ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Θέμα: Ο ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΑΙΡΕΤΩΝ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ: ΝΟΜΙΚΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΚΑΙ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ Επιβλέπων: ΝΙΚΟΛΑΟΣ ΚΟΜΝΗΝΟΣ ΧΛΕΠΑΣ Σπουδάστρια: ΒΑΣΙΛΑΚΗ ΣΟΦΙΑ ΑΘΗΝΑ

2 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 1

3 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 2 ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ Θα ήθελα να ευχαριστήσω ιδιαιτέρως τον επιβλέποντα της τελικής εργασίας, κ. Νικόλαο Κομνηνό Χλέπα, για την πολύτιμη βοήθεια που μου προσέφερε καθ όλη τη διάρκεια εκπόνησής της, με τις χρήσιμες συμβουλές και τη σωστή καθοδήγησή του. Θέλω επίσης να ευχαριστήσω την κ. Μαρία Λιαδή από τον Συνήγορο του Πολίτη και τον κ. Παναγιώτη Αλεξόπουλο από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης για τον χρόνο που μου αφιέρωσαν και την βοήθεια που μου παρείχαν. Επίσης, θέλω να ευχαριστήσω θερμά τις φίλες και συναδέλφους κ. Χριστίνα Δρούτσα, κ. Μαρία Γκίνη και κ. Βιολέττα Γεωργακοπούλου για την στήριξή τους, τόσο κατά την φάση εκπόνησης των τελικών εργασιών, όσο και κατά τη φάση των σπουδών στην Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης. Ευχαριστώ και όλους του φίλους που στέκονται στο πλευρό μου και στηρίζουν τα βήματα μου από όταν είμαστε φοιτητές. Ιδιαίτερες ευχαριστίες θέλω να εκφράσω προς την οικογένειά μου για την διαχρονική συμπαράστασή της και την υλική και ηθική στήριξη των επιλογών μου.

4 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 3 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι επιφορτισμένοι με την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων και διαθέτουν οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια, όπως ορίζει το άρθρο 102 του Συντάγματος. Το κράτος ασκεί εποπτεία στους Ο.Τ.Α. η οποία συνίσταται σε έλεγχο νομιμότητας αποκλειστικά και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Τους Ο.Τ.Α. διασφαλίζει θεσμικά και ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας του Συμβουλίου της Ευρώπης. Η διοικητική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α. συνδέεται με το γεγονός ότι των υπηρεσιών τους προΐστανται όργανα απευθείας εκλεγμένα από τον λαό τους, χαρακτηριστικό που τα εξοπλίζει με δημοκρατική νομιμοποίηση που δεν απολαμβάνουν άλλα όργανα της Διοίκησης. Τα αιρετά αυτά όργανα έχουν διπλό ρόλο: εκπροσωπούν τον Ο.Τ.Α. ως νομικό πρόσωπο και τον λαό του, αλλά, είναι και όργανα της διοίκησης. Ως όργανα της Διοίκησης, λοιπόν, έχουν αστικές, ποινικές και πειθαρχικές ευθύνες. Με την παρούσα εργασία γίνεται μια προσπάθεια μελέτης το νομικού πλαισίου πειθαρχικής ευθύνης των αιρετών και της διαχρονικής εξέλιξής του, ενώ εξετάζεται και ο τρόπος εφαρμογής του μέσα από διάφορες μελέτες περιπτώσεων. Τέλος, παρατίθενται τα τελικά συμπεράσματα και προτάσεις για την βελτίωση της λειτουργίας των Ο.Τ.Α. με έμφαση στην μείωση της παράβασης της νομιμότητας από τα αιρετά όργανα, αφού οι εκθέσεις των ελεγκτικών σωμάτων κατατάσσουν τους Ο.Τ.Α. συνήθως στις πρώτες θέσεις όσον αφορά αυτό το θέμα. Λέξεις κλειδιά: Εποπτεία επί των Ο.Τ.Α. Αιρετοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Πειθαρχική ευθύνη Ποινική ευθύνη Πειθαρχικές ποινές Μελέτες περιπτώσεων Πειθαρχική διαδικασία Ν. 3852/2010 «Καλλικράτης» Ν. 4257/2014 Ν. 3463/2006 Π.Δ. 30/1996 Προτάσεις βελτίωσης της λειτουργίας των Ο.Τ.Α

5 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 4 ABSTRACT According to Article 102 of the Greek Constitution, the Local Government Agencies are responsible for the administration of local affairs and enjoy financial and administrative autonomy. The State is responsible for the supervision of the Local Government Agencies, which is exclusively confined to the question of the legality of local authority action. Furthermore, this State supervision should not be obstructing their initiative and freedom of action. The Local Government Agencies are also institutionally ensured by the European Charter of Local Self Government, adopted under the auspices of the Congress of the Council of Europe. The administrative autonomy of the Local Government Agencies is connected to the fact that their governing organs are elected directly by the local electorate. This feature equips them with democratic legitimacy that other administrative organs lack. These elected officers have a dual role: they represent the Local Government Agency as a legal entity and its people, and they are administrative organs. Therefore, as administrative organs they have civil, criminal and disciplinary liability. This paper attempts to describe and analyze the legal framework and the evolution of disciplinary liability of the elected officers that are Heads of the Local Government Agencies. Furthermore, it examines the way disciplinary liability and disciplinary actions are enforced, through several case studies. Concluding, there are proposals for the improvement of the operation of the Local Government Agencies with emphasis on the mitigation of violation of legality, since the annual reports of the audit bodies often rank the Local Government Agencies among the first, regarding this issue. Tags: Supervision of the Local Government Agencies Disciplinary actions Elected officers of Local Government Agencies Disciplinary liability Criminal liability Disciplinary Procedure Case studies L.3852/2010 Kallikratis L.4257/2014 L.3463/2006 Proposals for the improvement of the operation of the Local Government Agencies P.D.30/1996

6 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 5 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΕΡΙΛΗΨΗ 3 ABSTRACT 4 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ 7 ΕΙΣΑΓΩΓΗ 9 ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΚΗ ΣΚΟΠΟΣ - ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ 9 ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΕΡΓΑΣΙΑΣ 10 Α ΜΕΡΟΣ 14 Η ΚΡΑΤΙΚΗ ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΣΤΟΥΣ Ο.Τ.Α. 14 Α.1 ΘΕΣΜΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ 14 Α.2 ΓΕΝΙΚΑ ΠΕΡΙ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΕΠΙ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. 17 Α.3 ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΕΠΙ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. 18 Α.4 ΟΙ ΕΥΘΥΝΕΣ ΤΩΝ ΑΙΡΕΤΩΝ 20 Β ΜΕΡΟΣ 23 ΝΟΜΙΚΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ 23 Β.1 ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΕΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΑΙΡΕΤΩΝ Τ.Α. ΠΡΟ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ 24 Β.2 ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΕΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΑΙΡΕΤΩΝ Τ.Α. ΣΤΟΝ Ν. 3852/ Β.3 ΟΙ ΑΛΛΑΓΕΣ ΤΟΥ Ν. 4071/2012 ΣΤΙΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΤΩΝ ΑΙΡΕΤΩΝ ΤΗΣ Τ.Α. 35 Β.4 ΟΙ ΑΛΛΑΓΕΣ ΤΟΥ Ν. 4257/2014 ΣΤΙΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΤΩΝ ΑΙΡΕΤΩΝ ΤΗΣ Τ.Α. 36 Β.5 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Β ΜΕΡΟΥΣ 38 Γ ΜΕΡΟΣ 42 Ο ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΟΣ ΈΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΑΙΡΕΤΩΝ ΤΗΣ Τ.Α. ΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΕΩΝ 42 Γ.1 Η ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΗ ΕΥΘΥΝΗ ΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ 43 Γ.2 ΛΗΨΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΣΥΝΕΠΕΙΑ ΠΟΙΝΙΚΩΝ ΕΥΘΥΝΩΝ 48 Γ.2.1 ΕΚΠΤΩΣΗ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΡΧΗ 48 Γ.2.2 ΑΡΓΙΑ ΣΕ ΔΗΜΑΡΧΟ 49

7 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 6 Γ.2.3 ΠΑΥΣΗ ΔΗΜΑΡΧΟΥ 50 ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΣΜΟΙ - ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 53 ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ 57 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 60 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 65 ΠΙΝΑΚΑΣ 1: ΑΛΛΑΓΕΣ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ» ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ Κ.Δ.Κ. ΚΑΙ Κ.Ν.Α. 65 ΠΙΝΑΚΑΣ 2: ΑΛΛΑΓΕΣ Ν. 4071/2012 ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΟΝ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ» 67 ΠΙΝΑΚΑΣ 3: ΑΛΛΑΓΕΣ Ν. 4257/2014 ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΟΝ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ» 68

