Ι ΑΚΤΟΡΙΚΗ ΙΑΤΡΙΒΗ. Κλάδου ηµοσίου ικαίου και Πολιτικών Επιστηµών ΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟ ΙΚΑΙΟ

Transcript

1 ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥ ΩΝ Β ΕΠΙΠΕ ΟΥ ΤΟΜΕΑΣ ΗΜΟΣΙΟΥ ΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ Ι ΑΚΤΟΡΙΚΗ ΙΑΤΡΙΒΗ Κλάδου ηµοσίου ικαίου και Πολιτικών Επιστηµών ΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟ ΙΚΑΙΟ Συµβουλευτική Επιτροπή Νικόλαος ΜΠΑΡΜΠΑΣ, επιβλέπων Κωνσταντίνος ΦΙΝΟΚΑΛΙΩΤΗΣ, ηµήτριος ΜΑΡ ΑΣ Θέµα ιατριβής: «Τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας στην οικοδόµηση της Ευρωζώνης: Η περίπτωση της Ελλάδας.» ΣΤΥΛΙΑΝΟΣ. ΜΑΥΡΙ ΗΣ 1

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΡΟΛΟΓΟΣ... ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ... ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΟΙΚΟ ΟΜΗΜΑΤΟΣ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Οι διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης I. Η Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση (Ο.Ν.Ε.).. ΙΙ. Λόγοι πρόβλεψης κανόνων για τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας στην Ένωση.. ΙΙΙ. Η έµµεση επιβολή της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας άρθρα ΣΛΕΕ (πρώην ΣΕΚ). ΙV.Η υποχρέωση για δηµοσιονοµική πειθαρχία άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104. ΣΕΚ) Α) Η τήρηση του κανόνα για δηµοσιονοµική πειθαρχία.. Β) Ο µηχανισµός εποπτείας (διαδικασία παρακολούθησης) 1) Τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας.. 2) Οι εξαιρέσεις από την υποχρέωση συµµόρφωσης προς τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας.. 3) Η αρµοδιότητα της Επιτροπής σύµφωνα µε τη παράγραφο 3. (Η εφαρµογή του Χρυσού κανόνα και οι σχετικοί παράγοντες).. 4) Η γνώµη της Οικονοµική και ηµοσιονοµικής Επιτροπής.. 5) Η γνώµη της Επιτροπής προς το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος και η ενηµέρωση του Συµβουλίου.. 6) Στάδιο της απόφασης για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος (παράγραφος 6)... Γ) Η επιβολή κυρώσεων 1) Οι συστάσεις του Συµβουλίου (παράγραφος 7). 2) Η δηµοσίευση των συστάσεων (παράγραφος 8) α) H απόφαση της 13 ης Ιουλίου 2004 του ικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (υπόθεση C-27/04) 3) Η όχληση του Συµβουλίου προς το κράτος µέλος (παράγραφος 9) 4) Αυστηρότερες κυρώσεις (παράγραφος 11) ) Κατάργηση των κυρώσεων (παράγραφος 12). Ε) Οι διαδικαστικές προϋποθέσεις για τη λήψη αποφάσεων κατά το άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ). Η παράγραφος

3 Στ) ικαιώµατα προσφυγής στο ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (πρώην.ε.κ.) κατά την διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος (παράγραφος 10).. Ζ) Ρυθµίσεις για την εφαρµογή του άρθρου 126 ΣΛΕΕ ( πρώην 104 ΣΕΚ) (παράγραφος 14).. V. Ο συντονισµός και η εποπτεία της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας για τα κράτη µέλη µε νόµισµα το ευρώ (άρθρο 136 ΣΛΕΕ)... VI. Η ενσωµάτωση των δηµοσιονοµικών διατάξεων στο σχέδιο Ευρωπαϊκού Συντάγµατος ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΥΤΕΡΟ Οι διατάξεις του παράγωγου δικαίου της Ένωσης ΤΜΗΜΑ ΠΡΩΤΟ Ι. Ο Κανονισµός 3605/93, για την εφαρµογή του πρωτοκόλλου σχετικά µε τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος, ως ισχύει τροποποιηµένος µε τον Κανονισµό (ΕΕ) 679/ ΤΜΗΜΑ ΕΥΤΕΡΟ Το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης Ι. Το Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ για το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (Άµστερνταµ, 17 Ιουνίου 1997). ΙΙ. Το προληπτικό σκέλος του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης Α) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την ενίσχυση της εποπτείας της δηµοσιονοµικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών... Β) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1055/2005 του Συµβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005 για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1466/97.. ΙΙΙ. Το κατασταλτικό ή διορθωτικό σκέλος του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. A) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος (κατασταλτικό ή διορθωτικό σκέλος). B) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 του Συµβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2005, για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος.. 1) Η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος

4 2) Αναστολή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος 3) Αναθεώρηση ουσιαστικών εννοιών α) Οι «συναφείς παράγοντες»... β) Η έννοια της «έκτακτης» υπέρβασης της τιµής αναφοράς οφειλόµενη σε σοβαρή οικονοµική ύφεση. ΙV) Αξιολόγηση της αναθεώρησης του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης.. V) Η υποτίµηση του Ευρώ και το ενδεχόµενο νέας αναθεώρησης του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης ΤΜΗΜΑ ΤΡΙΤΟ Ο κώδικας δεοντολογίας σχετικά µε τη µορφή και το περιεχόµενο των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης. 135 ΤΜΗΜΑ ΤΕΤΑΡΤΟ Ι. Ο Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συµβουλίου της 11ης Μαΐου 2010 για τη θέσπιση ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης ΙΙ. Το Ευρωπαϊκό Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας (EΤΧΣ) ΜΕΡΟΣ ΕΥΤΕΡΟ Η προσαρµογή των ηµοσιονοµικών Στοιχείων της Ελλάδας στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης. 149 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Η συνταγµατική θεώρηση της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης και ειδικότερα των ρυθµίσεων του δικαίου της Ένωσης για την επιβολή δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. 151 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΥΤΕΡΟ Τα δηµοσιονοµικά στοιχεία και η προσαρµογή της Ελλάδας µε τα δηµοσιονοµικά κριτήρια του δικαίου της Ένωσης πριν από την ένταξη στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε. 4

5 ΤΜΗΜΑ ΠΡΩΤΟ Η περίοδος Η διόγκωση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Ι. Το ευρύτερο ιστορικό πλαίσιο ΙΙ. Οι κυριότεροι τρόποι εξυπηρέτησης του χρέους και των τρεχουσών δαπανών και η διόγκωση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Α) Εσωτερικά δηµόσια δάνεια... Β) Εξωτερικά δηµόσια δάνεια.. Γ) Οι εγγυήσεις του Ελληνικού ηµοσίου. ΙΙΙ. Οι τροποποιήσεις του ν. 1914/1990 στο καθεστώς των εντόκων γραµµατίων ΤΜΗΜΑ ΕΥΤΕΡΟ Μέτρα για την προσαρµογή στα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Η περίοδος Ι. Μέτρα για τη συγκράτηση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Α) Η σύσταση του Οργανισµού ιαχείρισης ηµοσίου Χρέους (Ο ΗΧ). Β) Η νέα -λογιστική πλέον - µορφή τίτλων (άυλοι ή ηλεκτρονικοί) Γ) Το νέο καθεστώς εγγυήσεων του ελληνικού δηµοσίου ΙΙ. Τα πρώτα Προγράµµατα Σύγκλισης. ΙΙΙ. Η ανεξαρτητοποίηση της Τράπεζας της Ελλάδος. IV. Η ένταξη στην Ο.Ν.Ε. Α) Η απόφαση 2000/33/ΕΚ της 17ης εκεµβρίου 1999, για την κατάργηση της απόφασης σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα Β) Η απόφαση 2000/427/ΕΚ της 19ης Ιουνίου 2000 για κατάργηση της παρέκκλισης της Ελλάδας ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ Η Ελλάδα µέλος της Ευρωζώνης. Η περίοδος 2001 Μάρτιος Ι. Τα δηµοσιονοµικά µεγέθη κατά το έτος Α) Οι προβλέψεις του Προγράµµατος Σταθερότητας και Ανάπτυξης B) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α

6 Γ) Τα δηµοσιονοµικά στοιχεία του 2001 σύµφωνα µε τον προϋπολογισµό του II. Αξιολόγηση των δηµοσιονοµικών µεγεθών κατά την περίοδο του Α) Η καταγραφή στο Σύστηµα Ευρωπαϊκών Λογαριασµών των εκδόσεων προµετόχων, και των τιτλοποιήσεων των προεσόδων.. Β) Οι προβλέψεις του Προγράµµατος Σταθερότητας και Ανάπτυξης Γ) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α ) Τα δηµοσιονοµικά στοιχεία του 2002 σύµφωνα µε τον προϋπολογισµό του III. Η περίοδος του 2003 Α) Οι προβλέψεις του Προγράµµατος Σταθερότητας και Ανάπτυξης Β) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α Γ) Τα δηµοσιονοµικά στοιχεία του 2003 σύµφωνα µε τον προϋπολογισµό του ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ Εξελίξεις των δηµοσιονοµικών µεγεθών την περίοδο ΤΜΗΜΑ ΠΡΩΤΟ Ι. Η δηµιουργική λογιστική και η «απογραφή» του Α) Η δηµιουργική λογιστική. Β) Η «δηµοσιονοµική απογραφή» 1) Αιτιολογία και αξιολόγηση.. 2) Η νέα απεικόνιση της ελληνικής οικονοµίας, µετά την απογραφή. α) Ο Κρατικός Προϋπολογισµός β) Η Έκθεση της Eurostat µετά την απογραφή. 3) Η άµεση αντίδραση των Κοινοτικών Οργάνων στην αναθεώρηση προς τα πάνω των δεικτών της ελληνικής οικονοµίας. α) Στο εσωτερικό της Ένωσης.. β) Σε βάρος της Ελλάδας: Η εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος (απόφαση 2004/917/ΕΚ Συµβουλίου)

7 ΤΜΗΜΑ ΕΥΤΕΡΟ Η οικονοµική κατάσταση της Ελλάδας σε σχέση µε τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας κατά τα έτη Ι. Η περίοδος του Α) Η απόφαση 2005/334/ΕΚ Συµβουλίου {στάδιο παραγράφου 8 αρ 104 ΣΕΚ (ήδη 126 ΣΛΕΕ)}.... Β) Η απόφαση 2005/441/EK του Συµβουλίου {στάδιο παραγράφου 9 άρθρου 104 ΣΕΚ (ήδη 126 ΣΛΕΕ)}... Γ) Το πρώτο Π.Σ.Α. µετά την απογραφή και την κίνηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος ( ). 1) Οι προβλέψεις του Π.Σ.Α ) Η αξιολόγηση της Επιτροπής για το Π.Σ.Α ) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α ) Το «εθνικό πρόγραµµα µεταρρυθµίσεων της Ελλάδας» του Οκτωβρίου Ε) Οι προβλέψεις του προϋπολογισµού του ΣΤ) Το επικαιροποιηµένο Π.Σ.Α Ζ) Αξιολόγηση του Π.Σ.Α από Επιτροπή.. Η) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α Θ) Τα δηµοσιονοµικά µεγέθη για το ΙΙ. Εξελίξεις κατά την περίοδο του Α) Οι προβλέψεις του προϋπολογισµού του Β) Το επικαιροποιηµένο Π.Σ.Α Γ) Αξιολόγηση Π.Σ.Α από Επιτροπή ) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α ΙΙΙ. Η αναθεώρηση του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος και ο τερµατισµός της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Α) Η αναθεώρηση του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (Α.Ε.Π.).. Β) Ο τερµατισµός της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος

8 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ Η περίοδος µετά τον τερµατισµό της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Τα δηµοσιονοµικά στοιχεία για το 2007 και το 2008 Ι. Η περίοδος του 2007 Α) Το πρώτο µετά την έξοδο από τη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος ΠΣΑ Β) Οι προβλέψεις του προϋπολογισµού του 2008 Γ) Αξιολόγηση της Επιτροπής στο Π.Σ.Α ) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α IΙ. Η περίοδος του Α) Η ιεθνής Χρηµατοπιστωτική και Οικονοµική Κρίση του Β) Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο στις Βρυξέλλες, της 15ης και 16ης Οκτωβρίου 2008 µε κύριο θέµα την αντιµετώπιση της διεθνούς οικονοµικής και χρηµατοπιστωτικής κρίσης.... Γ) Οι προβλέψεις του προϋπολογισµού του ) Το Π.Σ.Α Η αλλαγή του µεσοπρόθεσµου στόχου. Ε) Η έκθεση της Επιτροπής σύµφωνα µε το άρθρο 104 παράγραφος 3 της Συνθήκης (ήδη 126 ΣΛΕΕ)... Στ) Η γνώµη του Συµβουλίου για το Π.Σ.Α ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ Η εκ νέου κίνηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος κατά της Ελλάδας, ο Μηχανισµός ηµοσιονοµικής Σταθερότητας (Μ Σ) της Ευρωζώνης και το «Μνηµόνιο» ΤΜΗΜΑ ΠΡΩΤΟ Η εκ νέου κίνηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος κατά της Ελλάδας Ι. Η περίοδος του 2009 Α) Η γνώµη της Επιτροπής προς το Συµβούλιο σύµφωνα µε το άρθρο 104 παράγραφος 5 της Συνθήκης (ήδη 126 ΣΛΕΕ), σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα και η σύστασή της σύµφωνα µε την παράγραφο 6 Β) Απόφαση 2009/415/ΕΚ του Συµβουλίου, της 27ης Απριλίου 2009, σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα

