«Επιφύλαξη Νόμου» Μοράκου Σοφία Α.Μ Α.Τ Θέμα: έτος συγγραφής: 2005

Transcript

1 Μοράκου Σοφία Α.Μ Α.Τ Θέμα: «Επιφύλαξη Νόμου» έτος συγγραφής: 2005 μάθημα: Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα διδάσκων: Ανδρέας Δημητρόπουλος Νομική σχολή Αθηνών (Ν.Ο.Π.Ε)

2 Περιεχόμενα σελ. 1 ο Ο όρος «επιφύλαξη υπέρ του νόμου» γενικά εισαγωγή... 2 ο Συνταγματικά δικαιώματα γενικές παρατηρήσεις (δομή) 3 ο Σχετικότητα προστασίας ατομικών δικαιωμάτων περιορισμοί 4 ο Διάκριση περιορισμού οριοθέτησης. 5 ο Διακρίσεις περιορισμών.. 6 ο Η αρχή του αιτιώδους των περιορισμών η αρχή της συνταγματικής πρόβλεψης των περιορισμών.. 7 ο Επιφύλαξη υπέρ του νόμου έννοια.. 8 ο Εξουσιοδότηση ρόλος κοινού νομοθέτη.. 9 ο Λειτουργία επιφύλαξης (περιοριστική ή ρυθμιστική). 10 ο Διάκριση επιφυλάξεων σε γενικές και ειδικές 11 ο Προβληματική: επιφύλαξη υπέρ τυπικού ή ουσιαστικού νόμου (απόψεις).. 12 ο Ειδικότητα του νόμου. 13 ο Έμμεσες επιφυλάξεις.. 14 ο Όρια των περιορισμών 15 ο Αρχές αρμόδιες να θέτουν περιορισμούς και παραπομπή σε άλλα όργανα. 16 ο Συμπέρασμα 1

3 «Επιφύλαξη νόμου» «Ο όρος επιφύλαξη νόμου διαμορφώθηκε από την επιστήμη και τη νομολογία στη Γερμανία» 1. Η επιφύλαξη νόμου ανήκει στους ειδικούς νομοθετικούς περιορισμούς. Ο θεσμός αυτός υπάρχει όταν ο συντακτικός νομοθέτης αναθέτει στον κοινό νομοθέτη την θέσπιση περιορισμών σε θεμελιώδη συνταγματικά δικαιώματα. Η επιφύλαξη νόμου ανάγεται στις απαρχές του κράτους δικαίου και πρωτοπαρουσιάζεται στην Ευρώπη τον δέκατο ένατο αιώνα όχι με τη μορφή του περιορισμού αλλά ως εγγύηση θεμελιωδών δικαιωμάτων της αστικής τάξης απέναντι στην αυθαιρεσία του μονάρχη. Η μετάβαση όμως από την ατομοκεντρική φιλελεύθερη αντίληψη των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην κοινωνική τους διάσταση μεταβάλει και τη λειτουργία του θεσμού της επιφύλαξης του νόμου. Ο θεσμός αυτός δεν λειτουργεί πλέον μόνο ως εγγύηση ενώπιον της εκτελεστικής εξουσίας αλλά κυρίως ως δυνατότητα περιορισμών αναγκαίων για το γενικό κοινωνικό συμφέρον και για την προάσπιση δικαιωμάτων τρίτων. Πριν όμως εξετάσουμε ενδελεχώς την έννοια της επιφύλαξης του νόμου, θα ήταν χρήσιμο, για την πληρέστερη κατανόηση του θέματος, να αναφερθούμε στην έννοια, στο περιεχόμενο και στην άσκηση των συνταγματικών δικαιωμάτων που περιέχονται στο ισχύον Σύνταγμα. Τα ατομικά δικαιώματα θεσπίζονται και ρυθμίζονται από το εκάστοτε ισχύον συνταγματικό δίκαιο, συνήθως δε, κατά βάση, από το (τυπικό) Σύνταγμα. Η ρύθμιση των ατομικών ελευθεριών συνίσταται στον καθορισμό του περιεχομένου του τρόπου άσκησής τους καθώς και των εγγυήσεων που την καθιστούν εφικτή όπως επίσης και της έκτασης και του περιεχομένου προστασίας τους. Τα συνταγματικά δικαιώματα κατοχυρώνονται απευθείας από το Σύνταγμα για λογαριασμό των πολιτών, δηλαδή δεν μπορούν να τροποποιηθούν ή να καταργηθούν με τη συνήθη διαδικασία και απονέμονται από 1 Τσάτσος Δημήτρης, Συνταγματικό Δίκαιο, 1988, Αθήνα Κομοτηνή,

4 το συντακτικό νομοθέτη. Θα μπορούσε να προστεθεί, ο υπερδημόσιος χαρακτήρας των θεμελιωδών δικαιωμάτων διότι δεν στρέφονται μόνο ενάντια του κράτους αλλά και των ιδιωτών καθώς και υπερέχουν έναντι των κοινών δικαιωμάτων. Το Σύνταγμα περιλαμβάνει διατάξεις οι οποίες αποσκοπούν όχι μόνο στη διασφάλιση θεσμών αλλά και δικαιωμάτων. Ωστόσο, πρέπει να επισημανθεί ότι το Σύνταγμα δεν θεσπίζει γενικό δικαίωμα ελευθερίας αλλά προστατεύει συγκεκριμένες εκφάνσεις της. «Αυτό γίνεται περισσότερο κατανοητό με την παρομοίωση του συνταγματικού δικαιώματος με έναν κύκλο» 2. Επομένως, το συνταγματικό δικαίωμα απεικονίζεται σαν κύκλος που διαθέτει κέντρο και περιφέρεια. Δύο είναι οι βασικές περιοχές που σηματοδοτούν τη δομή του δικαιώματος. Αφ ενός ο πυρήνας που αποτελεί την περιοχή της κτήσης και βρίσκεται γύρω από το κέντρο του κύκλου και αφ ετέρου η περιφέρεια που είναι η υπόλοιπη μετά τον πυρήνα περιοχής της άσκησης. Με την έννοια της περιφέρειας αποδίδεται η περιοχή μετά τον πυρήνα μέχρι το εξωτερικό όριο, την εξωτερική γραμμή. Η περιοχή της άσκησης περιορίζεται μεταξύ δύο ομόκεντρων κύκλων. Άρα, μπορεί να συνταχθεί ότι η κτήση ως σύνολο αποτελεί την εσωτερική περιοχή, τον πυρήνα ενώ η άσκηση την εξωτερική περιοχή, την περιφέρεια. Ο πυρήνας εμπεριέχει τρία στοιχεία: το προστατευόμενο έννομο αγαθό, τον εννοιολογικό προσδιορισμό, την ικανότητα κτήσης. Η περιφέρεια περιλαμβάνει: την ικανότητα άσκησης, τις συνθήκες άσκησης (τόπος, χρόνος, τρόπος) και τις οριοθετήσεις άσκησης. Η κτήση δεν ταυτίζεται με την έννοια της άσκησης, του συνταγματικού δικαιώματος. Είναι όμως, δυνατό η κτήση του συνταγματικού δικαιώματος να οδηγήσει και στην άσκησή του. Η ελευθερία άσκησης δεν είναι απόλυτη, καθώς δεν εξαρτάται αποκλειστικά και μόνο από την ελεύθερη βούληση του δικαιούχου, αλλά ένα 2 Δημητρόπουλος Ανδρέας, Συνταγματικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,