8 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 7 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ Γ.Γ. Γ.Ε.Δ.Δ. Δ.Ε.Υ.Α. Δ.Ο.Υ Δ.Σ. Ε.Σ.Δ.Α. Ε.Χ.Τ.Α. Κ.Δ.Κ. Κ.Ν.Α. Κ.Π.Δ. Γενικός Γραμματέας Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης Δημοτική Επιχείρηση Ύδρευσης Αποχέτευσης Δημόσια Οικονομική Υπηρεσία Διοικητικό Συμβούλιο Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων Κώδικας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Κώδικας Ποινικής Δικονομίας Μ.Ο.Δ. Α.Ε. Μονάδα Οργάνωσης της Διαχείρισης Αναπτυξιακών Προγραμμάτων Ν. Νόμος Ν.Π.Δ.Δ. Ν.Σ.Κ. Ο.Τ.Α. Παρ. Π.Δ. Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. ΣτΕ ΣτΠ Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου Νομικό Συμβούλιο του Κράτους Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Παράγραφος Προεδρικό Διάταγμα Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης Συμβούλιο της Επικρατείας Συνήγορος του Πολίτη

9 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 8 Τ.Α. Τ.Α.Π. ΦΕΚ Φ.Π.Α. Τοπική Αυτοδιοίκηση Τέλος Ακίνητης Περιουσίας Φύλλο Εφημερίδας της Κυβερνήσεως Φόρος Προστιθέμενης Αξίας

10 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 9 ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΚΗ ΣΚΟΠΟΣ - ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ Σε μια κοινωνία που βιώνει πολύ έντονα τις επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης η οποία αναγκάζει το κράτος να επαναπροσδιορίσει το ρόλο και τα όριά του, περιορίζοντας τους τομείς παρέμβασής του, η Τοπική Αυτοδιοίκηση καλείται να καλύψει τα κενά που δημιουργούνται. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης αναλαμβάνουν να σχεδιάσουν και να υλοποιήσουν στρατηγικές με κοινωνική και αναπτυξιακή διάσταση με στόχο να αμβλύνουν τις επιπτώσεις της κρίσης στις ευαίσθητες κοινωνικές ομάδες, αλλά και να συμβάλλουν στην ανάπτυξη τοπικά και ευρύτερα. Υπεύθυνα για την πολιτική του Ο.Τ.Α. είναι τα αιρετά του όργανα ως φορείς πολιτικής εντολής, αφού είναι άμεσα εκλεγμένα από το τοπικό εκλογικό σώμα. Τα αιρετά όργανα των Ο.Τ.Α. κατοχυρώνονται από την ελληνική έννομη τάξη όπου προσδιορίζονται οι αρμοδιότητες, οι υποχρεώσεις και η ευθύνες τους. Ο ρόλος των αιρετών είναι διττός: οι δήμαρχοι, πέραν της ιδιότητάς τους ως εκπροσώπων του νομικού προσώπου του Ο.Τ.Α. και ως εκτελεστικών οργάνων των αποφάσεων των συλλογικών οργάνων των Ο.Τ.Α., δύναται να χαρακτηριστούν και ως κρατικά όργανα που εκπροσωπούν τις δημόσιες αρχές στη χωρική ενότητα που διοικούν (Χρυσικός Τ.Δ., 1988). Επιπλέον, και οι δημοτικοί σύμβουλοι, εκτός από την ιδιότητα που έχουν ως αιρετοί εκπρόσωποι των δημοτών της περιφέρειάς τους, είναι μέλη συλλογικών οργάνων που ασκούν και κρατικές αρμοδιότητες και λειτουργούν («λειτουργικός διπλασιασμός») και ως κρατικά όργανα. Η διπλή αυτή ιδιότητα των αιρετών οργάνων συγκεκριμενοποιείται κάθε φορά που τους ανατίθενται εκ του νόμου καθήκοντα και αρμοδιότητες οι οποίες, αν δεν ασκούνταν αποκλειστικά από αυτούς, θα έπρεπε να αποτελούν μέλημα του Κράτους. Η ενάσκηση εξάλλου μιας σειράς αρμοδιοτήτων από τους αιρετούς, ως κρατικών οργάνων, δικαιολογείται από το γεγονός ότι ο Ο.Τ.Α. δεν αποτελεί μόνο Ν.Π.Δ.Δ. της κατά τόπον αυτοδιοίκησης, αλλά είναι και η ελάχιστη διοικητική χωρική ενότητα εντός

11 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 10 της οποίας δύνανται να ασκούνται αρμοδιότητες καθαρά κρατικές που δεν έχουν σχέση με τον κύκλο των έργων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Χρυσικός Τ.Δ.,1988). Δεν πρέπει, όμως, να παραβλέπεται η πολιτική διάσταση του θεσμού του αιρετού οργάνου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Στην πράξη, εκτός από τις αρμοδιότητες που ρητά απονέμει ο νόμος στον αιρετό ως μονοπρόσωπο όργανο, ο επικεφαλής αιρετός είναι αυτός ο οποίος καθορίζει και κατευθύνει την δράση και τις ενέργειες των οργάνων του Ο.Τ.Α.. Η άποψη του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη είναι συνήθως η κρατούσα και βάσει αυτής αποφασίζουν και τα συλλογικά όργανα στα θέματα που έχουν αρμοδιότητα (Πιτσούλης Χ., 2004). Σκοπός της παρούσας μελέτης, η οποία εκπονήθηκε στα πλαίσια της ΚΒ Εκπαιδευτικής Σειράς της Ε.Σ.Δ.Δ.Α., είναι να εξεταστεί το πλαίσιο της πειθαρχικής ευθύνης των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Σε αυτό το σημείο κρίνεται σκόπιμο να επισημανθεί ότι, εκτός από τις πειθαρχικές ποινές που επιβάλλονται στους αιρετούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως αποτέλεσμα πειθαρχικών παραπτωμάτων, μελετήθηκαν και τα διοικητικά μέτρα που επιβάλλονται συνεπεία ποινικής καταδίκης. Έτσι, εξετάζεται κατά πόσον το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο επαρκεί για την προστασία και την εύρυθμη λειτουργία των Ο.Τ.Α. σε περίπτωση συμπεριφοράς του αιρετού που συνεπάγεται την επιβολή πειθαρχικών ποινών ή διοικητικών μέτρων. Η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε για την εκπόνηση της μελέτης είναι η βιβλιογραφική ανασκόπηση, η μελέτη της σχετικής νομοθεσίας και νομολογίας και η ερευνητική εξέταση αυτών. Επιπλέον, συλλέχθηκαν συγκριτικά στοιχεία ανά μελέτη περίπτωσης και προσεγγίστηκαν πολυπλεύρως οι βασικοί προβληματισμοί ώστε να αναδειχθούν πιθανά κενά και να εξαχθούν συνολικά συμπεράσματα. ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΕΡΓΑΣΙΑΣ Η εργασία αποτελείται από την εισαγωγή, τρία μέρη με επιμέρους κεφάλαια, τα τελικά συμπεράσματα και την διατύπωση προτάσεων βελτίωσης που σχετίζονται με την πειθαρχική ευθύνη των αιρετών και την εποπτεία επί των Ο.Τ.Α.. Ξεκινώντας από το γενικό και εξειδικεύοντας, το πρώτο μέρος αναφέρεται στην κρατική εποπτεία επί των Ο.T.A., το δεύτερο μέρος ασχολείται με το νομικό καθεστώς πειθαρχικής ευθύνης των

12 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 11 αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και στο τρίτο μέρος μελετώνται ορισμένες υποθέσεις για να παρουσιαστεί ο τρόπος με τον οποίο ασκείται, πρακτικά, ο πειθαρχικός έλεγχος επί των αιρετών οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Το πρώτο μέρος αποτελείται από τέσσερα κεφάλαια: Στο κεφάλαιο «Θεσμική κατοχύρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», γίνεται μια συνολική προσέγγιση της θεσμικής κατοχύρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπου παρουσιάζονται οι βασικές παράμετροι λειτουργίας της, σύμφωνα με το Σύνταγμα, και οι παράμετροι τοπικής αυτονομίας, όπως τις ορίζει ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας. Στο κεφάλαιο «Γενικά περί εποπτείας επί των Ο.Τ.Α.» προσεγγίζεται η κρατική εποπτεία κατά τρόπο γενικό και παρουσιάζονται οι γενικές αρχές που πρέπει να την διέπουν. Στο κεφάλαιο «Τα ισχύον καθεστώς εποπτείας επί των Ο.Τ.Α.» παρουσιάζεται ο τρόπος με τον οποίο λαμβάνει χώρα η κρατική εποπτεία με βάση τις προβλέψεις του «Καλλικράτη» και τα καινοτόμα στοιχεία που εισήγαγε σε σχέση με το προηγούμενο καθεστώς. Στο τελευταίο κεφάλαιο του πρώτου μέρους, «Οι ευθύνες των αιρετών», παρουσιάζονται, συνοπτικά, οι αστικές, ποινικές και πειθαρχικές ευθύνες των αιρετών οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ώστε να υπάρξει ομαλή μετάβαση στο δεύτερο μέρος της εργασίας που αφορά την πειθαρχική ευθύνη των αιρετών. Το δεύτερο μέρος αποτελείται από πέντε κεφάλαια: Στο κεφάλαιο «Πειθαρχικές ευθύνες των αιρετών της Τ.Α. προ Καλλικράτη», προσεγγίζονται η πειθαρχική ευθύνη, η πειθαρχική διαδικασία, οι πειθαρχικές ποινές, καθώς και η λήψη διοικητικών μέτρων συνεπεία ποινικών ευθυνών που ίσχυαν για τους αιρετούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης με βάση τον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Κ.Δ.Κ.) και τον Κώδικα Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (Κ.Ν.Α.). Στο κεφάλαιο «Πειθαρχικές ευθύνες των αιρετών της Τ.Α. στον Ν. 3852/2010», παρουσιάζονται η πειθαρχική ευθύνη, η πειθαρχική διαδικασία, οι πειθαρχικές ποινές, καθώς και η λήψη διοικητικών μέτρων συνεπεία ποινικών ευθυνών των αιρετών, όπως

