ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΣΠΟΥΔΩΝ

Transcript

1 ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΣΠΟΥΔΩΝ ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Οι θεσμικές επιπτώσεις των νέων μηχανισμών της ΕΕ για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση Όνοματεπώνυμο: ΜΙΧΑΗΛ Β. ΜΗΤΤΑΣ Επιβλέπων: Ι. ΠΑΠΑΓΕΩΡΓΙΟΥ, ΕΠ. ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ ΣΕΠΤΕΜΒΡΙΟΣ

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1. Εισαγωγή 4 2. Θεωρητικό Πλαίσιο Θεωρίες Ολοκλήρωσης Ομοσπονδισμός Λειτουργισμός Θεωρία Συναλλαγών Κοινότητες Ασφάλειας Νεολειτουργισμός Διακυβερνητισμός Η Νομιμοποίηση της ΕΕ Νομιμοποίηση και Δημοκρατία στην ΕΕ Νομιμοποίηση δια της Αντιπροσώπευσης Τεχνοκρατική και Διαδικαστική Νομιμοποίηση Νομιμοποίηση δια των Εκροών Ηθική Νομιμοποίηση H Οικονομική Διακυβέρνηση στην ΕΕ Βασικό Δημοσιονομικό Πλαίσιο Ο Προϋπολογισμός της Ένωσης Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης Συντονισμός Δημοσιονομικής και Νομισματικής Πολιτικής μετά την Κρίση Η Εξέλιξη της Ευρωπαϊκής Κρίσης Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο.43 2

3 Άλλοι Θεσμοί Συντονισμού Η Νέα Δομή Διακυβέρνησης της ΟΝΕ Οι Μηχανισμοί της Ευρωπαϊκής Κρίσης Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοπιστωτικής Σταθεροποίησης (EFSM) Ευρωπαϊκή Διευκόλυνση Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (EFSF) Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (ESM) Οι Θεσμικές Συνέπειες της Νέας Οικονομικής Διακυβέρνησης Θεσμικές Συνέπειες στην Ολοκλήρωση Ενίσχυση των Αρμοδιοτήτων της Ένωσης Στροφή στον Διακυβερνητισμό Θεσμικές Συνέπειες στη Νομιμοποίηση Η Νομιμοποίηση δια της Δημοκρατικής Διαδικασίας Η Νομιμοποίηση δια των Εκροών Παράπλευρη Συνέπεια: Ευρωσκεπτικισμός Προσπάθεια Αντιστροφής της Κρίσης: Απόπειρα Πρώτης Κριτικής Επισκόπησης των Νέων Προτάσεων Το «Σχέδιο Γιούνκερ» Κριτική Επισκόπηση στο «Σχέδιο Γιούνκερ» Η «Έκθεση των Πέντε Προέδρων» Κριτική Επισκόπηση στην «Έκθεση των Πέντε Προέδρων» Συμπεράσματα..90 3

4 1. Εισαγωγή Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί το πλέον εξελιγμένο όσο και πρωτότυπο παράδειγμα περιφερειακής ολοκλήρωσης παγκοσμίως. Από το τέλος του Β Παγκοσμίου Πολέμου και με κύριους μοχλούς την ανάγκη αποφυγής μιας νέας παρόμοιας σύγκρουσης και την στενή οικονομική αλληλεξάρτηση μεταξύ των ευρωπαϊκών κρατών, ξεκίνησε μια διαδικασία στενής συνεργασίας, η οποία εξελισσόμενη σταδιακά κατάληξε στο σημερινό πλαίσιο. Αν και κατά περιόδους το όραμα της ολοκλήρωσης διήλθε από πολλές δυσκολίες, αδιέξοδα και καθυστερήσεις, σήμερα μοιάζει να βρίσκεται σε ένα κρίσιμο σταυροδρόμι. Η εξάπλωση της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης στην Ευρώπη και η μετεξέλιξή της σε ευρωπαϊκή δημοσιονομική κρίση δημιούργησε την ανάγκη για ένταση του συντονισμού μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ και ιδίως της Ευρωζώνης σε επίπεδο οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής, ώστε να διατηρηθεί η σταθερότητά της. Μια σειρά θεσμών αναπτύχθηκαν προκειμένου να διασφαλιστεί η δημοσιονομική σταθερότητα των κρατών μελών και του συνόλου της Ένωσης, η λειτουργία των οποίων επηρέασε την λειτουργία της Ένωσης και την πορεία ολοκλήρωσής της. Η παρούσα διπλωματική εργασία επιδιώκει να αναλύσει τον ρόλο των κυριότερων μηχανισμών και εργαλείων που αναπτύχθηκαν στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ειδικότερα της Ευρωζώνης για την αντιμετώπιση της κρίσης της Ευρωζώνης από το 2008 έως σήμερα, κυρίως του EFSF, EFSM και του ESM, αλλά και άλλων θεσμών οικονομικής διακυβέρνησης (πχ ευρωπαϊκό εξάμηνο, Eurosummit κλπ) στην πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η εργασία εξετάζει τα βασικά χαρακτηριστικά της λειτουργίας και του θεσμικού πλαισίου των μηχανισμών αυτών, εστιάζοντας όμως στις πολιτικές συνέπειες της λειτουργίας τους. Ιδιαίτερα θα εξεταστεί η επίδρασή τους στην ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, την διαδικασία λήψης αποφάσεων, τον διακυβερνητικό ή υπερεθνικό χαρακτήρα τους και τη νομιμοποίησή τους με την συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, των εθνικών κοινοβουλίων και των λοιπών οργάνων της Ένωσης, ενώ παράλληλα θα παρουσιαστούν οι αλλαγές ισορροπιών μεταξύ των οργάνων της Ένωσης. 4

5 Υπόθεση εργασίας είναι ότι οι μηχανισμοί που αναπτύχθηκαν για την αντιμετώπιση της κρίσης της Ευρωζώνης επέδρασαν έως σήμερα καθοριστικά στη λειτουργία και την πορεία ολοκλήρωσης της Ένωσης, αφενός επεκτείνοντας τις αρμοδιότητες της οικονομικής διακυβέρνησης σε ενωσιακό επίπεδο, αφετέρου όμως εντείνοντας την κρίση νομιμοποίησης των αποφάσεων στο επίπεδο αυτό. Ειδικότερα, όσον αφορά στην τελευταία θα καταδειχθεί ότι η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων και η ενίσχυση των εξουσιών της Ένωσης σε ευαίσθητους τομείς, όπως η δημοσιονομική και η οικονομική πολιτική, χωρίς την αντίστοιχη ενίσχυση πολιτικών θεσμών που να διασφαλίζουν τον δημοκρατικό έλεγχο και λογοδοσία στο ενωσιακό επίπεδο, διευρύνει την απόσταση ανάμεσα στους πολίτες και τις κρίσιμες αποφάσεις, επιτείνοντας το πρόβλημα νομιμοποίησης. Αναλύοντας την ίδια την πολιτική φύση αλλά και την επιρροή τους στον τρόπο με τον οποίο οι πολίτες αντιλαμβάνονται την ΕΕ, θα απαντηθούν τα ερωτήματα σχετικά με το πώς η αντιμετώπιση της κρίσης με τα συγκεκριμένα θεσμικά εργαλεία οδήγησε σε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων σε υπερεθνικό επίπεδο, πώς ενισχύθηκε η διακυβερνητική προσέγγιση στην διαδικασία λήψης των κεντρικών αποφάσεων, από πού αντλείται και πόσο ισχυρή είναι η δημοκρατική τους νομιμοποίηση και πώς επέδρασαν στην λειτουργία των ευρωπαϊκών θεσμών συνολικά. Η απάντηση στα ερωτήματα αυτά θα οδηγήσει και στο τελικό συμπέρασμα σχετικά με την υπόθεση εργασίας. Προς πλήρωση της παραπάνω υπόθεσης, θα πραγματοποιηθεί μια διεξοδική ανάλυση παραγόντων και προσεγγίσεων γύρω από το ζήτημα, ακολουθώντας την εξής δομή: Αρχικά, θα γίνει αναφορά στις βασικές θεωρίες ολοκλήρωσης και νομιμοποίησης σε υπερεθνικό επίπεδο, ώστε να αποτελέσουν το θεωρητικό πλαίσιο με βάση το οποίο θα εξεταστούν κριτικά οι πρακτικές της ΕΕ και της Ευρωζώνης την περίοδο της κρίσης στον τομέα της οικονομικής διακυβέρνησης. Στην συνέχεια, θα αναλυθούν τα χαρακτηριστικά συγκρότησης και λειτουργίας των κυριότερων μηχανισμών που αναπτύχθηκαν στην διάρκεια των τελευταίων 7 ετών, με επίκεντρο τον διακυβερνητικό/υπερεθνικό χαρακτήρα τους και θα γίνει συσχέτιση τους με τις ανωτέρω θεωρίες. Ιδιαίτερη βαρύτητα θα δοθεί στην ανάλυση των φαινομένων της ενίσχυσης των ενωσιακών αρμοδιοτήτων σε βάρος των εθνικών, της επίδρασης στην λειτουργία των κεντρικών οργάνων της Ένωσης, της συμμετοχής αυτών των οργάνων στην λήψη αποφάσεων σχετικά με την οικονομική κρίση και της δημοκρατικής 5