9 Γ) Συστάσεις του Συµβούλιου στην Ελλάδα, σύµφωνα µε την παράγραφο 7 του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ), προκειµένου να τερµατιστεί η κατάσταση του υπερβολικού δηµοσιονοµικού ελλείµµατος στη χώρα.. ) Εφαρµογή από την Ελλάδα των συστάσεων του Συµβουλίου σύµφωνα µε την παράγραφο 7 του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ).. Ε) Πρόταση της Επιτροπής SEC(2009) 1549 τελικό, για λήψη απόφασης από το Συµβούλιο σχετικά µε τη διαπίστωση εάν έχουν ληφθεί αποτελεσµατικά µέτρα από την Ελλάδα σε εφαρµογή της σύστασης του Συµβουλίου της 27ης Απριλίου ΣΤ) Οι προβλέψεις του προϋπολογισµού του ΤΜΗΜΑ ΕΥΤΕΡΟ Η κλιµάκωση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, ο Μηχανισµός ηµοσιονοµικής Σταθερότητας (Μ..Σ.) της Ευρωζώνης και το «Μνηµόνιο» Ι. Η περίοδος του 2010 Α) Η απόφαση 2010/291/ΕΕ του Συµβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2010, µε την οποία διαπιστώνεται εάν έχουν ληφθεί αποτελεσµατικά µέτρα από την Ελλάδα σε εφαρµογή της σύστασης του Συµβουλίου της 27ης Απριλίου 2009 {104 ΣΕΚ (126 ΣΛΕΕ) παρ. 8}. Β) Το Πρόγραµµα Σταθερότητας και Ανάπτυξης Γ) Γνώµη Επιτροπής σχετικά µε το πρόγραµµα σταθερότητας της Ελλάδας περιόδου , σύσταση, βάσει του άρθρου 126 (πρώην 104 ΣΕΚ) παράγραφος 9 της Συνθήκης, για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείµµατος, σύσταση, βάσει του άρθρου 121 (πρώην 99 ΣΕΚ) παράγραφος 4 της Συνθήκης, σχετικά µε διαρθρωτικές µεταρρυθµίσεις και κίνηση διαδικασίας επί παραβάσει.. 1) Γνώµη Επιτροπής σχετικά µε το επικαιροποιηµένο πρόγραµµα σταθερότητας της Ελλάδας ) Ο συνδυασµός των µέσων εποπτείας και η εφαρµογή του άρθρου 121 (πρώην 99 ΣΕΚ) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 3) Πρόταση για σύσταση του Συµβουλίου προς την Ελλάδα δυνάµει της παραγράφου 9 άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ). ) Αποφάσεις του Συµβουλίου της 16ης Φεβρουαρίου 2010 σχετικά µε την από 3 Φεβρουαρίου 2010 πρόταση της Επιτροπής. 1) Απόφαση 2010/182/ΕΕ του Συµβουλίου της 16ης Φεβρουαρίου 2010, για λήψη µέτρων από την Ελλάδα για τη µείωση του ελλείµµατος, 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) παράγραφος 9.. 2) Σύσταση 2010/190/ΕΕ του Συµβουλίου της 16ης Φεβρουαρίου

10 2010, προς την Ελλάδα, δυνάµει του άρθρου 121 ΣΛΕΕ (πρώην 99 ΣΕΚ), προκειµένου να τερµατιστεί η ασυνέπεια µε τους γενικούς προσανατολισµούς των οικονοµικών πολιτικών στην χώρα.. 3) Γνώµη του Συµβουλίου σχετικά µε το επικαιροποιηµένο πρόγραµµα σταθερότητας της Ελλάδας για την περίοδο (2009) Ε) Έκθεση Ελλάδας, στις 8 Μαρτίου 2010, σύµφωνα µε τις συστάσεις του Συµβουλίου Στ) Αξιολόγηση της έκθεσης της Ελλάδας από την Ευρωοµάδα στις 15 Μαρτίου Ζ) Συµπεράσµατα Συµβουλίου 16 Μαρτίου Η) Ο Μηχανισµός ηµοσιονοµικής Σταθερότητας (Μ..Σ.) της ευρωζώνης Θ) Ο νόµος 3845/2010, Μέτρα για την εφαρµογή του µηχανισµού στήριξης της ελληνικής οικονοµίας από τα κράτη µέλη της Ζώνης του ευρώ και το ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο και το «Μνηµόνιο Συνεννόησης».... 1) Νοµικά ζητήµατα από την ψήφιση του ν. 3845/10 και την εφαρµογή των 2 Μνηµονίων 2) Ουσιαστικές προβλέψεις του ν. 3845/10 και του «Μνηµονίου». 3)Η Σύµβαση ανειακής ιευκόλυνσης και η Συµφωνία «ιακανονισµού Χρηµατοδότησης Άµεσης Ετοιµότητας» (stand-by arrangement) για την Ελλάδα (νοµικά ζητήµατα και ουσιαστικές προβλέψεις) 4) Αξιολόγηση του «Μνηµονίου».... Ι) Σύσταση Επιτροπής για απόφαση του Συµβουλίου δυνάµει του άρθρου 126 παρ. 9 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) και 136 ΣΛΕΕ.. ΙΑ) Η απόφαση 2010/320/ΕΕ του Συµβουλίου της 8ης Ιουνίου 2010 {στάδιο παραγράφου 9 αρ. 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) και αρ. 136 ΣΛΕΕ}.. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ. ΕΠΙΜΕΤΡΟ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΚΟΣ ΠΙΝΑΚΑΣ 1. Βιβλιογραφία.. 2. Αρθρογραφία Ι. Ξενόγλωσση. ΙΙ. Ελληνική. ΠΗΓΕΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ

11 ΠΡΟΛΟΓΟΣ Τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας στο ευρωπαϊκό οικοδόµηµα, αποτελούν τους δείκτες µε βάση τους οποίους συµφωνήθηκε και αποφασίστηκε να ελέγχεται εάν τα κράτη µέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης εκπληρώνουν την υποχρέωσή τους να επιδεικνύουν δηµοσιονοµική πειθαρχία. Η πολιτική επιλογή για επιβολή δηµοσιονοµικής πειθαρχίας σε επίπεδο Ένωσης, αποτελεί έκφραση της κρατούσας άποψης ότι η δηµιουργία σηµαντικών δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων έχει ως συνέπεια τη δηµιουργία πληθωριστικών τάσεων, οι οποίες επηρεάζουν, µε τη σειρά τους, τη σταθερότητα του ενιαίου νοµίσµατος, του Ευρώ. Πολλά είναι τα ζητήµατα που ανακύπτουν κατά την εφαρµογή των εν λόγω κριτηρίων στην πράξη, µε δεδοµένο ότι δεν έχει επέλθει ακόµα η πλήρης εναρµόνιση των οικονοµικών πολιτικών στο πλαίσιο της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης. Η περίπτωση της Ελλάδας αναδεικνύει µε γλαφυρό τρόπο τα ζητήµατα αυτά και αποκαλύπτει τις προκλήσεις που αντιµετωπίζει τόσο η χώρα όσο και η Ένωση στην πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Η παρούσα µελέτη φιλοδοξεί να συµβάλει στη βαθύτερη κατανόηση των προκλήσεων που ανακύπτουν, καθώς και στη διατύπωση σκέψεων που θα µπορούσαν να βοηθήσουν στην αντιµετώπισή τους. Σηµειωτέον ωστόσο, ότι τα εν λόγω ζητήµατα προσεγγίζονται από νοµική σκοπιά. Η µελέτη αποτελεί διδακτορική διατριβή στο τµήµα Νοµικής της Σχολής ΝΟΠΕ του Αριστοτελείου Πανεπιστηµίου Θεσσαλονίκης, µε επιβλέποντα και εισηγητή τον Οµότιµο Καθηγητή κ. Νικόλαο Μπάρµπα. Από τη θέση αυτή αισθάνοµαι την ανάγκη να ευχαριστήσω βαθιά τον ως άνω Καθηγητή και να εκφράσω την απέραντη ευγνωµοσύνη µου προς αυτόν για την αµέριστη επιστηµονική βοήθεια και καθοδήγηση, καθώς και για την ηθική ενίσχυση και ενθάρρυνση που µου προσέφερε σε όλα τα στάδια εκπόνησης της µελέτης µου. Ταυτόχρονα, αισθάνοµαι την ανάγκη να ευχαριστήσω και τα άλλα δύο µέλη της Συµβουλευτικής Επιτροπής. Πρώτα, τον Καθηγητή κ. Κωνσταντίνο Φινοκαλιώτη για τις εύστοχες παρατηρήσεις και υποδείξεις του, καθώς επίσης για τις συµβουλές και την επιστηµονική βοήθειά του σε όλη την προσπάθεια περάτωσης της παρούσας και επίσης, τον αναπληρωτή Καθηγητή του τµήµατος Οικονοµικών Επιστηµών της Σχολής ΝΟΠΕ κ. ηµήτριο Μάρδα για τις συµβουλές και τη βοήθειά του όσον αφορά στις οικονοµικές διαστάσεις των ανωτέρω ζητηµάτων. Τέλος, οφείλω να ευχαριστήσω του κοντινούς µου ανθρώπους για την υποµονή και τη συµπαράσταση τους. Στυλιανός. Μαυρίδης 11

12 ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ CMLRev E.F.S.F. ELRev Α.Ε.Π. Γ...Ε. Γ.Π.Ο.Π..Ε.Ε.Ε.Κ..Ε.Κ.Α. ΕΚΟ.Ν.Τ. ΥΕ ΦΝ Ε.Ε. ΕΕΕυρ Ε.Ε.Π. Ε.Κ.Τ. Ε.Μ.Χ.Σ. Ε.Ν.Ι. Ε.Ο.Κ. Ε.Σ.Κ.Τ. Ε.Σ.Ο.Λ. ΕΣΥΕ ΕΤΕπ Ε.Τ.Χ.Σ. Εφηµ Κ ΕΟ Μ..Σ. ΝοΒ Ν.Π... Ο.. Η.Χ. Ο.Ν.Ε. Π..Ε. Π.Σ.Α. Σ. Σ.Ε.Κ. ΣΛΕΕ Σ.Σ.Α. Τ.Μ.Σ. Τ.Χ.Σ. Common Market Law Review European Financial Stability Facility European Law Review Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν Γενική ιεύθυνση ηµοσιονοµικών Ελέγχων Γενικοί Προσανατολισµοί των Οικονοµικών Πολιτικών ικαστήριο Ευρωπαϊκής Ένωσης ικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ηµόσια Επιχείρηση Κινητών Αξιών ηµόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισµοί ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο ιαδικασία Υπερβολικού Ελλείµµατος ελτίο Φορολογικής Νοµοθεσίας Ευρωπαϊκή Ένωση Ελληνική Επιθεώρηση Ευρωπαϊκού ικαίου Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα Ευρωπαϊκός Μηχανισµός Χρηµατοοικονοµικής Σταθεροποίησης Ευρωπαϊκό Νοµισµατικό Ίδρυµα Ευρωπαϊκή Οικονοµική Ενότητα Ευρωπαϊκό Σύστηµα Κεντρικών Τραπεζών Ευρωπαϊκό Σύστηµα Ολοκληρωµένων Οικονοµικών Λογαριασµών Εθνική Στατιστική Υπηρεσία της Ελλάδας Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων Ευρωπαϊκό Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας Εφηµερίδα ιοικητικού ικαίου Κέντρο ιεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονοµικού ικαίου Μηχανισµός ηµοσιονοµικής Σταθερότητας Νοµικό Βήµα Νοµικό Πρόσωπο ηµοσίου ικαίου Οργανισµός ιαχείρισης ηµοσίου Χρέους Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση Πρόγραµµα ηµόσιων Επενδύσεων Πρόγραµµα Σταθερότητας και Ανάπτυξης Σύνταγµα Συνθήκη Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης Τεχνικό Μνηµόνιο Συνεννόησης Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας 12