13 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 12 διαμορφώθηκαν με τον «Καλλικράτη» και τονίζονται οι βασικές διαφορές το νέου νομοθετικού καθεστώτος από το προϊσχύον. Στο κεφάλαιο «Οι αλλαγές του Ν. 4071/2012 στις ευθύνες των αιρετών της Τ.Α.» παρουσιάζεται η αλλαγή που επέφερε ο εν λόγω νόμος, η οποία αφορά κυρίως την παράβαση καθήκοντος με πρόκληση οικονομικής βλάβης στον Ο.Τ.Α.. Στο κεφάλαιο «Οι αλλαγές του Ν. 4257/2014 στις ευθύνες των αιρετών της Τ.Α.» παρουσιάζονται οι βασικές αλλαγές που επέφερε ο πρόσφατος νόμος, οι οποίες έγκεινται κυρίως στο κομμάτι της επιβολής διοικητικών μέτρων στους αιρετούς που συνεπάγεται η ποινική τους ευθύνη. Στο κεφάλαιο «Συμπεράσματα Β Μέρους», προσεγγίζονται οι βασικές μεταρρυθμίσεις του «Καλλικράτη» όσον αφορά την πειθαρχική διαδικασία, τις πειθαρχικές ποινές και τα διοικητικά μέτρα ώστε να προσεγγισθεί, και με βάση τις αλλαγές των Ν. 4071/2012 και Ν. 4257/2014, η κατεύθυνση προς την οποία κινείται ο νομοθέτης σχετικά με το πλαίσιο ευθύνης των αιρετών. Το τρίτο μέρος αποτελείται από δύο κεφάλαια: Στο κεφάλαιο «Η πειθαρχική ευθύνη στην πράξη», με τη παράθεση διάφορων περιπτώσεων, μελετάται πως εφαρμόζεται το πειθαρχικό δίκαιο στους αιρετούς. Στο κεφάλαιο «Λήψη διοικητικών μέτρων συνεπεία ποινικών ευθυνών», μελετώνται τα διοικητικά μέτρα που λαμβάνονται συνεπεία ποινικής καταδίκης ή παραπομπής με τη παράθεση κάποιων πραγματικών περιπτώσεων. Προβληματισμοί Συμπεράσματα: Στην ενότητα των τελικών συμπερασμάτων της εργασίας, συνδυάζονται όλα τα επιμέρους μέρη και κεφάλαια ώστε να προσεγγιστούν οι τυχόν δυσλειτουργίες που προκύπτουν από το ισχύον σύστημα ευθύνης των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με αφορμή τις μελέτες περιπτώσεων του προηγούμενου μέρους. Προτάσεις:

14 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 13 Στην τελευταία ενότητα της μελέτης διατυπώνονται προτάσεις βελτίωσης της λειτουργίας των Ο.Τ.Α. υπό το πρίσμα της τήρησης της νομιμότητας και της πειθαρχικής ευθύνης των αιρετών οργάνων τους.

15 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 14 Α ΜΕΡΟΣ Η Κρατική Εποπτεία στους Ο.Τ.Α. Α.1 ΘΕΣΜΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Ο θεσμός της Τοπικής Αυτοδιοίκησης κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα, και πιο συγκεκριμένα στο άρθρο 102, όπου διαγράφονται οι βασικές παράμετροι λειτουργίας των Ο.Τ.Α.. Έτσι, εξασφαλίζεται η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων για τους Ο.Τ.Α., η οικονομική και διοικητική τους αυτοτέλεια, η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών τους που εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία και, τέλος, προβλέπεται ο τρόπος άσκησης και τα όρια της κρατικής εποπτείας. Οι τοπικές αρχές μπορούν να σχεδιάζουν και να εφαρμόζουν ελεύθερα εκείνα τα μέτρα πολιτικής που επιλέγουν ως προσφορότερα για την εξυπηρέτηση του τοπικού δημοσίου συμφέροντος υπό την προϋπόθεση ότι αυτές οι πολιτικές αναφέρονται στις δημόσιες υποθέσεις της αρμοδιότητάς τους και με τους όρους που θέτει κάθε φορά ο νομοθέτης (Χλέπας Ν.Κ., 1998). Έτσι, ο νομοθέτης δεν μπορεί να περιορίζει απόλυτα το την ελευθερία δράσης και πρωτοβουλίας των Ο.Τ.Α., αλλά θα πρέπει να τους αφήνει ένα πεδίο ελευθερίας το οποίο θα είναι πραγματικό και όσο ευρύ πραγματικά χρειάζεται. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα υπό τη μορφή της «θεσμικής εγγύησης» σε τρία επίπεδα (Χλέπας Ν.Κ., 1994): Εγγύηση υπέρ των δύο βαθμίδων των Ο.Τ.Α. ως υποκειμένων δικαίου. Με τον τρόπο αυτό κατοχυρώνεται η ύπαρξη των Ο.Τ.Α. ως οργανωτικών τύπων αλλά και, γενικότερα, η υποκειμενική τους υπόσταση. Αντικειμενική λειτουργική εγγύηση υπέρ της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Έτσι κατοχυρώνεται η λειτουργική υπόσταση του θεσμού. Στο Σύνταγμα γίνεται ρητή αναφορά σε δύο θεμελιώδη στοιχεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης: στην αρμοδιότητα για τις τοπικές υποθέσεις και στην διαμόρφωση αντίστοιχης

16 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 15 πολιτικής από δημοκρατικά νομιμοποιημένα όργανα, δηλαδή, στην αυτοτέλειά τους. Υποκειμενική εγγύηση της έννομης θέσης που κατοχυρώνει την άμυνα κάθε Ο.Τ.Α. απέναντι σε προσβολές κατά των δύο άλλων προηγούμενων επιπέδων. Την Τοπική Αυτοδιοίκηση προασπίζει θεσμικά και αναδεικνύει και ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας 1 (Ε.Χ.Τ.Α.), μια διεθνής σύμβαση που θεσπίζει τις βασικές αρχές για την οργάνωση και λειτουργία του τοπικού πολιτικού και διοικητικού συστήματος στις χώρες μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης. Ο Ε.Χ.Τ.Α. χαρακτηρίζει τους Ο.Τ.Α. ως «ένα από τα κύρια θεμέλια κάθε δημοκρατικού καθεστώτος», και αναφέρει ότι «η ύπαρξη Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης με πραγματικές αρμοδιότητες επιτρέπει μια διοίκηση ταυτόχρονα αποτελεσματική και πλησιέστερη στον πολίτη». Τα ανωτέρω, όμως, προϋποθέτουν «την ύπαρξη Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης με δημοκρατικά συνεστημένα όργανα λήψης αποφάσεων και οι οποίοι θα απολαμβάνουν ευρείας αυτονομίας ως προς τις αρμοδιότητές τους, τους τρόπους άσκησης αυτών των αρμοδιοτήτων και ως προς τα αναγκαία μέσα για την εκπλήρωση της αποστολής τους». Σύμφωνα με τον Ε.Χ.Τ.Α., η τοπική αυτονομία ορίζεται ως «το δικαίωμα και η πραγματική ικανότητα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης να ρυθμίζουν και να διευθύνουν, στα πλαίσια του νόμου με δική τους ευθύνη και προς όφελος του πληθυσμού τους, ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων». Προκύπτουν, λοιπόν, τέσσερις παράμετροι της τοπικής αυτονομίας: i) ρύθμιση και διεύθυνση σημαντικού μέρους των δημοσίων υποθέσεων, ii) δικαίωμα και πραγματική ικανότητα των Ο.Τ.Α., iii) όφελος του πληθυσμού τους, ως σκοπός της δράσης των Ο.Τ.Α. και iv) ίδια ευθύνη, στο πλαίσιο των ορίων νομιμότητας (Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2013). Η πρώτη παράμετρος, η ρύθμιση και διεύθυνση σημαντικού μέρους δημοσίων υποθέσεων, απαιτεί την ανάθεση πολλών υποθέσεων στους Ο.Τ.Α. ώστε να μεταφέρεται σημαντικό μέρος δημόσιας εξουσίας όσο πιο κοντά γίνεται στον πολίτη ώστε να υλοποιείται «το ευρωπαϊκό ιδεώδες της δημοκρατικής διοικητικής οργάνωσης» (Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2013). Η ρύθμιση των τοπικών υποθέσεων έχει, 1 Ο Ε.Χ.Τ.Α. κυρώθηκε με τον Ν. 1850/1989 «Κύρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας» (ΦΕΚ 144/Α / ), αλλά μόνο για τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, που ήταν τότε και ο μοναδικός που λειτουργούσε στην Ελλάδα.