6 νομιμοποίησης των αποφάσεων στο ανώτατο επίπεδο. Προφανώς η ανάλυση των ανωτέρω θα εστιάσει κυρίως στην Ευρωζώνη και τα κράτη που μετέχουν σε αυτή, καθώς εκεί η οικονομική ολοκλήρωση είναι πιο προχωρημένη. Σε δεύτερο στάδιο θα επιχειρηθεί και η συσχέτισή τους με την άνοδο του ευρωσκεπτικισμού σε πολλά ευρωπαϊκά κράτη, μέσω παραδειγμάτων. Τέλος, θα επιχειρηθεί κριτική ανάλυση νέων προτάσεων που πρόσφατα παρουσιάστηκαν («Σχέδιο Γιούνκερ», «Έκθεση Πέντε Προέδρων») από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς για την υπέρβαση ορισμένων αδιεξόδων. Όσον αφορά στην διεξαγωγή της συγκεκριμένης έρευνας, μεθοδολογικά θα υιοθετηθεί θεωρητική προσέγγιση και συγκεκριμένα παραδείγματα καθώς και μεταξύ τους συσχέτιση. Πιο συγκεκριμένα θα χρησιμοποιηθεί ελληνική και ξενόγλωσση βιβλιογραφία και αρθρογραφία, πολιτικές αναλύσεις και δημοσιεύματα, βασικές πηγές ευρωπαϊκού δικαίου με έμφαση στους μηχανισμούς που θα αναλυθούν, αποφάσεις των κεντρικών οργάνων της Ένωσης και της Ευρωζώνης (Συμβούλια, Επιτροπή, Eurogroup, Κοινοβούλιο, ΕΚΤ κλπ), εκλογικά αποτελέσματα και μετρήσεις γνώμης από χαρακτηριστικές περιπτώσεις ευρωπαϊκών κρατών καθώς και βασικοί οικονομικοί δείκτες ανά κράτος μέλος από επίσημους φορείς (Eurostat, κρατικές στατιστικές υπηρεσίες κλπ). Είναι σαφές ότι η παρούσα εργασία εξετάζει τις έως σήμερα (2015) επιπτώσεις και εξάγει συμπεράσματα με βάση αυτές. Γενικεύσεις, προβλέψεις και βεβιασμένα συμπεράσματα για το μέλλον, δεδομένου του γεγονότος ότι η αναμόρφωση του ενωσιακού θεσμικού πλαισίου διαρκώς εξελίσσεται, θα αποφευχθούν ως ριψοκίνδυνες. Ως εκ τούτου, είναι βέβαιο ότι θα εξαχθούν συμπεράσματα για την πρώτη φάση μιας ενδεχομένως μακράς διαδικασίας επανακαθορισμού της ΕΕ, τα οποία ενδεχομένως να είναι χρήσιμα για περαιτέρω μελλοντική συνέχιση της έρευνας. Άλλωστε, και εδώ έγκειται η δυσκολία και το ενδιαφέρον μελέτης της πορείας της ΕΕ, δεν υπάρχει μια ορατή προδιαγεγραμμένη πορεία αλλά μια διαρκής διαλεκτική δράσεων και αντιδράσεων πολυάριθμων και αλληλοεπηρεαζόμενων δρώντων. 6

7 2. Θεωρητικό Πλαίσιο 2.1. Θεωρίες Ολοκλήρωσης Οι θεωρίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης επεδίωξαν να περιγράψουν την διαδικασία με την οποία ένα σύνολο κυρίαρχων κρατών επιχειρεί να ενοποιηθεί υπό ένα κοινό θεσμικό πλαίσιο, με κοινές αρχές, εκχώρηση εθνικών αρμοδιοτήτων σε ανώτατους υπερεθνικούς θεσμούς καθώς και τη νομιμοποίηση των τελευταίων. Σαφώς, το πρωτότυπο και η μοναδικότητα του εγχειρήματος καθιστά πρακτικά αδύνατο να προβλεφθεί μια εκ των προτέρων ορισμένη διαδικασία με ακριβή στάδια που να καταλήγουν σε συγκεκριμένο σκοπούμενο αποτέλεσμα. Ωστόσο, η αναφορά σε αυτές είναι αναγκαία ώστε να αποσαφηνιστεί καταρχάς η έννοια της «ολοκλήρωσης» και η θέση της κάθε θεωρητικής αντίληψης σχετικά με τη νομιμοποίηση. Περαιτέρω, το θεωρητικό αυτό πλαίσιο είναι αναγκαίο προκειμένου, μετά την περιγραφή τους, να εξεταστούν κριτικά οι εξελίξεις στο θεσμικό πλαίσιο της ΕΕ αλλά και να ελεγχθεί η λειτουργία των βασικών θεωριών στην πράξη. Εξάλλου, οι περισσότερες από αυτές στοχεύουν να περιγράψουν την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση ενώ η κριτική που συνήθως τους ασκείται είναι ότι τελικά διαψεύδονται από τις πραγματικές εξελίξεις. Εκτός λοιπόν από την περιγραφή και ανάλυση των πρόσφατων εξελίξεων, επιδιώκεται να αξιολογηθεί η ανταπόκριση των θεωριών αυτών ή η επιβεβαίωση της κριτικής τους στην τρέχουσα πραγματικότητα των μεταρρυθμίσεων της περιόδου της κρίσης. Στο σημείο αυτό θα γίνει μια σύντομη επισκόπηση των κύριων θεωριών ολοκλήρωσης, εστιάζοντας στην θέση τους για τη νομιμοποίηση, καθώς και της βασικής κριτικής που έχει ασκηθεί σε κάθε μια από αυτές Ομοσπονδισμός Ο ομοσπονδισμός (federalism) αποτελεί ιστορικά την πρώτη απόπειρα προώθησης του οράματος της περιφερειακής ολοκλήρωσης στην Ευρώπη. Το φιλοσοφικό του θεμέλιο βρίσκεται στις ιδεαλιστικές θεωρίες για την κατάργηση του πολέμου μέσω της διαμόρφωσης ανώτατης αρχής και συνταγματοποίησης κανόνων 7

8 σε διεθνές επίπεδο. 1 Η ανάδειξη της αποτυχίας του συστήματος ισορροπίας δυνάμεων με τον Α Παγκόσμιο Πόλεμο, οδήγησε σε αναζωπύρωση της φεντεραλιστικής τάσης την περίοδο του Μεσοπολέμου. Η ιδέα της φυσικής ενότητας των ευρωπαϊκών κρατών, τα οποία ενωμένα υπό ένα ομοσπονδιακό σύνταγμα θα μπορούσαν να αποτελέσουν παγκόσμια υπερδύναμη, καταγράφηκε κυρίως από τον R. Coudenhove- Kalergi το 1923 και, μετά τον Β Παγκόσμιο Πόλεμο, από τον A. Spinelli. 2 Ο ομοσπονδισμός επομένως βλέποντας την κατάρρευση των αυτοκρατοριών, εντοπίζει στην εμφάνιση των εθνικών κρατών τον κίνδυνο για ανάπτυξη εθνικιστικών και αλυτρωτικών συγκρούσεων. Ως απάντηση προάγει την συγκρότηση μιας ευρωπαϊκής ομοσπονδίας υπό ένα σύνταγμα και όχι μέσω διακρατικών διπλωματικών συμφωνιών. Βεβαίως, αν και τόσο η έννοια της ομοσπονδίας αυτού του τύπου όσο και κυρίως του ομοσπονδισμού είναι ιδιαίτερα ασαφής και υποκείμενη σε πολλούς ορισμούς, το κοινό όραμα δύναται να συνοψιστεί στην δημιουργία μίας ένωσης, όπου οι αρμοδιότητες κατανέμονται σε εδαφικές μονάδες και προστατεύονται από συνταγματικού τύπου νομικές εγγυήσεις. 3 Στην ομοσπονδία η εξουσία διακρίνεται σε κεντρική και περιφερειακή ή κρατική, με την πρώτη να αποτελεί κυβέρνηση του συνόλου και την δεύτερη των μερών. Αμφότερες λειτουργούν αυτόνομα αλλά συντονισμένα, ενώ πρέπει να διασφαλίζεται η δημοκρατική λειτουργία με την διασφάλιση πολλαπλών επιπέδων κυριαρχίας και επίτευξη ισορροπιών μεταξύ τους. 4 Ακόμα, η δημοκρατική αντιπροσώπευση σε όλα τα επίπεδα μέσω λειτουργίας σχετικών συλλογικών οργάνων σωμάτων, αποτελεί θεμέλιο για τη νομιμοποίηση και άρα την βιωσιμότητα του συστήματος. 5 Με τον τρόπο αυτό επιτυγχάνεται αφενός η αποτροπή της ηγεμονικής κυριαρχίας του ενός κράτους επί τον υπολοίπων ή η δόμηση συγκεντρωτικής μη δημοκρατικά νομιμοποιημένης εξουσίας, αφετέρου η ισχυρή παρουσία του συνόλου στην διεθνή κοινότητα, ενώ συγχρόνως διασφαλίζεται και η εξαφάνιση των συγκρούσεων στο εσωτερικό. 1 B. Rosamond, Θεωρίες Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης, Εκδ. ΜΕΤΑΙΧΜΙΟ 2004, σελ Ν. Μούση, Εγχειρίδιο Ευρωπαϊκής Πολιτικής, Εκδ. ΠΑΠΑΖΗΣΗ 2010, σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης, Εκδ. ΠΑΠΑΖΗΣΗ 2003, σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ

9 Ενδιαφέρουσες, ιδίως για τους σκοπούς της παρούσας εργασίας, είναι και οι θεωρίες για τις μεθόδους επίτευξης του οράματος αυτού, οι οποίες αναπτύσσονται σε δύο κατευθύνσεις. Σύμφωνα με την μια, η οποία δύναται να χαρακτηριστεί ως πλέον «επαναστατική», απαιτείται μια άμεση και συνολική λύση συνταγματικού τύπου. Αντίθετα, η άλλη επιδιώκει μια σταδιακή διαμόρφωση της κοινωνικής αποδοχής με την συγκρότηση ενός λαϊκού κινήματος που θα αποτελέσει καταλύτη μιας οριστικής συμφωνίας μεταξύ των κρατών. Η στρατηγική αυτής της δεύτερης άποψης στηρίζεται στην εκμετάλλευση όλων των ευκαιριών που θα παρουσιάζονταν, ώστε μέσω πολιτικής παρέμβασης για την διαμόρφωση της λαϊκής βούλησης, να παρακαμφθεί η σταθερή άρνηση των εθνικών κυβερνήσεων να αυτοπεριοριστούν. 6 Η σταδιακή υιοθέτηση από την ΕΕ βασικών πολιτειακών αρχών, όπως η δημοκρατική και η αρχή του κράτους δικαίου, 7 μοιάζει να επιβεβαιώνει την τάση αυτή. Με τον τρόπο αυτό μοιάζει να προσεγγίζει σε κάποιο βαθμό το νεολειτουργισμό. Είναι σαφές ότι ο ομοσπονδισμός κινείται στα όρια ιδεαλιστικού πολιτικού ρεύματος και θεωρητικής ανάλυσης. Ο ομοσπονδισμός δέχεται την κριτική από την θεωρία (κυρίως τους λειτουργιστές) ότι οδηγείται σε αναπαραγωγή των προβλημάτων εκείνων στα οποία επιχειρεί να απαντήσει. Η ομοσπονδία στην ουσία αποτελεί το κράτος στην μεγαλύτερη κλίμακα, κληρονομώντας και διευρύνοντας την απόσταση μεταξύ εξουσίας και πολιτών και αναβιβάζοντας τους εθνικούς ανταγωνισμούς σε διαπεριφερειακό επίπεδο. 8 Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι ως πολιτικό κίνημα δεν πέτυχε να αποκτήσει πλειοψηφικό ρεύμα σε ευρεία τμήματα των ευρωπαϊκών λαών και παρά ορισμένες αδυναμίες που καταλογίζονται σε θεωρητικό επίπεδο, ο ομοσπονδισμός πέτυχε να διαμορφώσει το όραμα της ολοκλήρωσης για μεγάλο χρονικό διάστημα, τόσο σε ιδεολογικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο θεσμικού σχεδιασμού, με πλέον προφανές παράδειγμα την δημιουργία και ανάπτυξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αλλά και την απόπειρα δημιουργίας ενός ευρωπαϊκού συντάγματος. 6 B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Γ. Παπαδημητρίου, Η Συνταγματοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκδ. ΠΑΠΑΖΗΣΗ 2002, σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ

10 Λειτουργισμός Ο λειτουργισμός (functionalism) στηρίζεται στην ιδεαλιστική φιλελεύθερη αντίληψη ότι η σύγκρουση δεν είναι ενδημική στην ανθρώπινη φύση. Αναπτύχθηκε, όπως και ο ομοσπονδισμός σαν μια θεωρητική απόπειρα για την λήξη των ανθρώπινων συγκρούσεων. Οι λειτουργιστές και ιδίως η κεντρική τους, θεωρητική προσωπικότητα, D. Mitrany, δεν επικεντρώνουν το ενδιαφέρον τους στην μορφή ενός διεθνούς συστήματος διακυβέρνησης αλλά στις ουσιώδεις λειτουργίες που αυτό θα πρέπει να περιλαμβάνει, επιδιώκοντας να υπερβούν την δυσκαμψία άλλων θεωριών οι οποίες εστιάζουν περισσότερο στο θεσμικό δομικό πλαίσιο (πχ ομοσπονδισμός). 9 Οι ανθρώπινες ανάγκες, οι οποίες πολύ συχνά υπερβαίνουν τα όρια του παραδοσιακού εθνικού κράτους, είναι εκείνες που προσδιορίζουν τα πεδία ανάπτυξης υπερεθνικής συνεργασίας, μέσω συγκρότησης ποικίλλων θεσμών υπερεθνικής διακυβέρνησης, ο καθένας από τους οποίους στοχεύει στην κάλυψη των αναγκών αυτών. 10 Η επίλυση των προβλημάτων γίνεται μέσω της ορθολογικής τεχνοκρατίας των οργανισμών αυτών, στην βάση της εθελοντικής συνεργασίας των κρατών. 11 Οι οργανισμοί αυτοί με την σειρά τους θα δημιουργούσαν σταδιακά όρους εξάπλωσης και δημιουργίας νέων, εξελισσόμενοι σε ένα πραγματικό σύστημα διεθνούς διακυβέρνησης. Ωστόσο, ο Mitrany θεωρούσε ότι δομές περιφερειακής ολοκλήρωσης όπως οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες ήταν περισσότερο προβληματικές καθώς όχι μόνο δημιουργούσαν περιχαράκωση διακρίνοντας τα κράτη σε μέλη και μη μέλη αλλά και επειδή, εξαιτίας της επιρροής του ομοσπονδισμού, αναπαρήγαγαν την λειτουργία κρατικών δομών σε υπερεθνικό επίπεδο, κάτι που ως διατήρηση της εδαφικής λογικής βεβαίως, ο ίδιος απεχθανόταν. Συγχρόνως δε, μια τέτοια λογική άφηνε ευρύ περιθώριο στην διατήρηση των αρμοδιοτήτων των εθνικών κρατών, επιτρέποντας την κυριαρχία των ισχυρότερων στο εσωτερικό της ένωσης. 12 Ως εκ τούτου, και με δεδομένο ότι το κύριο έργο του συγγράφηκε κατά την διάρκεια του Δευτέρου 9 B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Ν. Μούση, Εγχειρίδιο ο.π., σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ

11 Παγκοσμίου Πολέμου, περισσότερο εστίασε στην παγκόσμια ενοποίηση ως μέσο διασφάλισης της ειρήνης. Ο λειτουργισμός έχει δεχθεί κριτική η οποία κυρίως εστιάζει στο γεγονός ότι στηρίζεται στην παραδοχή οι ανθρώπινες ανάγκες είναι δυνατόν να προσδιορισθούν αντικειμενικά και τεχνοκρατικά χωρίς να λαμβάνει υπόψη την ανάπτυξη ανταγωνισμών, ιδίως σε πολιτικές με κύριο το αναδιανεμητικό και όχι το ρυθμιστικό στοιχείο, όπως η παραγωγή και η οικονομία. Παράλληλα δε, ούτε η ανάδειξη των αναγκών ούτε και η λήψη των αποφάσεων είναι αποτέλεσμα μιας αυστηρά ορθολογικής διαδικασίας, όπως θα την ήθελαν ή την παρουσίαζαν οι λειτουργιστές, υποτιμώντας τον πολιτικό χαρακτήρα πολλών ζητημάτων. Άλλωστε, δεν υποστηρίζεται η ανάπτυξη αντιπροσωπευτικών σωμάτων, αναδεικνύοντας μια καχυποψία στην λειτουργία τους. Αυτή η μορφή λειτουργικής δημοκρατίας στηριζομένης βασικά σε διαβουλευτικούς μηχανισμούς, αντιμετωπίζεται ως ελλειμματική για όσους αντιλαμβάνονται το κοινοβούλιο ως κεντρικό όργανο δημοκρατικής αντιπροσώπευσης και ελέγχου. 13 Ακόμα ο λειτουργισμός έχει δεχθεί επικρίσεις ως θεωρία στερούμενη επιστημονικής αυστηρότητας που απέτυχε να επιβεβαιωθεί από τις εξελίξεις. Τέλος, η απόπειρα ολοκλήρωσης ως διαδικασίας περισσότερο συναφούς με την λειτουργία και όχι την δομή τελικά οδηγεί σε αποτελέσματα ιδιαίτερα περίπλοκα που μάλλον εντείνουν παρά υπερβαίνουν τις κοινωνικές διαιρετικές τομές. 14 Σε κάθε περίπτωση όμως ο λειτουργισμός και ιδίως η θεωρία σταδιακούς επέκτασης των υπερεθνικών δομών οργανισμών που εισηγείται, αποτελεί το θεμέλιο της θεωρίας του νέο-λειτουργισμού, ο οποίος έχει χαρακτηριστεί ως η θεωρία που έως σήμερα έχει πετύχει να περιγράψει ακριβέστερα την πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. 13 Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ Ο.π., σελ