13 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Όραµα πολλών ετών και έµπνευση σειράς γενεών αποτελούσε και εξακολουθεί να αποτελεί η ενοποίηση των κρατών της Ευρώπης σε µια ανώτερη οντότητα, χωρίς τα έθνη που την απαρτίζουν να χάσουν τον ιδιαίτερο χαρακτήρα τους. 1 Ένα µεγάλο βήµα προς την κατεύθυνση αυτή πραγµατοποιήθηκε µε την υπογραφή της Συνθήκης του Μάαστριχτ το 1992, για την δηµιουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι πλέον µια από τις µεγαλύτερες οικονοµικές και πολιτικές οντότητες στον κόσµο, µε περισσότερα από 500 εκατοµµύρια κατοίκους, ενώ ταυτόχρονα αποτελεί το τρέχον στάδιο µιας ανοιχτής διαδικασίας ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση εισήχθησαν νέες µορφές συνεργασίας µεταξύ των κρατών µελών, όπως για παράδειγµα σε θέµατα που αφορούν στην εξωτερική πολιτική και άµυνα, στη δικαιοσύνη και στις εσωτερικές υποθέσεις. Παράλληλα όµως, συµφωνήθηκε και η δηµιουργία της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης. Ως Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση (ΟΝΕ) νοείται η διαδικασία που αποβλέπει στην εναρµόνιση των οικονοµικών και νοµισµατικών πολιτικών των κρατών µελών της Ένωσης, µε στόχο την εφαρµογή ενιαίου νοµίσµατος, του ευρώ. Στην εν λόγω Συνθήκη, προβλέφθηκε ότι µε την µετάβαση στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, η νοµισµατική εξουσία θα µεταβιβαζόταν από τα κράτη µέλη στην Κοινότητα και πλέον θα ασκούνταν αποκλειστικά από την τελευταία. Ταυτόχρονα, κρίθηκε ότι βασική προϋπόθεση επιτυχίας της κοινής νοµισµατικής πολιτικής είναι η προφύλαξη του κοινού νοµίσµατος από πληθωριστικές πιέσεις. Με δεδοµένη την κρατούσα άποψη ότι η δηµιουργία σηµαντικών ελλειµµάτων του κρατικού προϋπολογισµού έχει ως συνέπεια τη δηµιουργία πληθωριστικών τάσεων, προβλέφθηκαν, αρχικά στη Συνθήκη και αργότερα και στο παράγωγο δίκαιο, µια σειρά από κανόνες που είχαν ως στόχο την εξυγίανση των οικονοµιών των κρατών µελών και τη διασφάλιση υγιών δηµόσιων οικονοµικών, προϋπόθεση για την επίτευξη βιώσιµης ανάπτυξης. Μεταξύ των κανόνων αυτών συγκαταλέγονται και τα λεγόµενα «κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας», τα οποία οφείλουν να τηρούν τα κράτη µέλη. Η παρούσα διατριβή πραγµατεύεται τη σκοπιµότητα θέσπισης ρυθµίσεων στο δίκαιο της Ένωσης για έλεγχο της τήρησης δηµοσιονοµικής 1 «Θα έλθει µια µέρα που όλα τα έθνη αυτής της ηπείρου, χωρίς να χάσουν τον ιδιαίτερο χαρακτήρα τους ή την ένδοξη ατοµικότητά τους, θα ενωθούν σε µια ανώτερη οντότητα για να αποτελέσουν µια ευρωπαϊκή αδελφότητα. Θα έλθει µια µέρα που δεν θα υπάρχουν πια άλλα πεδία µαχών εκτός από τα πεδία των ιδεών. Θα έλθει µια µέρα που οι σφαίρες και οι βόµβες θα αντικατασταθούν από τις ψήφους». Βίκτωρ Ουγκώ,

14 πειθαρχίας από τα κράτη µέλη, ερµηνεύει το θεσµικό πλαίσιο της υποχρέωσης για δηµοσιονοµική πειθαρχία, όπως αυτό ισχύει σήµερα και αναλύει την εφαρµογή των εν λόγω ρυθµίσεων στην πράξη, χρησιµοποιώντας ως όχηµα το παράδειγµα και την περίπτωση της Ελλάδας. Η περίπτωση της Ελλάδας, ως κράτος µέλος της Ο.Ν.Ε., επιτρέπει να αναδειχθεί ανάγλυφα η προβληµατική και η επιλογή των αρµόδιων οργάνων της Ένωσης, αλλά και των ίδιων των κρατών µελών, ανάµεσα αφενός στην αυστηρή προσκόλληση και άτεγκτη εφαρµογή των συγκεκριµένων διατάξεων, ίσως και στην σκέψη για την εγκαθίδρυση ενός αυτόµατου µηχανισµού επιβολής κυρώσεων στα κράτη µέλη που δεν συµµορφώνονται µε την υποχρέωση για τήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας και αφετέρου στη συνειδητή επιλογή να δοκιµαστούν οι αντοχές, η ελαστικότητα και τα όρια των ρυθµίσεων αυτών, καταδεικνύοντας ταυτόχρονα και τη σηµασία των πολιτικών επιλογών στην όλη διαδικασία. Είναι χαρακτηριστικό ότι η περιπέτεια της χώρας αποτέλεσε αφενός αφορµή για τροποποίηση και αναθεώρηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και αφετέρου προκάλεσε τη γέννηση δύο νέων θεσµών, του Ευρωπαϊκού Μηχανισµού Χρηµατοοικονοµικής Σταθεροποίησης και του Ευρωπαϊκού Ταµείου Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας. Η διατριβή αποτελείται από δύο µέρη. Στο πρώτο µέρος παρουσιάζονται και αναλύονται οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης (πρωτογενούς και παράγωγου) που επιβάλλουν την τήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας από τα κράτη µέλη και καθορίζουν τα αντίστοιχα κριτήρια, τα περίφηµα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, όπως επίσης και η διαδικασία εφαρµογής τους. Ειδικότερα, στο πρώτο κεφάλαιο παρουσιάζονται και αναλύονται οι διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης. Η ανάλυση εκκινεί µε µια σύντοµη παρουσίαση της έµµεση επιβολής της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας µε τα άρθρα ΣΛΕΕ (πρώην άρθρα ΣΕΚ), για να ακολουθήσει η λεπτοµερής ανάλυση του κατεξοχήν άρθρου που επιβάλλει ουσιαστικά και άµεσα την εν λόγω υποχρέωση στα κράτη µέλη, ήτοι του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ), καθώς και του πρωτόκολλου σχετικά µε τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος που προσαρτάται στη Συνθήκη. Προηγείται µια σύντοµη αναδροµή στον τρόπο δηµιουργίας της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης και ερµηνεύεται η επιλογή πρόβλεψης κανόνων στην Συνθήκη για τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας στην Ένωση. Ακολουθεί η ανάλυση του απαγορευτικού κανόνα προς τα κράτη µέλη, µε την επιταγή να αποφεύγουν τα υπερβολικά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα, η ανάλυση του µηχανισµού εποπτείας που καθιερώνεται για τον έλεγχο εφαρµογής του εν λόγω κανόνα, της διαδικασίας λήψης απόφασης για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος και της διαδικασία επιβολής κυρώσεων σε αυτό, η οποία εξελίσσεται σε πλείονα στάδια. Επίσης, επιχειρείται να αναλυθούν οι όροι και οι αόριστες νοµικές έννοιες που περιλαµβάνονται στις 14

15 συγκεκριµένες διατάξεις µέσα από τρεις άξονες. Την ερµηνεία και εξειδίκευση που επιχειρεί να προσδώσει το ίδιο το δίκαιο της Ένωσης και κυρίως το παράγωγο, τη θεωρητική ερµηνεία και τέλος, την ερµηνεία όπως προκύπτει από την εφαρµογή στην πράξη των κανόνων αυτών µέχρι και σήµερα. Το πρώτο κεφάλαιο ολοκληρώνεται µε την ερµηνεία του νέου άρθρου 136 ΣΛΕΕ, που προστέθηκε µε τη Συνθήκη της Λισαβόνας και αφορά στον συντονισµό και την εποπτεία της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας αποκλειστικά για τα κράτη µέλη µε νόµισµα το ευρώ. Ακολούθως, στο δεύτερο κεφάλαιο παρουσιάζονται και αναλύονται οι διατάξεις του παράγωγου δικαίου της Ένωσης. Ειδικότερα, αναλύεται ο Κανονισµός 3605/93, όπως ισχύει σήµερα, µετά από τις διαδοχικές τροποποιήσεις που έχει υποστεί και ο οποίος παρέχει τους ορισµούς συγκεκριµένων κρίσιµων εννοιών που χρησιµοποιεί το πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος και το άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) και καθορίζει τους κανόνες, την ποιότητα και το πεδίο εφαρµογής της «γνωστοποίησης των στοιχείων» που υποχρεούνται να κοινοποιούν τα κράτη µέλη στην Επιτροπή. Επίσης, αναλύεται το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης που αποτελεί το νοµικό µέσο, προκειµένου τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας να συνεχίσουν να τηρούνται και µετά την έναρξη ισχύος του τρίτου σταδίου της ΟΝΕ (1η Ιανουαρίου 1999). Αναλύεται η αναθεώρηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης το 2005, οι λόγοι που την επέβαλαν και επιχειρείται µια αποτίµησή της. Παράλληλα, παρουσιάζονται κάποιες σκέψεις για τη συµβολή του Συµφώνου στην σταθερότητα του ενιαίου νοµίσµατος και για τη συζητούµενη νέα αναθεώρησή του. Ακολούθως, παρουσιάζεται ο κώδικας δεοντολογίας όσον αφορά στο περιεχόµενο και τη µορφή των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης. Το πρώτο µέρος ολοκληρώνεται µε την ανάλυση των δύο νέων θεσµών που γεννήθηκαν από την ελληνική κρίση, ήτοι του Κανονισµού (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συµβουλίου της 11ης Μαΐου 2010 για τη θέσπιση του ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης και του Ευρωπαϊκού Ταµείου Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας. Στο δεύτερο µέρος παρουσιάζεται η εφαρµογή των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης για τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας από την Ελλάδα. Αρχικά, επιχειρείται η συνταγµατική θεώρηση της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης και των σχετικών ρυθµίσεων του δικαίου της Ένωσης, µε ανάλυση του προβληµατισµού για τον περιορισµό της κυριαρχίας των κρατών µελών που επιφέρουν οι αντίστοιχες προβλέψεις. Μεθοδολογικά, κρίθηκε σκόπιµο, η ανάλυση της εφαρµογής των διατάξεων που επιβάλλουν την τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας από την Ελλάδα, να στηριχτεί σε τρεις πυλώνες: τα Προγράµµατα Σταθερότητας και Ανάπτυξης που υποβάλλει η χώρα, τις γνώµες του Συµβουλίου και της Επιτροπής για κάθε ένα από αυτά 15

16 και τις εισηγητικές εκθέσεις των κρατικών προϋπολογισµών. Με βάση κυρίως τα στοιχεία αυτά θα παρακολουθήσουµε την προσαρµογή της ελληνικής οικονοµίας στις επιταγές του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) κατά την περίοδο µετά την ένταξη της χώρας στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, η οποία µπορεί να διακριθεί σε τέσσερεις υποπεριόδους. Η πρώτη υποπερίοδος είναι τα πρώτα έτη µετά την είσοδο στην ΟΝΕ και µέχρι τη λεγόµενη «απογραφή» του 2004, η οποία χαρακτηρίζονται από την προσπάθεια της Ελλάδας για δηµοσιονοµική σταθερότητα. Η δεύτερη καλύπτει τα έτη από το 2004 µέχρι το 2007, δηλαδή από την «απογραφή» και αναθεώρηση των δηµοσιονοµικών στοιχείων µέχρι τη λήξη της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος το Η τρίτη υποπερίοδος καλύπτει τα έτη µετά τον τερµατισµό της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, ήτοι από το 2007 µέχρι τον Απρίλιο του 2009 και παρουσιάζει τις προσπάθειες της Ελλάδας, µε το ξέσπασµα και της διεθνούς οικονοµικής και χρηµατοπιστωτικής κρίσης, µέχρι την εκ νέου κίνηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος για την χώρα τον Απρίλιο του Η τέταρτη και τελευταία περίοδος αναλύει την εκ νέου κίνηση και κλιµάκωση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος κατά της Ελλάδας τον Απρίλιο του 2009, παρουσιάζει τη δηµιουργία του Μηχανισµού ηµοσιονοµικής Σταθερότητας (Μ Σ) της ευρωζώνης και την υπογραφή της συµφωνίας για λήψη µέτρων για την εφαρµογή του µηχανισµού στήριξης της ελληνικής οικονοµίας από τα κράτη µέλη της Ζώνης του ευρώ και το ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο, του αποκαλούµενου «Μνηµονίου», τον Μάιο του Χαρακτηριστικό και των τεσσάρων περιόδων είναι η δραστική επέµβαση της Ένωσης στην οικονοµική διαχείριση της χώρας, µε βασικά σηµεία τη θέση της χώρας σε «επιτήρηση» το καλοκαίρι του 2004 και την άνοιξη του 2009, και αποκορύφωµα ουσιαστικά την επιβολή στη χώρα του «Μνηµονίου». Σηµειωτέον ότι προηγείται η παρουσίαση, µε τη µορφή της ιστορικής αναδροµής, της περιόδου , η οποία διακρίνεται σε δύο τµήµατα. Στο πρώτο τµήµα εξετάζεται η οικονοµία και ειδικότερα η δηµιουργία και η εξέλιξη των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων κατά την περίοδο , πριν αρχίσουν οι προσπάθειες για δηµοσιονοµική πειθαρχία, ενώ στο δεύτερο τµήµα εξετάζεται η περίοδος , η οποία είναι τεράστιας ιστορικής σηµασίας, καθώς οδήγησε την χώρα στην ένταξη στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ. Βάση της παρούσας διατριβής αποτελεί η παραδοχή και η πολιτική επιλογή ότι η συνεργασία και η αλληλεγγύη σε ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελούν για την Ελλάδα µονόδροµο. Συνεπώς, και η επιλογή για τήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, όπως καθορίζεται από το δίκαιο της Ένωσης. Υπό αµφισβήτηση όµως τίθενται ζητήµατα που σχετίζονται τόσο µε τις επιλογές τον οργάνων της Ένωσης στο ζήτηµα αυτό, όσο και µε την εφαρµογή τους από την χώρα µας. Ειδικότερα, η περιπέτεια της Ελλάδας αποκάλυψε ότι µια 16

