ

4 τις διατάξεις της νομοθεσίας είτε από την κοινή επιστημονική και διοικητική πείρα, τα θέματα να περιγράφονται λεπτομερέστερα. Στη θεωρία σε αντίθεση με την πάγια νομολογία του ΣτΕ έχει διαχωριστεί το χαρακτηριστικό «oρισμένη» από το «ειδική» επιπροσθέτως προσδιοριζόμενο και υποστηρίζεται ότι η κανονιστική εξουσιοδότηση πρέπει να έχει επαρκή κριτήρια (ΣτΕ 2309/1992), γενικές αρχές και κατευθύνσεις που καθορίζουν κατά βάση τα πλαίσια της ρύθμισης των θεμάτων τα οποία αφορά (ΣτΕ 478/1989). Σύμφωνα με τις μεμονωμένες αποφάσεις του ΣτΕ που αποδέχονται αυτή την άποψη η κανονιστική εξουσιοδότηση είναι αντισυνταγματική όταν κρίνεται ως γενική και αόριστη (ΣτΕ 2309/1992), οι δε κανονιστικές πράξεις που έχουν εκδοθεί βάσει αυτής πάσχουν ακυρότητα. 4. Σύντομη ιστορική αναδρομή της συνταγματοποίησης της κανονιστικής εξουσιοδότησης. Ήδη στο Σύνταγμα του 1927 στο άρθρο 77 προβλεπόταν η θέσπιση κανόνων δικαίου με τη σύμπραξη του αρχηγού του κράτους και επιτροπής αποτελούμενης από βουλευτές κατά την τυχόν απουσία της Βουλής. Το Σύνταγμα του 1952, πάλι, απέκλειε ρητώς την νομοθετική εξουσιοδότηση επί ορισμένων θεμάτων, ιδίως φορολογικής φύσεως, αλλά στο άρθρο 35 2 προέβλεπε τα γνωστά νομοθετικά διατάγματα σε εξαιρετικώς επείγουσες περιπτώσεις. Στο Σύνταγμα του 1975 είναι που ρυθμίζεται για πρώτη φορά λεπτομερώς ο θεσμός της νομοθετικής εξουσιοδότησης. Εν όψει, όμως, και αυτής της πάγιας αντισυνταγματικής τακτικής των εκάστοτε Κυβερνήσεων, που προέβαιναν στην έκδοση Π.Υ.Σ ώστε να ρυθμίσουν επείγοντα κατά την εκτίμησή τους θέματα, διευθετήθηκε διαδικαστικά με την εισαγωγή λίαν αυστηρών προϋποθέσεων στο άρθρο 44 1 η αντιμετώπιση εξαιρετικών περιστάσεων που, λόγω ακριβώς της σπουδαιότητάς τους, απαιτούν άμεση νομοθετική αντιμετώπιση, χωρίς να συνδέονται βέβαια πάντα με κάποιον άμεσο κίνδυνο της πολιτείας. Είναι γεγονός ότι ο θεσμός αυτός έδωσε τη δυνατότητα στην εκάστοτε Κυβέρνηση σε περιόδους κρίσεως να ασκεί αυτή μαζί με τον Αρχηγό του Κράτους την νομοθετική εξουσία για την αντιμετώπιση έκτακτων περιστατικών, μια δυνατότητα που 4

5 αξιοποιήθηκε από πολλές Κυβερνήσεις. Πρόκειται, κατά κυριολεξία, για «εξουσίες ασκούμενες σε περιόδους κρίσεων (pouvoirs de crise)» υπό προϋποθέσεις που έχει a priori θεσπίσει η ίδια η χώρα. Η έννοια της κρίσης δεν αναφέρεται στις συνταγματικοπολιτικές συνθήκες αλλά σε γεγονότα έκτακτα και αδύνατον να προβλεφθούν, όπως είναι κυρίως φυσικές καταστροφές, οικονομική κρίση κλπ13. Στην κυριολεξία του λόγου, αυτό σημαίνει ότι η σε δεδομένο χρόνο ισχύουσα έννομη τάξη είναι κατ' ουσίαν ελλιπής, αφού δεν περιλαμβάνει ορισμένους κανόνες δικαίου και μάλιστα εκείνους τους κανόνες μέσω των οποίων η Πολιτεία θα μπορούσε να αντιμετωπίσει άμεσα και αποτελεσματικά το απρόβλεπτο θέμα που προέκυψε. Ακριβώς αυτό το κενό της νομικής οργάνωσης του Κράτους θέλει να καλύψει άμεσα ο συντακτικός νομοθέτης, γι' αυτό και επιτρέπει στην ταχύτατα δρώσα εκτελεστική εξουσία να θεσπίσει αυτή τους απαραίτητους κανόνες δικαίου, που θα προστεθούν με τη δημοσίευσή τους στους ήδη ισχύοντες, δηλαδή θα ενταχθούν στην έννομη τάξη. 5

6 Β. ΟΙ ΔΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΤΗΣ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗΣ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗΣ. Η κανονιστική εξουσιοδότηση διακρίνεται στα εξής είδη με βάση τα κάτωθι κριτήρια ή συνθήκες εντός των οποίων παρέχεται: 1. Με κριτήριο το εξουσιοδοτούν όργανο: - Άμεση ή συνταγματική: Η κανονιστική αρμοδιότητα παρέχεται στη διοίκηση απευθείας από το Σύνταγμα και παρακάμπτεται ο κοινός νομοθέτης. - Έμμεση ή νομοθετική: Η κανονιστική αρμοδιότητα παρέχεται από τον κοινό νομοθέτη με τυπικό νόμο. Πρόκειται για δευτερογενή εξουσιοδότηση που αποτελεί τον κανόνα, σε αντίθεση με την άμεση-πρωτογενή που αποτελεί την εξαίρεση. 2. Με κριτήριο το περιεχόμενο της εξουσιοδότησης: - Ειδική: Βασίζεται στην επιταγή του συνταγματικού προς τον κοινό νομοθέτη να εξειδικεύει το αντικείμενο της εξουσιοδότησης. - Γενική: Ο κοινός νομοθέτης μπορεί να παράσχει γενικού περιεχομένου εξουσιοδότηση προς τα διοικητικά όργανα. Πρόκειται για την τέταρτη παράγραφο του άρθρου 43 Σ, η οποία ρυθμίζει τη γενική εξουσιοδότηση που παρέχεται με νόμο-πλαίσιο. - Διαφορές της γενικής εξουσιοδότησης από την ειδική: Η γενική εξουσιοδότηση δεν είναι ευρεία όπως η ειδική αλλά περιορισμένη. Συγκεκριμένα, δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της γενικής εξουσιοδότησης τα προβλεπόμενα στο άρθρο 72 παρ.1 θέματα της αρμοδιότητας της ολομέλειας της Βουλής. Εξουσιοδοτούν όργανο είναι και στην περίπτωση της γενικής εξουσιοδότησης ο κοινός νομοθέτης, πρόκειται δηλαδή για νομοθετική εξουσιοδότηση. Όμως ο νόμος-πλαίσιο πρέπει οπωσδήποτε να ψηφιστεί από την ολομέλεια της Βουλής, ενώ η ειδική εξουσιοδότηση μπορεί να παρέχεται και από τμήμα της βουλής. Ο συντακτικός νομοθέτης υποχρεώνει τον κοινό νομοθέτη να θέτει χρονικό περιορισμό στην γενική χρήση της εξουσιοδότησης. 6