12 Θεωρία των Συναλλαγών Κοινότητες Ασφάλειας Αντίθετα με τις θεωρίες του ομοσπονδισμού και του λειτουργισμού που στοχεύουν στην τελική υπέρβαση ή έστω στον περιορισμό του εθνικού κράτους, η θεωρία των συναλλαγών (transactionalism) επιχειρεί να συμβιβάσει την ισορροπημένη συνύπαρξη πολλών κρατών και ενός υπερεθνικού θεσμικού πλαισίου. Η ανάπτυξη συναλλαγών οικονομικής φύσης αλλά και διακρατικής συνεργασίας σε τομείς όπως ο πολιτισμός και η παιδεία σε μια περιφέρεια οδηγεί σε ανάπτυξη πνεύματος κοινότητας συμφερόντων και συμμετοχής σε ένα ευρύτερο σύνολο που περιλαμβάνει και τους λαούς των άλλων κρατών, εξαλείφοντας τελικά την πιθανότητα συγκρούσεων. Αυτό το πνεύμα κοινότητας και η εξάλειψη της χρήσης βίαιων μέσων μεταξύ των κρατών μιας περιφέρειας αποτελεί την επιτυχή ολοκλήρωση σύμφωνα με τον βασικό θεωρητικό εκπρόσωπο της προσέγγισης αυτής, K. Deutsch. 15 Η κατάργηση του πολέμου είναι το βασικό ερώτημα από το οποίο ξεκινά ο Deutsch προκειμένου να αναπτύξει την θεωρία των συναλλαγών. Κεντρική έννοια είναι οι «κοινότητες ασφάλειας» που αποτελούν ενοποιημένες ανθρώπινες ομάδες εντός των ορίων μιας περιοχής οι οποίες μοιράζονται μεταξύ τους το αίσθημα κοινότητας και επομένως η πιθανότητα βίαιης σύγκρουσης εκμηδενίζεται. Η δημιουργία αυτών των κοινοτήτων είναι εφικτή είτε με συγχώνευση κρατών σε μια μεγαλύτερη μονάδα, σε ένα υπόδειγμα που αντιστοιχεί ευθέως στο θεωρητικό αποτέλεσμα του ομοσπονδισμού είτε, κατά το πλουραλιστικό μοντέλο, με τις διάφορες κυβερνήσεις να διατηρούν την αυτοτέλειά τους και χωρίς την συγκρότηση κάποιας υπέρτατης αρχής Ν. Μούση, Εγχειρίδιο ο.π., σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ Η κοινότητα που δημιουργείται δεν αποτελεί απλώς άθροισμα των μερών της αλλά ως ποιοτικά βαθύτερη στηρίζεται στην κοινή τους συνείδηση, συγκροτώντας έναν λαό. 17 Ο Deutsch διέκρινε στην θεωρητική του σκέψη το νομικό υποκείμενο κράτος από την κοινωνία ως σύνολο πολιτών, προάγοντας αντί της διακρατικής συνεργασίας την ανάπτυξη πραγματικών δεσμών μεταξύ των κοινωνιών. Αν και δεν εστίασε στο παράδειγμα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης ούτε επιδίωξε να το περιγράψει με την

13 θεωρία του, η συμβολή του θεωρείται καθοριστική: Η ιδέα της ανάπτυξης οικονομικών και κοινωνικών συνδέσεων μεταξύ των πληθυσμών των ευρωπαϊκών κρατών διευρύνει την θεσμική ανάπτυξη του ενωσιακού πλαισίου συγκροτώντας εκείνες τις ψυχολογικές και γνωστικές προϋποθέσεις σε κοινωνικό επίπεδο που λειτουργούν προωθητικά για την ολοκλήρωση, οδηγώντας τελικά και τις πολιτικές ηγεσίες σε αντίστοιχη δράση. 18 Αποτελεί με τον τρόπο αυτό προάγγελο των νεολειτουργικών θεωριών του σταδιακού spillover ενώ περιγράφει την ψυχολογική ηθική διάσταση που λειτουργεί ενοποιητικά σε κοινωνικό επίπεδο. Στο σημείο όμως αυτό είναι που δέχεται κριτική η θεωρία των συναλλαγών. Ο τρόπος με τον οποίο η αλληλεπίδραση οδηγεί σε ψυχολογική και γνωστική αλλαγή δεν διευκρινίζεται ενώ και ο μηχανισμός που η υποτιθέμενη αυτή αλλαγή επηρεάζει τελικά τις κυβερνητικές επιλογές ιδίως στην εξωτερική πολιτική αμφισβητείται. Συχνά τα κράτη επιλέγουν, ασχέτως των κοινωνικών διαθέσεων, να περιφρουρούν την εξωτερική πολιτική που ακολουθούν στηριζόμενες περισσότερο σε στρατηγικές αναλύσεις και την θέση τους στο διεθνές σύστημα Νεολειτουργισμός Ο νεολειτουργισμός (neofunctionalism) εισάγει για πρώτη φορά στο θεωρητικό πλαίσιο της διαδικασίας (ευρωπαϊκής) ενοποίησης το στοιχείο της σύγκρουσης και των σχέσεων μεταξύ διαφορετικών τομέων πολιτικής, παρουσιάζοντας έναν πλήρη μηχανισμό σταδιακής ολοκλήρωσης. Κεντρικό ρόλο στον μηχανισμό αυτό κατέχει η λογική του spillover ή «διάχυσης». Κινητήριος δύναμη της ενοποίησης αποτελεί η διαδικασία μέσω της οποίας η ανάληψη κοινής δράσης για ορισμένο στόχο οδηγεί σε ανάληψη δράσης σε παρεμφερείς τομείς πολιτικής στους οποίους είναι απαραίτητη η κοινή δράση προκειμένου να επιτευχθεί ο αρχικός στόχος, οι οποία με την σειρά της καθιστά αναγκαία την ανάληψη κοινών δράσεων σε περισσότερους συνδεδεμένους τομείς και ούτω καθεξής. 20 Έτσι οι θετικές λειτουργίες των υπερεθνικών θεσμικών οργάνων οδηγούν σε νέες θεσμικές 18 B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Ο.π., σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ

14 αντιδράσεις των πολιτικών ηγεσιών οδηγώντας τελικά σε ανάπτυξη αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών και θεσμική τους προσέγγιση. 21 Η διαδικασία διάχυσης έχει τριπλό αποτέλεσμα αναλυόμενο σε λειτουργικό, που αφορά στις τεχνικές πιέσεις που οδηγούν σε περαιτέρω διάχυση, πολιτικό, που αφορά στο υψηλό επίπεδο κοινωνικοποίησης των ηγεσιών, και σε σωρευτικό, που αφορά στον κεντρικό ρόλο κάποιας κοινής γραφειοκρατικής ενοποιητικής αρχής. 22 Η σταδιακή εξέλιξη της ευρωπαϊκής τελωνειακής ένωσης σε ενιαία αγορά και νομισματική ένωση αποτελεί επιβεβαίωση της θεωρίας. Ο νεολειτουργισμός αποτέλεσε την βασική φιλοσοφία της κύριας ρυθμιστικής και ενοποιητικής διαδικασίας των ευρωπαϊκών κοινοτήτων, μέσω της κοινοτικής μεθόδου. Το αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας δεν είναι εκ των προτέρων καθορισμένο, με τον ορισμό του κύριου εισηγητή Ε. Haas, να αφήνει ανοικτό το αποτέλεσμα εκείνου που ορίζει ως διαδικασία μεταφοράς νομιμοφροσύνης, προσδοκιών και πολιτικών δραστηριοτήτων σε ένα νέο κέντρο. 23 Η επιτυχία των αποτελεσμάτων της κοινής δράσης, ιδίως στον οικονομικό τομέα διασφαλίζει τη νομιμοποίηση και την σταθερότητα του εγχειρήματος. Πάντως, οι νεολειτουργιστές δεν θεώρησαν τις δομές δημοκρατικής αντιπροσώπευσης προαπαιτούμενο για την πρόοδο του εγχειρήματος, αντιλαμβανόμενοι ωστόσο ότι η συγκρότηση ενός κεντρικού οργάνου με τέτοιο ρόλο, σε συνάρτηση με τις διευρυνόμενες πολιτικές αρμοδιότητες, θα ήταν μια αναγκαία διευθέτηση στο μέλλον, ώστε το ευρωπαϊκό μοντέλο ενοποίησης να ολοκληρωθεί. Σε τελικό στάδιο, η στενή οικονομική συνεργασία δημιουργεί την αναγκαιότητα της νομιμοποίησης των αποφάσεων ανοίγοντας τον δρόμο για την πολιτική ολοκλήρωση. 24 Ο νεολειτουργισμός έχει δεχθεί κριτική στο ότι υποτίμησε τον ρόλο της διπλωματίας κορυφής, υπερτιμώντας συγχρόνως τον ρόλο της ανώτατης αρχής στην προώθηση του εγχειρήματος. Επηρεασμένος από την φιλελεύθερη πλουραλιστική του προέλευση υπερτόνισε τον ρόλο των ομάδων πίεσης και των ηγετικών ομάδων σε βάρος των αντιπροσωπευτικών μορφών δημοκρατικής συμμετοχής και 21 Ν. Μούση, Εγχειρίδιο ο.π., σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ Ο.π., σελ E. Spolaore, The Political Economy of European Integration, Center of Economic Studies and Ifo Institute, Working Paper 5247/2015, σελ