17 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 16 όμως, και μια άλλη ευρύτερη διάσταση: οροθετεί το πεδίο διακριτικής ευχέρειας των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης που υπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, εξειδικεύοντάς το και οριοθετώντας κάθε φορά το περιεχόμενό του. Κατ αυτόν τον τρόπο υπονοείται μια έκφανση πολιτικής ρύθμισης όπου αποτυπώνεται η πολιτική εντολή της οποίας φορείς είναι τα αιρετά όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2013). Η δεύτερη διάσταση αυτής της παραμέτρου είναι η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων από τους Ο.Τ.Α., ώστε να μπορούν να προσδιορίζουν το περιεχόμενο του δημοσίου συμφέροντος με βάση το όφελος του πληθυσμού τους. Η δεύτερη παράμετρος είναι το δικαίωμα και πραγματική ικανότητα των Ο.Τ.Α.. Αυτή η παράμετρος προϋποθέτει την άσκηση του δικαιώματος διοίκησης σημαντικού μέρους δημοσίων υποθέσεων με όρους πραγματικής ικανότητας ώστε να συντρέξουν όλες οι συνέπειες άσκησης προς όφελος του πληθυσμού που εκπροσωπούν οι Ο.Τ.Α. διά των αιρετών τους. Έτσι, δεν αρκεί η αναγνώριση του δικαιώματος απλώς, ακόμη και σε συνταγματικό επίπεδο, αλλά απαιτείται η λήψη νομοθετικών, κανονιστικών, οργανωτικών και λειτουργικών μέτρων για την άσκησή του (Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2013). Το όφελος του πληθυσμού είναι η τρίτη παράμετρος της τοπικής αυτονομίας. Η διοίκηση των δημοσίων υποθέσεων σκοπεύει στο όφελος του πληθυσμού τον οποίο εκπροσωπεί ο Ο.Τ.Α. (Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2013). Σε αυτή την περίπτωση ως πληθυσμός δεν νοείται μόνο το τοπικό εκλογικό σώμα, αλλά, η τοπική κοινωνία που βρίσκεται στα όρια του Ο.Τ.Α. έτσι ώστε το δημόσιο συμφέρον να προσαρμόζεται και να ταυτίζεται κάθε φορά με το τοπικό συμφέρον. Το τοπικό συμφέρον προσδιορίζεται από τα αιρετά όργανα των Ο.Τ.Α. κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Η τελευταία παράμετρος της τοπικής αυτονομίας είναι η ίδια ευθύνη, η οποία προϋποθέτει, εκτός από την ευθύνη των αιρετών οργάνων των Ο.Τ.Α., και την ελευθερία να αποφασίζουν με κριτήριο το τοπικό δημόσιο συμφέρον, όπως αυτό προσδιορίζεται από τα όργανα αυτά ανάλογα με τις περιστάσεις. Το όφελος του πληθυσμού δεν μπορεί να αποφασίζεται έξω από τον Ο.Τ.Α., από όργανα που ασκούν εποπτεία ή από άλλα κρατικά όργανα. Αν συμβαίνει κάτι τέτοιο τότε το δικαίωμα και η

18 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 17 ικανότητα της τοπικής αυτονομίας προσβάλλονται. Η ευθύνη για τον προσδιορισμό του οφέλους του πληθυσμού ανήκει αποκλειστικά στους Ο.Τ.Α. και αναλαμβάνεται αποκλειστικά από τα αιρετά τους όργανα. Α.2 ΓΕΝΙΚΑ ΠΕΡΙ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΕΠΙ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. Η κρατική εποπτεία επί των Ο.Τ.Α. προβλέπεται στην παρ. 4 του άρθρου 102 του Συντάγματος και περιορίζεται αποκλειστικά και μόνο σε έλεγχο νομιμότητας, χωρίς να εμποδίζεται η πρωτοβουλία και η ελεύθερη δράση τους. Ο κανόνας αυτός έχει ιδιαίτερη σημασία και για την προστασία των αιρετών στο πλαίσιο του πειθαρχικού ελέγχου (Χλέπας Ν.Κ., 1994). Η εποπτεία επί της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι ο ρητά προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων των Ο.Τ.Α. από το κράτος με σκοπό τη διασφάλιση της κρατικής ενότητας και συνέχειας (Τσούντας Κ., 1994). Η δικαιολογητική βάση της κρατικής εποπτείας επί των Ο.Τ.Α. είναι το γεγονός ότι πρωτογενή εξουσία διαθέτει μόνο αυτό, οι Ο.Τ.Α. διαθέτουν δοτή εξουσία που τους παραχώρησε το κράτος και, έτσι, μπορεί να ελέγχει τις πράξεις τους (Φλογαΐτης Σ., 1981). Η κρατική εποπτεία, υπό ευρεία έννοια, περιλαμβάνει την νομοθετική, την δικαστική και την διοικητική εποπτεία. Η νομοθετική εποπτεία αφορά στο δικαίωμα του κράτους να ρυθμίζει νομοθετικά την οργάνωση και την λειτουργία των Ο.Τ.Α., η δικαστική εποπτεία αφορά στο δικαίωμα του κράτους να ελέγχει την τήρηση των νόμων από τους Ο.Τ.Α. μέσω της δικαστικής εξουσίας και, τέλος, η διοικητική εποπτεία αφορά στο δικαίωμα του κράτους να ελέγχει την εφαρμογή και την τήρηση των νόμων μέσω των διοικητικών οργάνων (Μπέσιλα - Βήκα Ε., 2007). Σε αυτό το σημείο πρέπει να διευκρινιστεί ότι η νομοθετική και η δικαστική εποπτεία δεν αποτελούν εποπτεία με την στενή έννοια της λέξης, αλλά έλεγχο της δραστηριότητας των Ο.Τ.Α. είτε μέσω της κανονιστικής ρύθμισης της δράσης τους, είτε μέσω δικαιοδοτικού ελέγχου των πράξεών τους. Στα πλαίσια της παρούσας μελέτης θα εξεταστεί η διοικητική εποπτεία επί των Ο.Τ.Α., δηλαδή η κρατική εποπτεία υπό στενή έννοια (Ράικος Α., 2002), και πιο συγκεκριμένα η πειθαρχική ευθύνη των αιρετών των Ο.Τ.Α. στα πλαίσια της εποπτείας επί των οργάνων τους.

19 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 18 Η κρατική εποπτεία επί των Ο.Τ.Α. μπορεί να είναι εποπτεία επί των προσώπων ή εποπτεία επί των πράξεων και διέπεται από τις εξής αρχές: i) υπόκειται στην αρχή της νομιμότητας, δηλαδή ασκείται σύμφωνα με τους τύπους και για τις περιπτώσεις που προβλέπει το Σύνταγμα και οι νόμοι (Ε.Χ.Τ.Α.), ii) συνίσταται αποκλειστικά και μόνο σε έλεγχο νομιμότητας των πράξεων και όχι σκοπιμότητας, όπως ορίζει η παρ. 4 του άρθρου 102 του Συντάγματος, iii) πρέπει να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή η έκταση της κρατικής εποπτείας πρέπει να βρίσκεται σε αναλογία με την σπουδαιότητα των συμφερόντων που αυτή είναι υποχρεωμένη να διαφυλάξει (Ε.Χ.Τ.Α.), iv) είναι κατ αρχήν κατασταλτική, και όχι προληπτική, v) δεν μπορεί να συνεπάγεται την μεταρρύθμιση των πράξεων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ράικος Α., 2002) και vi) δεν μπορεί να οδηγεί σε υποκατάσταση των εποπτευόμενων οργάνων των Ο.Τ.Α. (Ράικος Α., 2002). Η υποκατάσταση του εποπτεύοντος στις αρμοδιότητες του εποπτευόμενου οργάνου θα μπορούσε να είναι επιτρεπτή μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, αν δηλαδή τα όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αρνούνταν να εκπληρώσουν νόμιμες υποχρεώσεις άκρως απαραίτητες για την λειτουργία των οργανισμών αυτών (Πιτσούλης Χ., 2004). Α.3 ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ ΕΠΙ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. Η εποπτεία επί των Ο.Τ.Α. α και β βαθμού ασκείται, κατά το νόμο, από τις Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας Ο.Τ.Α., οι οποίες προβλέφθηκε να ιδρυθούν στην έδρα κάθε Αποκεντρωμένης Διοίκησης με τον Ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόγραμμα Καλλικράτης» (ΦΕΚ 87/Α / ). Οι Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας Ο.Τ.Α. αποτελούν υπηρεσίες ειδικού σκοπού, διαθέτουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και αποτελούν αποκεντρωμένες υπηρεσίες του Υπουργείου Εσωτερικών, υπαγόμενες στον Γενικό Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης 2. Προϊστάμενος της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Ο.Τ.Α. είναι ο Ελεγκτής Νομιμότητας, ο οποίος είναι ανώτατος υπάλληλος που διορίζεται με πενταετή θητεία και διαθέτει συγκεκριμένα προσόντα που 2 Με τον Ν. 3852/2010, με τον οποίο ιδρύθηκαν οι Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας Ο.Τ.Α., προβλεπόταν ότι αυτές υπάγονται απευθείας στον Υπουργό Εσωτερικών. Με τον Ν. 4257/2014 οι Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας Ο.Τ.Α. υπάγονται πλέον στον Γενικό Γραμματέα της αντίστοιχης Αποκεντρωμένης Διοίκησης.