5 μεγάλο τμήμα της. Η ελευθερία άσκησης σχετικοποιείται ακριβώς διότι η άσκηση υλοποιείται μέσα σε συγκεκριμένο κοινωνικό σχηματισμό που κυρίαρχο στοιχείο του είναι ο κρατικός καταναγκασμός. «Η σχετικότητα προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων επιβάλλεται από το γενικό συμφέρον και κυρίως την εξασφάλιση της ύπαρξης του κράτους καθώς και από την ανάγκη άσκησης από όλα τα άτομα» 3. Από τη μια, η ελευθερία άσκησης οριοθετείται. Ελεύθερη άσκηση είναι η οριοθετημένη άσκηση, η εντός των επιτρεπόμενων ορίων πραγματοποιούμενη άσκηση. Πολλές από τις συνήθειες άσκησης καθορίζονται από τις συνήθειες, τα χρηστά ήθη και άλλους κανόνες. Από την άλλη, μπορούν να τεθούν περιορισμοί στην άσκηση. Διότι, η απεριόριστη συνταγματική κατοχύρωση των ατομικών δικαιωμάτων θα οδηγούσε στην κατάλυσή τους. Κάθε απόκλιση από τον κανόνα του ελεύθερου καθορισμού των συνθηκών άσκησης από τον δικαιούχο, εκτός των επιτρεπόμενων ορίων συνιστά περιορισμό άσκησης που υπόκειται στην αρχή του αιτιώδους των περιορισμών. Τον αυτονόητο περιορισμό των ατομικών δικαιωμάτων κάθε προσώπου από τα ατομικά δικαιώματα άλλων διακήρυξε ρητά ήδη το άρθρ. 4 της γαλλικής Διακήρυξης των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του 1789: «Η ελευθερία συνίσταται στην εξουσία να κάνει κανείς κάθε τι που δε βλάπτει τον άλλο: έτσι, η άσκηση των φυσικών δικαιωμάτων του κάθε ανθρώπου δεν έχει άλλα όρια από εκείνα που εξασφαλίζουν στα άλλα μέρη της κοινωνίας την απόλαυση ίδιων δικαιωμάτων». Αναφέρθηκε παραπάνω πως η προστασία των συνταγματικών δικαιωμάτων είναι σχετική και ότι τα συνταγματικά δικαιώματα υπόκεινται σε περιορισμούς. «Περιορισμός υπό την ευρεία έννοια ότι η κάθε με ανθρώπινη ενέργεια προκαλούμενη συρρίκνωση του νόμιμου γενικού περιεχομένου του δικαιώματος, δηλαδή της κτήσης ή της άσκησης» 4. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ο 3 Ράϊκος Αθανάσιος, Παραδόσεις Συνταγματικού Δικαίου, 1989, Αθήνα, Δημητρόπουλος Ανδρέας, Συνταγματικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,

6 περιορισμός με την ευρύτερη έννοια διακρίνεται από τον απλό περιορισμό στο ότι ο δεύτερος συνιστά επιτρεπόμενη συρρίκνωση. Επίσης, ο περιορισμός με την ευρύτερη έννοια διακρίνεται και από την προσβολή, η οποία αποτελεί απαγορευμένη συρρίκνωση καθώς και από τις απλές επιδράσεις και τις οριοθετήσεις. Σε αυτό το σημείο, προκειμένου να μην υπάρξει σύγχυση θα ήταν χρήσιμο να γίνει διαχωρισμός και αποσαφήνιση στις έννοιες της οριοθέτησης και του περιορισμού. Η οριοθέτηση είναι ο πραγματοποιούμενος καθορισμός του γενικού περιεχομένου με διατάξεις δικαίου, στο πλαίσιο της γενικής σχέσης, ο προσδιορισμός των ανωτάτων ορίων άσκησης του δικαιώματος. Η οριοθέτηση δίνει στο δικαίωμα το μέγιστο περιεχόμενο και αφορά στις γενικές κυριαρχικές σχέσεις πολίτη-κράτους. Εν αντιθέσει, με τον περιορισμό κατά τον οποίο δεν μπορώ να ασκώ το δικαίωμα στο maximum και αφορά μόνο σε ειδικές κυριαρχικές σχέσεις, δηλαδή στις σχέσεις του πολίτη κατά τις οποίες δοκιμάζονται τα συνταγματικά δικαιώματα. Ακόμη, οι οριοθετήσεις αναφέρονται σε όλα τα συνταγματικά δικαιώματα ανεξαιρέτως και δεν χωρεί σε αυτές έκτακτος χαρακτήρας. Οι περιορισμοί όμως, αναφέρονται σε ένα συνταγματικό δικαίωμα που έχει έκτακτο και όχι μόνιμο χαρακτήρα. Αποσαφηνίζοντας, οριοθέτηση είναι ο ίδιος ο κύκλος ενώ περιορισμός είναι η συρρίκνωση του προστατευόμενου κύκλου. Ο περιορισμός στην ουσία αποτελεί υποχώρηση του εξωτερικού ορίου του κύκλου, δηλαδή υποχώρηση από τη νόμιμη γραμμή της άσκησης του δικαιώματος. Τέλος, ο περιορισμός επέρχεται σε ένα δικαίωμα εφόσον έχει προηγηθεί η οριοθέτηση σε αυτό καθώς η οριοθέτηση αναφέρεται στο σύνολο των εννόμων σχέσεων ενώ ο περιορισμός σε συγκεκριμένο πλαίσιο εννόμων σχέσεων. Οι περιορισμοί διακρίνονται με βάση διάφορα κριτήρια που διαφοροποιούν το περιεχόμενό τους. Ξεκινώντας, μπορούν να επισημανθούν οι αληθείς και οιονεί περιορισμοί, οι ουσιαστικοί και διαδικαστικοί, οι κυρωτικοί 5