7 3. Με κριτήριο τον κύκλο των θεμάτων που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της εξουσιοδότησης: - Ευρεία (όταν δεν υπάρχει ιδιαίτερος περιορισμός του θέματος) - Περιορισμένη (άρθρα 43 3και 4) 4. Με κριτήριο τις συνταγματικοπολιτικές συνθήκες μέσα στις οποίες παρέχεται η εξουσιοδότηση: - Τακτική: Η εξουσιοδότηση παρέχεται σε ομαλές συνταγματικοπολιτικές συνθήκες για την υποβοήθηση του νομοθετικού έργου της Βουλής και προβλέπεται από το άρθρο 43 του Συντάγματος 1975/1986/2001. Αναλυτικά: Η πρώτη παράγραφος του άρθρου 43 αναφέρεται στα εκτελεστικά διατάγματα. Περιλαμβάνει είτε κανονιστικές είτε ατομικές πράξεις, δηλαδή δευτερεύοντες κανόνες δικαίου. Για την έκδοσή τους δεν απαιτείται μεσολάβηση νόμου (συνταγματική εξουσιοδότηση). Το πρώτο εδάφιο της δεύτερης παραγράφου ρυθμίζει τα κανονιστικά-προεδρικά διατάγματα. Οι κανόνες που εισάγουν είναι πρωτεύοντες και αποτελούν τις σπουδαιότερες κανονιστικές πράξεις της διοίκησης. Η εξουσιοδότηση που ρυθμίζεται εδώ, είναι νομοθετική και ειδική. Το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου αφορά στις κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται από άλλα όργανα της διοίκησης, όταν πρόκειται για ειδικότερα θέματα, ή θέματα τοπικού ενδιαφέροντος, ή τεχνικού, ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. (δευτερογενής εξουσιοδότηση). Η τέταρτη παράγραφος ρυθμίζει τη γενική εξουσιοδότηση που παρέχεται με νόμο-πλαίσιο,δηλαδή νόμο που χαράζει τις γενικές αρχές και κατευθύνσεις της ρύθμισης που πρόκειται να ακολουθηθεί. Πρόκειται για νομοθετική γενική εξουσιοδότηση. - Έκτακτη: Η έκτακτη εξουσιοδότηση προβλέπεται από το άρθρο 44 1 του Συντάγματος 1975/1986/2001/2008. Πρόκειται για εξουσιοδότηση συνταγματική και ευρεία που παρέχεται σε ομαλές συνταγματικοπολιτικές συνθήκες και προβλέπει την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της δημοκρατίας μετά, από πρόταση του υπουργικού συμβουλίου, για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών. 7

8 - Εξαιρετική: Η εξαιρετική εξουσιοδότηση προβλέπεται από το άρθρο 48 του Συντάγματος και παρέχεται σε μη ομαλές περιπτώσεις για την αντιμετώπιση επειγουσών, εξαιρετικών αναγκών που προκύπτουν από εσωτερικούς ή εξωτερικούς κινδύνους. Προϋπόθεση είναι να έχουν τεθεί σε εφαρμογή τα μέτρα κατάστασης ανάγκης. Αφότου ισχύσουν τα έκτακτα μέτρα του άρθρου 48, ο Πρόεδρος, ύστερα από πρόταση της κυβέρνησης, μπορεί να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Πρόκειται για άμεση (συνταγματική) εξουσιοδότηση που αποσκοπεί στην αντιμετώπιση των επειγουσών αναγκών ή στην ταχύτερη αποκατάσταση της λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών. 8

9 Γ. ΤΑΚΤΙΚΗ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ: Η κανονιστική εξουσιοδότηση στην ελληνική έννομη τάξη διαμορφώνεται στη βάση τριών βαθμίδων ανάλογα με τις συνταγματικοπολιτικές συνθήκες που επικρατούν. Η εξουσιοδότηση που προβλέπεται από το άρθρο 43 του Συντάγματος και παρέχεται σε ομαλές συνταγματικοπολιτικές συνθήκες καλείται τακτική κανονιστική εξουσιοδότηση. Βασικό έργο της τακτικής κανονιστικής εξουσιοδότησης είναι η υποβοήθηση του νομοθετικού έργου της Βουλής. «Η τακτική κανονιστική εξουσιοδότηση διαπλάθεται ως εξής στο άρθρο 43. Η πρώτη παράγραφος αναφέρεται στα εκτελεστικά διατάγματα. Το πρώτο εδάφιο της δεύτερης παραγράφου ρυθμίζει τα κανονιστικά διατάγματα, ενώ το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου τις άλλες κανονιστικές πράξεις. Τέλος, η τέταρτη παράγραφος ρυθμίζει τη γενική εξουσιοδότηση, που παρέχεται με νόμο-πλαίσιο». Σημειωθήτω ότι η ήδη καταργημένη με την αναθεώρηση του 1986 τρίτη παράγραφος του άρθρου 43 αναφερόταν στα οργανωτικά διατάγματα. 1. Τα εκτελεστικά διατάγματα: Τα εκτελεστικά διατάγματα είναι αναγκαία για την εκτέλεση των νόμων. Σύμφωνα με το Σύνταγμα έργο των εκτελεστικών διαταγμάτων είναι η συγκεκριμενοποίηση,η εξειδίκευση του νόμου, για την εκτέλεση του οποίου έχουν εκδοθεί.το περιεχόμενο του νόμου καθορίζει την έκδοση ή μη του εκτελεστικού διατάγματος. Αν ο νόμος περιέχει όλα τα αναγκαία μέτρα για την υλοποίηση του,τότε καθίσταται αδύνατη η έκδοση εκτελεστικού διατάγματος κατά το Σύνταγμα. Σε αντίθετη περίπτωση αναλαμβάνει αρμοδιότητα απευθείας από το Σύνταγμα η διοίκηση. Το περιεχόμενο των εκτελεστικών διαταγμάτων μπορεί να περιλαμβάνει είτε κανονιστικές είτε ατομικές πράξεις. Οι κανόνες δικαίου που περιέχονται στο εκτελεστικό διάταγμα αποτελούν δευτερεύοντες κανόνες δικαίου, καθώς αναφέρονται αποκλειστικά στην εκτέλεση των κανόνων δικαίου που έχουν ήδη τεθεί με το νόμο. Δεν θεσπίζουν νέα δικαιώματα και υποχρεώσεις. Το Σύνταγμα προβλέπει τους εξής περιορισμούς για τα εκτελεστικά διατάγματα - την αναστολή της εφαρμογής του νόμου, 9

10 - την εξαίρεση οποιουδήποτε από την εκτέλεση του νόμου. Για την έκδοση των εκτελεστικών διαταγμάτων δεν απαιτείται μεσολάβηση νόμου καθώς παρέχεται από τον συντακτικό νομοθέτη. Επιπλέον, δεν ορίζεται αν απαιτείται πρόταση του αρμόδιου Υπουργού. Ωστόσο, εφόσον δεν ορίζεται στις εξαιρέσεις του άρθρου 35 παράγραφος 2 του Συντάγματος, για την έκδοση του εκτελεστικού διατάγματος είναι απαραίτητη η προσυπογραφή του αρμόδιου Υπουργού. 2. Τα κανονιστικά διατάγματα γενικής εξουσιοδότησης: Σύμφωνα με το Σύνταγμα του 1975,και συγκεκριμένα με το άρθρο 43 παρ.4 Σ., εισάγεται η εξαίρεση στον κανόνα της ειδικής εξουσιοδότησης. Πρόκειται για την γενική εξουσιοδότηση, κατά το Σύνταγμα, που παρέχεται με νόμο-πλαίσιο. Ο ίδιος ο συντακτικός νομοθέτης ορίζει το νόμο-πλαίσιο ως εξής : «Νόμος πλαίσιο ο νόμος ο οποίος χαράζει τις γενικές αρχές και κατευθύνσεις της ρύθμισης,που πρόκειται να ακολουθηθεί». Η λεπτομερειακή ρύθμιση δεν είναι χαρακτηριστικό του νόμου-πλαισίου, καθώς ο νόμος πλαίσιο ρυθμίζει ένα θέμα ή μία ενότητα θεμάτων χωρίς να υπεισέρχεται σε λεπτομέρειες. Τα κανονιστικά διατάγματα γενικής εξουσιοδότησης αποτελούν τη νομοθετική εξουσιοδότηση,καθώς εξουσιοδοτούν όργανο είναι ο κοινός νομοθέτης και εξουσιοδοτούμενο όργανο είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και ο αρμόδιος κατά περίπτωση Υπουργός. Για να ισχύσει ο νόμος -πλαίσιο πρέπει να ψηφιστεί από την ολομέλεια της Βουλής, σε αντίθεση με την ειδική εξουσιοδότηση που είναι δυνατό να παρέχεται από τμήμα της Βουλής. Η γενική εξουσιοδότηση δεν είναι ευρεία όπως η ειδική, αλλά περιορισμένη καθώς δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της γενικής εξουσιοδότησης τα προβλεπόμενα στο άρθρο 72 παρ.1 θέματα της αρμοδιότητας της ολομέλειας της Βουλής. Ο κοινός νομοθέτης είναι υποχρεωμένος να θέτει χρονικό περιορισμό στη γενική χρήση της εξουσιοδότησης από τον συντακτικό Νομοθέτη. 3. Τα κανονιστικά διατάγματα ειδικής εξουσιοδότησης: Τα κανονιστικά διατάγματα περιέχουν κανόνες δικαίου και αποτελούν πρωτεύοντες κανόνες δικαίου, σε αντίθεση με τα εκτελεστικά διατάγματα, καθώς θεσπίζουν νέα 10