15 νομιμοποίησης. Χωρίς όμως την διασφάλιση της συμμετοχής των πολιτών στην διαδικασία ολοκλήρωσης η μετάβαση στην πολιτική ένωση και η ολοκλήρωση της οικονομικής ένωσης δεν εξελίσσονται με τον αυτόματο τρόπο που η συγκεκριμένη θεωρία προέβλεψε. 25 Περαιτέρω δεν μπόρεσε να προβλέψει τις συνέπειες των αλλεπάλληλων διευρύνσεων και των εξωγενών παραγόντων ούτε τις αντοχές των εθνικών κρατών και των συνταγματικών τους νομικών δεσμεύσεων. Τέλος, υπεραπλούστευσε την σχέση μεταξύ οικονομίας και πολιτικής όπως και την διάκριση μεταξύ υψηλής (εξωτερική πολιτική, άμυνα) και χαμηλής πολιτικής (τεχνική συνεργασία). 26 Ωστόσο, αποτελεί την θεωρία η οποία έως σήμερα πέτυχε να περιγράψει ακριβέστερα την διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης και αποτέλεσε βασικό πυλώνα συνδυαστικών θεωριών, όπως του λειτουργικού ομοσπονδισμού του J. Monnet Διακυβερνητισμός Αν η θεωρία του νεολειτουργισμού πέτυχε να περιγράψει ακριβέστερα την διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, η επιβράδυνση της διαδικασίας αυτής την δεκαετία του 1960 αποτέλεσε την πραγματική βάση επί της οποίας αναπτύχθηκε από τον St. Hoffmann η θεωρία του διακυβερνητισμού. Το 1960 παρατηρήθηκε αναβίωση εθνικιστικών πολιτικών τάσεων εκπροσωπούμενη κατά βάση από τον Γάλλο Πρόεδρο Σάρλ ντε Γκώλ και εκφραζόμενη κατά μείζονα λόγο από την απόσυρση της Γαλλίας από τις δραστηριότητες των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων το Η λήξη της κατάστασης αυτής με τον Συμβιβασμό του Λουξεμβούργου το 1966 και η ανάπτυξη του δικαιώματος βέτο κατέδειξαν την στροφή από την υπερεθνικότητα στον διακυβερνητισμό. 27 Ο Hoffmann ανέπτυξε την θεωρία του στηριζόμενος στο επιχείρημα των ρεαλιστών ότι βασική μονάδα διεθνούς πολιτικής είναι τα εθνικά κράτη. Η κριτική του απέναντι στους νεολειτουργιστές ήταν ακριβώς ότι δεν ενέταξαν την θεωρία τους στο δεδομένο αυτό πλαίσιο. Τα εθνικά κράτη επιλέγουν την συνεργασία, ακόμα και 25 G. Maris P. Sklias, France, Germany and the New Framework for EMU Governance, Journal of Contemporary European Studies , σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ

16 την εκχώρηση αρμοδιοτήτων σε υπερεθνικούς θεσμούς σε ζητήματα χαμηλής πολιτικής, όπως η λειτουργία της αγοράς και της οικονομίας, οι οποίες άλλωστε ήδη λειτουργούν σε υπερεθνικό επίπεδο, αλλά είναι πολύ πιο συγκρατημένα όταν πρόκειται για υψηλή πολιτική. Η εξωτερική πολιτική και η άμυνα είναι τομείς που τα κράτη προτιμούν να διατηρούν υπό τον εθνικό τους έλεγχο και την «βεβαιότητα» που αυτός παρέχει. Κριτική ασκείται στους νεολειτουργιστές και όσον αφορά ακριβώς αυτή την αβεβαιότητα που διακρίνει το τελικό αποτέλεσμα της διαδικασίας ολοκλήρωσης. Η κοινή διασφάλιση των συμφερόντων όλων των συμμετεχόντων διαρκώς δεν επαρκεί για να υπερβούν τα κράτη την αβεβαιότητα του τελικού αποτελέσματος, η οποία τελικά διαμορφώνει την υψηλή τους πολιτική. 28 Ως εκ τούτου, η εκχείλιση από την οικονομία στην πολιτική, όπως την προέβλεψαν οι νεολειτουργιστές, δεν ήταν ορατό ενδεχόμενο, ενώ η μεταβίβαση εξουσιών σε υπερεθνικούς θεσμούς εξαρτάται από την συμμετοχή σε αυτούς των ίδιων των κρατών και την εκεί εκπροσώπηση των συμφερόντων τους. 29 Η δε διακυβερνητική συνεργασία μεταξύ των κρατών διασφαλίζει και την συμμετοχή των αντίστοιχων εθνικών κοινοβουλίων και επομένως την δημοκρατική νομιμοποίηση των αποφάσεων που εκεί λαμβάνονται. Ως εκ τούτου, διευθετείται ένα σύστημα έμμεσης δημοκρατικής νομιμοποίησης με αντιπροσώπους των επιμέρους λαών, τις υπόλογες στα εθνικά κοινοβούλια κυβερνήσεις. Η θεώρηση του Hoffmann που διακρίνει μεταξύ υψηλής και χαμηλής πολιτικής με τα κράτη να είναι πρόθυμα να προχωρήσουν σε ολοκλήρωση όσον αφορά στην δεύτερη και αρνητικά όσον αφορά στην πρώτη, μοιάζει να έχει ξεπεραστεί σε κάποιο βαθμό από τις εξελίξεις. Η ανάπτυξη θεσμικών πλαισίων όπως η Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία, η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας και η δημιουργία του Ύπατου Εκπροσώπου Εξωτερικών και Ασφάλειας, αποτελούν δείγμα της προσπάθειας για υπερεθνικό συντονισμό ακόμα και σε αυτούς τους τομείς υψηλής πολιτικής. Πάντως, μέσω της θεωρητικής και της πρακτικής αντιπαράθεσης του διακυβερνητισμού με τον νεολειτουργισμό, η διαδικασία της 28 B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ G. Maris P. Sklias, France, Germany ο.π., σελ

17 ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης συχνά παρουσιάζεται ως διάλογος μεταξύ των δύο αυτών θεωρητικών ρευμάτων Η Νομιμοποίηση της ΕΕ Ο διάλογος για την δημοκρατική νομιμοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήδη αναδεικνύεται μέσα από τις διαφορετικές αντιλήψεις και προτάσεις που αναφέρθηκαν κατά την ανάλυση των βασικών θεωριών ολοκλήρωσης. Ο διάλογος αυτός αποκτά άλλη σημασία καθώς συνδέεται με τη νέα οικονομική διακυβέρνηση, όπως αυτή ενισχύεται συνεπεία της ευρωπαϊκής οικονομικής κρίσης και των αποτελεσμάτων της. Άλλωστε, η δημοκρατικότητα των αποφάσεων που λαμβάνονται στο υπερεθνικό επίπεδο τοποθετείται στο επίκεντρο του ενοποιητικού εγχειρήματος με βασικούς άξονες τη νομιμοποίησή τους, την διαφάνεια, την λογοδοσία και την συναίνεση. 31 Στα πλαίσια της παρούσας εργασίας, όπου βασικός στόχος είναι παρουσίαση των συνεπειών της οικονομικής κρίσης στην θεσμική συγκρότηση και τη νομιμοποίηση της Ένωσης, είναι απαραίτητη η παρουσίαση των κύριων τρόπων νομιμοποίησης της ΕΕ, όπως έχουν διαμορφωθεί από την θεωρία και την πολιτική πρακτική των ευρωπαϊκών θεσμών, καθώς και της κριτικής που έχει αναπτυχθεί για καθέναν από αυτούς. Στόχος είναι η εξαγωγή συμπερασμάτων αφενός σχετικά με το πόσο ακολουθήθηκε το θεωρητικό πλαίσιο και με ποια κατεύθυνση στις πολιτικές που αναπτύχθηκαν για την αντιμετώπιση της κρίσης και αφετέρου η επιβεβαίωση στην πράξη της κριτικής που είχε ήδη ασκηθεί σε κάθε μια θεωρία. Με τον τρόπο αυτόν μπορεί μόνο να απαντηθεί επαρκώς το αν και κατά πόσο ενισχύθηκε το πρόβλημα νομιμοποίησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των πολιτικών της. Εξάλλου, η δημοκρατική νομιμοποίηση των αποφάσεων που λαμβάνονται σε υπερεθνικό επίπεδο αποτελούσε σταθερά θέμα συζητήσεων, θεωρητικών και πολιτικών, ιδίως όταν εθνικές αρμοδιότητες μεταφέρονταν στην Ένωση. 30 B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Γ. Α. Βοσκόπουλου, Ευρωπαϊκή Ένωση, Θεσμοί, Πολιτικές, Προκλήσεις, Προβληματισμοί, Εκδ. ΕΠΙΚΕΝΤΡΟ 2009, σελ

18 Νομιμοποίηση και Δημοκρατία στην ΕΕ Η νομιμοποίηση της ΕΕ είναι ζήτημα με έντονη πρακτική σημασία, καθώς η νομιμοποίηση των αποφάσεων και φυσικά η δυνατότητα των πολιτών να συμμετέχουν στην διαδικασία λήψης τους είναι απαραίτητη ώστε να μην αισθάνονται αποξενωμένοι. 32 Στην αποξένωση αυτή έχει μάλιστα αποδοθεί ως ένα βαθμό και η αποτυχία κύρωσης της Συνταγματικής Συνθήκης στην Ολλανδία και την Γαλλία, καθώς και το «Όχι» στο πρώτο σχετικό ιρλανδικό δημοψήφισμα. 33 Άλλωστε, η αποτελεσματικότητα των αποφάσεων δεν είναι άσχετη από την δυνατότητα του συστήματος λήψης τους να προσλαμβάνει και να επικεντρώνει την δράση του στις εισροές του πολιτικού συστήματος όπως διαμορφώνονται από τον λαό. 34 Ως βασικότερες κατευθύνσεις σκέψης σχετικά με τη νομιμοποίηση της ΕΕ θα μπορούσαν να συνοψιστούν εκείνες που αντιλαμβάνονται τη νομιμοποίηση ως μια διαδικασία που στο επίκεντρό της πρέπει να βρίσκεται η έννοια του λαού (του δήμου) σε επίπεδο ευρωπαϊκής δημόσιας σφαίρας και εκείνες που την στηρίζουν στην θεσμική δομή και την ορθή και αποτελεσματική διακυβέρνηση (governance). Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση καταλήγει σύμφωνα με τους ομοσπονδιστές 35 σε ένα ομοσπονδιακό σύστημα διακυβέρνησης, το οποίο με δεδομένες βέβαια τις ιδιαιτερότητές του, στηρίζεται στα ιστορικά πρότυπα άλλων ομόσπονδων κρατών (ΗΠΑ, Ελβετία, Καναδάς κλπ). Οι νεολειτουργιστές, αν και αποφεύγουν να πάρουν σαφή θέση, επικεντρώνοντας, όπως ήδη αναφέρθηκε, στην διαδικασία παρά στο τελικό αποτέλεσμα της ολοκλήρωσης, θεωρούν ότι πάντως η κατάληξη είναι και πάλι ένας υπερεθνικός πολιτικός οργανισμός διακυβέρνησης αυτοτελώς νομιμοποιημένος. 36 Ωστόσο, αμφότεροι αντιλαμβάνονται την έννοια της υπερεθνικής δημοκρατικής αντιπροσώπευσης είτε ως θεμελιώδη (ομοσπονδισμός 37 ) είτε ως 32 Γ. Α. Βοσκόπουλου, Ευρωπαϊκή ο.π., σελ Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση - Μία Λευκή Βίβλος, COM/2001/0428, σελ V. Schmidt, Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited, The Transformative Power of Europe No 21, November 2010, σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ , Δ. Ν. Χρυσοχόου, Θεωρία ο.π., σελ