20 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 19 καθορίζονται αποκλειστικά τον νόμο. Σημειώνεται, πάντως, ότι επειδή ακόμη δεν έχουν οριστεί οι Ελεγκτές Νομιμότητας και δεν λειτουργούν οι υπηρεσίες τους σε όλες τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, τις αρμοδιότητές τους, ασκεί ο Γενικός Γραμματέας της αντίστοιχης Αποκεντρωμένης Διοίκησης και οι υπηρεσίες της. Ως προς τον έλεγχο των πράξεων, το άρθρο 225 του «Καλλικράτη» απαριθμεί τις περιπτώσεις στις οποίες διεξάγεται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας των αποφάσεων των συλλογικών οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Οι αποφάσεις των συλλογικών οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης οι οποίες αποστέλλονται υποχρεωτικά για έλεγχο νομιμότητας από τις Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας Ο.Τ.Α. είναι όσες αφορούν σε ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου, ανάθεση έργων μελετών και προμηθειών, αγορά και εκποίηση ακινήτων, κήρυξη αναγκαστικών απαλλοτριώσεων, επιβολή φόρων, τελών δικαιωμάτων, σύναψη κάθε μορφής συμβάσεων, σύναψη δανείων, διενέργεια τοπικού δημοψηφίσματος, όταν αυτό προβλέπεται από την νομοθεσία και, τέλος, διαδικασίες κατάρτισης επιχειρησιακών προγραμμάτων. Επίσης, αποστέλλονται υποχρεωτικά για έλεγχο οι αποφάσεις των επιχειρήσεων των Ο.Τ.Α. που αφορούν σε αύξηση μετοχικού κεφαλαίου, εκποίηση περιουσιακών στοιχείων και λήψη δανείων. Με το άρθρο 18 παρ. 10 του Ν. 3870/2010 «Εκλογικές δαπάνες συνδυασμών και υποψηφίων και έλεγχος αυτών κατά τις περιφερειακές και δημοτικές εκλογές» (ΦΕΚ 138/Α / ) προστέθηκε η υποχρέωση για υποχρεωτικό έλεγχο νομιμότητας και των αποφάσεων των Ν.Π.Δ.Δ. των Δήμων και των Περιφερειών. Αυτές οι αποφάσεις πρέπει να αποσταλούν για έλεγχο εντός δεκαπέντε ημερών από την συνεδρίαση του συλλογικού οργάνου και ο Ελεγκτής Νομιμότητας πρέπει να αποφανθεί εντός σαράντα ημερών. Εάν διαπιστωθεί ότι η απόφαση είναι παράνομη τότε αυτή ακυρώνεται. Σε περίπτωση μη αποστολής για έλεγχο πράξης από αυτές που υποχρεωτικά πρέπει να αποστέλλονται για έλεγχο νομιμότητας, στοιχειοθετείται παράβαση καθήκοντος που επιφέρει πειθαρχικές κυρώσεις. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 226 του «Καλλικράτη», ο Ελεγκτής Νομιμότητας μπορεί αυτεπαγγέλτως να ακυρώσει οποιαδήποτε απόφαση συλλογικών ή μονομελών οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, των νομικών τους προσώπων και των επιχειρήσεών τους για λόγους νομιμότητας εντός δύο μηνών από την έκδοση ή

21 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 20 δημοσίευσή της. Σύμφωνα με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας 3, το Δημοτικό Συμβούλιο δεν μπορεί να επανέλθει στο ζήτημα της απόφασης που ακυρώθηκε ύστερα από αυτεπάγγελτο έλεγχο, παρά μόνο σε περίπτωση αλλαγής των πραγματικών δεδομένων ή ύπαρξης διαφορετικών στοιχείων. Μπορεί, όμως, να εκδώσει απόφαση το περιεχόμενο της οποίας θα συμμορφώνεται με την ακυρωτική απόφαση. Σύμφωνα με το άρθρο 227, «οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον μπορεί να προσβάλλει τις αποφάσεις των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών για λόγους νομιμότητας μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε ημερών από την δημοσίευση της απόφασης ή την ανάρτησή της στο διαδίκτυο ή από την κοινοποίησή της ή αφότου έλαβε γνώση αυτής». Προσφυγή επιτρέπεται και σε περίπτωση παράληψης οφειλόμενης ενέργειας των προαναφερθέντων οργάνων. Σε αυτές της περιπτώσεις ο Ελεγκτής Νομιμότητας οφείλει να αποφανθεί εντός δύο μηνών, ενώ, η άσκηση ειδικής διοικητικής προσφυγής αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση ένδικων βοηθημάτων ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων. Επίσης, ο Ελεγκτής Νομιμότητας είναι αρμόδιος να αποφαίνεται για αιτήσεις θεραπείας για έργα με προϋπολογισμό μέχρι ευρώ προ Φ.Π.Α., μελετών και υπηρεσιών που υπάγονται στις διατάξεις του Ν. 3316/2005 και αφορούν Δήμους και Περιφέρειες. Τέλος, με το Ν. 3852/2010 δόθηκε για πρώτη φορά, με το άρθρο 229, η δυνατότητα στις Αυτοτελείς Υπηρεσίες Ελέγχου να ενεργούν επιτόπιους ελέγχους ώστε να διαμορφώνουν ίδια αντίληψη. Α.4 ΟΙ ΕΥΘΥΝΕΣ ΤΩΝ ΑΙΡΕΤΩΝ Για την εξέταση της εποπτείας επί των προσώπων κρίνεται σκόπιμο να αναφερθούν πρώτα οι ευθύνες των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Εφόσον το αντικείμενο της μελέτης είναι οι πειθαρχικές ευθύνες των αιρετών και τα διοικητικά μέτρα που επιβάλλονται συνεπεία ποινικών κυρώσεων, δεν θα αναλυθεί εκτενώς σε αυτό το τμήμα η εποπτεία επί των προσώπων, αλλά στο επόμενο. 3 ΣτΕ 431/1965