11 δικαιώματα,υποχρεώσεις και αρμοδιότητες. Στο άρθρο 43παράγραφος 2 εδάφιο α Σ ορίζεται η νομοθετική εξουσιοδότηση, η έκδοση της οποίας προβλέπεται από διάταξη νόμου. Εξουσιοδοτούν όργανο είναι ο κοινός νομοθέτης ενώ εξουσιοδοτούμενο όργανο είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και ο αρμόδιος Υπουργός. Η εξουσιοδότηση για την έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων είναι ειδική, καθώς αναφέρεται σε συνταγματική διάταξη. Η ειδική εξουσιοδότηση περιγράφει με ακρίβεια το αντικείμενο για το οποίο παρέχεται και ορίζει με σαφήνεια τα όρια της. Αποτελεί επιταγή του συντακτικού προς τον κοινό νομοθέτη, ώστε ο κοινός νομοθέτης να μην παρέχει εξουσιοδοτήσεις γενικές και αόριστες. Ο συντακτικός νομοθέτης απευθύνεται προς τη διοίκηση, ώστε η τελευταία να κάνει χρήση της εξουσιοδότησης «μέσα στα όρια της» και δεν επιτρέπεται να τα παραβιάσει κατά τη θέσπιση κανονιστικών πράξεων. Είναι εξουσιοδότηση ευρεία, καθώς είναι εξουσιοδότηση για οποιοδήποτε θέμα χωρίς περιορισμούς του αντικειμένου της. Οι συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 36 παρ 4 και 76 παρ 4 εμπεριέχουν τις εξαιρέσεις. Οποιαδήποτε εξουσιοδότηση δεν είναι ειδική, είναι αντισυνταγματική και απαγορεύεται η χρήση τους από οποιοδήποτε διοικητικό όργανο. 4. Άλλες κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης: Σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ.2 εδ.β Σ.,εκτός από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, αρμόδια για την έκδοση κανονιστικών πράξεων είναι και κάποια όργανα της διοίκησης. Τα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται να εκδώσουν κανονιστική πράξη μόνο εφόσον πρόκειται για ρύθμιση ειδικότερων θεμάτων ή θεμάτων τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Η εξουσιοδότηση του εδαφίου β πρέπει να συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις της εξουσιοδότησης του εδαφίου α. 5. Λόγοι καθιέρωσης και επέκτασης του θεσμού της τακτικής κανονιστικής εξουσιοδότησης. Οι λόγοι που συνέβαλαν στην καθιέρωση και επέκταση αυτού του θεσμού στα σύγχρονα κράτη είναι πολλοί. Καταρχάς ο όγκος του νομοθετικού έργου που απαιτείται για τη ρύθμιση των ποικίλων και διαρκώς εξελισσόμενων κοινωνικοοικονομικών σχέσεων κατέστησε αδύνατη την αποκλειστική άσκηση της νομοθετικής εξουσίας από τη Βουλή λόγω έλλειψης χρόνου. Ειδικότερα η τεχνική 11

12 φύση ρυθμιστέων θεμάτων, η ανάγκη ταχείας προσαρμογής στην πραγματικότητα, η μικρή σημασία κάποιων θεμάτων, η μυστικότητα, που πολλές φορές απαιτείται σε τέτοιου είδους ρυθμίσεις και η αιφνιδιαστική θέσπιση τους και κυρίως η αδυναμία του νομοθέτη να ρυθμίσει ρητά κάθε περίπτωση και να προβλέψει με τρόπο ρεαλιστικό όλες τις μέλλουσες ιδιοτυπίες της εφαρμογής του νόμου οδήγησαν στην ανάθεση της νομοθετικής αρμοδιότητας και στη Διοίκηση. Η κανονιστική εξουσιοδότηση θεωρείται καταρχήν απαραίτητη για την υποβοήθηση του νομοθετικού έργου, σε ομαλές συνταγματικοπολιτικές συνθήκες 5. 5 Βλ. Δημ. Τσάτσο, Συνταγματικό Δίκαιο, τόμος α 1985, σελ , Δημ. Αποστολίδη, Η θεωρία της Κυβερνητικής νομοθεσίας, 1954, σελ , Επ. Σπηλιωτόπουλο, όπου παραπάνω, σελ , Πρ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, τόμος Ι, 1997, σελ. 60, Αρ. Μάνεση, Συνταγματική Θεωρία και Πράξη, 1980, σελ

13 Δ. Η ΕΚΤΑΚΤΗ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ. ΟΙ ΠΡΑΞΕΙΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟΥ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 44 παρ. 1 Σ. 1. Οι προϋποθέσεις έκδοσης. Σύμφωνα με την 1 του άρθρου 44 του Συντάγματος 1975/1986/2001/2008,σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της βουλής σε σύνοδο και αν δεν υποβληθούν μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες, ή αν δεν εγκριθούν από τη Βουλή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής. Το άρθρο 44 1 προβλέπει την παροχή εξουσιοδότησης στη Διοίκηση για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου. Πρόκειται για συνταγματική (άμεση) και ευρεία, ως προς το περιεχόμενο, εξουσιοδότηση που παρέχεται από το συντακτικό νομοθέτη (εξουσιοδοτούν όργανο) σ ένα σύνθετο όργανο αποτελούμενο από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και το υπουργικό συμβούλιο (εξουσιοδοτούμενο όργανο). Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου εκδίδονται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας μετά από πρόταση του υπουργικού συμβουλίου και στοχεύουν στην αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών στο πλαίσιο ομαλών συνταγματικοπολιτικών συνθηκών. Για την έγκυρη έκδοσης πράξης νομοθετικού περιεχομένου πρέπει ειδικότερα να συντρέχουν οι εξής προϋποθέσεις: - Έκτακτες περιπτώσεις: Η έκτακτη κανονιστική εξουσιοδότηση έχει ευρύτερη αποστολή από εκείνη της υποβοήθησης του νομοθετικού έργου του κοινοβουλίου. Ναι μεν παρέχεται, όπως και η τακτική εξουσιοδότηση, σε συνθήκες πολιτικής ομαλότητας, προβλέπεται όμως για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών. Τις έκτακτες περιπτώσεις προσδιορίζει ο συντακτικός νομοθέτης ως περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης. 13