17 κρίση χρέους που αντιµετωπίζει ένα κράτος µέλος είναι δυνατόν να επηρεάσει και άλλα κράτη µέλη και να διαχυθεί στο όλο οικοδόµηµα της Ένωσης, επηρεάζοντας ταυτόχρονα και τη σταθερότητα του ενιαίου νοµίσµατος. Αναδείχθηκε συνεπώς, ανάγλυφα η ανάγκη για καλύτερο συντονισµό της πολυµερούς εποπτείας και εµβάθυνση του προληπτικού θεσµικού πλαισίου της Ένωσης, µε παράλληλο σεβασµό των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της οικονοµίας κάθε κράτους µέλους. Ταυτόχρονα όµως, από τη λύση που επιλέχθηκε, η οποία έπρεπε να ισορροπήσει αφενός ανάµεσα στη ρήτρα περί µη διάσωσης ενός κράτους µέλους που αποτελούσε και εξακολουθεί να αποτελεί θεµέλια πολιτική επιλογή σε επίπεδο Ένωσης, και αφετέρου ανάµεσα στη ρήτρα αλληλεγγύης που επιβάλλει το δίκαιο και η φιλοσοφία της Ένωσης, αποκαλύφθηκε, κατά πρώτον, το έντονο έλλειµµα αλληλεγγύης στους κόλπους της Ένωσης. Επιπρόσθετα, αποκαλύφθηκε η µεγάλη επίδραση των αγορών στις πολιτικές αποφάσεις τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, γεγονός που επιβάλλει την ανάγκη δηµιουργίας ευρωπαϊκών θεσµών ικανών να αποτελέσουν ανάχωµα στις εν λόγω πιέσεις. Αντίστοιχα, σε εθνικό επίπεδο, αποκαλύφθηκε η αποδόµηση του κράτους και της οικονοµίας του, που οφειλόταν σε κακοδιοίκηση επί σειρά ετών, καθιστώντας επιτακτική πλέον την ανάγκη αναδιάρθρωσής του, µέσα όµως από το σεβασµό των ανθρωπίνων δικαιωµάτων και του κοινωνικού κράτους. Τα ζητήµατα αυτά αναδιπλώνονται κατά την πορεία της παρούσης, µε την ευχή να προβληµατίσουν τον αναγνώστη και να τον οδηγήσουν σε µία διαδικασία δηµιουργικής σκέψης. Χρειάζεται ωστόσο, να σηµειωθεί ότι η ανάλυση που επιχειρείται είναι ανάλυση νοµικού και όχι οικονοµολόγου. 17

18 18

19 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΟΙΚΟ ΟΜΗΜΑΤΟΣ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Οι διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης Ι. Η Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση (Ο.Ν.Ε.) Η δηµιουργία µιας οικονοµικής και νοµισµατικής ένωσης αποτελεί την τελευταία βαθµίδα της οικονοµικής ολοκλήρωσης, η οποία επέρχεται µε την µετάβαση από τις χαµηλότερες στις υψηλότερες βαθµίδες ενοποίησης. Ειδικότερα, η πρώτη βαθµίδα είναι η δηµιουργία µιας απλής ζώνης ελεύθερων συναλλαγών, δηλαδή η δηµιουργία ενός χώρου στο πλαίσιο του οποίου θα κυκλοφορούν ελεύθερα τα προϊόντα που παράγονται στα κράτη µέλη της ζώνης. Όπως γίνεται δεκτό 2, οι συντάκτες της ιδρυτικής Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Οικονοµικής Κοινότητας (Ε.Ο.Κ.) δεν απέβλεπαν ποτέ στη δηµιουργία µιας απλής ζώνης ελεύθερων συναλλαγών 3. Αντίθετα, επιδιώχθηκε από την αρχή η δηµιουργία µιας τελωνειακής ένωσης, της δεύτερης δηλαδή βαθµίδας οικονοµικής ολοκλήρωσης, η οποία προϋποθέτει µεν την απελευθέρωση των εµπορικών συναλλαγών, επιπρόσθετα όµως προϋποθέτει κοινό τελωνειακό δασµολόγιο και κοινή εµπορική πολιτική στις σχέσεις µε τις τρίτες χώρες. Οι επόµενες βαθµίδες στην κλίµακα της οικονοµικής ολοκλήρωσης είναι η κοινή αγορά και η ενιαία ή εσωτερική αγορά. Η πρώτη προσθέτει στα χαρακτηριστικά της τελωνειακής ένωσης την ελεύθερη κυκλοφορία των συντελεστών παραγωγής, την άσκηση κοινών τοµεακών πολιτικών και µια στοιχειώδη εναρµόνιση των οικονοµικών πολιτικών. Η δεύτερη προϋποθέτει την πλήρη εξάλειψη εµποδίων στην κυκλοφορία των εµπορευµάτων και των συντελεστών της παραγωγής µε ταυτόχρονη εναρµόνιση και της φορολογικής µεταχείρισης των διασυνοριακά διακινούµενων παραγόντων. Η τελευταία αυτή βαθµίδα ενοποίησης επήλθε στους κόλπους της Κοινότητας µε τις προβλέψεις τις Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης (ΕΕΠ) 4. 2 Π. Στάγκος σε Π. Στάγκος Ευγ. Σαχπεκίδου, ίκαιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2000), σελ Σηµειωτέον ότι το 1960, σε αντίθεση µε τους στόχους της ΕΟΚ, ιδρύθηκε η Ευρωπαϊκή Ζώνη Ελεύθερων Συναλλαγών, για την προώθηση των ελεύθερων εµπορικών συναλλαγών µεταξύ των κρατών µελών της. Αρχικά, τα µέλη της ΕΖΕΣ ήταν επτά: Αυστρία, ανία, Νορβηγία, Πορτογαλία, Σουηδία, Ελβετία και Ηνωµένο Βασίλειο. 4 Η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη υπογράφηκε στο Λουξεµβούργο και στη Χάγη στις 17 και 28 Φεβρουαρίου 1986 αντίστοιχα, από διακυβερνητική διάσκεψη µε αντικείµενο την 19

20 Ωστόσο, το µεγάλο βήµα για την οικονοµική ολοκλήρωση έγινε µε την Συνθήκη του Μάαστριχτ. Η συγκεκριµένη συνθήκη προέβλεψε την καθιέρωση Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης, και µάλιστα πριν από το τέλος του 20 ου αιώνα. Ως οικονοµική και νοµισµατική ένωση (ΟΝΕ) νοείται η διαδικασία που αποβλέπει στην εναρµόνιση των οικονοµικών και νοµισµατικών πολιτικών των κρατών µελών της Ένωσης, µε στόχο την εφαρµογή ενιαίου νοµίσµατος, του ευρώ. Βέβαια, ο στόχος της υλοποίησης της ΟΝΕ είχε τεθεί αρκετά νωρίτερα, όταν τον Ιούνιο του 1988, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο ανέθεσε σε µια επιτροπή, υπό την προεδρία του Jacques Delors, του τότε Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, να µελετήσει και να προτείνει συγκεκριµένα στάδια, τα οποία θα οδηγούσαν στην εν λόγω ένωση. Αποτέλεσµα των εργασιών αυτής της επιτροπής ήταν η "Έκθεση Delors", σύµφωνα µε την οποία η οικονοµική και νοµισµατική ένωση θα έπρεπε να επιτευχθεί σε τρία ξεχωριστά, αλλά εξελικτικά στάδια. Με βάση την Έκθεση Delors, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο αποφάσισε τον Ιούνιο του 1989 ότι το πρώτο στάδιο υλοποίησης της οικονοµικής και νοµισµατικής ένωσης θα ξεκινούσε την 1η Ιουλίου 1990, ηµεροµηνία κατά την οποία καταργήθηκαν κατ' αρχήν όλοι οι περιορισµοί στην κυκλοφορία κεφαλαίων ανάµεσα στα κράτη µέλη. Επιπρόσθετα, στο πρώτο στάδιο προβλέφθηκε η αυξηµένη συνεργασία µεταξύ των κεντρικών τραπεζών των κρατών µελών, η ελεύθερη χρήση της Ευρωπαϊκής νοµισµατικής µονάδας (ECU) και η βελτίωση της οικονοµικής σύγκλισης 5. Ωστόσο, για την υλοποίηση του δεύτερου και του τρίτου σταδίου, όπως αυτά προβλέπονταν στην Έκθεση Delors, ήταν απαραίτητη η αναθεώρηση της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονοµικής Κοινότητας, προκειµένου να υπάρξει η απαραίτητη θεσµική δοµή. Για το σκοπό αυτό, συγκλήθηκε µια ιακυβερνητική ιάσκεψη για την ΟΝΕ, η οποία πραγµατοποιήθηκε το 1991 παράλληλα µε τη ιακυβερνητική ιάσκεψη για την πολιτική ένωση. Οι διαπραγµατεύσεις κατέληξαν στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία εγκρίθηκε τον εκέµβριο του 1991, υπεγράφη στο Μάαστριχτ στις 7 Φεβρουαρίου 1992 και τέθηκε σε ισχύ την 1 η Νοεµβρίου Η Συνθήκη του Μάαστριχτ, όπως είναι γνωστή, προσδιόρισε χρονικά την έναρξη του δεύτερου σταδίου και όρισε ρητά (αρ. 116 ΣΕΚ) ότι αυτό αρχίζει την 1 η Ιανουαρίου Καθίσταται φανερό δηλαδή, ότι αν και τυπικά η δηµιουργία της Ο.Ν.Ε. προβλέφθηκε από την συνθήκη του Μάαστριχτ (αρ. αναθεώρηση της ΣΕΟΚ, τέθηκε σε ισχύ την 1 η Ιουλίου 1987 και προέβλεπε την «προοδευτική εγκαθίδρυση εσωτερικής αγοράς». 5 Βλ. µεταξύ άλλων και (Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα). 20

21 105 επ. ΣΕΚ), το πρώτο στάδιο αυτής άρχισε ήδη από το 1990 και ολοκληρώθηκε την Το δεύτερο στάδιο της Ο.Ν.Ε, το οποίο άρχισε την , αναµενόταν να παράσχει στα κράτη µέλη τη δυνατότητα να επιτύχουν σηµαντική πρόοδο προς τη σύγκλιση των οικονοµικών τους πολιτικών. Για τον λόγο αυτό θεσπίστηκε ένα νέο είδος εποπτείας, που αφορά στα δηµόσια οικονοµικά, ενώ ο συντονισµός των νοµισµατικών πολιτικών θεσµοποιήθηκε µέσω της δηµιουργίας του Ευρωπαϊκού Νοµισµατικού Ιδρύµατος (ΕΝΙ). Το Ε.Ν.Ι. ήταν επιφορτισµένο µε την ενίσχυση της συνεργασίας µεταξύ των εθνικών κεντρικών τραπεζών, µε τις αναγκαίες προετοιµασίες για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Κεντρικών Τραπεζών (ΕΣΚΤ) µε επικεφαλής την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (Ε.Κ.Τ.), για την άσκηση της ενιαίας νοµισµατικής πολιτικής και µε την πραγµατοποίηση των απαραίτητων προπαρασκευαστικών εργασιών που θα οδηγούσαν στην καθιέρωση ενιαίου νοµίσµατος (αρ. 117 ΣΕΚ). Σηµειωτέον όµως, ότι το Ε.Ν.Ι. αποτέλεσε ένα µεταβατικό στάδιο, το οποίο αντανακλούσε την κατάσταση της νοµισµατικής ολοκλήρωσης στο εσωτερικό της Κοινότητας. Πραγµατικά, µε την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (Ε.Κ.Τ.) την 1η Ιουνίου 1998, το Ε.Ν.Ι. ολοκλήρωσε τον προορισµό του και σύµφωνα µε το άρθρο 123 ΣΕΚ τέθηκε υπό εκκαθάριση µόλις ιδρύθηκε η Ε.Κ.Τ. 7. Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα είναι η κεντρική τράπεζα για το ενιαίο νόµισµα της Ευρώπης. Σύµφωνα µε τα άρθρα 105 επ. ΣΕΚ (και ήδη 127 επ. ΣΛΕΕ), το βασικό καθήκον της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας είναι η διατήρηση της αγοραστικής δύναµης του ευρώ και εποµένως, η διατήρηση της σταθερότητας των τιµών στη ζώνη του ευρώ. Ταυτόχρονα, η Ε.Κ.Τ. έχει, από την έναρξη του τρίτου σταδίου, το αποκλειστικό δικαίωµα να επιτρέπει την έκδοση τραπεζογραµµατίων µέσα στην Κοινότητα 8. Σχετικά µε την εποπτεία των δηµόσιων οικονοµικών και τον στόχο της τιθάσευσης των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων των κρατών µελών, η Συνθήκη προέβλεψε (αρ. 116 παρ. 4 ΣΕΚ) ότι κατά το δεύτερο στάδιο τα κράτη µέλη υποχρεούνταν απλά να προσπαθούν να αποφεύγουν τα υπερβολικά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα. Αντίθετα, η ευθεία απαγόρευση των υπερβολικών δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων (αρ. 104 παρ. 1 ΣΕΚ και ήδη 126 ΣΛΕΕ) τέθηκε 6 ον. Παπαγιάννης, Εισαγωγή στο Ευρωπαϊκό ίκαιο (1999), σελ H. Scheller, Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα Ιστορία, Καθήκοντα και Λειτουργίες, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, 2006, διαθέσιµο σε 8 Βλ. Ch. Zilioli and M. Selmayr, The Constitutional Status of the European Central Bank, CMLRev. 44 : , 2007 και B. Krauskopf and Ch. Steven, The institutional framework of the European system of Central Banks: Legal issues in the practice of the first ten years of its existence, CMLRev 46: ,