22 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 21 Οι αιρετοί υπέχουν αστικής, ποινικής και πειθαρχικής ευθύνης. Η αστική ευθύνη των αιρετών προβλέπεται στο άρθρο 232 του «Καλλικράτη» και θεμελιώνεται στα άρθρα του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, που αφορούν το καθεστώς ευθύνης των δημόσιων νομικών προσώπων και των εκπροσώπων τους, οι οποίοι εργάζονται στη Δημόσια Διοίκηση (Πιτσούλης Χ., 2004). Ειδικότερα, το άρθρο 232 ορίζει ότι «οι περιφερειάρχες, οι αντιπεριφερειάρχες, οι περιφερειακοί σύμβουλοι, οι δήμαρχοι, οι δημοτικοί σύμβουλοι, οι σύμβουλοι τοπικών ή δημοτικών κοινοτήτων και οι εκπρόσωποι τοπικών κοινοτήτων, καθώς και τα μέλη του δημοτικού συμβουλίου των δημοτικών και περιφερειακών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και της εκτελεστικής επιτροπής των αντίστοιχων ιδρυμάτων οφείλουν να αποζημιώσουν τον δήμο, την περιφέρεια, το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ή το ίδρυμα για κάθε θετική ζημιά που προξένησαν σε βάρος της περιουσίας τους από δόλο ή βαριά αμέλεια. Οι ανωτέρω δεν υπέχουν ευθύνη αποζημίωσης έναντι τρίτων». Συνεπώς, οι αιρετοί είναι υπεύθυνοι αστικά μόνο απέναντι στον Ο.Τ.Α. και όχι απέναντι σε τρίτους, και υποχρεώνονται να αποκαταστήσουν τις ζημίες που προκάλεσαν. Για την ποινική ευθύνη των αιρετών γίνεται αναφορά τόσο στον «Καλλικράτη», όσο και στο προϊσχύον καθεστώς, ενώ η συνηθέστερη μορφή ποινικής ευθύνης των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι η παράβαση καθήκοντος (Μπέσιλα Βήκα Ε., 2008). Η ποινική ευθύνη των αιρετών αποσκοπεί στην εξασφάλιση της ομαλής κοινωνικής συμβίωσης (Πιτσούλης Χ., 2004), οι δε ποινικές κυρώσεις επιβάλλονται με δικαστικές αποφάσεις και επιφέρουν και την επιβολή διοικητικών μέτρων. Η πειθαρχική ευθύνη επιδιώκει την καλή, εύρυθμη και επωφελή λειτουργία των αιρετών οργάνων των Ο.Τ.Α. με την συμμόρφωση των φορέων τους στα καθήκοντά τους και σχετίζεται με την ύπαρξη ειδικής νομικής σχέσης που συνδέει τον φορέα του οργάνου με το Δημόσιο (Πιτσούλης Χ., 2004). Η πειθαρχική εξουσία που προβλέπεται αποβλέπει μόνο στην εξασφάλιση της εκπλήρωσης των νόμιμων καθηκόντων των οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και γενικότερα της νόμιμης λειτουργίας των τοπικών οργανισμών (Μπέσιλα Βήκα Ε., 2008). Πρέπει, ακόμη, να σημειωθεί ότι η πειθαρχική εξουσία επί των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι πιο χαλαρή και ήπια από την πειθαρχική εξουσία που ασκείται στα διοικητικά όργανα του κράτους και

23 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 22 δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να προσβάλλει την προσωπική ανεξαρτησία των αιρετών οργάνων των Ο.Τ.Α..

24 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 23 Β ΜΕΡΟΣ Νομικό Καθεστώς Πειθαρχικής Ευθύνης Για να μελετηθεί το ισχύον καθεστώς πειθαρχικής ευθύνης για τους αιρετούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης κρίνεται σκόπιμο, πριν τη μελέτη των προβλέψεων του Ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόγραμμα Καλλικράτης» και των τροποποιήσεων που επέφεραν οι Ν. 4071/2012 «Ρυθμίσεις για την τοπική ανάπτυξη, την αυτοδιοίκηση και την αποκεντρωμένη διοίκηση. Ενσωμάτωση της Οδηγίας 2009/50/ΕΚ» (ΦΕΚ 85/Α / ) και Ν. 4257/2014 «Επείγουσες Ρυθμίσεις Αρμοδιότητας Υπουργείου Εσωτερικών» (ΦΕΚ 93/Α / ), να μελετηθούν οι σχετικές προβλέψεις της νομοθεσίας που ίσχυε προηγουμένως, ήτοι, του Ν. 3463/2006 «Κύρωση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων» (ΦΕΚ 114/Α / ) και του Π.Δ. 30/1996 «Κωδικοποίηση σε ενιαίο κείμενο του Νόμου με τίτλο «Κώδικας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης» των ισχυουσών διατάξεων για τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση» (ΦΕΚ 20/Α / ). Σε αυτό το σημείο κρίνεται απαραίτητο να αναφερθεί ξανά πως πρόβλεψη για έλεγχο στα αιρετά όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπάρχει στο ίδιο το Σύνταγμα και συγκεκριμένα στο άρθρο 102 παρ. 4 το οποίο ορίζει ότι «Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται, όπως νόμος ορίζει. Πειθαρχικές ποινές στα αιρετά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, εκτός από τις περιπτώσεις που συνεπάγονται αυτοδικαίως έκπτωση ή αργία, επιβάλλονται μόνο ύστερα από σύμφωνη γνώμη συμβουλίου που αποτελείται κατά πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές, όπως νόμος ορίζει». Συνεπώς, στο Σύνταγμα θεμελιώνεται η πειθαρχική ευθύνη των αιρετών και καθιερώνεται μια σημαντική εγγύηση σχετικά με την επιβολή των πειθαρχικών ποινών στα πρόσωπα αυτά, αφού απαιτείται η προηγούμενη σύμφωνη γνώμη συμβουλίου αποτελούμενου κατά πλειοψηφία από δικαστές.

25 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 24 Β.1 ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΕΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΑΙΡΕΤΩΝ Τ.Α. ΠΡΟ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ Πριν την εφαρμογή του προγράμματος «Καλλικράτης» η Τοπική Αυτοδιοίκηση διέθετε πάλι δύο βαθμούς. Σύμφωνα με τον Ν. 2539/1997 «Συγκρότηση της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (ΦΕΚ 244/Α / ) τον πρώτο βαθμό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελούσαν οι Δήμοι και οι Κοινότητες, ενώ, σύμφωνα με τον Ν. 2218/1994 «Ίδρυση Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, τροποποίηση διατάξεων για την πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση και την περιφέρεια και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 90/Α / ) το δεύτερο βαθμό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελούσαν οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις. Έως το 2010 στην Ελλάδα υπήρχαν 914 Δήμοι και 120 Κοινότητες (1034 Ο.Τ.Α. α βαθμού) και 54 Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις. Των Δήμων προΐσταντο οι Δήμαρχοι, των Κοινοτήτων οι Πρόεδροι Κοινότητας και των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων οι Νομάρχες. Όλα τα προαναφερθέντα μονοπρόσωπα όργανα αποτελούσαν αιρετά όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης εκλεγμένα απευθείας από το τοπικό εκλογικό σώμα. Τα αιρετά όργανα και των δύο βαθμίδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είχαν πειθαρχικές ευθύνες, όμως, το καθεστώς (διαδικασία και όργανα) πειθαρχικού ελέγχου ήταν διαφορετικό για τους αιρετούς των Δήμων και των Κοινοτήτων αφενός, και τους αιρετούς των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων αφετέρου. Όσον αφορά στους αιρετούς της α βαθμίδας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, η πειθαρχική τους ευθύνη οριζόταν στο άρθρο 142 του Ν. 3463/2006 (Κ.Δ.Κ.). Στην παρ. 1 του άρθρου 142 του Κ.Δ.Κ. οριζόταν ότι «Στους δημάρχους, αντιδημάρχους, προέδρους Κοινοτήτων και παρέδρους, στα μέλη των δημοτικών συμβουλίων, καθώς και στα μέλη των δημοτικών και τοπικών διαμερισμάτων επιβάλλεται η πειθαρχική ποινή της αργίας». Το ίδιο άρθρο όριζε ότι ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας 4 είχε τη δυνατότητα να επιβάλλει στα προαναφερθέντα πρόσωπα την ποινή της αργίας έως έξι μηνών στην περίπτωση που έχουν διαπράξει σοβαρή παράβαση καθήκοντος ή υπέρβαση αρμοδιότητας από δόλο ή βαριά αμέλεια. Τα πειθαρχικά παραπτώματα των αιρετών υπόκειντο σε τριετή παραγραφή που ξεκινούσε από την επομένη της ημέρας που διαπράχθηκαν. 4 Η Περιφέρεια πριν τον «Καλλικράτη» υπάγεται στην Αποκέντρωση και όχι στην Τοπική Αυτοδιοίκηση.