14 - Εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη: Εξαιρετικά επείγουσα είναι η ανάγκη που πρέπει να αντιμετωπιστεί άμεσα, αλλιώς εγκυμονεί κινδύνους. Η φύση του θέματος που ανέκυψε πρέπει να είναι τέτοια, που να επιβάλλει ταχύτατη νομοθετική αντιμετώπιση. Η έκδοση πράξης είναι θεμιτή, όταν η συγκεκριμένη ανάγκη πρέπει να αντιμετωπιστεί με ειδικούς για την περίσταση, νέους κανόνες δικαίου, χωρίς να επιδέχεται αναβολή. Σύμφωνα με την διαμορφωθείσα στην Ελλάδα θεωρία και νομολογία, οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης είναι: α) διαπίστωση ύπαρξης κινδύνου για την υπόσταση της πολιτείας, β) απρόβλεπτο και σοβαρό συμβάν που μπορεί να δημιουργήσει πολιτειακό κίνδυνο, και γ) απουσία του αρμόδιου νομοθετικού οργάνου που θα ενεργούσε άμεσα για τη ρύθμιση των ανωτέρω περιστάσεων. Στην περίπτωση του άρθρου 44, δεν έχουμε τις κλασικές προϋποθέσεις του δικαίου της ανάγκης, αλλά περίπτωση αδυναμίας της Βουλής να αντιμετωπίσει άμεσα το θέμα που ανέκυψε. Πρόκειται για κατάσταση «νομοθετικής» ή «πολιτικής» (και όχι πολιτειακής) ανάγκης, κάτω υπό την οποία η εκτελεστική εξουσία νομιμοποιείται να ασκήσει εξαιρετικά νομοθετικές αρμοδιότητες. Η κρίση ως προς το έκτακτο των περιπτώσεων και το εξαιρετικώς επείγον και απρόβλεπτο της ανάγκης δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, διότι συνδέεται με την εκτίμηση της ανάγκης του μέτρου, η οποία ανάγεται στη σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των οργάνων της νομοθετικής εξουσίας. - Απρόβλεπτη ανάγκη: Το στοιχείο του απρόβλεπτου συντρέχει όταν, κατά την ομαλή εξέλιξη της κοινωνικής ζωής δεν μπορεί να προβλεφθεί με ασφάλεια η έλευση ορισμένου γεγονότος που να χρειάζεται νομική κάλυψη, το οποίο όμως, επήλθε. Με άλλα λόγια, αιφνίδια διαμορφώθηκε ορισμένη πραγματική κατάσταση της οποίας η έλευση να μην θεωρείτο βέβαια ή πιθανή, με βάση των κανόνων της κοινής πείρας και της λογικής. Από τα παραπάνω συνάγεται ότι, για να ασκηθεί η έκτακτη αυτή νομοθετική αρμοδιότητα κατά παρέκκλιση της τακτικής νομοθετικής διαδικασίας θα πρέπει να πρόκειται για ύλη που δε ρυθμίζεται ήδη από την έννομη τάξη, ή για άμεση ανάγκη ουσιώδους μεταβολής προϋφισταμένου ειδικού νομικού καθεστώτος συναφούς με το θέμα που ανέκυψε και να μην εκκρεμεί συναφές νομοσχέδιο ή πρόταση νόμου στη Βουλή. 14

15 - Πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου: Το Υπουργικό Συμβούλιο και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ενεργούν σαν ένα σύνθετο διοικητικό όργανο δηλαδή, αν και διατηρούν την οργανική ανεξαρτησία τους οφείλουν να συμπράξουν για την τελείωση της πράξης νομοθετικού περιεχομένου. Η Κυβέρνηση θα εκτιμήσει αν συντρέχουν ή όχι οι ουσιαστικές προϋποθέσεις προσφυγής στο άρθρο 44 1 και αν κριθεί ότι όντως συντρέχουν, έχει διακριτική εξουσία να ακολουθήσει την κανονική νομοθετική οδό ή να προσφύγει στο άρθρο 44. Πρόκειται για μια καθαρά πολιτική απόφαση που μπορεί να ελεγχθεί μόνο στα πλαίσια κοινοβουλευτικού ελέγχου. Αν δεν υπάρξει πρόταση του υπουργικού συμβουλίου ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να ασκήσει την αρμοδιότητα του άρθρου Αν όμως υπάρξει, τότε η έκδοση ή μη της πράξης, ανήκει στη διακριτική του ευχέρεια. Η εφαρμογή του άρθρου είναι δυνητική. - Προσυπογραφή από το Υπουργικό συμβούλιο και δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως: Η πράξη, φέροντας την υπογραφή του Προέδρου της δημοκρατίας καθώς και των μελών του υπουργικού συμβουλίου, -χωρίς το κείμενο να έχει ψηφιστεί από τη βουλή-, δημοσιεύεται στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως, Συνεπώς φέρει τον τύπο του προεδρικού διατάγματος ως προς τα εξωτερικά της στοιχεία. Η δημοσίευση στην εφημερίδα της Κυβερνήσεως προκύπτει από την πάγια νομολογία του ΣτΕ και από τη ρητή διάταξη της 1 του άρθρου Η κύρωση των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. Η διαδικασία για την κύρωσή της πράξης, αρχίζει μετά την δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως από τη Βουλή. Μετά την έκδοση δημοσίευση της πράξης νομοθετικού περιεχομένου, η Κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη να καταρτίσει σχετικό νομοσχέδιο και να το καταθέσει στη Βουλή. Η υποβολή του νομοσχεδίου στη Βουλή προς κύρωση, γίνεται, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή, ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της βουλής σε σύνοδο. Από το εδάφιο β της 1 του άρθρου 44 συνάγεται ότι: - Αν η πράξη δημοσιευτεί κατά τη διάρκεια των εργασιών της Βουλής, η Κυβέρνηση μέσα σε προθεσμία 40 ημερών από την επομένη της δημοσίευσης της πράξης, οφείλει να καταθέσει στη Βουλή το σχετικό νομοσχέδιο. 15

16 - Αν η πράξη δημοσιευτεί μετά τη λήξη της βουλευτικής περιόδου, η προθεσμία αρχίζει από την ημέρα έναρξης της νέας βουλευτικής συνόδου σύμφωνα με το άρθρο Εάν η πράξη δημοσιευτεί μετά τη διάλυση της Βουλής, η προθεσμία αρχίζει από την ημέρα έναρξης των εργασιών της πρώτης τακτικής συνόδου της επόμενης βουλευτικής περιόδου. Πρέπει ακόμα να σημειωθεί ότι, το νομοσχέδιο δεν μπορεί να εισαχθεί σε Τμήμα της Βουλής ούτε στο Τμήμα Διακοπών παρά μόνο στην Ολομέλεια. Με την διάταξη επιτρέπεται όλως εξαιρετικώς η άσκηση από την εκτελεστική εξουσία, αρμοδιότητας επιφυλασσομένης κατ αρχήν από το Σύνταγμα υπέρ του νομοθετικού οργάνου. Η προθεσμία λοιπόν είναι αποκλειστική και όχι ενδεικτική, αφού στοχεύει στην ενημέρωση της Βουλής σε σύντομο χρόνο σε θέμα για το οποίο αυτή θα έπρεπε κατ αρχήν να είχε αποφασίσει. Αν η παραπάνω προθεσμία παρέλθει άπρακτη, ή αν η πράξη δεν εγκριθεί (ρητά ή σιωπηρά) από τη Βουλή εντός τριών μηνών από την υποβολή της, χάνει την ισχύ της ex nunc και όχι ex tunc, δηλαδή παύει αυτόματα να ισχύει για τον εφεξής χρόνο και όχι αναδρομικά. Το Σύνταγμα εκφράζεται ρητά και αποκλείει την ανατροπή των νομικών και πραγματικών καταστάσεων που είχαν δημιουργηθεί. Η κύρωση υλοποιεί τη σύμπραξη του κοινοβουλίου η οποία, σε αντίθεση με την τακτική εξουσιοδότηση, έπεται της σύμπραξης της διοίκησης. Με την κύρωση, οι ρυθμίσεις της πράξης νομοθετικού περιεχομένου καθίστανται ρυθμίσεις Νόμου με αναδρομική ισχύ. Όπερ σημαίνει ότι εάν κυρωθούν, εξακολουθούν να ισχύουν και στον εφεξής χρόνο, σαν να υπήρξαν εξαρχής τυπικοί νόμοι και εάν δεν κυρωθούν, μετατρέπονται σε κρατικές πράξεις τύπου διοικητικού. Ενώ στο 2ο τμήμα της 1 του άρθρου 44, ορίζεται ότι οι πράξεις υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις της 72 1, στο 3ο τμήμα του ίδιου άρθρου γίνεται λόγος για έγκριση. 3. Η νομική φύση των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. 16