7 και λειτουργικοί, οι πραγματικοί και νομικοί κλπ. Ένας από τους πιο σημαντικούς διαχωρισμούς των περιορισμών είναι σε ρητούς και μη ρητούς. Οι ρητοί περιορισμοί προβλέπονται expressis verdis στο συνταγματικό κείμενο. Αυτό σημαίνει ότι ο ρητός περιορισμός πρέπει να προβλέπεται ρητά στο συνταγματικό κείμενο και δεν αρκεί η ρητή πρόβλεψή του μόνο με διατάξεις της κοινής νομοθεσίας. Οι μη ρητοί περιορισμοί δεν προβλέπονται expressis verbis στις συνταγματικές διατάξεις αλλά προκύπτουν από τη συνεφαρμογή διατάξεων του Συντάγματος ως αναγκαίο αποτέλεσμα αιτιώδους συνάφειας. Με βάση την αρχή της βασικής ισχύος των συνταγματικών δικαιωμάτων επιτρέπονται οι αιτιώδεις και απαγορεύονται οι αναιτιώδεις περιορισμοί. Οι συνταγματικά επιτρεπόμενοι περιορισμοί είναι αιτιώδεις, δηλαδή περιορισμοί που επιβάλλονται από την αιτιώδη συνάφεια, την φυσική σχέση δικαιώματος και θεσμού. Σε περίπτωση αναιτιώδους περιορισμού, αυτός απαγορεύεται ως αντισυνταγματικός. Το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ του Συντάγματος επιβάλλει την αρχή της συνταγματικής πρόβλεψης των περιορισμών κατά την οποία «ουδείς περιορισμός δεν μπορεί να υπάρξει, χωρίς ορισμένη συνταγματική διάταξη» 5. Άρα, οι κάθε είδους περιορισμοί, που πρέπει να επιβληθούν στα συνταγματικά δικαιώματα, πρέπει να προβλέπονται απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού. Η αρχή αυτή συνιστά αποτέλεσμα της τυπικής υπεροχής του Συντάγματος έναντι της κοινής νομοθεσίας. Άλλωστε, η συνταγματική προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων δεν θα είχε ιδιαίτερη αξία αν ο νομοθέτης μπορούσε να τα περιορίσει. Μόνο ο συντακτικός νομοθέτης μπορεί να περιορίζει τα συνταγματικά δικαιώματα και με συγκεκριμένες συνταγματικές διατάξεις και ο κοινός νομοθέτης οφείλει να εξειδικεύει τις συνταγματικές επιταγές. 5 Δημητρόπουλος Ανδρέας, Συνταγματικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,

8 Κατέστη λοιπόν σαφές, ότι δεν επιτρέπεται περιορισμός δίχως συνταγματική πρόβλεψη. Η πρόβλεψη του περιορισμού στις συνταγματικές διατάξεις μπορεί να είναι ρητή όταν ρητά περιγράφεται στο συνταγματικό κείμενο. Οι ρητοί περιορισμοί μπορούν να εξειδικευθούν παραπέρα με κοινή νομοθεσία στο πλαίσιο πάντα των συνταγματικών διατάξεων. Οι περιορισμοί μπορεί όμως να προβλέπονται σιωπηρά από τις συνταγματικές διατάξεις εφόσον επιβάλλονται από το περιεχόμενό τους. Η συνταγματική πρόβλεψη του περιορισμού πρέπει να είναι ορισμένη, δηλαδή η επιφύλαξη του νόμου συνιστά περιοριστική πρόβλεψη από τη στιγμή που εμπεριέχεται ρητός και συγκεκριμένος περιορισμός. «Συνεπώς, τα ατομικά δικαιώματα διακρίνονται από την άποψη της έκτασης της προστασίας τους σε τρεις κατηγορίες: α) στα κατοχυρωμένα υπό την επιφύλαξη του Συντάγματος, β) υπό την επιφύλαξη του νόμου και γ) χωρίς καμία επιφύλαξη» 6. Εμείς θα ασχοληθούμε εκτενώς με το νομοθετικό περιορισμό της επιφύλαξης νόμου. «Σύμφωνα με το άρθρ. 25 παρ. 1 εδ δ, που προστέθηκε με την αναθεώρηση του 2001, οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν να επιβληθούν στα συνταγματικά δικαιώματα, μπορεί να προβλέπονται από το νόμο εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού» 7. «Επιφύλαξη νόμου υπάρχει όταν ο συντακτικός νομοθέτης αναθέτει στο κοινό νομοθέτη τη διαμόρφωση περιορισμών των συνταγματικών δικαιωμάτων» 8. Διότι, ο συντακτικός νομοθέτης συχνά δεν θέλει ή δεν μπορεί να προβλέψει όλες τις περιπτώσεις στις οποίες για ποικίλους λόγους πρέπει να επιτραπεί ο περιορισμός του εκάστοτε ατομικού δικαιώματος. Με βάση την επιφύλαξη νόμου που εκφράζει το Σύνταγμα με τις λέξεις «όπως νόμος ορίζει», η προστασία του ατομικού δικαιώματος ανατίθεται σε σημαντικό βαθμό στην κρίση του νομοθέτη. Ο κοινός 6 Ράϊκος Αθανάσιος, Παραδόσεις Συνταγματικού Δικαίου, 1989, Αθήνα, Δαγτόγλου Παναγιώτης, Συνταγματικό Δίκαιο, Ατομικά δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Κομοτηνή, Δημητρόπουλος Ανδρέας, Συνταγματικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,