26 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 25 Στο άρθρο 143 του Κ.Δ.Κ. περιγραφόταν η πειθαρχική διαδικασία που θα έπρεπε να τηρείται σε περιπτώσεις πειθαρχικού παραπτώματος αιρετού α βαθμίδας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Σε αυτό το άρθρο αναφερόταν και εξειδικεύονταν η συνταγματική απαίτηση για ύπαρξη σύμφωνης γνώμης πειθαρχικού συμβουλίου αποτελούμενου κατά πλειοψηφία από δικαστές πριν την επιβολή της ποινής της αργίας. Αναφορικά με τα συλλογικά όργανα των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. και τα μέλη τους, μέσα στον Κ.Δ.Κ. υπήρχαν σε διάφορα σημεία άρθρα που ανέφεραν κάποιες πιο εξειδικευμένες περιπτώσεις στις οποίες καταλογιζόταν πειθαρχική ευθύνη. Το άρθρο 95 στην παρ. 2 όριζε ότι εάν ο πρόεδρος του Δημοτικού Συμβουλίου «παραλείψει αδικαιολόγητα δύο συνεχείς φορές να καλέσει το συμβούλιο, μπορεί με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας να τεθεί σε αργία και σε περίπτωση υποτροπής κηρύσσεται έκπτωτος, από το προεδρικό αξίωμα, με απόφαση του ίδιου οργάνου». Επιπλέον, το άρθρο 98, που όριζε τις υποχρεώσεις των Δημοτικών Συμβούλων, στην παρ. 3 ανέφερε ότι εάν ο Δημοτικός Σύμβουλος «απουσιάζει αδικαιολόγητα από τρεις (3) συνεχείς συνεδριάσεις του δημοτικού συμβουλίου, μπορεί να τεθεί σε αργία με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας και, σε περίπτωση υποτροπής, κηρύσσεται έκπτωτος», ενώ στην παρ. 4 οριζόταν ότι ο Γενικός Γραμματέας μπορούσε να κηρύξει έκπτωτο έναν Δημοτικό Σύμβουλο που δεν εκτελούσε τις υποχρεώσεις του για διάστημα μεγαλύτερο των τριών συνεχόμενων μηνών σε ένα έτος, εφόσον δεν είχε σχετική άδεια από το Δημοτικό Συμβούλιο. Ανάλογες προβλέψεις υπήρχαν και για τον πρόεδρο του Κοινοτικού Συμβουλίου, καθώς και για τους Κοινοτικούς Συμβούλους στα άρθρα 111 παρ. 3 και 114 παρ. 3 και 4 του Κ.Δ.Κ.. Τέλος, για του Συμβούλους Δημοτικού Διαμερίσματος έκανε λόγο το άρθρο 125, το οποίο στην παρ. 4 όριζε πως ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας είχε την δυνατότητα να κηρύξει έκπτωτο ένα Σύμβουλο Δημοτικού Διαμερίσματος ο οποίος δεν εκτελούσε τις υποχρεώσεις του για διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών, εφόσον δεν υπήρχε άδεια του Συμβουλίου του Δημοτικού Διαμερίσματος. Ιδιαίτερη σημασία έχει το άρθρο 154 του Κ.Δ.Κ. το οποίο αναφερόταν στην υποχρέωση συμμόρφωσης των αιρετών οργάνων των Δήμων και των Κοινοτήτων προς τις αποφάσεις του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας και της ειδικής επιτροπής, όσον αφορά το έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των συλλογικών και μονομελών οργάνων

27 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 26 των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α.. Σε αντίθετη περίπτωση, σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο «διαπράττουν σοβαρή παράβαση καθήκοντος, οποία ελέγχεται πειθαρχικά». Εκτός από την πειθαρχική ευθύνη, οι αιρετοί έχουν και αστική και ποινική ευθύνη, όπως έχει ήδη αναφερθεί. Τα ζητήματα ποινικής ευθύνης των αιρετών οργάνων υπάγονται στα αρμόδια Ποινικά Δικαστήρια, καθώς οι αιρετοί της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν απολαμβάνουν προστασίας αντίστοιχης με την βουλευτική ασυλία, εφόσον δεν ασκούν έργο νομοθετικό, αλλά διοικητικό. Η απόδοση ποινικής ευθύνης στους αιρετούς έχει ως αποτέλεσμα την επιβολή των διοικητικών μέτρων της αργίας και της έκπτωσης. Ο Κ.Δ.Κ. του 2006 στο άρθρο 145 θέσπιζε για τους αιρετούς την ιδιάζουσα δωσιδικία. Η ιδιάζουσα δωσιδικία είναι η κατάταξη συγκεκριμένων προσώπων σε άλλο επίπεδο δικαστικής δικαιοσύνης πέραν εκείνου που σύμφωνα με τις γενικές διατάξεις της Ποινικής Δικονομίας ανήκει ο ποινικά διωκόμενος. Η ιδιάζουσα δωσιδικία για τους αιρετούς όριζε ότι οι Δήμαρχοι και οι Πρόεδροι Κοινότητας δικάζονται σε πρώτο βαθμό ενώπιον Τριμελούς Εφετείου, το οποίο κρίνει αποστασιοποιημένα από τον τοπικό χαρακτήρα του θέματος και παρέχει εγγυήσεις δικαιότερης και ταχύτερης κρίσης (αιτιολογική έκθεση Ν. 3463/2006). Όμως, διατηρούνταν το δικαίωμα προσβολής της απόφασης του δικαστηρίου σε δεύτερο βαθμό πάλι ενώπιον του Εφετείου με διαφορετική σύνθεση δικαστών. Η ιδιάζουσα δωσιδικία ίσχυε αρχικά για τους δικαστικούς, τους δικηγόρους και, στη συνέχεια, για τους Νομάρχες, τους Μητροπολίτες και τους συμβολαιογράφους. Η δικαιολογητική της βάση για τους δικαστικούς, τους δικηγόρους, και γενικά τους λειτουργούς της δικαιοσύνης, είναι η εύρυθμη και αντικειμενική απόδοση της δικαιοσύνης, ενώ, για τους κρατικούς λειτουργούς είναι η προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και η κατοχύρωση της αντικειμενικής και ανεξάρτητης κρίσης, λόγω του κύρους του δημόσιου αξιώματος και της φύσης των υποθέσεων που σχετίζονται με την άσκηση των καθηκόντων τους. Η ιδιάζουσα δωσιδικία μπορεί να θεωρηθεί ότι προστατεύει το κύρος του Αιρετού Δημόσιου Λειτουργού και επιτρέπει την αντικειμενική κρίση και την αμεσότερη απόδοση δικαιοσύνης, ούτως ώστε να προστατεύεται ο Δήμος και το δημόσιο συμφέρον. Επίσης, με αυτό τον τρόπο

28 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 27 αποφεύγεται η εικόνα της ποινικοποιημένης λειτουργίας του αιρετού στα όρια της τοπικής κοινωνίας που διοικεί (Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2013). Το άρθρο 146 του Κ.Δ.Κ. προέβλεπε την έκπτωση των προαναφερθέντων αιρετών οργάνων αυτοδίκαια από το αξίωμά τους σε περιπτώσεις δικαστικών αποφάσεων και ποινικής καταδίκης. Πιο συγκεκριμένα, όριζε ότι εκπίπτουν αυτοδίκαια από το αξίωμά τους τα αιρετά όργανα εάν στερηθούν τη διαχείριση της περιουσίας τους, εάν στερηθούν τα πολιτικά τους δικαιώματα, εάν καταδικαστούν ως αυτουργοί ή συμμέτοχοι σε κακούργημα ή σε οποιαδήποτε ποινή για παραχάραξη, κιβδηλεία, πλαστογραφία, ψευδή βεβαίωση, δωροδοκία, εκβίαση, κλοπή, υπεξαίρεση, απιστία, απάτη, καταπίεση, αιμομιξία, μαστροπεία, σωματεμπορία, παράνομη διακίνηση αλλοδαπών, παράβαση της νομοθεσίας για την καταπολέμηση των ναρκωτικών, τη λαθρεμπορία, καθώς και για παράβαση καθήκοντος, εφόσον από τη διάπραξη του αδικήματος αυτού προξενείται οικονομική βλάβη στον Δήμο, στην Κοινότητα ή στα νομικά τους πρόσωπα. Σε κάθε περίπτωση έπρεπε να υπάρχει αμετάκλητη δικαστική απόφαση, δηλαδή απόφαση στον τελευταίο βαθμό κρίσης (και του Αρείου Πάγου, εφόσον έχει ασκηθεί αναίρεση). Εφόσον είχε εκδοθεί καταδικαστική απόφαση Ποινικού Δικαστηρίου σε πρώτο βαθμό για τα προαναφερθέντα πλημμελήματα, τότε ο Γενικός Γραμματέας της περιφέρειας όφειλε να θέσει τον καταδικασθέντα σε κατάσταση αργίας έως ότου εκδοθεί η τελεσίδικη απόφαση. Τέλος, εάν υπήρχε παραπομπή για κακούργημα με αμετάκλητο βούλευμα ή απευθείας κλήση τότε ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας υποχρεούταν να θέσει τον αιρετό σε κατάσταση αργίας μέχρι να εκδοθεί η απόφαση του Ποινικού Δικαστηρίου. Εάν η απόφαση ήταν αθωωτική η διοικητική ποινή αίρονταν αυτοδικαίως και θεωρούνταν ως μηδέποτε επιβληθείσα. Στο άρθρο 147 του Κ.Δ.Κ. υπήρχε πρόβλεψη για παύση των αιρετών για σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης ύστερα από αιτιολογημένη έκθεση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας και σύμφωνη γνώμη πειθαρχικού συμβουλίου αποτελούμενου κατά πλειοψηφία από δικαστές. Η εν λόγω απόφαση ήταν δυνατόν να αλλάξει με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, το οποίο μπορούσε να απορρίψει ή να δεχτεί προσφυγή του αιρετού που παύθηκε ή να επιβάλλει την ποινή της αργίας έως έξι μηνών.