17 Το πρόβλημα της νομικής φύσης των πράξεων παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, όχι μόνο επειδή προκαλεί θεωρητικές διχογνωμίες αλλά και επειδή μπορεί να οδηγήσει σε διαφορετικούς νομικούς και δικαστικούς χειρισμούς. Η νομοθετική ή διοικητική φύση των πράξεων, το κατά πόσον δηλαδή συνιστούν είδος τυπικού νόμου ή αποτελούν κανονιστικά-προεδρικά διατάγματα απασχολεί τη θεωρία αλλά και συνδέεται με ζητήματα όπως η δυνατότητα προσβολής των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ και η δυνατότητα των δικαστηρίων να ερευνήσουν τις προϋποθέσεις της ανάγκης, κατ επίκληση της οποίας εκδίδονται οι πράξεις. Οι πράξεις αποκαλούνται: «προεδρικά διατάγματα», «διατάγματα νομοθετικού περιεχομένου», «διατάγματα του Προέδρου της δημοκρατίας», «προεδρικές πράξεις» κ.α.. Αναφορικά με τη διατύπωση του συντακτικού νομοθέτη μπορούμε να παρατηρήσουμε ότι ο όρος πράξη χρησιμοποιείται για διατάγματα που εκδίδονται από τον Πρόεδρο της δημοκρατίας, για πράξεις του υπουργικού συμβουλίου που αποτελούν διοικητικές κατά τύπο και ουσία πράξεις του ανώτατου συμβουλίου τις Κεντρικής διοίκησης και για τις «πράξεις» του άρθρου 44 1 Σ. Εξαίρεση αποτελεί η μία μόνο πράξη που, εκ παραδρομής της νομικής υπηρεσίας της Κυβερνήσεως είχε χαρακτηρισθεί ως «προεδρικό διάταγμα», με αριθμό διατάγματος 861 του Ο προσδιορισμός «νομοθετικού περιεχομένου» για χαρακτηρισμό πολιτειακής πράξης εμφανίζεται για πρώτη φορά στο Σύνταγμα του Συγκεκριμένα ο όρος χρησιμοποιείται στο άρθρο 48 2 του Συντάγματος του 1975 για να προσδιορίσει νομοθετικής φύσεως μέτρα και μάλιστα σε αντιδιαστολή με μέτρα διοικητικής φύσης. Όμως αυτά αποτελούν τυπικά διοικητικές πράξεις που εκφράζουν νομοθετική βούληση μόνο των οργάνων της διοικητικής λειτουργίας. Από τους περισσότερους συγγραφείς γίνεται δεκτό ότι, ο όρος αναφέρεται στην τυπική ισχύ των κανόνων των πράξεων, δηλαδή τη βαθμίδα τους στην ιεραρχία των κανόνων Δικαίου. Θεωρείται δηλαδή ότι ο όρος: «νομοθετικό περιεχόμενο» προσδιορίζει τους κανόνες δικαίου που περικλείει κάποια πολιτειακή πράξη,- ανεξάρτητα από το αν προέρχεται ή όχι, από νομοθετικό όργανο. Η πράξη αυτή μπορεί να είναι διοικητική, δηλαδή διάταγμα. Από μια πολύ σύντομη επισκόπηση τη θεωρίας προκύπτει ότι, δυο είναι οι κυρίαρχες απόψεις για τη νομική φύση των πράξεων του άρθρου Σύμφωνα με την 17

18 πρώτη, τα όργανα του 44,1 δεν ενεργούν σαν νομοθετικά όργανα αλλά ως τα κύρια όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, οπότε οι πράξεις είναι είδος κανονιστικού διατάγματος. Σύμφωνα με τον Καθηγητή Αρ. Μάνεση, οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου δεν αποτελούν τυπικό νόμο αλλά ιδιαίτερη μορφή διατάγματος, αφού: α) το γράμμα του άρθρου 44 1 όπου γίνεται χρήση του όρου «πράξη» και β) την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας κατά την οποία μόνο η βουλή (με την προβλεπόμενη σύμπραξη του Προέδρου της Δημοκρατίας) νομιμοποιείται να εκφράζει νομοθετική βούληση, μη υπαγόμενη σε κανέναν έλεγχο ή περιορισμό, εκτός από αυτούς που προβλέπει το Σύνταγμα. Σύμφωνα με τον Καθηγητή Επ. Σπηλιωτόπουλο, το άρθρο 44 1 «προβλέπει εξαιρετικήν νομοθετικήν διαδικασίαν προς έκδοσιν πράξεων εχουσών τυπικήν ισχύν νόμου υπό του Προέδρου της Δημοκρατίας». Πρόκειται δηλαδή για διοικητικές ως προς τον τύπο και νομοθετικές ως προς την ουσία πράξεις. Στη θεωρία αναφέρεται από τον Γ. Παπαχατζή, ότι από άποψη τύπου έκδοσης και βαθμίδας τυπικής δύναμης, οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44 Σ δεν είναι πράξεις του αρχηγού της εκτελεστικής εξουσίας αλλά κείμενα καταρτιζόμενα από νομοθετικούς παράγοντες. Πρόκειται δηλαδή για ιδιότυπους νόμους που έχουν την ίδια τυπική με τους άλλους νόμους δύναμη. Ο ίδιος επισημαίνει ότι οι πράξεις του άρθρου 44 έχουν αναλογίες με τους ιδιότυπους νόμους του 35 2 του Συντάγματος του 1952, αλλά όχι με τις νομοθετικού περιεχομένου πράξεις του υπουργικού συμβουλίου που εκδόθηκαν κατά τις περιόδους και Τα δικαστήρια δεν έχουν δικαιοδοσία να ελέγχουν το πολιτικό θέμα του εκτάκτου, του επείγοντος και του απρόβλεπτου της ανάγκης. Οι πράξεις υπόκεινται σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως:α) όταν δεν υποβληθούν εμπροθέσμως στη Βουλή για κύρωση και εν τούτοις συνεχίζεται η εφαρμογή τους και β) όταν μετά την υποβολή τους, η Βουλή αρνήθηκε την έγκριση ρητά ή σιωπηρά. Στην περίπτωση που η πράξη δεν κυρωθεί και τυχαίνει να τροποποιεί ή και να καταργεί διατάξεις νόμων, παραμένει κανονιστική πράξη της διοίκησης με περιορισμένη χρονικά ισχύ και με τυπική δύναμη κατώτερη του νόμου. Εφόσον βέβαια ακολουθήσει κύρωση δεν τίθεται ζήτημα, γιατί η πράξη αποκτά τυπική 18

19 δύναμη νόμου και ο νεότερος νόμος καταργεί τον παλαιότερο. Συμπερασματικά, όταν μια πράξη κυρωθεί από τη Βουλή μεταβάλλεται από κανονιστική πράξη σε νόμο και αποκτά επομένως αυξημένη τυπική δύναμη. 4. Το αντικείμενο των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. Το Σύνταγμα επιτρέπει τη «μεταφορά» της αρμοδιότητας για την έκδοση κανόνων ύλης νομοθετικής, από τους νομοθετικούς παράγοντες στην εκτελεστική εξουσία. Ο ειδικότερος προσδιορισμός της πράξης ως «νομοθετικού περιεχομένου» σημαίνει ότι αν δεν είχε καθιερωθεί η έκτακτη κανονιστική διαδικασία του άρθρου 44 1, το αρμόδιο να θεσπίσει τους συγκεκριμένους κανόνες όργανο θα ήταν η Βουλή. Από αυτό συνάγεται ότι η έκτακτη αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας, φτάνει το πολύ μέχρι τα όρια της αρμοδιότητας του νομοθετικού οργάνου (Βουλή και Πρόεδρος της Δημοκρατίας). Σύμφωνα με τα παραπάνω η προσφυγή στο άρθρο 44 1, δεν μπορεί μεταξύ άλλων να έχει σαν αντικείμενο την τροποποίηση συνταγματικής διάταξης, την θέση κανόνων δικαίου αντικειμένων προς το Σύνταγμα, την αναστολή της ισχύος συνταγματικών διατάξεων που προστατεύουν ατομικά δικαιώματα (Αυτό μπορεί να γίνει μόνο με τις προϋποθέσεις του άρθρου 48), την αναθεώρηση του Συντάγματος και την πολιτική κρίση που σχετίζεται με τη θέση της Κυβέρνησης στον κρατικό μηχανισμό, τις σχέσεις της με τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ή τη Βουλή και γενικότερα με παρέκκλιση από τους συνταγματικούς κανόνες της ομαλής λειτουργίας και συνεργασίας των πολιτειακών οργάνων. Η πολιτική - πολιτειακή κρίση μπορεί να αποτελέσει μια ειδική (κατ εξοχήν) περίπτωση προσφυγής στο άρθρο 44 1για την έκδοση πράξης με ατομικό περιεχόμενο, για την κύρωση διεθνούς συνθήκης, ή ό,τι μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο του άρθρου 43 1, 2 και 3 και τέλος για την παροχή αμνηστίας για κοινά εγκλήματα. Κάποια μορφή εθνικής κρίσης (π.χ. γενική απεργία των εργαζομένων), μπορεί να δικαιολογήσει την έκδοση πράξεων του άρθρου 44, αν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 48 για κήρυξη της χώρας σε κατάσταση 19