22 σε ισχύ µε την έναρξη του τρίτου σταδίου της ΟΝΕ 9. Χρειάζεται ωστόσο να σηµειωθεί ότι από την έναρξη του δεύτερου σταδίου, αφενός µεν άρχισε να εφαρµόζεται η διαδικασία παρακολούθησης της δηµοσιονοµικής κατάστασης των κρατών µελών (αρ. 104 παράγραφοι 2, επ. ΣΕΚ), µε απώτερο στόχο τον έλεγχο της ικανοποίησης των κριτηρίων που θα οδηγούσαν στην είσοδο στο τρίτο στάδιο, χωρίς βέβαια, κατά το δεύτερο στάδιο, να υπάρχει η δυνατότητα επιβολής των αυστηρότερων κυρώσεων(παρ. 9 και 11) που προβλέπει το εν λόγω άρθρο. Αφετέρου δε θεσπίστηκαν ρυθµίσεις οι οποίες περιλαµβάνουν µέτρα περιορισµού πλαγίων µεθόδων χρηµατοδότησης του δηµοσίου τοµέα (αρ ΣΕΚ και ήδη ΣΛΕΕ) 10. Ιδιαίτερη σηµασία κατά το δεύτερο στάδιο έχει το γεγονός ότι προκειµένου να συµπληρωθούν και να προσδιοριστούν οι διατάξεις της Συνθήκης που αφορούσαν στην Ο.Ν.Ε., το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο ενέκρινε τον Ιούνιο του 1997 το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (Σ.Σ.Α.), το οποίο αποσκοπεί ακριβώς στη διασφάλιση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας και µετά την έναρξη ισχύος του τρίτου σταδίου της ΟΝΕ και προκειµένου να επιτευχθεί η αυξηµένη και µακροχρόνια σύγκλιση των οικονοµιών των κρατών µελών της Ευρωζώνης 11. Ταυτόχρονα, µε το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης και ειδικότερα µε το τον κανονισµό 1466/97 του Συµβουλίου, που αποτελεί το λεγόµενο προληπτικό του σκέλος, τα κράτη µέλη υποχρεώθηκαν πριν από την ένταξή τους στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε. να καταρτίζουν προγράµµατα, τα οποία είναι γνωστά ως «προγράµµατα σύγκλισης». Στόχος των προγραµµάτων αυτών είναι ο έλεγχος για τη διασφάλιση αυστηρότερης δηµοσιονοµικής πειθαρχίας µέσω της επιτήρησης και του συντονισµού των δηµοσιονοµικών πολιτικών στην ευρωζώνη και την ΕΕ γενικότερα. Προγράµµατα σύγκλισης εξακολουθούν να καταρτίζουν και σήµερα τα κράτη µέλη που δεν έχουν ενταχθεί στην ευρωζώνη 12. Τέλος, χρειάζεται να σηµειωθεί ότι κατά τη διάρκεια του δεύτερου σταδίου εκδόθηκαν οι κανονισµοί 1103/97 13 και 974/98 14 για την εισαγωγή του Ευρώ, όπως αποφασίστηκε να αποκαλείται το νέο νόµισµα. 9 Αναλυτικά για το αρ. 104 ΣΕΚ (ήδη αρ. 126 ΣΛΕΕ) ακολούθως παράγραφο IV παρόντος κεφαλαίου. 10 Και για τα αρ ΣΛΕΕ βλ. παράγραφο ΙΙΙ παρόντος κεφαλαίου, σ. 35 επ. 11 Αναλυτικά για το Σύµφωνο σταθερότητας και Ανάπτυξης γίνεται λόγος κατωτέρω στο δεύτερο τµήµα του δεύτερου κεφαλαίου, σ. 99 επ. 12 Αναλυτικά για τα προγράµµατα σύγκλισης και το περιεχόµενό τους βλ. κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα δεύτερο, ΙΙ παρούσας. 13 ΕΕ L 162/ EE L 139/

23 Το τρίτο στάδιο ήταν όµως, αυτό που ουσιαστικά εγκαθίδρυσε την ΟΝΕ και το ενιαίο νόµισµα. Η Συνθήκη προέβλεψε (αρ. 121 παρ. 4 ΣΕΚ) ότι εάν ως το τέλος του 1997 δεν έχει οριστεί η ηµεροµηνία ενάρξεως του τρίτου σταδίου, αυτό αρχίζει την ανεξάρτητα από τον αριθµό των κρατών µελών που θα πληρούσαν τους όρους των κριτηρίων σύγκλισης, όπως και πραγµατικά συνέβη 15. Με δεδοµένο ότι σηµαίνει την έναρξη της ΟΝΕ, η µετάβαση στο τρίτο στάδιο εξαρτήθηκε από την επίτευξη υψηλού βαθµού σταθερής σύγκλισης, η οποία µετρήθηκε από ορισµένα αντικειµενικά κριτήρια που καθορίζονται στη συνθήκη (αρ. 121 ΣΕΚ και ήδη αρ. 140 ΣΛΕΕ). Τα περιβόητα αυτά «κριτήρια σύγκλισης», σε συνδυασµό και µε το επισυναπτόµενο στην ΣΕΚ «Πρωτόκολλο για τα κριτήρια σύγκλισης» είναι τα εξής: α) ο λόγος του δηµόσιου ελλείµµατος προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν δεν πρέπει να υπερβαίνει το 3% και ο λόγος του δηµόσιου χρέους προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν δεν πρέπει να υπερβαίνει το 60%, β) βαθµός σταθερότητας των τιµών και µέσο ποσοστό πληθωρισµού (που παρατηρείται κατά τη διάρκεια περιόδου ενός έτους πριν από την εξέταση) το οποίο δεν πρέπει να υπερβαίνει κατά περισσότερο από 1,5% το αντίστοιχο των τριών κρατών µελών που παρουσιάζουν τα καλύτερα αποτελέσµατα όσον αφορά τη σταθερότητα των τιµών, γ) µακροπρόθεσµο µέσο ονοµαστικό επιτόκιο, που δεν πρέπει να υπερβαίνει κατά περισσότερο από 2% το επιτόκιο των τριών κρατών µελών που παρουσιάζουν τα καλύτερα αποτελέσµατα, όσον αφορά τη σταθερότητα των τιµών, δ) τα φυσιολογικά περιθώρια διακύµανσης που προβλέπονται από το µηχανισµό συναλλαγµατικών ισοτιµιών πρέπει να τηρούνται, χωρίς ιδιαίτερες εντάσεις, τουλάχιστον κατά τα δύο τελευταία έτη πριν από την εξέταση. Τα κριτήρια έχουν διατυπωθεί µε τέτοιο τρόπο, ώστε να διασφαλίζεται ότι στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ θα γίνονται αποδεκτές µόνο χώρες που ασκούν οικονοµικές πολιτικές προσανατολισµένες προς τη σταθερότητα και παρουσιάζουν ιστορικό σταθερότητας τιµών. Επιπρόσθετα, από την έναρξη του τρίτου σταδίου της ΟΝΕ τέθηκαν σε ισχύ και οι διατάξεις για το Ευρωπαϊκό Σύστηµα Κεντρικών Τραπεζών (Ε.Σ.Κ.Τ.). Ειδικότερα, το Ε.Σ.Κ.Τ. αποτελείται, σύµφωνα µε άρθρο 129 (πρώην 107 ΣΕΚ) παράγραφος 1 της Συνθήκης, από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες όλων των κρατών µελών της ΕΕ, είτε έχουν υιοθετήσει το ευρώ είτε όχι. Το γεγονός της συµµετοχής των 15 Βλ. ον. Παπαγιάννη, Εισαγωγή στο Ευρωπαϊκό ίκαιο (2007) και. Μάρδα, Από την ΕΟΚ στην ΕΕ : από την ολοκλήρωση της Ενιαίας Αγοράς έως την πολιτική ενοποίηση του ευρωπαϊκού χώρου (2008), σελ. 265 επ. 23

24 εθνικών κεντρικών τραπεζών όλων των κρατών µελών, τους επιτρέπει να έχουν λόγο σε αποφάσεις για θέµατα που τις αφορούν. Ωστόσο, όταν η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα αποφασίζει για θέµατα που αφορούν µόνο στα κράτη µέλη που συµµετέχουν στην ζώνη του ευρώ, όπως για παράδειγµα όταν καθορίζει τα επιτόκια για τη ζώνη του ευρώ, ζητά τη γνώµη µόνο των κεντρικών τραπεζών των κρατών µελών που συµµετέχουν στη ζώνη αυτή (Ευρωσύστηµα). Σύµφωνα µε το άρθρο 127 ΣΛΕΕ (πρώην 105 ΣΕΚ), πρωταρχικός στόχος του Ε.Σ.Κ.Τ. είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιµών, ενώ ταυτόχρονα το Ε.Σ.Κ.Τ. οφείλει να στηρίζει τις γενικές οικονοµικές πολιτικές στην Κοινότητα, προκειµένου να συµβάλλει στην υλοποίηση των στόχων της τελευταίας, όπως αυτοί ορίζονται στο άρθρο 119 ΣΛΕΕ. Η αλλαγή που επήλθε στη δηµοσιονοµική διαχείριση των κρατών ήταν µεγάλη, καθώς πριν από τη θέση σε ισχύ των συγκεκριµένων διατάξεων, οι εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών µελών ήταν αυτές που είχαν την αρµοδιότητα, µεταξύ άλλων, να ασκούν την εθνική νοµισµατική πολιτική και να εκδίδουν το νόµισµα. Με την έναρξη του τρίτου σταδίου όµως, οι παραπάνω αρµοδιότητες των κεντρικών τραπεζών µετεβιβάσθηκαν στο Ευρωπαϊκό Σύστηµα Κεντρικών Τραπεζών, ως όργανο συλλογικό µε επικεφαλής την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, ώστε τα κράτη-µέλη απώλεσαν ουσιαστικά τη νοµισµατική αυτονοµία τους και µε τον τρόπο αυτό παραχώρησαν τµήµα της εθνικής τους κυριαρχίας 16. Την 1η Ιανουαρίου 1999, λοιπόν, έγινε πραγµατικότητα και άρχισε το τρίτο και τελικό στάδιο της ΟΝΕ, ξεκίνησε η άσκηση ενιαίας νοµισµατικής πολιτικής υπό την ευθύνη του Ε.Σ.Κ.Τ. και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και καθορίστηκαν αµετάκλητα οι συναλλαγµατικές ισοτιµίες των εθνικών νοµισµάτων των 11 κρατών µελών που συµµετείχαν αρχικά στην Ένωση 17. Τα συµµετέχοντα κράτη µέλη έγιναν 12 µε την ένταξη της Ελλάδας στο τρίτο Στάδιο της ΟΝΕ, την 1η Ιανουαρίου Η Σλοβενία έγινε το δέκατο τρίτο µέλος την 1η Ιανουαρίου Ακολούθησαν η Κύπρος και η Μάλτα ένα χρόνο µετά και η Σλοβακία την 1η Ιανουαρίου Τέλος, η Εσθονία, την 1η Ιανουαρίου Ώστε πλέον, τα κράτη µέλη που συµµετέχουν στην Ένωση είναι δεκαεπτά (17). Με την έναρξη του τρίτου σταδίου και τη µετάβαση όλων των εθνικών αρµοδιοτήτων που σχετίζονται µε τη νοµισµατική πολιτική στο ΕΣΚΤ και την 16 Αναλυτικά για τη συνταγµατική θεώρηση της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης και την προβληµατική σχετικά µε την παραχώρηση τµήµατος εθνικής κυριαρχίας βλ. µέρος δεύτερο, κεφάλαιο πρώτο παρούσας, σ. 151 επ. 17 Αναλυτικά για τις αποφάσεις έναρξης του τρίτου σταδίου και την είσοδο της Ελλάδας σε αυτό βλ. µέρος δεύτερο, κεφάλαιο δεύτερο παρούσας, σ. 181 επ. 24

25 ΕΚΤ, επιτεύχθηκε ανεπιστρεπτί, χωρίς δυνατότητα διαλύσεως της ένωσης σε περίπτωση µη επιτεύξεως σταθερότητας 18, ο στόχος της Νοµισµατικής Ένωσης. Από τα δύο συστατικά της ΟΝΕ δηλαδή, ήτοι αφενός την Οικονοµική Ένωση και αφετέρου την Νοµισµατική Ένωση, επιτεύχθηκε ο στόχος της Νοµισµατικής Ένωσης. Αντίθετα, ο στόχος της Οικονοµικής Ένωσης εξακολουθεί να παραµένει σε εξέλιξη 19, µε δεδοµένο ότι η Συνθήκη αφιερώνει για τον στόχο αυτό λιγότερες ρυθµίσεις και πιο αόριστα διατυπωµένες από ότι σε σχέση µε την Νοµισµατική Ένωση και αρκείται κυρίως στη διατύπωση ορισµένων γενικών κατευθυντήριων αρχών και στην πρόβλεψη για συντονισµό των εθνικών οικονοµικών πολιτικών εντός ενός ευρέως πλαισίου Ε. Πρεβεδούρου σε Β. Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 2 ΕΚ, αρ. περ J. V. Louis, The economic and monetary union: Law and Institutions, CMLRev 41, 2004, σελ Κ. Γώγος, Η υποδοχή της οικονοµικής και νοµισµατικής ένωσης στο συνταγµατικό οικοδόµηµα ενός κράτους µέλους: το παράδειγµα της Ελλάδας, σε: Κ ΕΟ (2002), Η πορεία προς το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα και η πρόσφατη αναθεώρηση του Ελληνικού Συντάγµατος, σ