19 αναγκαία στην πορεία (νεολειτουργισμός 38 ) για τη νομιμοποίηση και άρα επιτυχία του εγχειρήματος. Είναι χαρακτηριστικό των ομοσπονδιών ότι αντλούν διπλή νομιμοποίηση, αφενός από τα επιμέρους ομόσπονδα τμήματά τους αφετέρου από το σύνολο του δήμου με τρόπο ενιαίο. 39 Η ενότητα αυτή μάλιστα του δήμου και η αντίληψή της αποτελούν το κύριο ενοποιητικό στοιχείο της ομοσπονδίας. Η μεταφορά των αντιλήψεων αυτών και των ιστορικών παραδειγμάτων που τις ακολουθούν, σε επίπεδο ΕΕ καλεί για ενίσχυση της ανάμειξης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πρωτίστως και των εθνικών κοινοβουλίων δευτερευόντως, ώστε μέσω του αντιπροσωπευτικού χαρακτήρα τους να διασφαλιστεί η δημοκρατική νομιμοποίηση, η διαφάνεια, η λογοδοσία και η απόδοση ευθυνών στο υπερεθνικό επίπεδο. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επομένως, με βάση το σκεπτικό αυτό, είναι το μόνο επαρκές, εφόσον εξοπλιστεί με τις αναγκαίες αρμοδιότητες, όργανο που δύναται να αποτελέσει τον συνδετικό κρίκο ανάμεσα στον ευρωπαϊκό δήμο και το ευρωπαϊκό πολιτικό σύστημα παίζοντας συγχρόνως παιδαγωγικό και τελικά ενοποιητικό του ευρωπαϊκού δήμου ρόλο. Όργανα διακυβερνητικού χαρακτήρα, όπως το Συμβούλιο, δύνανται να αποτελέσουν τον άλλο πυλώνα νομιμοποίησης, εκείνης δηλαδή που πηγάζει από τα ομόσπονδα μέρη. Εκτός όμως των ανωτέρω θεωρητικών βάσεων, σημαντική παράμετρος είναι σε πρακτικό επίπεδο και η κυριαρχία των αντιπροσωπευτικών δημοκρατικών οργάνων ως φορέων νομιμοποίησης της εξουσίας σε όλη σχεδόν την έκταση της ευρωπαϊκής ηπείρου. Η ανάπτυξη μάλιστα του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος ήταν παράλληλη με το κίνημα του συνταγματισμού και του εθνικού κράτους, καθιστώντας τα τρία αυτά στοιχεία αλληλένδετα στην αντίληψη των λαών της Ευρώπης, δημιουργώντας ένα πολιτειακό δεδομένο που η ΕΕ μοιάζει υποχρεωμένη να σεβαστεί. 40 Και πράγματι η σημασία αυτής της μορφής νομιμοποίησης της κρατικής εξουσίας αποτελεί θεμελιακό δεδομένο και για την ΕΕ, ως χαρακτηριστικά προκύπτει και από τα κριτήρια της Κοπεγχάγης για την είσοδο νέων μελών, όπως μάλιστα αυτά 38 Ο.π., σελ Γ. Α. Βοσκόπουλου, Ευρωπαϊκή ο.π., σελ Λ. Παπαδοπούλου, Η Συνταγματική Συγκρότηση της Ευρώπης από την Σκοπιά του Ελληνικού Συντάγματος σε Τομέας Δημοσίου Δικαίου και Πολιτικής Επιστήμης ΑΠΘ, Η Προοπτική ενός Συντάγματος για την Ευρώπη, Εκδ. ΣΑΚΚΟΥΛΑ 2003, σελ

20 αποτελούν πλέον μέρος της ΣΕΕ. 41 Η Δημοκρατία επομένως, με την έννοια της λαϊκής κυριαρχίας, αναγνωρίζεται ως προϋπόθεση και προαπαιτούμενο για την διεύρυνση όσο και την εμβάθυνση της ολοκλήρωσης. 42 Πέραν όμως των ανωτέρω κλασικών και εν πολλοίς επηρεασμένων από την συνταγματική θεωρία απόψεων, οι εξελίξεις στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας οδήγησαν και σε αντίστοιχες εξελίξεις στην θεωρητικοποίηση του μοντέλου νομιμοποίησής της. Η διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του κράτους σε συνδυασμό με την εξειδίκευση που απαιτούν συγκεκριμένοι τομείς αρμοδιότητάς του, αναπόφευκτα οδήγησε και σε παραχώρηση περισσότερων αρμοδιοτήτων σε φορείς που δεν υπόκεινται στο πεδίο πολιτικής αντιπαράθεσης και ελέγχου αλλά παρέχουν υψηλά εχέγγυα ποιότητας και αποτελεσματικότητας. 43 Η τάση αυτή, που στοχεύει να βελτιώσει το σύνολο των δημοσίων υπηρεσιών, αυτονομώντας τες συγχρόνως από την πολιτική εξουσία και περιορίζοντας την τελευταία σε έναν εποπτικό της νομιμότητας ρόλο, αποτελεί τη νέα δημόσια διοίκηση. 44 Η συνολική στροφή του κράτους στην κατεύθυνση αυτή, που πλέον έχει επεκταθεί και σε καθοριστικούς τομείς πολιτικής, όπως η νομισματική και η δημοσιονομική (πχ αυτονομία κεντρικών τραπεζών, επιλογή τεχνοκρατών υπουργών οικονομικών κλπ), σηματοδοτεί το πέρασμα από το παραδοσιακό σύστημα πολιτικής κυβέρνησης (government) στη νέα διακυβέρνηση (governance). Η εξέλιξη αυτή στην αντίληψη για την άσκηση της δημόσιας εξουσίας συνοδεύεται αναπόφευκτα και από την αντίστοιχη διαφοροποίηση στον τρόπο νομιμοποίησής της, με την έμφαση να δίνεται πλέον όχι μόνο στις μορφές πολιτικής συμμετοχής και επιλογών με βάση την αρχή της πλειοψηφίας αλλά και στην βέλτιστη και ουδέτερη κατά το δυνατό διαχείριση του κράτους. Η ΕΕ ως ανεξάρτητος γραφειοκρατικός μηχανισμός αποτελεί προνομιακό πεδίο ανάπτυξης της νέας μορφής διακυβέρνησης. Η εξέλιξη αυτή υπαγορεύθηκε ήδη από την ίδρυση ορισμένων εκ των οργάνων, όπως η Επιτροπή της οποίας ο κύριος ρόλος από την εποχή της Ανώτατης Αρχής της ΕΚΑΧ 45 ήταν η ανεξάρτητη εφαρμογή και εποπτεία των στόχων της Ένωσης, όπως αυτοί διαμορφώνονταν πολιτικά από τα 41 ΣΕΕ, α. 2, α Δ. Θ. Τσάτσου, Ευρωπαϊκή Συμπολιτεία, Εκδ. Α. Α. ΛΙΒΑΝΗ 2007, σελ Σ. Λαδή - Β. Νταλάκου, Ανάλυση Δημόσιας Πολιτικής, Εκδ. ΠΑΠΑΖΗΣΗ 2011, σελ T. Bale, Πολιτική στις Χώρες της Ευρώπης, Εκδ. ΚΡΙΤΙΚΗ 2011, σελ N. Nugent, Πολιτική και Διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση, Εκδ. ΣΑΒΒΑΛΑΣ 2012, σελ