20 πολιορκίας. Τα μέτρα θα πρέπει να αποσκοπούν στην αποκατάσταση της διασαλευθείσας δημόσιας τάξης και να αφορούν, είτε την ολότητα των πολιτών, είτε ορισμένη κατηγορία από αυτούς, προσδιοριζόμενη με αφηρημένα κριτήρια. Σε άλλες μορφές κρίσης (όπως οικονομικής, ενεργειακής κ.α), το άρθρο εφαρμόζεται όταν επιβάλλεται η άμεση νομοθετική αντιμετώπιση της κατάστασης. Στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 44 1, γεννιέται ένας προβληματισμός αναφορικά με το κατά πόσο ικανοποιούνται οι προϋποθέσεις τής εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, ή και μόνο το κριτήριο του απρόβλεπτου. Η τελευταία από τις παραπάνω επισημάνσεις είναι ιδιαίτερα σημαντική επειδή, όπως χαρακτηριστικά επισημαίνει ο Καθηγητής Α. Δημητρόπουλος: «στα σύγχρονα οργανωμένα κράτη, πολύ λίγες περιπτώσεις θα μπορούσαν να θεωρηθούν απρόβλεπτες». 20

21 Ε. ΕΞΑΙΡΕΤΙΚΗ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ. Η εξαιρετική κανονιστική εξουσιοδότηση, που προβλέπεται στο άρθρο 48 του Συντάγματος, παρέχεται για την αντιμετώπιση εξαιρετικών αναγκών, που προκύπτουν από τους εξωτερικούς αλλά και εσωτερικούς κινδύνους και παρέχεται απευθείας από το Σύνταγμα, είναι, επομένως, άμεση ή συνταγματική εξουσιοδότηση. Το άρθρο 48 του Συντάγματος αναφέρει περιοριστικά τις περιπτώσεις καταστάσεως ανάγκης όπως επιστράτευσης, πολέμου, απειλή της εθνικής ασφάλειας και ένοπλο κίνημα με σκοπό την ανατροπή του πολιτεύματος. Προϋπόθεση της εξαιρετικής εξουσιοδότησης είναι ότι ήδη έχουν τεθεί σε εφαρμογή τα μέτρα κατάστασης ανάγκης. Η εγκριτική απόφαση της Βουλής λαμβάνεται με την πλειοψηφία του συνολικού αριθμού των βουλευτών σε μία μόνο συνεδρίαση κατόπιν προτάσεως της κυβέρνησης. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δημοσιεύει την απόφαση της Βουλής και εντός της οποίας ορίζεται ότι η διάρκεια της ισχύος των επιβαλλόμενων μέτρων δεν μπορεί να υπερβεί τις 15 ημέρες. Σκοπός της εξαιρετικής εξουσιοδότησης θεωρείται η αντιμετώπιση επειγουσών αναγκών και η ομαλή αποκατάσταση της λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών. Οι κατά το άρθρο 48 του Συντάγματος πράξεις νομοθετικού περιεχομένου υποβάλλονται για κύρωση στη Βουλή εντός 15 ημερών από τη σύγκλισή της σε Σύνοδο και παύουν να ισχύουν αν δεν υποβληθούν στη Βουλή εντός των ανωτέρω προθεσμιών 6. 6 Δημητρόπουλος Α., Σύστημα Συνταγματικού Δικαίου, Σάκκουλας Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2011, σελ

22 ΣΤ. ΠΡΟΣΦΑΤΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ. 1. Επί της τακτικής κανονιστικής εξουσιοδότησης του άρθρου 43 παρ. 1 και 3 Σ. α. Η υπ αριθ. 235/2012 απόφαση της Ολομέλειας του ΣΤΕ. Εκπαιδευτές Υποψηφίων Οδηγών. Αφαίρεση της άδειας εκπαιδευτού υποψηφίων οδηγών του αιτούντος, διότι είχε παραπεμφθεί τελεσίδικα σε δίκη για το αδίκημα της ενεργητικής δωροδοκίας κατά συρροή υπαλλήλων, με σκοπό τη λήψη αδείας οδηγήσεως από υποψήφιο. Οι διατάξεις του άρθρου 2 παρ. 13 και 14 της ΥΑ 4905/636/2008, βασιζόμενες στην εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 94 παρ. 7 του ΚΟΚ, που αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, είναι ανίσχυρες. Αντίθετη μειοψηφία. Δεκτή η αίτηση ακύρωσης. Η αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του ΣτΕ κατόπιν της υπ αριθμ. 3370/2010 αποφάσεως του Δ Τμήματος. Β. Η υπ αριθ. 1297/2011 απόφαση της Ολομέλειας του ΣΤΕ. Επιτροπή Ανταγωνισμού. Στη δίκη της προσφυγής κατ αποφάσεως της Επιτροπής για επιβολή κυρώσεων για παραβάσεις του ν.703/1977, καθώς και της αιτήσεως αναιρέσεως, καθ ου διάδικος είναι το Δημόσιο, εκπροσωπούμενο από τον Υπουργό Οικονομικών. Σύμφωνη με το Σύνταγμα η παρεχόμενη με την παρ.10 του άρθρου 8 του ν.703/1977 νομοθετική εξουσιοδότηση προς ειδικότερη ρύθμιση με υπουργική απόφαση των της λειτουργίας της Επιτροπής. Η έκδοση μιας πράξης για την παράβαση και άλλης για το πρόστιμο δεν συνιστά παράβαση της διαδικασίας, εφόσον διασφαλίζεται το δικαίωμα των διοικουμένων να υπερασπίζονται αποτελεσματικά την υπόθεσή τους. Δεν παραβιάστηκε ουσιώδης τύπος της διαδικασίας στην ένδικη υπόθεση. Αναπομπή της υπόθεσης προς περαιτέρω εκδίκαση στο Β Τμήμα. Η αίτηση, για αναίρεση της αριθμ. 163/2006 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της αριθμ. 2666/2008 αποφάσεως του Β Τμήματος. Γ. Η υπ αριθ. 338/2011 απόφαση του Γ Τμήματος του ΣΤΕ. ΑΕΙ και μη ανάθεση σε μέλος ΔΕΠ διδακτικού έργου. Εφόσον η πρώτη συζήτηση των αιτήσεων ακυρώσεως εχώρησε κατά τη διάρκεια του επίμαχου ακαδημαϊκού 22