26 ΙΙ. Λόγοι πρόβλεψης κανόνων για τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας στην Ένωση Παράλληλα µε την πρόβλεψη για την δηµιουργία της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης (αρ. 105 επ. ΣΕΚ), επιδιώχθηκε από τους συντάκτες της Συνθήκης του Μάαστριχτ η θέσπιση και η εφαρµογή µιας σειράς κανόνων (αρ ΣΕΚ) που είχαν ως στόχο, αφενός µεν να καθορίσουν ένα γενικό πλαίσιο µέσα στο οποίο θα κινείται η άσκηση της οικονοµικής πολιτικής και αφετέρου να επιτύχουν την εξυγείανση των οικονοµιών των κρατών µελών και την πραγµατική σύγκλιση. Σκοπός των κανόνων αυτών, που ήδη αποτελούν τα άρθρα ΣΛΕΕ, ήταν και είναι να διασφαλίσουν υγιή δηµόσια οικονοµικά των χωρών της Ένωσης, προϋπόθεση για την επίτευξη βιώσιµης ανάπτυξης. Ειδικότερα όµως και κατά κύριο λόγο, επιδιώχθηκε η σύγκλιση των πληθωρισµών, προκειµένου να µην υπάρχει πληθωριστική µεροληψία µέσα στην Ένωση. Συγκεκριµένα, µε τις προβλέψεις για την δηµιουργία της Ο.Ν.Ε. οι χώρες µε χαµηλότερο πληθωρισµό 21 επέλεξαν και δέχθηκαν να «µειώσουν» προς στιγµή την ευηµερία τους σχηµατίζοντας µια νοµισµατική ένωση µε τις χώρες µε υψηλότερο πληθωρισµό. Αυτό συµβαίνει, επειδή ο πληθωρισµός της ένωσης θα αυξανόταν και θα εντοπιζόταν σε κάποια τιµή ανάµεσα στις τιµές του πληθωρισµού των χωρών που θα συµµετείχαν στην ένωση. Συνεπώς, ο πληθωρισµός για τις χώρες µε χαµηλή τιµή θα αυξανόταν, µε αποτέλεσµα να υπάρχουν απώλειες σε ευηµερία για τις χώρες αυτές 22. Το γεγονός αυτό όµως, επέβαλε στις χώρες που ενδιαφέρονταν να συµµετάσχουν στην ένωση την υποχρέωση να αποδείξουν ότι ενδιαφέρονταν για χαµηλό πληθωρισµό µε τον ίδιο τρόπο, όπως οι χώρες που ήδη είχαν χαµηλό πληθωρισµό π.χ. η Γερµανία, ώστε τελικά να υπάρξει η βούληση συµµετοχής στην ένωση από τις χώρες µε χαµηλό πληθωρισµό. Βασική και θεµελιώδης επιλογή δηλαδή, προκειµένου να δηµιουργηθεί η ένωση, υπήρξε η επιδίωξη της σύγκλισης των πληθωρισµών ανάµεσα στις υποψήφιες χώρες µέλη. Με τις διατάξεις της Συνθήκης συνεπώς, τέθηκε ως κεντρικός στόχος της κοινής νοµισµατικής και συναλλαγµατικής πολιτικής (αρ 4 παρ. 2 ΣΕΚ και ήδη 119 ΣΛΕΕ) η σταθερότητα των τιµών 23. Σταθερότητα τιµών υπάρχει, σύµφωνα µε την γενικώς παραδεκτή άποψη, όταν η αγοραστική αξία του 21 Ως πληθωρισµός (Inflation) ορίζεται η τάση για συνεχή άνοδο του γενικού επιπέδου των τιµών. ιακρίνεται σε πληθωρισµό κόστους και πληθωρισµό ζήτησης. 22 P. de Grauwe, Τα οικονοµικά της Νοµισµατικής Ένωσης (2001), επιµέλεια Θ. Πελαγίδης Γ. Χορταρέας, σελ Μάρδας, Από την ΕΟΚ στην ΕΕ (2005), σελ. 213 επ. 26

27 νοµίσµατος είναι σταθερή, δηλαδή όταν ο πληθωρισµός κινείται σε χαµηλά επίπεδα µε τιµή κατώτερη αλλά παραπλήσια προς το 2%, λαµβανοµένου υπόψη και του περιθωρίου στατιστικού σφάλµατος κατά τη µέτρησή του 24. Μοιραία λοιπόν, ως βασική προϋπόθεση επιτυχίας της κοινής νοµισµατικής πολιτικής τίθεται η προφύλαξη του κοινού νοµίσµατος από πληθωριστικές πιέσεις. Ωστόσο, εύλογα ανακύπτει το ερώτηµα για ποιο λόγο προβλέφθηκαν στην Συνθήκη δηµοσιονοµικά κριτήρια σύγκλισης και η υποχρέωση για δηµοσιονοµική πειθαρχία των κρατών µελών και πως αυτά σχετίζονται µε την επιδίωξη σύγκλισης του πληθωρισµού και προφύλαξης του κοινού νοµίσµατος από πληθωριστικές πιέσεις; Η απάντηση θα πρέπει να αναζητηθεί στις επιλογές που ενδεχοµένως να ακολουθήσουν χώρες που έχουν υψηλή αναλογία δηµόσιου χρέους προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν (ΑΕΠ), προκειµένου να εξυπηρετήσουν το χρέος αυτό. Κρίνεται βέβαια σκόπιµο να σηµειωθεί στο σηµείο αυτό, ότι µε τον όρο «δηµόσιο χρέος» νοείται η ονοµαστική αξία όλων των υφιστάµενων ακαθάριστων υποχρεώσεων (νοµισµατική κυκλοφορία και καταθέσεις, βραχυπρόθεσµοι τίτλοι, οµολογίες, λοιπά βραχυπρόθεσµα δάνεια, καθώς και µεσοπρόθεσµα και µακροπρόθεσµα δάνεια) των δηµόσιων διοικήσεων, δηλαδή της Γενικής Κυβέρνησης, στο τέλος του έτους 25, ενώ ως ακαθάριστο εγχώριο προϊόν ορίζεται το σύνολο της παραγωγής σε αγαθά και υπηρεσίες µιας χώρας κατά τη διάρκεια µιας χρονικής περιόδου 26. Ένα υψηλό δηµόσιο χρέος δηµιουργεί κίνητρα στις εκάστοτε κυβερνήσεις να καταστρώσουν σχέδια για αιφνιδιαστικό πληθωρισµό. Ο λόγος είναι ότι µερικά από τα οµόλογα των εν λόγω κυβερνήσεων είναι µακροχρόνια. Το επιτόκιο για τα οµόλογα αυτά ήταν σταθερό σε µια συγκεκριµένη περίοδο και βασιζόταν στις προσδοκίες που επικρατούσαν τότε για τον πληθωρισµό. Αν λοιπόν οι κυβερνήσεις προκαλέσουν έναν απροσδόκητα υψηλότερο πληθωρισµό, η πραγµατική αξία των οµολόγων αυτών θα διαβρωθεί και αυτοί που έχουν στη διάθεσή τους οµόλογα θα αποκοµίζουν ανεπαρκή αποζηµίωση, επειδή το επιτόκιο των οµολόγων τους δεν θα αντικατοπτρίζει την αιφνίδια αύξηση του πληθωρισµού. Με τον τρόπο αυτό ζηµιώνονται οι κάτοχοι οµολόγων και ταυτόχρονα ωφελούνται οι κυβερνήσεις D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch, Economics, (2005). 25 Βλ. και τον δικτυακό τόπο της Ε.Ε Αναλυτικά για τις έννοιες του δηµοσίου χρέους και του ΑΕΠ στο κοινοτικό δίκαιο βλ. κατωτέρω, µέρος πρώτο, κεφάλαιο πρώτο, παράγραφο ΙΙΙ παρούσας, σελ P. de Grauwe, ο.π. σελ

28 Σε µία Νοµισµατική Ένωση όµως, οι κυβερνήσεις των χωρών που δεν έχουν υψηλό δηµόσιο χρέος και δεν πρόκειται να καταφύγουν σε πολιτικές αύξησης του πληθωρισµού, θα έχουν να αντιµετωπίσουν εταίρους οι οποίοι θα πιέζουν για υψηλότερους πληθωρισµούς. Ως αποτέλεσµα, οι χώρες µε χαµηλό δηµόσιο χρέος θα κινδυνεύουν να ζηµιωθούν. Γίνεται συνεπώς αντιληπτό ότι το επιχείρηµα περί µείωσης του δηµοσίου χρέους προβάλλεται επειδή, εάν επιτρεπόταν η ένταξη στην ένωση χωρών µε υψηλό χρέος, θα αυξανόταν ο κίνδυνος για υψηλότερο πληθωρισµό στην µελλοντική τότε ένωση. Αντίστοιχα βέβαια, και για τις χώρες µε υψηλό δηµόσιο έλλειµµα, καθώς το έλλειµµα που εντοπίζεται στον κρατικό προϋπολογισµό κάθε έτους προστίθεται στο δηµόσιο χρέος, µε αποτέλεσµα να αυξάνει το τελευταίο, µε δεδοµένο ότι τα δηµόσια ελλείµµατα δηµιουργούνται όταν οι συνολικές δαπάνες µιας περιόδου δεν µπορούν να καλυφθούν από τα συνολικά εισοδηµατικά κρατικά έσοδα 28, 29. Επιπρόσθετα, η πρόβλεψη των δηµοσιονοµικών κριτηρίων επιβλήθηκε και από τον κίνδυνο αν επιτραπεί η ένταξη στην ένωση χωρών µε υψηλό χρέος, τότε να αυξηθούν οι πιέσεις, σε µια δεδοµένη κρίση, προς τις υπόλοιπες χώρες ή την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα για «εξαγορά» του χρέους των χωρών αυτών. Ειδικότερα, ενδέχεται σε περίπτωση σοβαρής κρίσης χρέους µία χώρα να αδυνατεί να εξυπηρετήσει το χρέος και να οδηγηθεί σε αθέτηση πληρωµών 30. Μια τέτοια κρίση είναι πιθανόν να διαχυθεί προς ολόκληρο το οικονοµικό σύστηµα 31, καθώς, κάποια χρηµατοοικονοµικά ιδρύµατα άλλων χωρών µπορεί να έχουν στην κατοχή τους χρεόγραφα της συγκεκριµένης χώρας και µε τον τρόπο αυτό να δηµιουργηθεί µια γενική κρίση λόγω χρέους 32. Στην περίπτωση αυτή οι κυβερνήσεις των άλλων χωρών θα 28 Μ. Νεγρεπόντη- ελιβάνη, Ελληνικό ηµόσιο Χρέος και Ελλείµµατα Αδιέξοδα και λύσεις (1994), σελ Αναλυτικά και για την έννοια του δηµόσιου ελλείµµατος στο κοινοτικό δίκαιο βλ. µέρος πρώτο, κεφάλαιο πρώτο, παράγραφο ΙV παρούσας, σελ Χαρακτηριστικές είναι οι περιπτώσεις αναπτυσσόµενων χωρών εκτός Ένωσης βλ. σχετικά R. Barro, P. Clarke, T. Congdon, W. Eltis, J. Maloney, D. Winch, Debt and Deficits An Historical Perspective, John Maloney (1998), σελ F. Amtenbrink and J. de Haan, «Economic Governance in the European Union: Fiscal Policy Discipline versus Flexibility» (2003) 40 CMLRev, σελ Ο κίνδυνος αυτός εµφανίστηκε στην πρόσφατη περίπτωση της κρίσης στην Ελλάδα (βλ. αναλυτικά δεύτερο µέρος παρούσας). Πράγµατι, υπήρξε εξάπλωση τη κρίσης σε ορισµένα άλλα κράτη µέλη της ζώνης του ευρώ. Συγκεκριµένα, στην Ισπανία και την Ιρλανδία όπου υπήρχαν δηµόσια ελλείµµατα και χρέη και υψηλός βαθµός χρέωσης του ιδιωτικού τοµέα και στην Πορτογαλία, η οποία είχε µεγάλες δηµοσιονοµικές ανισορροπίες και όπου επίσης, το ιδιωτικό χρέος ήταν υψηλό. Οι χώρες αυτές, υπέστησαν, ως συνέπεια της ελληνικής κρίσης, 28

29 πιεστούν να αγοράσουν χρεόγραφα της εν λόγω χώρας και να παράσχουν οικονοµική βοήθεια. Οδηγούνται δηλαδή σε µια εξαιρετικά δαπανηρή προσπάθεια για τη διάσωση της χώρας και την αποπληρωµή του χρέους. Βέβαια, ο συγκεκριµένος φόβος είχε ως αποτέλεσµα να προβλεφθεί στη Συνθήκη του Μάαστριχτ (αρ. 103 και ήδη 125 ΣΛΕΕ) ο όρος «περί µη διάσωσης µέσω παροχής οικονοµικής βοήθειας» 33. Ωστόσο, εκφράζονται επιφυλάξεις 34 κατά πόσο η συγκεκριµένη ρήτρα µπορεί να καταστεί απόλυτα αξιόπιστη, όταν θα ξεσπάσει κρίση χρέους σε µια χώρα και θα συµφέρει τις άλλες χώρες να σπεύσουν για τη διάσωσή της από την οικονοµική καταστροφή 35. Συνακόλουθα, εάν µια χώρα επιτρέπει στον λόγο χρέους προς το Α.Ε.Π. της να αυξάνει συνεχώς, τότε θα καταφεύγει όλο και πιο συχνά στις κεφαλαιαγορές της ένωσης. Με τον τρόπο όµως αυτό, θα ωθεί προς τα πάνω το επιτόκιο που ισχύει στην ένωση. Η αύξηση αυτή στο επιτόκιο της ένωσης αυξάνει µε την σειρά της το βάρος των κρατικών χρεών των άλλων χωρών, οι οποίες θα αναγκαστούν, προκειµένου να σταθεροποιήσουν το λόγο του δικού τους χρέους προς το Α.Ε.Π., να ακολουθήσουν πιο αυστηρή δηµοσιονοµική πολιτική. Συνεπώς, η µη διατηρήσιµη αύξηση του χρέους µιας χώρας, αναγκάζει τις άλλες χώρες να ακολουθήσουν περισσότερο αντιπληθωριστικές πολιτικές. επανεκτίµηση των κινδύνων από τους επενδυτές, οι οποίοι µείωσαν τα ανοίγµατά τους και στις τρεις χώρες. Ταυτόχρονα, οι τράπεζες και οι ασφαλιστικές εταιρείες της Γαλλίας και της Γερµανίας, φάνηκαν πιο ευάλωτες, καθώς είχαν µεγάλες απαιτήσεις έναντι της νότιας Ευρώπης. 33 Σύµφωνα πάντα µε την κρατούσα ερµηνεία του εν λόγω άρθρου. Έτσι, F.Dehousse σε V. Constantinesco, R. Kovar, D. Simon (sous la dir.), Traité sur l Union européenne (1995), αρ. 103 α, σ Pipkorn, Legal Arrangements in the Treaty of Maastricht for the Effectiveness of the Economic and Monetary Union, C.M.L. Rev. (1994), σ. 263 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, αρ. 103 αρ. περ. 2. Βλ. όµως και απόψεις που διατυπώθηκαν µετά την κρίση χρέους της Ελλάδας το 2010 (βλ. αναλυτικά δεύτερο µέρος παρούσας) και την καθιέρωση του ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης, σύµφωνα µε τις οποίες το άρθρο 125 ΣΛΕΕ (πρώην 103 ΣΕΚ) απλά καθορίζει ότι τα χρέη µιας χώρας µέλους της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης δεν βαρύνουν αφ εαυτών τις υπόλοιπες χώρες της ΟΝΕ και την Ένωση. Αναλυτικά για συγκεκριµένη προβληµατική ακολούθως ανάλυση άρθρου 125 ΣΛΕΕ σελ. 35 επ. 34 P. de Grauwe, Economics of Monetary Union, sixth edition (2005), σελ Χαρακτηριστική η περίπτωση της Ελλάδας και η εν τέλει καθιέρωση του ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης (βλ. αναλυτικά µέρος δεύτερο). 29