21 κράτη μέλη μέσω του πρωτογενούς και παράγωγου δικαίου. Η Επιτροπή σήμερα αποτελεί κατά κάποιον τρόπο την δημόσια διοίκηση της Ένωσης διευρυμένη και με την αρμοδιότητα της νομοθετικής πρωτοβουλίας. 46 Η ανεξάρτητη από την επιρροή πολιτικών οργάνων λειτουργία της Επιτροπής υπαγορεύεται από την αναγκαιότητα να υπηρετούν μόνο το κοινό συμφέρον της Ένωσης βάσει της προσήλωσής τους σε αυτό και των ικανοτήτων τους 47 χωρίς να επηρεάζονται από εθνικές πολιτικές. 48 Πάντως, η ΣΛΕΕ εξαρτώντας την ανάδειξη της νέας Επιτροπής από την ψήφο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πολιτικοποίησε έντονα την λειτουργία της, επιχειρώντας να απαντήσει στις επικρίσεις για την «γραφειοκρατία των Βρυξελλών». Παράλληλα, όργανα με βοηθητικό αλλά καθοριστικό ρόλο στο σύστημα της ΕΕ, όπως η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα αλλά και εντελώς πρόσφατα ο ESM, επιλέχθηκε να λειτουργούν στα ίδια πλαίσια τεχνοκρατικών προτύπων, με περιορισμένη την θεσμική εξάρτηση από πολιτικά όργανα. Εξάλλου, η ίδια η φύση των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της ΕΕ 49 που επικεντρώνονται στην λειτουργία των αγορών, την νομισματική πολιτική και πλέον τον δημοσιονομικό συντονισμό συμπίπτει με τομείς που και σε εθνικό επίπεδο η τάση είναι να υπόκεινται στις αρχές της νέας διακυβέρνησης. Ως εκ τούτου, η λειτουργία της ΕΕ βάσει της «ορθής και αποτελεσματικής διακυβέρνησης» ως αποτέλεσμα είτε της αναγκαιότητας είτε της ιδεολογικής επικράτησης αυτού μοντέλου, καθιστά αναγκαία και την επεξήγηση της νομιμοποίησης των αποφάσεων που λαμβάνονται σύμφωνα με τις διαδικασίες αυτές. Η νομιμοποίηση στα πλαίσια του συστήματος της ορθής και αποτελεσματικής διακυβέρνησης πρέπει να αναζητηθεί στην βάση του κύκλου της πολιτικής που την συγκροτεί και τις έννοιες των εισροών (inputs) και των εκροών (outputs). Ως εισροές ορίζονται τα αιτήματα και η υποστήριξη ορισμένων πολιτικών επιλογών από τους πολίτες 50, τα οποία μάλιστα, υπό μια πιο φιλελεύθερη πλουραλιστική άποψη, δεν είναι απαραίτητο να προωθούνται αποκλειστικά μέσω αντιπροσωπευτικών σωμάτων αλλά και (κυρίως) μέσω ομάδων πίεσης και διαδικασιών διαβούλευσης, με μια διαδικασία που επίσης συμβαδίζει με τη νεολειτουργική θεωρία ολοκλήρωσης. 51 Ως 46 N. Nugent, Πολιτική ο.π., σελ ΣΕΕ, α N. Nugent, Πολιτική ο.π., σελ ΣΛΕΕ, α V. Schmidt, Democracy ο.π., σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ

22 εκροές ορίζονται τα αποτελέσματα των ενεργειών και αποφάσεων της Διοίκησης. 52 Η ικανότητα του συστήματος να προσλαμβάνει τις εισροές και να καταλήγει σε εκροές που ανταποκρίνονται όσο το δυνατόν εγγύτερα και αποτελεσματικότερα στις πρώτες το νομιμοποιεί. 53 Οι νεολειτουργιστές ασπάζονται αυτή την αντίληψη περί νομιμοποίησης μέσω υλοποίησης προσδοκιών. 54 Βεβαίως, η διαχείριση της όλης διαδικασίας από ανεξάρτητους «ειδικούς», πρόσωπα δηλαδή με εχέγγυα επιστημονικής κατάρτισης και εμπειρίας χωρίς όμως εξαρτήσεις από εξωγενείς παράγοντες (πχ πολιτικές συγκρούσεις), διασφαλίζει την ορθή λειτουργία και αποτελεσματικότητα του συστήματος. 55 Συγχρόνως, η παραδοσιακή φύση της πλειοψηφίας των πολιτικών της ΕΕ ως ρυθμιστικών 56 καθιστά μάλιστα ευκολότερη τη νομιμοποίηση δια των εκροών, των καλύτερων δηλαδή αποτελεσμάτων, αφού η εφαρμογή της πολιτικής καθίσταται όμοια επωφελής για όλα τα μέρη χωρίς κατ ανάγκη να δημιουργείται κόστος σε κάποια από αυτά. 57 Δεδομένου του ανωτέρω διαλόγου, αλλά και των ειδικότερων διαφοροποιήσεων που όμως εκφεύγουν του θέματος της παρούσας εργασίας, ενδιαφέρον παρουσιάζει η κατ αρχήν συνολική στάση της ΕΕ όσον αφορά στη νομιμοποίησή της. Ήδη η δημοκρατική αρχή διασφαλίζεται ως ένα από τα θεμέλια της Ένωσης. 58 Η εμμονή στην επίτευξη των βέλτιστων δυνατών αποτελεσμάτων και η έμφαση στην επικοινωνία των δράσεων της Ένωσης παραμένουν στο επίκεντρο ακόμα και σήμερα, έστω σε επίπεδο διακηρύξεων, όπως προκύπτει τόσο από δηλώσεις των θεσμικών παραγόντων όσο και από τα επίσημα κείμενα. 59 Φαίνεται άρα ότι οι ευρωπαίοι ηγέτες επιχειρούν να διατηρήσουν μια ισορροπία μεταξύ της κλασικής δημοκρατικής νομιμοποιητικής οδού και των όσων η νέα ορθή διακυβέρνηση προτάσσει. Στην συνέχεια, πιο αναλυτικά θα επιχειρηθεί η περιγραφή των μοντέλων νομιμοποίησης της Ένωσης, όπως διαμορφώθηκαν θεσμικά έως την κρίση του 2008, καθώς και βασικές κριτικές που αναπτύχθηκαν γύρω τους. 52 V. Schmidt, Democracy ο.π., σελ Σ. Λαδή - Β. Νταλάκου, Ανάλυση ο.π., σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Σ. Λαδή - Β. Νταλάκου, Ανάλυση ο.π., σελ N. Nugent, Πολιτική ο.π., σελ Σ. Λαδή - Β. Νταλάκου, Ανάλυση ο.π., σελ ΣΛΕΕ, α Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το 2014, σελ. 9 επ. 22

23 Νομιμοποίηση δια της Αντιπροσώπευσης Ήδη αναφέρθηκε ότι το δημοκρατικό πολίτευμα αποτελεί προϋπόθεση για την ένταξη στην ΕΕ. Συγχρόνως, επιχειρείται μεταφορά εννοιών και διαδικασιών δημοκρατικής νομιμοποίησης από το εθνικό επίπεδο στο υπερεθνικό. 60 Με τον τρόπο αυτό έχει καθιερωθεί το μοντέλο της διπλής αντιπροσωπευτικής δημοκρατικής νομιμοποίησης, άμεσης από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και έμμεσης από τις εκλεγμένες εθνικές κυβερνήσεις. 61 Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποτελεί μαζί με το Συμβούλιο το νομοθετικό όργανο της ΕΕ. Από το 1976 τα μέλη εκλέγονται απευθείας από τους πολίτες, ενώ μετά την ΣΛΕΕ η θέση του στη νομοθετική διαδικασία και στην διαδικασία ανάδειξης της Επιτροπής ενισχύθηκε περαιτέρω. Πλέον το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει νομοθετικές, δημοσιονομικές και ελεγκτικές της εκτελεστικής εξουσίας (Επιτροπή) αρμοδιότητες που συγκρίνονται με εκείνες των εθνικών κοινοβουλίων. 62 Παράλληλα όμως, λειτουργεί ως αντιπροσωπευτικό όργανο των πολιτών στην ΕΕ, διασφαλίζοντας την συμμετοχή των τελευταίων στην λήψη των αποφάσεων. Ειδικότερα, η σημαντικότερη ίσως λειτουργία του είναι η συμμετοχή στη νομοθετική διαδικασία, 63 η οποία μετά την ΣΛΕΕ διαμορφώνεται κατά κανόνα με βάση το σύστημα της Συνήθους Νομοθετικής Διαδικασίας. 64 Πρόκειται για διαδικασία αλλεπάλληλων διαβουλεύσεων κατόπιν νομοθετικής πρωτοβουλίας της Επιτροπής, που διεξάγονται μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου με στόχο την κατάληξη σε μεταξύ τους συναίνεση. 65 Στην διαδικασία αυτή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει αποκτήσει ιδιαίτερη βαρύτητα αφού πλέον η έγκρισή του είναι τελικά αναγκαία για να κυρωθεί η νομοθετική πράξη. 66 Σε επίπεδο δημοσιονομικών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μετά την ΣΛΕΕ έχει αποκτήσει το καθοριστικό ρόλο στο κρίσιμο στάδιο της τελικής έγκρισης του προϋπολογισμού. 60 Δ. Θ. Τσάτσου, Ευρωπαϊκή ο.π., σελ Ο.π., σελ N. Nugent, Πολιτική ο.π., σελ. 263, Δ. Θ. Τσάτσου, Ευρωπαϊκή ο.π., σελ ΣΛΕΕ, α ΣΛΕΕ, α ΣΛΕΕ, α. 294, παρ