23 έτους, η δίκη διατηρεί το αντικείμενό της, παρά τη λήξη αυτού. Πρέπει να εξασφαλίζεται στα μέλη ΔΕΠ η άσκηση του ερευνητικού και διδακτικού έργου, κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων της πανεπιστημιακής διδασκαλίας. Το Γενικό Τμήμα ΑΕΙ δεν μπορεί να καταρτίζει ιδιαίτερο πρόγραμμα σπουδών, αλλά αυτό εξαρτάται από τα προγράμματα σπουδών των μη Γενικών Τμημάτων. Κατά τη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 3 εδ. γ` του ν. 3685/2008, επιτρέπεται στα Γενικά Τμήματα να οργανώνουν αυτοδύναμα Προγράμματα Μεταπτυχιακών Σπουδών, ενώ νομιμοποιούνται αναδρομικά τα Προγράμματα που είχαν οργανωθεί και λειτουργούσαν κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος του νόμου, ο οποίος τροποποιεί αναδρομικά τις εξουσιοδοτικές διατάξεις του ν. 2083/1992, που δεν παρείχαν τέτοια δυνατότητα, και καθιστά νόμιμες τις κανονιστικές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες είχε εγκριθεί η σύσταση σε γενικά τμήματα σχετικών Προγραμμάτων. Συνταγματικότητα της διάταξης αυτής. Αντίθετη μειοψηφία. Παραπομπή της υπόθεσης στην Ολομέλεια του ΣτΕ. Δ.. Η υπ αριθ. 972/2011 του Δ Τμήματος του ΣΤΕ. Φαρμακεία. Παραδεκτά προσβάλλεται η απόφαση που απέρριψε την ενδικοφανή προσφυγή κατά της πράξης του Αντινομάρχη περί χορηγήσεως στον παρεμβαίνοντα άδειας ιδρύσεως φαρμακείου. Η θέσπιση πληθυσμιακών κριτηρίων για τη χορήγηση της άδειας αντίκειται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος. Νομίμως χορηγήθηκε στον παρεμβαίνοντα άδεια ιδρύσεως φαρμακείου, ανεξαρτήτως της υπάρξεως ή μη θετικής γνώμης του οικείου Φαρμακευτικού Συλλόγου. Η αρμοδιότητα του νομάρχη για τη χορήγηση της άδειας με ατομικές διοικητικές πράξεις δεν αντίκειται στο Σύνταγμα. Εφόσον ο αιτών δεν αμφισβητεί τη συνδρομή των νομίμων προϋποθέσεων για τη χορήγηση της άδειας, είναι αλυσιτελής η ακύρωση αυτής λόγω αναρμοδιότητας του οργάνου της ΝΑ, που τη χορήγησε, αφού η διοίκηση είχε δέσμια αρμοδιότητα να δεχθεί την αίτηση. Απορρίπτεται η αίτηση ακύρωσης. 2. Επί της έκτακτης κανονιστικής εξουσιοδότησης του άρθρου 44 Σ. α. Η υπ αριθ. 3540/2009 απόφαση του Δ Τμήματος του ΣΤΕ. 23

24 Μεταφορές μαθητών σε φροντιστήρια ξένων γλωσσών. Η μεταφορά των σπουδαστών από και προς τα Κέντρα Ξένων Γλωσσών με επιβατηγά ιδιωτικής χρήσεως αυτοκίνητα των Κέντρων, εφόσον διενεργείται χωρίς την καταβολή κομίστρου, δεν συνιστά άσκηση συγκοινωνιακού έργου και δεν απαγορεύεται. Η προσβαλλόμενη πράξη, κατά το μέρος που επιβάλλει απαγόρευση μεταφοράς, δεν αποδίδει ισχύον δίκαιο, ενώ συνιστά κανονιστικού χαρακτήρα ρύθμιση, η οποία στερείται νομοθετικού ερείσματος. Αρμοδίως ασκείται η κρινόμενη αίτηση ακύρωσης ενώπιον του ΣτΕ, η δε προσβαλλόμενη πράξη δεν έχει δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως και είναι ανυπόστατη. Αυτή θα έπρεπε, για λόγους ασφαλείας του δικαίου να ακυρωθεί, κατά το μέρος που επιβάλλει απαγόρευση μεταφοράς σπουδαστών, ώστε να διαπιστωθεί έναντι πάντων το ανίσχυρο αυτής, εφόσον κοινοποιήθηκε σε άλλες αρχές και στους ενδιαφερομένους, η δε κοινοποίηση ανυπόστατης κανονιστικής πράξεως στους αποδέκτες της προς συμμόρφωση επέχει θέση εφαρμογής. Η νεώτερη διάταξη του άρθρου 17 παρ. 1 του ν. 3534/2007 ρυθμίζει την μεταφορά σπουδαστών έναντι καταβολής όχι μόνον αμέσου αλλά και «εμμέσου» κομίστρου και καταλαμβάνει το πεδίο εφαρμογής της προσβαλλομένης κανονιστικής πράξης. Όμως τούτο δεν αρκεί για να επέλθει αντικατάσταση της επίδικης πράξεως, επαγόμενη κατάργηση της δίκης, διότι απαιτείται ουσιαστική συνταγματικότητα της νεώτερης διατάξεως. Κρίση ότι η ανωτέρω διάταξη είναι ανίσχυρη λόγω της αντισυνταγματικότητάς της και δεν ασκεί επιρροή στην παρούσα δίκη. Αντίθετη μειοψηφία. Παραπομπή της υπόθεσης στην Ολομέλεια του ΣτΕ. β. Η υπ αριθ. 965/2004 απόφαση του Γ Τμήματος του ΣΤΕ. Ενοπλες Δυνάμεις. Εθελοντές Μακράς Θητείας. Τα θέματα της υπηρεσιακής κατάστασης αυτών ρυθμίζονται με το πδ 21/1991, που εκδόθηκε κατ εξουσιοδότηση του άρθρου 13 παρ. 6 του ν. 1848/1989 και όχι με Υπουργική απόφαση ή με απόφαση του Αρχηγού ΓΕΣ. Οι προσβαλλόμενες εγκύκλιος διαταγή του Υφυπουργού Εθνικής Αμυνας και πάγια διαταγή του Αρχηγού ΓΕΣ δεν είναι εκτελεστές κανονιστικές πράξεις και η αίτηση ακύρωσης αυτών είναι απαράδεκτη. γ. Η υπ αριθ. 2173/2004 απόφαση του Γ Τμήματος του ΣΤΕ. 24

25 Αίτηση ακύρωσης. Αρκεί για τη νομιμοποίηση του δικηγόρου που υπογράφει το δικόγραφο και η συνυπογραφή του δικογράφου από το διάδικο καθώς και για την παράσταση αυτού στο ακροατήριο. Απαράδεκτη η παρέμβαση λόγω μή νομιμοποίηση του δικηγόρου που υπογράφει. Αίτηση ακύρωσης κατά σιωπηρής άρνησης που ασκείται πριν παρέλθει τρίμηνο από την υποβολή της σχετικής αίτησης είναι απαράδεκτη. Οπλίτες πενταετούς υποχρέωσης και ένταξη αυτών στο θεσμό Εθελοντών - Εθελοντριών Μακράς Θητείας. Τα θέματα της υπηρεσιακής κατάστασης των τελευταίων ρυθμίζονται με το ΠΔ 21/1991 και όχι με υπουργική απόφαση ή με απόφαση του Αρχηγού ΓΕΣ. Μη νόμιμα ρυθμίστηκαν τα ζητήματα μετάθεσης των ΕΜΘ από τον Υφυπουργό Εθνικής Αμυνας και τον Αρχηγό ΓΕΣ και οι σχετικές εγκύκλιοι δεν είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Απαράδεκτη η αίτηση ακύρωσης. 25

26 Ζ. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ. Η κανονιστική εξουσιοδότηση αποτελεί «φαινόμενο διασταύρωσης των εξουσιών». Με την κανονιστική εξουσιοδότηση μέρος της νομοθετικής λειτουργίας ασκείται όχι από τη νομοθετική εξουσία αλλά από όργανα της διοικήσεως τα οποία μπορεί να μην είναι εκλεγμένα και επομένως να μην διαθέτουν δημοκρατική νομιμοποίηση.πολλές είναι οι επιφυλάξεις που διατυπώνονται κατά καιρούς απέναντι στο φαινόμενο της εξουσιοδότησης. Η μεταβίβαση του νομοθετικού έργου στη Διοίκηση παρουσιάζει μειονεκτήματα όπως η έλλειψη δημοσιότητας κατά τη διαδικασία θεσπίσεως των κανονιστικών πράξεων και διαταγμάτων, η αδυναμία ασκήσεως κριτικής από την Αντιπολίτευση και η μη επίτευξη του καλύτερου δυνατού συμβιβασμού των αντιτιθέμενων συμφερόντων, καθιστούν επιβεβλημένη την με περίσκεψη χρήση της και την αποφυγή οποιασδήποτε υπερβολής. Το φαινόμενο της παραγωγής κανόνων δικαίου από άλλα διοικητικά και όχι από το αρμόδιο νομοθετικό όργανο ονομάζεται νομοθετική εξουσιοδότηση. Πρόκειται για το φαινόμενο της παροχής εξουσιοδότησης προς τη διοίκηση από τη «νομοθετική εξουσία». Παρά το γεγονός ότι έχει καθιερωθεί ο όρος νομοθετική εξουσιοδότηση, ο όρος που θα περιέγραφε ορθότερα τη συγκεκριμένη διαδικασία είναι η «κανονιστική εξουσιοδότηση»,διότι σύμφωνα με τις σύγχρονες συνταγματικές ρυθμίσεις,η εξουσιοδότηση δεν παρέχεται πάντα από τη Βουλή,αλλά και απευθείας από το συντακτικό νομοθέτη (άρθρο 43 παρ. 1 και 3,άρθρο 44 και 48 Σ). «Αμφίβολο είναι επίσης αν ο όρος αυτός καλύπτει αντικειμενικά τις περιπτώσεις, κατά τις οποίες η Βουλή συμπράττει εκ των υστέρων,όπως συμβαίνει στην περίπτωση των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου (άρθρο 44 και 48 Σ)». Ο όρος κανονιστική εξουσιοδότηση καλύπτει όλα τα φαινόμενα και είναι ορθότερος συγκριτικά με τον όρο νομοθετική εξουσιοδότηση, καθώς υπογραμμίζει την κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης, δηλαδή την αρμοδιότητα να θέτει κανόνες δικαίου με κατώτερη τυπική ισχύ από εκείνη των νόμων. Η έκτακτη κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης, σαν τμήμα της γενικότερης διαδικασίας παραγωγής κανόνων δικαίου από διοικητικά όργανα, αποτελεί χρήσιμο 26