30 Παράλληλα, η προς τα πάνω κίνηση του επιτοκίου της ένωσης είναι πιθανόν να ασκήσει πίεση στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (Ε.Κ.Τ.) 36 προκειµένου να χαλαρώσει την νοµισµατική της πολιτική, να δηµιουργηθεί δηλαδή, πρόβληµα στην υλοποίηση της ευρωπαϊκής νοµισµατικής πολιτικής. Στο ίδιο αποτέλεσµα άλλωστε, καθώς και στην µείωση της αξιοπιστίας της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, θα οδηγούσε και η πίεση προς την Ε.Κ.Τ. για έκδοση νέου νοµίσµατος, µε σκοπό την νοµισµατική χρηµατοδότηση απευθείας από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα των κρατών µε υψηλό δηµόσιο χρέος. Τέλος, θα υπήρχε ο κίνδυνος ακόµα και να χρεοκοπήσει κάποιο κράτος µέλος µε υψηλό δηµόσιο χρέος, γεγονός που θα είχε ως επακόλουθο την κατάρρευση του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Κεντρικών Τραπεζών και, κατά συνέπεια, της οικονοµίας της Ένωσης 37. Χρειάζεται ωστόσο να σηµειωθεί ότι τα προαναφερθέντα επιχειρήµατα, τα οποία απηχούν την κρατούσα άποψη, και ιδίως αυτά που στηρίζονται στη µετάδοση των επιπτώσεων των δηµοσιονοµικών πολιτικών, έχουν δεχθεί σοβαρές επικρίσεις 38. Οι επικρίσεις αφορούν σε δύο επίπεδα. Το πρώτο αναφέρεται στον ρόλο των κεφαλαιαγορών και το δεύτερο στην πρακτική δυνατότητα επιβολής κανόνων για τα ελλείµµατα. Συγκεκριµένα, ο βασικός ισχυρισµός των επικρίσεων σχετικά µε τον ρόλο των κεφαλαιαγορών είναι πως «δεν έχει νόηµα να µιλάµε για επιτόκιο της ένωσης» καθώς, εάν οι κεφαλαιαγορές είναι αποτελεσµατικές, θα υπάρχουν διαφορετικά επιτόκια στην ένωση. Αυτό σηµαίνει πως, εάν υποτεθεί ότι µία χώρα της ένωσης δεν µπορεί να διατηρήσει το χρέος της και αυξηθεί 36 Υπενθυµίζουµε ότι η Ε.Κ.Τ. είναι η κεντρική τράπεζα για το ενιαίο νόµισµα της Ευρώπης, το ευρώ και ότι βασικό καθήκον της στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Κεντρικών Τραπεζών, σύµφωνα µε τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, είναι η διατήρηση της αγοραστικής δύναµης του ευρώ και, εποµένως, η διατήρηση της σταθερότητας των τιµών στη ζώνη του ευρώ. 37 Ν. Μπάρµπας, Τα ηµόσια άνεια του Κράτους (νοµική προσέγγιση) (1996), σελ. 362, καθώς και του ιδίου, Στοιχεία ηµοσιονοµικού ικαίου, έκδοση Β (2005), σελ. 197 επ. Επίσης, Γ. Κατρούγκαλος, Memoranda sunt Servanda? Η συνταγµατικότητα του νόµου 3845/2010 και του µνηµονίου για τα µέτρα εφαρµογής των συµφωνιών µε ΝΤ, ΕΕ και ΕΚΤ, Εφηµ, 2/2010, σελ. 151 επ. 38 Μεταξύ άλλων W. Buiter και K. Kletzer, Reflections on the Fiscal Implications of a Common Currency, CEPR Discussion paper, no 418, 1990 F. Van der Ploeg, Macroeconomic Policy Coordination during thw Various Phases of Economic and Monetary Integration in Europe, in EC Commission, European Economy, Special edn.1,1991 Ch. Wyplosz, Monetary Union and Fiscal Policy Discipline, in EC Commission, European Economy, Special edn.1,

31 το επιτόκιο για την χώρα αυτή, τότε κατά τους υποστηρικτές της άποψης αυτής και µε δεδοµένο ότι οι κεφαλαιαγορές λειτουργούν αποτελεσµατικά, δεν θα αυξηθεί αντίστοιχα και το επιτόκιο της ένωσης. ηλαδή, οι υπόλοιπες χώρες θα εξακολουθούν να δανείζονται µε χαµηλό επιτόκιο, γιατί ο κίνδυνος που υπάρχει στα οµόλογα των υπολοίπων χωρών θα είναι µικρός, σε σχέση µε τον κίνδυνο που υπάρχει για τα οµόλογα της χώρας που δεν θα µπορεί να εξυπηρετήσει το χρέος της. Συνεπώς, το επιτόκιο θα αυξηθεί µόνο για την χώρα αυτή και όχι για τις υπόλοιπες. Το επιχείρηµα αυτό, αν και ισχυρό, φαίνεται να αγνοεί την λειτουργία των κεφαλαιαγορών και ενδεχοµένως την δυνατότητα σωστής εκτίµησης του κινδύνου και της αµοιβής του στο χρέος της χώρας που δεν µπορεί να το εξυπηρετήσει. Ειδικότερα, είναι πιθανόν οι δανειστές να πιστέψουν ότι σε περίπτωση σοβαρής κρίσης του χρέους της εν λόγω χώρας, οι υπόλοιπες µπορεί να σπεύσουν σε διάσωση της από την οικονοµική καταστροφή, καθώς µια τέτοια κρίση θα µπορούσε να διαχυθεί σε ολόκληρο το οικονοµικό σύστηµα. Πρόσφατο πραγµατικό παράδειγµα διάχυσης της κρίσης των κεφαλαιαγορών σε ολόκληρο το οικονοµικό σύστηµα, η οικονοµική κρίση του Η συναίσθηση όµως, ότι υπάρχει µια έµµεση εγγύηση για διάσωση µέσω παροχής οικονοµική βοήθειας επηρεάζει την κεφαλαιαγορά, η οποία δεν θα µπορέσει να αποτιµήσει σωστά τον κίνδυνο και να ορίσει την σωστή τιµή στα µέσα χρηµατοδότησης του χρέους της εν λόγω χώρας 39. Συνεπώς, οι κεφαλαιαγορές δεν είναι τόσο αποτελεσµατικές, ώστε να προσδιορίσουν και να αποτιµήσουν σωστά τον κίνδυνο και ακολούθως να καθοριστούν τα επιτόκια. εν µπορούν δηλαδή, εύκολα να στεγανοποιηθούν τα επιτόκια των χωρών µελών, ώστε να κάµπτεται σε σηµαντικό βαθµό ο ισχυρισµός περί µη αναφοράς σε «επιτόκιο της ένωσης». Το δεύτερο επίπεδο κριτικής αφορά στο κατά πόσο είναι εφικτό και εύκολο να επιβληθούν οι κανόνες που αφορούν στο µέγεθος των ελλειµµάτων προϋπολογισµού και των χρεών του κράτους. Υποστηρίζεται ότι επινοούνται συνεχώς τεχνάσµατα για την παράκαµψη των κανόνων αυτών, ενώ ταυτόχρονα υποστηρίζεται και η άποψη ότι η ύπαρξη θεσµικών κανόνων έχει ελάχιστη επίδραση στο µέγεθος του ελλείµµατος προϋπολογισµού 40. Είναι γεγονός πως τα κράτη προσπαθούν να επινοήσουν συνεχώς τρόπους για την παράκαµψη ή την ελαστικοποίηση αντίστοιχων κανόνων. Χαρακτηριστικά 39 P. de Grauwe, ο.π. σελ J. von Hagen, A note on the Empirical Effectiveness of Formal Fiscal Restraints, Journal of Public Economics (1991), 44 σελ. 206, από στοιχεία σχετικά µε τις Ηνωµένες Πολιτείες Αµερικής, όπου οι πολιτείες κατέφευγαν στην τεχνική της «δηµιουργικής λογιστικής στον προϋπολογισµό» σε περιπτώσεις στις οποίες είχαν επιβληθεί θεσµικά όρια στο ύψος του ελλείµµατος ή του χρέους. 31

32 παραδείγµατα σε επίπεδο ένωσης αποτελούν οι περιπτώσεις εφαρµογής µεθόδων δηµιουργικής λογιστικής, αλλά και ο διαφορετικός τρόπος υπολογισµού και αποτύπωσης των δηµοσιονοµικών µεγεθών που παρατηρήθηκαν σε αρκετά κράτη µέλη, µεταξύ των οποίων και η Ελλάδα 41. Ωστόσο, και παρά την προσπάθεια παράκαµψης αντίστοιχων κανόνων, η ύπαρξη αυτών αποτελεί το µέτρο γύρω από το οποίο τα κράτη µέλη επιδιώκουν να προσαρµόζουν τα δηµοσιονοµικά τους µεγέθη, καθώς, όπως αποδεικνύεται από την εφαρµογή στην πράξη, αν και επιχειρούν να τους παρακάµπτουν, εντούτοις προσπαθούν να αποφεύγουν υπερβολικές αποκλίσεις και παραβάσεις τους. Παράλληλα, διαφαίνεται καθαρά και η βούληση των κρατών, αλλά και η αποδοχή από µέρους τους, κάποιας µορφής αµοιβαίου ελέγχου µεταξύ τους. Η άποψη συνεπώς, µε βάση τα ανωτέρω, η οποία επικράτησε κατά τη θέσπιση της Συνθήκης του Μάαστριχτ και τη δηµιουργία της Ο.Ν.Ε. και η οποία εξακολουθεί να είναι η κρατούσα µέχρι και σήµερα 42, θεωρεί πως η δηµιουργία σηµαντικών ελλειµµάτων του κρατικού προϋπολογισµού έχει ως συνέπεια τη δηµιουργία πληθωριστικών τάσεων. Χρειάζεται βέβαια να σηµειωθεί ότι ιδιαίτερο ζήτηµα αποτελεί η διαχείριση του πληθωρισµού, καθώς τα υψηλά και ευµετάβλητα ποσοστά πληθωρισµού διαβρώνουν την αξία των εισοδηµάτων των πολιτών και µπορούν να βλάψουν την αειφόρο οικονοµική ανάπτυξη και τη δηµιουργία θέσεων εργασίας. Τα χαµηλά και σταθερά ποσοστά πληθωρισµού είναι προς το συµφέρον όλων. Εποµένως, πρέπει να υπάρχει διαχείριση του πληθωρισµού. Οι δύο βασικοί τρόποι διαχείρισης του πληθωρισµού είναι µέσω των νοµισµατικών και δηµοσιονοµικών πολιτικών. Και τα δύο είδη πολιτικής εργάζονται προς την αυτή κατεύθυνση, επηρεάζοντας την ποσότητα χρήµατος 41 Αναλυτικά για τις µεθόδους «δηµιουργικής λογιστικής» βλ. µέρος δεύτερο, κεφάλαιο τέταρτο, τµήµα πρώτο παρούσας, σελ Χαρακτηριστική είναι και η άποψη των οργάνων της Ένωσης. Ειδικότερα βλ. σύσταση 2010/190/ΕΕ του Συµβουλίου της 16ης Φεβρουαρίου 2010, προς την Ελλάδα, δυνάµει του άρθρου 121 ΣΛΕΕ (πρώην 99 ΣΕΚ), προκειµένου να τερµατιστεί η ασυνέπεια µε τους γενικούς προσανατολισµούς των οικονοµικών πολιτικών στην χώρα, Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. L 083 της 30/03/2010 σ. 0065, όπου ρητά «Η σηµερινή κατάσταση θέτει σοβαρές προκλήσεις για τη µακροπρόθεσµη βιωσιµότητα της ελληνικής οικονοµίας, η δε οικονοµική και δηµοσιονοµική κατάσταση µπορεί να έχει αρνητικές συνέπειες για άλλα κράτη µέλη της ζώνης του ευρώ, όπως προκύπτει από τις κινήσεις στα επιτόκια απόδοσης των κρατικών οµολόγων σε ορισµένα κράτη µέλη. Η σηµερινή κατάσταση µπορεί να υπονοµεύσει την εύρυθµη λειτουργία της οικονοµικής και νοµισµατικής ένωσης.». Οµοίως και η Επιτροπή σε πρότασή της προς το Συµβούλιο, SEC(2010) 93,