24 Υπό προϋποθέσεις μάλιστα είναι δυνατόν ο προϋπολογισμός να εγκριθεί από το Ευρωκοινοβούλιο παρά την απόρριψή του από το Συμβούλιο. 67 Τέλος, οι ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου έγκεινται σε δικαίωμα ερωτήσεων, αναφορών, ακροάσεων και εξεταστικών επιτροπών από τα μέλη του. Κατά μείζονα όμως λόγο, η εξάρτηση της Επιτροπής από την ψήφο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προκειμένου να νομοθετήσει, που στο παρελθόν την έχει οδηγήσει ακόμα και σε παραίτησή της (Επιτροπή Σαντέρ), είναι παράμετρος που δύναται να παραλληλιστεί με την εξάρτηση της Κυβέρνησης από το Κοινοβούλιο σε εθνικό επίπεδο. 68 Σε επίπεδο έμμεσης αντιπροσώπευσης, το Συμβούλιο αποτελεί το όργανο στο οποίο εκπροσωπούνται τα κράτη μέλη συμμετέχοντας στη νομοθετική διαδικασία παράλληλα με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. 69 Το Συμβούλιο συγκροτείται από τους εκπροσώπους υπουργούς των κρατών με σύνθεση ανάλογη των θεμάτων επί των οποίων καλείται να λάβει απόφαση (οικονομικά, ανάπτυξη, γεωργία, περιβάλλον κλπ). 70 Τα μέλη του κατά βάση εκπροσωπούν τα συμφέροντα των κρατών τους, από τους λαούς των οποίων νομιμοποιούνται δημοκρατικά και απέναντι στους οποίους είναι υπόλογοι, διασφαλίζοντας έτσι μιας μορφής έμμεση δημοκρατική νομιμοποίηση. 71 Πάντως, η εγκατάλειψη του κανόνα της ομοφωνίας, έδωσε μια υπερεθνική κατεύθυνση σε ένα καθαρά διακυβερνητικό όργανο. Το Συμβούλιο εκτός της ισότιμης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συμμετοχής του στη νομοθετική διαδικασία έχει στην πράξη αναπτύξει νομοθετικές πρωτοβουλίες στηριζόμενο στο α. 241 ΣΛΕΕ μέσω της απεύθυνσης σύστασης στην Επιτροπή για διαμόρφωση προτάσεων 72 ενώ συχνά αναπτύσσει δραστηριότητα εκτός των θεσμικών πλαισίων της κοινοτικής μεθόδου αλλά στηριζόμενο σε μη νομικά δεσμευτικές συμφωνίες, όπως εκείνες που αφορούν στην εξωτερική πολιτική αλλά και τις κρίσιμες αποφάσεις την πρόσφατη περίοδο της κρίσης. 73 Με τον τρόπο αυτό μοιάζει να υπερβαίνει τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ως συν-νομοθετικό όργανο της Ένωσης, χωρίς 67 ΣΛΕΕ, α. 314, παρ. 7 περ. δ. 68 Δ. Θ. Τσάτσου, Ευρωπαϊκή ο.π., σελ S. Fabbrini, Intergovernmentalism and its Limits: The Implications of the Euro Crisis on the European Union, 2013, σελ N. Nugent, Πολιτική ο.π., σελ A. Moravcsik, In Defence of the Democratic Deficit : Reassessing Legitimacy in the EU, Center for European Studies, working paper no 92, σελ N. Nugent, Πολιτική ο.π., σελ Ο.π., σελ

25 μάλιστα να υπόκειται στις αρχές της διαφάνειας και δημοσιότητας των συνεδριάσεών του. Το μοντέλο αυτό της διπλής νομιμοποίησης δέχεται πάντως κριτική, όσον αφορά στον πραγματικά αντιπροσωπευτικό του χαρακτήρα αλλά και την πρακτική του αποτελεσματικότητα. Ο ρόλος των οργάνων που διακυβερνητικά λαμβάνουν αποφάσεις (όπως το Συμβούλιο) συνεχίζει να υποσκελίζει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο παρά την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του Συγχρόνως, η έμμεση δημοκρατική νομιμοποίηση από τα κράτη μέλη παραμένει περιορισμένη, αφού οι εθνικές κυβερνήσεις λαμβάνουν έγκριση άπαξ και όχι ανά συγκεκριμένη περίπτωση. 75 Ελλείψει μηχανισμού που θα έδινε την δυνατότητα στους πολίτες να εγκρίνουν ή όχι κάθε απόφαση των διακυβερνητικών οργάνων της Ένωσης ειδικά, το όλο σύστημα λήψης αποφάσεων τελικά απομακρύνεται από αυτούς. 76 Περαιτέρω, οι κρίσιμες αποφάσεις σχετικά με την προώθηση του εγχειρήματος της ολοκλήρωσης σπάνια εμπλέκουν τους ευρωπαίους πολίτες. Η κριτική εδώ σχετίζεται με ορισμένες νεολειτουργικές αντιλήψεις σύμφωνα με τις οποίες η υποστήριξη από τις κυρίαρχες ομάδες ενός συνειδητού σχεδίου για την πολιτική ενοποίηση δεν καθιστά εκ των προτέρων απαραίτητη την υποστήριξη της πλειοψηφίας. 77 Ο ελιτισμός όμως αυτός οδηγεί τελικά σε αποξένωση την συνείδηση των πολιτών την στιγμή που οι υπερεθνικές αρμοδιότητες αυξάνονται. 78 Εξάλλου, παρά την ενίσχυσή του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν έχει ακόμη αποκτήσει ισχύ αντίστοιχη ενός εθνικού κοινοβουλίου 79 ενώ η χαμηλή συμμετοχή των πολιτών στις Ευρωεκλογές αποτελεί ένδειξη της περιορισμένης αναγνώρισης του αντιπροσωπευτικού του ρόλου. 80 Συγχρόνως βέβαια, τίθεται το ερώτημα κατά πόσο ένα όργανο που δεν διασφαλίζει την εκλογή του από την ευρεία συμμετοχή των πολιτών μπορεί να αποκτήσει περισσότερες αρμοδιότητες. Μοιάζει επομένως να εγκλωβίζεται σε ένα φαύλο κύκλο όπου η συμμετοχή στις εκλογές ανάδειξης των μελών του παραμένει χαμηλή λόγω των περιορισμένων δυνατοτήτων του να καθορίσει την πολιτική ατζέντα, ενώ η ενίσχυσή του είναι προβληματική την στιγμή που η έλλειψη συμμετοχής αποτελεί 74 Γ. Α. Βοσκόπουλου, Ευρωπαϊκή ο.π., σελ Ο.π., σελ Ο.π., σελ B. Rosamond, Θεωρίες ο.π., σελ Γ. Α. Βοσκόπουλου, Ευρωπαϊκή ο.π., σελ Δ. Ν. Χρυσοχόου, Για μια Ευρωπαϊκή Res Publica, Εκδ. ΠΑΠΑΖΗΣΗ 2005, σελ V. Schmidt, Democracy ο.π., σελ. 16.

26 ένδειξη της μη νομιμοποίησής του από τους πολίτες. Τέλος, τα εθνικά κοινοβούλια παρά την φαινομενική ενίσχυσή τους από την ΣΛΕΕ 81 στην πράξη περιορίζονται περισσότερο ως αποτέλεσμα της κατάργησης του μοντέλου ομοφωνίας στο Συμβούλιο Τεχνοκρατική και Διαδικαστική Νομιμοποίηση Εκτός των δομών αντιπροσώπευσης που διαθέτει η ΕΕ, οι πολιτικές της λαμβάνουν νομιμοποίηση λόγω του ίδιου του περιεχομένου τους. Οι αρμοδιότητες της ΕΕ, έως την περίοδο της οικονομικής κρίσης, εκτείνονταν κυρίως στους τομείς της ενιαίας αγοράς, την κοινή αγροτική πολιτική, την προστασία των καταναλωτών, τη νομισματική πολιτική και έως ένα βαθμό τον δημοσιονομικό συντονισμό των κρατών μελών, έχοντας συγχρόνως μικρό δημοσιονομικό κόστος. Αντίθετα τομείς πολιτικής με μεγάλο κόστος όπως κοινωνική ασφάλιση, η εκπαίδευση, η υγεία, η άμυνα και οι υποδομές παραμένουν υπό την ευθύνη των κρατών μελών, τα οποία μάλιστα διατηρούν αντίστοιχα υπό την ευθύνη τους και την φορολογική πολιτική. Η ΕΕ επομένως, έχοντας στα χέρια της νομικά αλλά όχι ταμειακά εργαλεία ούτε μηχανισμούς εφαρμογής των αποφάσεών της αποτελεί μια ρυθμιστική πολιτεία. 82 O ρυθμιστικός της χαρακτήρας έγκειται ιδίως στο γεγονός ότι δεν ασκεί αναδιανεμητικές πολιτικές αλλά «αποδοτικές», πολιτικές δηλαδή από τις οποίες όλοι αποκομίζουν ωφέλεια και επομένως η χάραξη πολιτικής δεν απαιτείται να υπόκειται στους κανόνες τις κλασικής πλειοψηφικής δημοκρατίας. 83 Σε τομείς μάλιστα όπου απαιτούνται μεγαλύτερες δαπάνες ακολουθείται ο κανόνας της ομοφωνίας. Για τους περισσότερους από τους τομείς αυτούς, η παγκόσμια τάση είναι ούτως ή άλλως να ελέγχονται από ανεξάρτητους θεσμούς. 84 Οι θεσμοί αυτοί συγκροτούμενοι από ανεξάρτητους ειδικούς, με επιστημονική επάρκεια και αυτονομία είναι οι αποτελεσματικότεροι στην διαμόρφωση και λήψη των αποφάσεων και ως εκ τούτου νομιμοποιούνται σε αυτές. 85 Ανεξάρτητα όργανα που δεν υπόκεινται σε στενό 81 ΣΕΕ, α A. Moravcsik, In Defence of the Democratic Deficit : Reassessing Legitimacy in the EU, Center for European Studies, working paper no 92, σελ S. Hix, Το Πολιτικό Σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκδ. ΜΕΤΑΙΧΜΙΟ 2009, σελ A. Moravcsik, In Defence ο.π., σελ Ο.π., σελ