29 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 28 Τέλος, κρίνεται απαραίτητο να επισημανθεί πως στις περιπτώσεις ποινικής ευθύνης, η έκπτωση και η αργία δεν αποτελούν πειθαρχικές ποινές αλλά διοικητικά μέτρα. Οι πειθαρχικές ποινές που επιβάλλονται στους αιρετούς ρυθμιζόταν αποκλειστικά στα άρθρα του Κ.Δ.Κ.. Ως προς τους αιρετούς της β βαθμίδας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης προ «Καλλικράτη», δηλαδή, τους Νομάρχες, η πειθαρχική τους ευθύνη ορίζονταν στο άρθρο 72 του Π.Δ. 30/1996 (Κ.Ν.Α.). Για τους Νομάρχες προβλέπονταν οι ποινές της αργίας και της έκπτωσης, όμως στην περίπτωση της δευτεροβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης προβλέπονταν και η ποινή της απόλυσης. Όσον αφορά στην ποινή της αργίας, αυτή επιβαλλόταν, σύμφωνα με τις παρ. 2 4 του εν λόγω άρθρου του Κ.Ν.Α., από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας για σοβαρή παράβαση καθήκοντος ή υπέρβαση αρμοδιότητας από δόλο ή βαριά αμέλεια, ύστερα από σύμφωνη γνώμη συμβουλίου αποτελούμενου κατά πλειοψηφία από δικαστές και μπορούσε να φτάσει το χρονικό διάστημα των τριών μηνών. Στο ίδιο άρθρο περιγραφόταν και η πειθαρχική διαδικασία. Προβλεπόταν, ακόμη, η δυνατότητα προσφυγής κατά της απόφασης του Γενικού Γραμματέα ενώπιον του Υπουργού Εσωτερικών ο οποίος μπορούσε να ακυρώσει την απόφαση, να επιβάλλει επιεικέστερη ποινή ή να απορρίψει την προσφυγή. Ως προς τους Συμβούλους της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, το άρθρο 56 του Κ.Ν.Α. διέθετε παρόμοιες προβλέψεις με αυτές του Κ.Δ.Κ. σχετικά με τους Δημοτικούς και Κοινοτικούς Συμβούλους. Πιο συγκεκριμένα, η παρ. 3 του άρθρου όριζε ότι «σύμβουλος που απουσιάζει αδικαιολόγητα από τρεις συνεχείς συνεδριάσεις μπορεί να τεθεί σε αργία και, σε περίπτωση υποτροπής να τιμωρηθεί με την ποινή της έκπτωσης», ενώ η παρ. 4 ανέφερε ότι «σύμβουλος που δεν εκτελεί τις υποχρεώσεις του για διάστημα που υπερβαίνει τους τρεις (3) μήνες, χωρίς τη σύμφωνη γνώμη του συμβουλίου, μπορεί να κηρυχθεί έκπτωτος». Όσον αφορά την έκπτωση, η παρ. 9 του άρθρου 72 του Κ.Ν.Α. προέβλεπε ότι οι Νομάρχες εκπίπτουν αυτοδικαίως από το αξίωμά τους εάν στερηθούν την διαχείριση της περιουσίας τους, εάν στερηθούν τα πολιτικά τους δικαιώματα, εάν καταδικαστούν ως αυτουργοί ή συμμέτοχοι σε κακούργημα ή στα πλημμελήματα της παραχάραξης, της κιβδηλείας, της πλαστογραφίας, της ψευδούς βεβαίωσης, της δωροδοκίας, της

30 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 29 εκβίασης, της κλοπής, της υπεξαίρεσης της απιστίας, της απάτης, της καταπίεσης, της αιμομιξίας, της μαστροπείας, της σωματεμπορίας, της παράβασης της νομοθεσίας για τα ναρκωτικά ή για το λαθρεμπόριο, καθώς και της παράβασης καθήκοντος εάν αυτό στρέφεται κατά της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και των νομικών της προσώπων. Τονίζεται ότι σε κάθε μία από τις παραπάνω περιπτώσεις απαραίτητη προϋπόθεση για την αυτοδίκαιη έκπτωση ήταν η ύπαρξη τελεσίδικης δικαστικής απόφασης. Η έκπτωση λοιπόν ήταν αποτέλεσμα είτε πνευματικής αδυναμίας του αιρετού, είτε στέρησης πολιτικών δικαιωμάτων, είτε καταδίκης για αδικήματα που φέρουν έντονη κοινωνική απαξίωση («ατιμωτικά αδικήματα»). Επίσης, ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας ήταν υποχρεωμένος να θέσει σε αργία τον Νομάρχη σε περίπτωση που έχει παραπεμφθεί με αμετάκλητο βούλευμα ή με απευθείας κλήση για κακούργημα ή με αμετάκλητο βούλευμα για τα προαναφερθέντα πλημμελήματα. Σε αυτή την περίπτωση και στην περίπτωση της έκπτωσης ως αποτέλεσμα τελεσίδικης απόφασης Ποινικού Δικαστηρίου, οι προαναφερθείσες ποινές δεν λογίζονται ως πειθαρχικές ποινές αλλά ως διοικητικά μέτρα. Τέλος, η παρ. 11 του ίδιου άρθρου όριζε ότι ο Νομάρχης (και τα μέλη του Νομαρχιακού Συμβουλίου) μπορούσε να απολυθεί για σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος με Προεδρικό Διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών, ύστερα από εμπεριστατωμένη έκθεση του αρμόδιου Γενικού Γραμματέα και σύμφωνη γνώμη συμβουλίου αποτελούμενου κατά πλειοψηφία από δικαστές. Β.2 ΠΕΙΘΑΡΧΙΚΕΣ ΕΥΘΥΝΕΣ ΑΙΡΕΤΩΝ Τ.Α. ΣΤΟΝ Ν. 3852/2010 Με τον Ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόγραμμα Καλλικράτης» η οργάνωση των Ο.Τ.Α. α και β βαθμού άλλαξε. Τον α βαθμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελούν πλέον 325 Δήμοι και τον β βαθμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελούν 13 αιρετές Περιφέρειες, με κατάργηση των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων. Επιπλέον, οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, επτά συνολικά, αποτελούν τις αποκεντρωμένες υπηρεσίες του κράτους, ρόλο που είχαν πριν οι Περιφέρειες.

31 ΚΒ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΕΣΔΔΑ 30 Ο «Καλλικράτης» επέφερε αρκετές αλλαγές όσον αφορά στην πειθαρχική ευθύνη των αιρετών, την πειθαρχική διαδικασία, τις πειθαρχικές ποινές και τα διοικητικά μέτρα που συνεπάγονται οι ποινικές ευθύνες. Το άρθρο 214 του «Καλλικράτη» αναφέρεται στην εποπτεία επί των Ο.Τ.Α. και στην πειθαρχική ευθύνη των αιρετών. Η παρ. 1 ορίζει ότι «Στους δήμους και στις περιφέρειες, καθώς και στα νομικά πρόσωπα αυτών ασκείται εποπτεία από το Κράτος, η οποία συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας των πράξεων τους και σε πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών». Το επόμενο άρθρο του νόμου, το άρθρο 215 ιδρύει την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. στην έδρα κάθε Αποκεντρωμένης Διοίκησης η οποία, σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου, «είναι αρμόδια για τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. και για τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών κατά το άρθρο 102 παράγραφος 4 του Συντάγματος». Πλέον λοιπόν, τις πειθαρχικές ποινές στους αιρετούς τις επιβάλλει ο προϊστάμενος της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α., ο οποίος είναι ο Ελεγκτής Νομιμότητας, και όχι ο Γενικός Γραμματέας την αντίστοιχης Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του νόμου, η αλλαγή αυτή κρίθηκε απαραίτητη διότι το προηγούμενο σύστημα εποπτείας δεν εξασφάλιζε τον αξιόπιστο και αποτελεσματικό έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α., καθώς «ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας ήταν κατά βάση πρόσωπο της εμπιστοσύνης της εκάστοτε Κυβέρνησης και ως εκ τούτου δεν αποτελούσε κατά τεκμήριο αντικειμενικό και αμερόληπτο εγγυητή για όλες τις παρατάξεις που συμμετείχαν στα αιρετά όργανα των Ο.Τ.Α.». Από την άλλη, ο επικεφαλής και το προσωπικό της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α διαθέτουν εγγυήσεις ανεξαρτησίας προκειμένου να επιτελούν το έργο τους χωρίς επεμβάσεις. Μέχρι να οριστούν οι Ελεγκτές Νομιμότητας και να στελεχωθούν οι Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας Ο.Τ.Α., τις αρμοδιότητές τους ασκούν μεταβατικά οι Γενικοί Γραμματείς των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων. Σε αυτό το σημείο πρέπει να αναφερθεί ότι μέχρι σήμερα έχουν επιλεγεί τέσσερις Ελεγκτές Νομιμότητας (αιτιολογική έκθεση Ν. 4257/2014). Τα άρθρα 233 και 234 αναφέρονται στην πειθαρχική ευθύνη των αιρετών και των δύο βαθμίδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και στην πειθαρχική διαδικασία. Ο «Καλλικράτης» ενοποιεί την πειθαρχική διαδικασία και τις ποινές για τα αιρετά όργανα