9 νομοθέτης οφείλει να ενεργήσει σύμφωνα με το περιεχόμενο όλων των συνταγματικών διατάξεων και δεν μπορεί να περιορίσει τα θεμελιώδη δικαιώματα πέρα από το συνταγματικά επιτρεπόμενο όριο. Με την επιφύλαξη υπέρ του νόμου ο νομοθέτης δεν εφοδιάζεται με κάποια έκτακτη περιοριστική εξουσία. «Η επιφύλαξη υπέρ του νόμου είναι επιφύλαξη υπέρ του συνταγματικού νόμου, εμπίπτει στα συνήθη πλαίσια εξειδίκευσης των συνταγματικών διατάξεων με διατάξεις του κοινού δικαίου» 9. Ο κοινός νομοθέτης μπορεί να επέμβει σε κάθε περίπτωση νομοθετικά βάσει της γενικής νομοθετικής του αρμοδιότητας τηρώντας πάντα τις συνταγματικές διατάξεις. Σε περιορισμούς εξειδικευόμενους μέσω του κοινού νομοθέτη υπόκεινται όχι μόνο τα δικαιώματα στα οποία ρητά προβλέπεται επιφύλαξη υπέρ του νόμου αλλά και τα ανεπιφύλακτα δικαιώματα. Αν η διάταξη που περιέχει την επιφύλαξη υπέρ του νόμου προβλέπει ρητά περιορισμό του συνταγματικού δικαιώματος, ο κοινός νομοθέτης θα εξειδικεύσει τον ρητά προβλεπόμενο περιορισμό. Αν η διάταξη δεν περιγράφει ρητά τον περιορισμό, ο κοινός νομοθέτης δεν εξουσιοδοτείται εν λευκώ να εισάγει κατά την κρίση του περιορισμούς, αλλά μπορεί να διαμορφώσει νομοθετικά μη ρητούς περιορισμούς, εφόσον και στο μέτρο, που προκύπτει από όλες τις άλλες συνεφαρμοζόμενες συνταγματικές διατάξεις. «Υποστηρίζεται η άποψη πως η επιφύλαξη του νόμου δεν αποβλέπει πάντοτε στον περιορισμό του κάθε συγκεκριμένου δικαιώματος που καθιερώνει και προστατεύει το Σύνταγμα αλλά αντίθετα ο νόμος μπορεί να είναι απαραίτητος για την υλοποίησή του» 10. «Στα σύγχρονα φιλελεύθερα δημοκρατικά πολιτεύματα συμβαίνει συνήθως το αντίθετο. Συχνότερες είναι οι περιπτώσεις στις οποίες η ρήτρα έχει είτε αποκλειστική, είτε ρυθμιστική και όχι 9 Δημητρόπουλος Ανδρέας, Συνταγματικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, Τσάτσος Δημήτρης, Συνταγματικό Δίκαιο, 1988, Αθήνα Κομοτηνή,

10 περιοριστική λειτουργία» 11. Η διαπίστωση αυτή έστω και αν δεν ευσταθεί δημιουργεί ορισμένα ερωτηματικά. Από τη μια υποστηρίζεται ότι ο νόμος που παρεμβαίνει στο θεμελιώδες δικαίωμα λειτουργεί και ρυθμιστικά και περιοριστικά, έχει δηλαδή σύνθετη λειτουργία. Αλλά ο αποχωρισμός των ρυθμιστικών από τα περιοριστικά στοιχεία είναι σχεδόν ανέφικτος. Από την άλλη υποστηρίζεται ότι η παρέμβαση του κοινού νομοθέτη σε ένα θεμελιώδες δικαίωμα προϋποθέτει επιφύλαξη του νόμου μόνο όταν η παρέμβαση είναι περιοριστική. Τότε η νομοθετική παρέμβαση αποτελεί πρόβλημα. Διότι, όταν η παρέμβαση υλοποιεί και διευρύνει το θεμελιώδες δικαίωμα, ο κοινός νομοθέτης δεν χρειάζεται να στηριχθεί στο Σύνταγμα. Οι ελευθερίες και τα δικαιώματα που θεσπίζει το Σύνταγμα περιέχουν ελάχιστα όρια, δηλαδή ένα minimum ελευθερίας που καμία πολιτειακή εξουσία δεν μπορεί να υπερβεί. Αντιθέτως, η παροχή αποτελεσματικότερης προστασίας δεν προϋποθέτει συνταγματική εξουσιοδότηση και γι αυτό τέτοιοι νόμοι δεν εμπίπτουν στην έννοια της επιφύλαξης του νόμου. Ο θεσμός της επιφύλαξης του νόμου δεν μπορεί να νοηθεί κατά κυριολεξία ως περιορισμός αλλά ο απλός νομοθέτης καθορίζει τις αόριστες νομικές έννοιες που χρησιμοποιεί χωρίς να εξειδικεύει το Σύνταγμα κατά την κατοχύρωση ατομικών δικαιωμάτων (π.χ. δημόσιο συμφέρον, ανθρώπινη αξιοπρέπεια, προσωπικότητα, τιμή, κοινωνική ζωή, δημόσια τάξη). «Τα δικαστήρια ελέγχουν αν ο περαιτέρω καθορισμός των αξιολογικών εννοιών από το νομοθέτη παραμένει μέσα στα πλαίσια της συνταγματικής διάταξης, ιδίως αν θίγει τον απαραβίαστο πυρήνα του εκάστοτε ατομικού δικαιώματος, δηλαδή ο δικαστικός έλεγχος περιορίζεται μόνο στην εξέταση της τήρησης των νομικών ορίων και δεν περιλαμβάνει την ίδια την αξιολόγηση» Παπαδημητρίου Γεώργιος, Η συνταγματική καθιέρωση της δικαστικής προστασίας, Ανάτυπο Δίκης, 1982, σ Δαγτόγλου Παναγιώτης, Συνταγματικό δίκαιο, Ατομικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα- Κομοτηνή,