27 και αναγκαίο θεσμό για τη λειτουργία του σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος καθώς η υπερβολική συγκέντρωση των εξουσιών δεν είναι σύμφωνη με τη φύση του δημοκρατικού πολιτεύματος, η αρμοδιότητα της Βουλής προϋποθέτει σταθερή, ή ομαλά εξελισσόμενη κοινωνική πραγματικότητα, η διοίκηση είναι ευρύτατα αναμεμειγμένη στην κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ζωή, η τεχνική φύση ή το εξειδικευμένο κάποιων περιπτώσεων απαιτούν τεχνοκρατικές γνώσεις, η ιδιαίτερη σημασία, το εξαιρετικά επείγον και το απρόβλεπτο ορισμένων θεμάτων, υπαγορεύουν την ανάγκη ταχύτατης διαδικασίας νομοθετικής αντιμετώπισης, στο δημοκρατικό πολίτευμα δε συνάδουν μη θεσμοθετημένες και αντισυνταγματικές κυβερνητικές τακτικές, όπως εκείνη της, προ του 1975, έκδοσης πράξεων υπουργικού συμβουλίου χωρίς κανένα νομοθετικό έρεισμα και τέλος, στο χώρο του κοινοβουλευτικού συστήματος διαπιστώνεται γενικότερα, ανάγκη για περαιτέρω ενίσχυση της εκτελεστικής λειτουργίας. Από την άλλη μεριά, στο ερώτημα τού κατά πόσον είναι σκόπιμο να συνταγματοποιούνται θεσμοί που μεταθέτουν, σε έκτακτες συνθήκες, την άσκηση του νομοθετικού έργου στη διοίκηση, θα μπορούσε να λεχθεί ότι η κανονιστική εξουσιοδότηση έχει σαν αποτέλεσμα την άσκηση μέρους της νομοθετικής λειτουργίας από όργανα που ενδεχομένως δεν είναι εκλεγμένα. Όταν νομοθετεί η διοίκηση, δε γίνεται κοινοβουλευτικός έλεγχος των διατάξεων που θα πάρουν τη μορφή κανονιστικών πράξεων. Στα μειονεκτήματα της νομοθέτησης από την εκτελεστική εξουσία, περιλαμβάνονται, η έλλειψη δημοσιότητας, και η αδυναμία της αντιπολίτευσης να ασκήσει κριτική, με αποτέλεσμα να μην επέρχεται συμβιβασμός μεταξύ αντιτιθέμενων συμφερόντων. Επίσης, ο χαρακτηρισμός μιας κατάστασης ως εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης δεν στηρίζεται πάντα σε αντικειμενικά κριτήρια. Ο θεσμός της έκτακτης κανονιστικής εξουσιοδότησης που παρέχεται από τον συντακτικό νομοθέτη στο Πρόεδρο της δημοκρατίας για έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, αποτελεί ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον και συγχρόνως πολυδιάστατο αντικείμενο μελέτης. Επειδή ακριβώς συνδέεται με πολλά θεωρητικά και πρακτικά ζητήματα που ανακύπτουν στο πλαίσιο του φιλελεύθερου δημοκρατικού κράτους, το θέμα δεν εξαντλείται στο πλαίσιο των παραπάνω αξόνων μελέτης. 27

28 Μια ολοκληρωμένη ανάλυση της νομικής δυνατότητα της διοίκησης να παρεμβαίνει, μέσω της έκδοσης πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών, θα πρέπει να ειδωθεί σε σχέση με τις νέες συνθήκες λειτουργίας του αντιπροσωπευτικού κοινοβουλευτισμού και με τα φαινόμενα που διαμορφώνονται εξαιτίας των συνθηκών αυτών. Τέτοια φαινόμενα είναι: η ενότητα (πολιτική και νομική) κυβέρνησης και κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, η παντοδυναμία των κοινοβουλευτικών πλειοψηφιών και η δυναμική των σχέσεων διοίκησης-νομοθεσίας στο πλέγμα των λειτουργιών του σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος. 28

29 ΠΕΡΙΛΗΨΗ. Η παρούσα εργασία πραγματεύεται το θέμα της κανονιστικής εξουσιοδότησης. Αφού στο πρώτο μέρος επιχειρήθηκε μια συνοπτική μελέτη της έννοιας, της νομικής φύσης του θεσμού και των προϋποθέσεων εγκυρότητας της κανονιστικής εξουσιοδότησης, στη συνέχεια παρουσιάστηκε το κυρίως θέμα, η ανάπτυξη του οποίου στηρίχθηκε στους εξής άξονες: στις διακρίσεις της κανονιστικής εξουσιοδότησης, τα κριτήρια των διακρίσεων και στην επιμέρους ανάπτυξη των θεσμών της τακτικής, της έκτακτης και της εξαιρετικής κανονιστικής εξουσιοδότησης. Αυτή είναι κατά προσέγγιση και η διάρθρωση της εργασίας, το corpus της. Όσον αφορά στο animus, η κανονιστική εξουσιοδότηση είναι ένας θεσμός που προβλέπεται στο Σύνταγμα και με βάση αυτόν παρέχεται στη Διοίκηση από το συντακτικό ή κοινό νομοθέτη, εξουσιοδότηση για την έκδοση κανόνων δικαίου με τη μορφή των κανονιστικών πράξεων, με σκοπό τη διευκόλυνση του νομοθετικού έργου ή την αντιμετώπιση έκτακτων περιπτώσεων ή και κινδύνων. Η κανονιστική εξουσιοδότηση διακρίνεται στην τακτική, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 43 του Συντάγματος και παρέχεται σε ομαλές συνταγματικοπολιτικές συνθήκες, στην έκτακτη, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 44 του Συντάγματος και με βάση την οποία παρέχεται απ' τη Βουλή εξουσιοδότηση προς τη Διοίκηση, ώστε με ταχύτατες ενέργειες να δοθούν λύσεις σε κρίσιμα ζητήματα και έχει ως σκοπό τη ρύθμιση ορισμένων θεμάτων σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης και στην εξαιρετική, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 48 του Συντάγματος και παρέχεται για την αντιμετώπιση εξαιρετικών αναγκών, που προκύπτουν από τους εξωτερικούς αλλά και εσωτερικούς κινδύνους για περιοριστικά αναφερόμενες στο Σύνταγμα περιπτώσεις, ήτοι σε κατάσταση ανάγκης, επιστράτευσης, πολέμου, απειλή της εθνικής ασφάλειας και ένοπλο κίνημα με σκοπό την ανατροπή του πολιτεύματος. Στην παρούσα εργασία αναλύονται διεξοδικά οι ως άνω θεσμοί με εκτενή αναφορά στην ελληνική θεωρία και νομολογία του ανωτάτου Διοικητικού Ακυρωτικού Δικαστηρίου. 29