11 «Οι επιφυλάξεις του νόμου διακρίνονται σε γενικές και ειδικές. Οι γενικές επιφυλάξεις του νόμου είναι οι ρητές συνταγματικές εξουσιοδοτήσεις προς τον κοινό νομοθέτη που δεν συνοδεύονται από ειδικότερες οδηγίες του συνταγματικού νομοθέτη» 13. Στις περιπτώσεις αυτές το Σύνταγμα αναθέτοντας τον περιορισμό ενός δικαιώματος στο νομοθέτη δεν θεσπίζει ειδικότερες προϋποθέσεις αλλά κατοχυρώνει την άσκηση ατομικών δικαιωμάτων υπό την προϋπόθεση της τήρησης των νόμων. Έτσι, γενικές επιφυλάξεις περιλαμβάνονται στα άρθρα 5 παρ. 3 (προσωπική ελευθερία), 9 παρ. 1 εδ. γ (άσυλο της κατοικίας), 12 παρ. 1 και 4 (αντίστοιχα δικαίωμα συνεταιρισμού γενικά και δικαίωμα συνεταιρισμού των δημοσίων υπαλλήλων) 14 παρ. 1 (δικαίωμα εκδήλωσης της γνώμης) και 23 παρ. 1 και 2 υποπαρ. 2 εδ. β -γ (αντίστοιχα συνδικαλιστική ελευθερία και δικαίωμα απεργίας δημοσίων υπαλλήλων κλπ.). Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις δεν πρόκειται ακριβώς για περιορισμό αλλά για προσδιορισμό του περιεχομένου των δικαιωμάτων με την έννοια ότι μια ατομική ελευθερία δεν είναι ελευθερία από το νόμο εν γένει, δηλαδή γενική απαλλαγή από τις νομοθετικές δεσμεύσεις. Το Σύνταγμα όμως, πολλές φορές, εξουσιοδοτεί το νομοθέτη να περιορίσει ένα δικαίωμα, καθορίζοντας ταυτόχρονα ορισμένους όρους από τους οποίους εξαρτάται η ισχύς της εξουσιοδότησης και οι οποίοι καθορίζουν τον τρόπο και τα όρια του περιορισμού. Εδώ, πρόκειται για ειδικές επιφυλάξεις του νόμου που είναι συνήθως περιορισμένες, όταν το Σύνταγμα επισυνάπτει ειδικούς όρους ή όρια στην εκάστοτε περιοριστική εξουσία του νομοθέτη. Κατ εξαίρεση όμως, μπορεί να είναι και απλές, όταν δεν αναφέρονται ρητώς οι περιορισμοί. Ειδικές επιφυλάξεις περιέχουν οι διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 4 εδ. β (περιορισμός της ελευθερίας κτήσεως κλπ.), 12 παρ. 2 εδ. β (περιορισμός του δικαιώματος συναθροίσεων λόγω επικείμενου σοβαρού κινδύνου για τη δημόσια ασφάλεια). 13 Τσάτσος Δημήτρης, Συνταγματικό Δίκαιο, 1988, Αθήνα-Κομοτηνή,

12 «Καίριο είναι το ζήτημα αν η επιφύλαξη του νόμου στις συνταγματικές διατάξεις περί ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων υπονοεί τον ψηφισμένο από τη Βουλή τυπικό νόμο, τον οποίο εκδίδει και δημοσιεύσει στη συνέχεια ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ή τον ουσιαστικό νόμο, δηλαδή κάθε γενική και αφηρημένη ρύθμιση προερχόμενη από την κρατική εξουσία, ανεξάρτητα από την τυπική μορφή που έχει περιβληθεί, δηλαδή είτε του τυπικού νόμου είτε της κανονιστικής πράξης της διοίκησης» 14. «Ιστορικά η ανάθεση του περιορισμού των ατομικών δικαιωμάτων έγινε στο νομοθέτη για την προστασία των δικαιωμάτων αυτών, όπου ο περιορισμός είναι θεμιτός, επαφίεται στην κρίση της λαϊκής αντιπροσωπείας και όχι της εκτελεστικής εξουσίας από την οποία τα ατομικά δικαιώματα προστατεύουν κυρίως τον ιδιώτη» 15. Αρχικά, περιορισμούς των ατομικών δικαιωμάτων μπορούσε να θεσπίζει μόνο ο νομοθέτης, δηλαδή η Βουλή και όχι η διοίκηση ή τα δικαστήρια. Επομένως, περιορισμός επιτρέπεται μόνο με τυπικό και όχι με ουσιαστικό νόμο. Αυτό σημαίνει πως μόνο η Βουλή μπορεί να θεσπίσει περιορισμούς, με απόφαση που λαμβάνεται κατά τη νομοθετική διαδικασία, κυρώνεται, εκδίδεται και δημοσιεύεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Κατ αντιδιαστολή, ουσιαστικός νόμος είναι κάθε κρατική πράξη με την οποία θεσπίζονται κανόνες δικαίου, που ιδρύουν δικαιώματα και υποχρεώσεις. «Σύμφωνα με τον κανόνα αυτόν, το ατομικό δικαίωμα δεν μπορεί να περιοριστεί με προεδρικό διάταγμα ή άλλη πράξη της διοίκησης, εκτός αν το Σύνταγμα επιτρέπει ρητώς τη νομοθετική εξουσιοδότηση προς τη διοίκηση» 16. Ωστόσο, ο κανόνας αυτός ανατράπηκε στην χώρα μας, όπου κατά την κρατούσα γνώμη ο νομοθέτης μπορεί να μεταβιβάσει στη διοίκηση την 14 Χρυσογόνος Κωνσταντίνος, Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, 2003, Αθήνα, Δαγτόγλου Παναγιώτης, Συνταγματικό Δίκαιο, Ατομικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα- Κομοτηνή, Δαγτόγλου Παναγιώτης, Συνταγματικό Δίκαιο, Ατομικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα- Κομοτηνή,

13 περιοριστική εξουσία ορισμένου δικαιώματος, χωρίς ανάγκη ειδικής συνταγματικής εξουσιοδότησης». Όταν δηλαδή το Σύνταγμα κατοχυρώνει ένα ατομικό δικαίωμα με επιφύλαξη νόμου εννοεί όχι μόνο τον τυπικό αλλά και τον απλώς ουσιαστικό νόμο, την οποιαδήποτε κανονιστική πράξη της διοίκησης, το προεδρικό διάταγμα, την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, την υπουργική απόφαση, την απόφαση του νομάρχη, την αστυνομική διαταγή υπό την προϋπόθεση ειδικής νομοθετικής εξουσιοδότησης κατά το άρθρο 43 παρ. 2» 17. Είναι αμφιλεγόμενο, αν το ισχύον Σύνταγμα επικύρωσε ή όχι την κρατούσα γνώμη ότι η επιφύλαξη του νόμου αναφέρεται πάντοτε και στον ουσιαστικό νόμο». Αφ ενός υποστηρίζεται ότι εφόσον το νέο Σύνταγμα προβλέπει ότι «στην ολομέλεια της Βουλής συζητούνται και ψηφίζονται νομοσχέδια και προτάσεις νόμων για την άσκηση και την προστασία δικαιωμάτων» (άρθρ. 72 παρ. 1), δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η ρύθμιση οφείλει να γίνεται με τυπικό νόμο ψηφιζόμενο από την ολομέλεια της Βουλής. Αφ ετέρου, ενώ το Σύνταγμα αποκλείει την δια νόμου-πλαισίου εξουσιοδότηση έκδοσης κανονιστικών διαταγμάτων για την προστασία ατομικών δικαιωμάτων δεν περιέχει αντίστοιχη απαγόρευση για την ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση που περιέχεται σε κοινούς νόμους» 18. «Και όμως, η παραπομπή στο νόμο θα έπρεπε να εννοείται με την τυπική έννοια του όρου. Διότι, ο συντακτικός νομοθέτης τεκμαίρεται ότι εμπιστεύεται τον τυπικό νόμο σαν έκφραση της θέλησης της λαϊκής αντιπροσωπείας που τον ψηφίζει» 19. Η μεσολάβηση του κοινοβουλίου αποτελεί εγγύηση για την όσο το δυνατό καλύτερη ρύθμιση των δικαιωμάτων. «Υπέρ αυτής της άποψης συντείνει το γεγονός ότι το Σύνταγμα (άρθρ. 71 παρ. 1 και Δαγτόγλου Παναγιώτης, Συνταγματικό Δίκαιο, Ατομικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα- Κομοτηνή, Δαγτόγλου Παναγιώτης, Συνταγματικό Δίκαιο, Ατομικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα- Κομοτηνή, Μάνεσης Αριστόβουλος, Συνταγματικό Δίκαιο, 1982, Θεσσαλονίκη,

14 παρ. 1) για τους νόμους αυτούς αναγνωρίζει αποκλειστική αρμοδιότητα υπέρ της ολομέλειας της βουλής, μη επιτρέποντας την εισαγωγή τους ούτε στα τμήματα ούτε στο Τμήμα Διακοπών» 20. Ο τυπικός νόμος δεν είναι προϊόν του ορθού λόγου αλλά της κυβερνητικής απόφασης. Εκτός αυτού, συμβαίνει κατά το Σύνταγμα η νομοθετική λειτουργία να μην είναι αποκλειστικό έργο της Βουλής αλλά και της εκτελεστικής εξουσίας. Άλλωστε, η εκτελεστική εξουσία ταυτίζεται με την πλειοψηφία της Βουλής μέσω του πλειοψηφούντος κυβερνώντος κόμματος. Έτσι, η υλοποίηση της συνταγματικής προστασίας των ατομικών ελευθεριών και οι ενδεχόμενοι περιορισμοί τους εξαρτώνται κατά το μεγάλο μέρος από την εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Συνεπώς, όταν το Σύνταγμα αναφέρει, «όταν και όπως ο νόμος ορίζει», ο νόμος δεν είναι μόνο ο τυπικός αλλά κάθε πράξη νομοθετικού περιεχομένου. «Διότι, εκεί όπου ο συντακτικός νομοθέτης απαιτεί οπωσδήποτε τυπικό νόμο, το καθόρισε ρητά (π.χ. άρθρ. 28, 79 παρ. 1, 7). Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις το αν απαιτείται ουσιαστικός ή τυπικός νόμος είναι θέμα ερμηνείας» 21. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι το Σύνταγμα σε ορισμένες διατάξεις του περί ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων απαιτεί ο νόμος αυτός να είναι ειδικός (άρθρ. 4 παρ. 4, 16 παρ. 5 εδ. δ ). «Ο όρος αυτός δεν μπορεί να αναφέρεται στο είδος της ρύθμισης, δηλαδή να αφορά σε συγκεκριμένα πρόσωπα ή να ανταποκρίνεται στα εκ των προτέρων γνωστά χαρακτηριστικά. Διότι, κάτι τέτοιο θα ήταν αντισυνταγματικό αφού θα προσέκρουε στην αρχή της ισότητας, άρθρ. 4 παρ. 1. Αυτό σημαίνει ότι ο νόμος ως ειδικός θα πρέπει να έχει συγκεκριμένο θέμα ως αποκλειστικό αντικείμενο και ότι απαγορεύεται η παρεμβολή άσχετων διατάξεων» 22. Η μη παρεμβολή άσχετων διατάξεων είναι σύμφωνη με το άρθρ. 74 παρ. 5 εδ. α κατά την οποία η ειδικότητα του νόμου 20 Τσάτσος Δημήτρης, Συνταγματικό Δίκαιο, 1988, Αθήνα-Κομοτηνή, Τσάτσος Δημήτρης, Συνταγματικό Δίκαιο, 1988, Αθήνα-Κομοτηνή, Χρυσογόνος Κωνσταντίνος, Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, 2003, Αθήνα,

15 πρέπει να ελέγχεται δικαστικά. Εξαίρεση σε αυτό που προαναφέρθηκε αποτελεί το άρθρ. 4 παρ. 4 όπου η έννοια του ειδικού νόμου αναφέρεται σε συγκεκριμένες θέσεις του δημοσίου που μπορούν να καταληφθούν από αλλοδαπούς. Εκτός από τις παραπάνω έμμεσες επιφυλάξεις του νόμου, το Σύνταγμα, επιβάλλοντας στο κράτος διάφορες ειδικές υποχρεώσεις θεσπίζει έμμεσες επιφυλάξεις νόμου. Αυτό συμβαίνει κυρίως στις διατάξεις περί κοινωνικών δικαιωμάτων, γιατί εκεί ο νομοθέτης μπορεί και πρέπει να δραστηριοποιηθεί, έστω και περιορίζοντας άλλα δικαιώματα, κυρίως τα παραδοσιακά ατομικά (άρθρ. 21, 24 παρ. 6). Οι υποχρεώσεις που επιβάλλουν οι διατάξεις αυτές προς το κράτος δεν είναι απλώς ηθικές ή πολιτικές αλλά νομικές. «Πολλές φορές όμως, η εκπλήρωση αυτών των υποχρεώσεων προσκρούει σε ατομικά δικαιώματα που κατοχυρώνει το Σύνταγμα. Το αδιέξοδο αυτό αίρεται από το Σύνταγμα με την προσθήκη ρητής επιφύλαξης (άρθρ. 22 παρ. 4, 24 παρ. 6). Στις άλλες περιπτώσεις, το αδιέξοδο λύεται με την παρέμβαση της έμμεσης επιφύλαξης νόμου την οποία κατ ανάγκη περιέχει κάθε υποχρέωση του κράτους και προβλέπει το Σύνταγμα (άρθρ. 24 παρ. 1)» 23. Στις περισσότερες περιπτώσεις, η επιφύλαξη του νόμου δεν είναι απλή αλλά συνοδεύεται από διάφορους όρους ή όρια των περιορισμών. Τα όρια αυτά είναι γενικά ή ειδικά και δεσμεύουν τον κοινό νομοθέτη κατά την εισαγωγή των περιορισμών των θεμελιωδών δικαιωμάτων. «Ως γενικά όρια νοούνται τα εξής: 1) η αρχή της αναλογικότητας, 2) ο πυρήνας του δικαιώματος, 3) η απαγόρευση νομοθετικού περιορισμού συγκεκριμένης περίπτωσης, 4) η απαγόρευση καταχρηστικής επιβολής περίπτωσης, 5) η συμφωνία προς την ελεύθερη δημοκρατική τάξη» 24. Τα όρια αυτά προκύπτουν από το γεγονός ότι κανένας περιορισμός ατομικού δικαιώματος δεν επιτρέπεται να οδηγεί στην προσβολή της ανθρώπινης αξίας. Τα όρια των περιορισμών τόσο ως προς την εισαγωγή, 23 Δαγτόγλου Παναγιώτης, Συνταγματικό Δίκαιο, 2005, Αθήνα-Κομοτηνή, Δημητρόπουλος Ανδρέας, Συνταγματικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Θεσσαλονίκη,

16 όσο και ως προς την έκταση του περιορισμού τους, θέτει η αρχή του αιτιώδους των περιορισμών. «Η απαγόρευση εισαγωγής περιορισμών στη γενική σχέση λόγω της αντίθεσής τους με την ελεύθερη δημοκρατική τάξη, αποτελεί γενικό όριο στην επιβολή περιορισμών. Στους θεσμούς και στις ειδικότερες έννομες σχέσεις το επιτρεπτό του περιορισμού εξαρτάται από την αιτιώδη συνάφεια δικαιώματος και θεσμού» 25. Έχει καταστεί σαφές ότι οι περιορισμοί δεν μπορούν να νοηθούν χωρίς την εμφάνιση και την θέληση του νόμου. Το Σύνταγμα αναγνωρίζει στο νομοθετικό όργανο την αρμοδιότητα να θέτει περιορισμούς σε ελευθερίες και ατομικά δικαιώματα. «Το όργανο αυτό είναι αρμόδιο να ορίσει το καθεστώς και τους περιορισμούς ατομικών δικαιωμάτων και το αποκλειστικά ικανό να ιδρύσει αρμοδιότητες δημόσιων αρχών για την έκδοση είτε ατομικών πράξεων, είτε κανονιστικών, σε θέματα που προσδιορίζει ο νόμος» 26. Ωστόσο, ο νόμος δεν είναι ο μόνος δέκτης των παραπομπών και των επιφυλάξεων του Συντάγματος. «Υπάρχουν και διατάξεις που απευθύνονται στις διοικητικές ή τις δικαστικές αρχές και τους παρέχουν εξουσία περιορισμού της άσκησης ορισμένου δικαιώματος ή ελευθερίας στις ειδικές περιπτώσεις χωρίς να υπάρχει ανάγκη προηγούμενης παρέμβασης του νόμου (άρθρ. 11 παρ. 2, 12 παρ. 2, 14 παρ. 3)» 27. Κατά συνέπεια, οποιαδήποτε επιφύλαξη υπέρ του νόμου αναφέρεται στην επιβολή περιορισμών μόνο στην ειδική και όχι στη γενική σχέση. Διότι, εφόσον η επιφύλαξη υπέρ του νόμου ανήκει στους περιορισμούς, δηλαδή σε συρρικνώσεις γενικού περιεχομένου, αυτή είναι δυνατή μόνο στο πλαίσιο ειδικών σχέσεων. Αυτό προκύπτει από την αναγκαιότητα για ταυτόχρονη συνταγματική προστασία δικαιωμάτων και θεσμών καθώς και του γενικού 25 Δημητρόπουλος Ανδρέας, Συνταγματικά Δικαιώματα, 2005, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, Βεγλερής Φαίδων, Οι περιορισμοί των δικαιωμάτων του ανθρώπου, 1982, Αθήνα-Κομοτηνή, Βεγλερής Φαίδων, Οι περιορισμοί των δικαιωμάτων του ανθρώπου, 1982, Αθήνα-Κομοτηνή,

17 συμφέροντος. Η επιφύλαξη υπέρ του νόμου έχει χαρακτήρα γενικό και κανονιστικό, περιορίζοντας το ίδιο το πεδίο προστασίας του δικαιώματος. «Με την ρήτρα αυτή, επιδιώκεται η καθυπόταξη των κοινωνικών συγκρούσεων, συμβιβάζοντας είτε τα αντιτιθέμενα κοινωνικά συμφέροντα, είτε τη διάσταση ανάμεσα στα ατομικά συμφέροντα και τα συμφέροντα της πολιτείας» 28. Ουσιαστικά, ο όρος επιφύλαξη νόμου δεν αποσκοπεί στην εισαγωγή περιορισμών, αλλά στην εξειδίκευση συνταγματικών διατάξεων. Ο νομοθέτης εξουσιοδοτείται από το Σύνταγμα να ρυθμίσει οποιοδήποτε συνταγματικό δικαίωμα και σε οποιοδήποτε χρονικό σημείο επιθυμεί, αρκεί όμως να μην προβεί σε περιορισμό του. «Το Σύνταγμα, μέσω του θεσμού της επιφύλαξης, λειτουργεί εξισορροπητικά στην οριοθέτηση της δράσης του κοινωνικού κράτους που βρίσκεται ανάμεσα στο status quo και την κοινωνικοπολιτική δυναμική» 29. Εν κατακλείδι, το Σύνταγμα με την επιλογή της επιφύλαξης υπέρ του νόμου δεν αποβλέπει μόνο στο συμφέρον του ανθρώπου ως ατόμου, αλλά και στη διάστασή του ως μέλους της κοινωνίας καθώς και στη διαφύλαξη των ελευθεριών του ατόμου. 28 Τσάτσος Δημήτρης, Συνταγματικό Δίκαιο, 1988, Αθήνα-Κομοτηνή, Τσάτσος Δημήτρης, Συνταγματικό Δίκαιο, 1988, Αθήνα-Κομοτηνή,

18 Περίληψη: «Επιφύλαξη νόμου». Κατά το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. β του Συντάγματος, οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν να επιβληθούν στα συνταγματικά δικαιώματα, μπορεί να προβλέπονται από το νόμο εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού. Επιφύλαξη νόμου υπάρχει όταν ο συντακτικός νομοθέτης αναθέτει στον κοινό νομοθέτη τη διαμόρφωση περιορισμών των συνταγματικών δικαιωμάτων. Η επιφύλαξη νόμου εντοπίζεται στο Σύνταγμα με τη φράση «όπως νόμος ορίζει». Ο κοινός νομοθέτης οφείλει να ενεργήσει σύμφωνα με το περιεχόμενο όλων των συνταγματικών δικαιωμάτων χωρίς όμως, να μπορεί να τα περιορίζει πέρα από το επιτρεπόμενο όριο. Σκοπός της επιφύλαξης δεν είναι η εισαγωγή περιορισμών αλλά η εξειδίκευση συνταγματικών διατάξεων. Πρόβλημα το οποίο τίθεται είναι αν ο θεσμός αυτός της επιφύλαξης με τον όρο νόμος ευνοεί τον ουσιαστικό ή τον τυπικό. 17

19 Summary: The cautiousness of law. According to article 25 par. 1 passage b of constitution, every kind of restrictions which can be imposed to constitutional rights, can also be predicted from law, as long as the cautiousness for the last one exists. The cautiousness of law exists when the consistent legislator assign to the common legislator the formation of restrictions with regard to considering constitutional rights. The cautiousness of law is defected to the constitution with the following phrase: as the law defines. The common legislator is obliged to act according to the content of all the constitutional rights, without having the due to restrict them over the permitted limit. The purpose of the cautiousness hasn t to do with the introduction of restrictions but with the specialization of constitutionals orders. Finally, a problem which arises is if the cautiousness of law is refereed to law fundamentally or typically. 18

20 Λήμματα Σύνταγμα επιφύλαξη νόμου περιορισμοί οριοθετήσεις συνταγματικά δικαιώματα συντακτικός νομοθέτης κοινός νομοθέτης συνταγματική διάταξη τυπικός νόμος ουσιαστικός νόμος ειδικός νόμος όρια περιορισμών εξειδίκευση συνταγματικής διάταξης σχετικότητα προστασίας Lemmas Constitution the cautiousness of law restrictions limitations constitutional rights constituent legislator common legislator constitutional order typical law fundamental law special law limit of restrictions specialization of constitutional order relativity of protection 19

21 Βιβλιογραφία - Βεγλερής Φ., «Οι περιορισμοί των δικαιωμάτων του ανθρώπου», Αθήνα Κομοτηνή, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Δαγτόγλου Π., Συνταγματικό Δίκαιο, Ατομικά Δικαιώματα, τόμος Α, Αθήνα Κομοτηνή, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Δημητρόπουλος Α., Συνταγματικά Δικαιώματα, Γενικό Μέρος, τόμος Γ, Αθήνα Θεσσαλονίκη, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Μάνεσης Α., Συνταγματικό Δίκαιο, α ατομικές ελευθερίες, πανεπιστημιακές παραδόσεις, Θεσσαλονίκη, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Παντελής Α., Ζητήματα συνταγματικών επιφυλάξεων, Αθήνα Κομοτηνή, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Ράϊκος Α., Παραδόσεις Συνταγματικού Δικαίου, τόμος Β, Αθήνα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Τσάτσος Δ., Συνταγματικό Δίκαιο, Θεμελιώδη Δικαιώματα, τόμος Γ, Αθήνα Κομοτηνή, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Χρυσογόνος Κ., Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, Αθήνα, Αντ. Ν. Σάκκουλας,