33 που είναι διαθέσιµη στην οικονοµία 43. Η διάθεση µεγαλύτερης ποσότητας χρήµατος στην οικονοµία, έχει ως αποτέλεσµα βραχυπρόθεσµα οι άνθρωποι να τείνουν να ξοδεύουν περισσότερο, ενισχύοντας τη ζήτηση για αγαθά και υπηρεσίες 44. Η αυξηµένη ζήτηση τείνει να ωθεί τα ποσοστά πληθωρισµού προς τα πάνω, εάν δεν αντισταθµίζεται από ανάλογη προσφορά. Η µείωση της προσφοράς χρηµάτων έχει την αντίθετη επίπτωση 45. Η νοµισµατική πολιτική συνίσταται ακριβώς στη ρύθµιση της ποσότητας χρήµατος που διατίθεται στην οικονοµία. Η ποσότητα χρήµατος πρέπει να είναι ανάλογη µε τις ανάγκες της οικονοµίας, προκειµένου να διασφαλίζεται ένα υγιές επίπεδο απασχόλησης και ανάπτυξης µε χαµηλά ποσοστά πληθωρισµού. Οι κεντρικές τράπεζες - όπως η ΕΚΤ - είναι επιφορτισµένες µε τη νοµισµατική πολιτική. Αυτό γίνεται, για παράδειγµα, µε την αύξηση ή µείωση των βασικών επιτοκίων τους. Τα βασικά επιτόκια είναι σε γενικές γραµµές η τιµή στην οποία οι κεντρικές τράπεζες δανείζουν χρήµατα στις εµπορικές τράπεζες. Καθορίζουν την ποσότητα χρηµάτων που δανείζονται οι εµπορικές από τις κεντρικές τράπεζες, και αντίστοιχα, τα επιτόκια που επιβάλλουν στους πολίτες και τις επιχειρήσεις για δάνεια. Με τον τρόπο αυτό, η κεντρική τράπεζα διαχειρίζεται την προσφορά χρήµατος ή τη ρευστότητα στην οικονοµία, έτσι ώστε να µπορούν να διατηρηθούν χαµηλά και τα επιτόκια 46. Όπως ήδη αναφέρθηκε 47, στην ΕΕ συνολικά, η νοµισµατική πολιτική είναι ευθύνη των κεντρικών τραπεζών των 27 κρατών µελών της ΕΕ και της ΕΚΤ. Οι κεντρικές τράπεζες και η ΕΚΤ συγκροτούν το Ευρωπαϊκό Σύστηµα Κεντρικών Τραπεζών. Εντός του πλαισίου του ΕΣΚΤ, οι εθνικές τράπεζες των 43 Αντί πολλών Ε. Πουρναράκης, Η εξέλιξη της µακροοικονοµικής σκέψης στη θεωρία και πολιτική, Ειδικά Θέµατα, (1984) Αθ. Πετράκη Κωττή & Γ. Κωττής, Μακροοικονοµική Θεωρία και Πολιτική (2001). 44 Ol. Blanchard, Μακροοικονοµική, Τέταρτη Έκδοση (2006), σελ. 178 επ. 45 Γ. Αργείτης, Πανεπιστήµιο Κρήτης, Απορρύθµιση και Νοµισµατική Σταθερότητα: Ο Εγκλωβισµός της Οικονοµικής Πολιτικής της Ελλάδας στο Μύθο της Αγοράς (2010), σελ. 5 επ., διαθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο: 46 Ol. Blanchard, ο.π., σελ. 581 επ. 47 βλ. µέρος πρώτο, κεφάλαιο πρώτο, Ι, παρούσας, σελ

34 κρατών µελών της ευρωζώνης µαζί µε την ΕΚΤ συναπαρτίζουν το ευρωσύστηµα 48. Η ΕΚΤ και οι κεντρικές τράπεζες του Ευρωσυστήµατος διαχειρίζονται τη νοµισµατική πολιτική στην Ευρωζώνη 49. Πρωταρχικός στόχος τους είναι η «διατήρηση της σταθερότητας των τιµών 50», που ορίζεται ως ποσοστό πληθωρισµού κατώτερο αλλά παραπλήσιο προς το 2% 51. Από την εποχή που εµφανίστηκε το ευρώ, το Ευρωσύστηµα έχει επιτύχει σε γενικές γραµµές αυτό το στόχο, ιδιαίτερα σε σύγκριση µε προηγούµενες δεκαετίες 52. Με ένα προβλέψιµο λοιπόν ποσοστό πληθωρισµού, οι πολίτες µπορούν να λαµβάνουν αποφάσεις για τις µελλοντικές αγορές και επενδύσεις τους, όντας καλά ενηµερωµένοι. Η δε διατήρηση της σταθερότητας των τιµών αποτρέπει τις παρατεταµένες περιόδους πληθωρισµού ή αποπληθωρισµού, δηλαδή µια µόνιµη και αυτοενισχυόµενη ύφεση σε πολύ µεγάλη δέσµη τιµών J. Cl. Trichet, «Η ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, Το Ευρωσύστηµα, Το Ευρωπαϊκό Σύστηµα», Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, 2009, διαθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο 49 S.- E. Lamprinoc, The legal duty to consult the European Central Bank, National and EU consultations, European Central Bank, Legal working paper series No. 9/November Βλ. και J. Cl. Trichet, An anchor of stability and confidence, contribution to Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26 March Βλ. ορισµό σταθερότητας τιµών σε διαδικτυακό τόπο (Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα) όπου : «Αν και η Συνθήκη του Μάαστριχτ όριζε ρητώς ως πρωταρχικό στόχο της ΕΚΤ τη διατήρηση της σταθερότητας των τιµών, δεν προσδιόριζε τι σηµαίνει στην ουσία "σταθερότητα των τιµών". Για αυτό τον λόγο, το ιοικητικό Συµβούλιο της ΕΚΤ ανακοίνωσε τον Οκτώβριο του 1998 έναν ποσοτικό ορισµό της σταθερότητας των τιµών: "ετήσια αύξηση του Εναρµονισµένου είκτη Τιµών Καταναλωτή (Εν ΤΚ) για τη ζώνη του ευρώ µε ρυθµό χαµηλότερο του 2%". Το Συµβούλιο προσδιόρισε επίσης ότι η σταθερότητα των τιµών "πρέπει να διατηρείται µεσοπρόθεσµα". Πράγµατι, στόχος του ιοικητικού Συµβουλίου είναι να διατηρεί τον ρυθµό πληθωρισµού σε επίπεδο χαµηλότερο, αλλά πλησίον του 2% µεσοπρόθεσµα. Με την υιοθέτηση της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Συνθήκη της Λισσαβώνας, 2009) η διατήρηση της σταθερότητας των τιµών γίνεται στόχος της Ένωσης». 52 Για κινδύνους σε περίπτωση µη συνετής άσκησης νοµισµατικής πολιτικής από πλευράς Ε.Κ.Τ. βλ. Ch. Allsopp και D. Vines, The Assessment: Macroeconomic Policy After EMU, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 14, Nο. 3, 1998, pp Βλ. και J. Cl. Trichet, «Σταθερότητα των τιµών: Γιατί είναι σηµαντική για σένα;», Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, 2009, διαθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο και σχετικό ορισµό επίσης σε 34

35 ΙΙΙ. Η έµµεση επιβολή της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας άρθρα ΣΛΕΕ (πρώην ΣΕΚ) 54. Προκειµένου να προστατευθεί το κοινό νόµισµα και να επιτευχθεί η διατήρηση της σταθερότητας των τιµών, θεσπίστηκαν µε τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, συγκεκριµένες ρυθµίσεις που αποσκοπούν στην τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, µε την τιθάσευση και τον έλεγχο των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων των κρατών µελών. Επιλέχθηκε δηλαδή, το δίκαιο, οι απρόσωπες και αφηρηµένες ρυθµίσεις ως ο κατάλληλος τρόπος για την αποτελεσµατική επιβολή της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας εντός ενός πλαισίου ισοτιµίας των κρατών µελών 55. Τις ρυθµίσεις αυτές αποτελούν τα άρθρα 123 έως και 125 ΣΛΕΕ (πρώην ΣΕΚ). Με τα τρία πρώτα ΣΛΕΕ επιχειρείται να περικοπούν ορισµένα κρατικά προνόµια που συνδέονται µε την εξεύρεση κεφαλαίων µε ευνοϊκότερους όρους από τους γενικά ισχύοντες στην αγορά και να περιοριστούν συγκεκριµένες πλάγιες µέθοδοι χρηµατοδότησης του δηµοσίου τοµέα. Τα τρία αυτά άρθρα ουσιαστικά εξαναγκάζουν τα κράτη µέλη εµµέσως σε δηµοσιονοµική πειθαρχία και κατ επέκταση στη διατήρηση της σταθερότητας των τιµών, αποκλείοντας την προνοµιακή και εύκολη χρηµατοδότησή τους. Χαρακτηριστικό των τριών πρώτων άρθρων είναι ότι, σύµφωνα µε το τότε άρθρο 116 παρ.3 ΣΕΚ, τέθηκαν σε εφαρµογή ήδη µε την έναρξη του δεύτερου σταδίου της Ο.Ν.Ε, ήτοι από και αναπτύσσουν άµεση ισχύ, ώστε γίνεται δεκτό ότι η παραβίαση των απαγορεύσεων που επιβάλλουν µπορεί να οδηγήσει στην κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 258 ΣΛΕΕ κατά του κράτους µέλους 56, Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η «Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας» µετονοµάζεται σε «Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης» (άρθρο 2 παράγραφος 1 της Συνθήκης της Λισαβόνας). Τα άρθρα, τα τµήµατα, τα κεφάλαια, οι τίτλοι και τα µέρη της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν αναριθµηθεί (άρθρο 5 και παράρτηµα της Συνθήκης της Λισαβόνας). Με τη νέα αρίθµηση το πρώην άρθρο 101 της ΣΕΚ είναι πλέον το Άρθρο 123 ΣΛΕΕ, αντίστοιχα το πρώην άρθρο 102 της ΣΕΚ είναι το 124, το πρώην άρθρο 103 της ΣΕΚ είναι το 125 και το πρώην άρθρο 104 της ΣΕΚ είναι το 126. Σηµειωτέον ότι η Συνθήκη της Λισαβόνας τέθηκε σε ισχύ την 1 η εκεµβρίου 2009, καθώς η Τσεχία ήταν η τελευταία χώρα που επικύρωσε τη Συνθήκη στις 13 Νοεµβρίου Im. Maher, Economic Policy coordination and the European Court: Excessive Deficits and ECOFIN Discretion, ELRev. 2004, σελ 831 επ. 56 Κ. Γώγος σε Β. Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 101 ΕΚ αρ. περ. 2, α. 102 ΕΚ αρ. περ. 1, α. 103 ΕΚ αρ. περ Άρθρο 258 ΣΛΕΕ (πρώην αρ. 226 ΣΕΚ) «Προσφυγή λόγω παραβάσεως υποχρεώσεως κράτους µέλους». 35

36 Κατά πρώτο λόγο, το άρθρο 123 ΣΛΕΕ απαγορεύει τις υπεραναλήψεις και οποιεσδήποτε άλλες πιστωτικές διευκολύνσεις από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ή από τις κεντρικές τράπεζες των κρατών µελών. Ο σκοπός της συγκεκριµένης απαγόρευσης είναι διττός και συνίσταται αφενός στην απαγόρευση χρηµατοδότησης των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων από τις κεντρικές τράπεζες και αφετέρου στην προστασία της αυτονοµίας των εθνικών κεντρικών τραπεζών. Η δε απαγόρευση αυτή αφορά στην παροχή πιστωτικών διευκολύνσεων σε ολόκληρο τον δηµόσιο τοµέα, δηλαδή σε φορείς τόσο δηµοσίου όσο και ιδιωτικού δικαίου, οι οποίοι βρίσκονται υπό την καθοριστική επίδραση του κράτους. Ακολούθως, µε το άρθρο 124 ΣΛΕΕ απαγορεύεται κάθε µέτρο που θεσπίζει προνοµιακή πρόσβαση των κοινοτικών οργάνων, των κεντρικών κυβερνήσεων και των άλλων δηµοσίων αρχών στα χρηµατοπιστωτικά ιδρύµατα, εφόσον δεν υπαγορεύεται από λόγους προληπτικής εποπτείας. Απαγορεύεται δηλαδή, η προνοµιακή πρόσβαση σε ιδιωτικά χρηµατοπιστωτικά ιδρύµατα. Χρειάζεται ωστόσο να σηµειωθεί ότι η απαγόρευση αφορά σε κάθε µέτρο που θεσπίζεται στο πλαίσιο της άσκησης δηµόσιας εξουσίας και µε το οποίο επιδιώκεται η εξεύρεση κεφαλαίων µε ευνοϊκότερους όρους από εκείνους που γενικά ισχύουν για τους ιδιώτες και δεν αφορά σε ενδεχόµενες δεσµεύσεις που ανελήφθησαν οικιοθελώς στο πλαίσιο συµβατικών σχέσεων 58. Άλλωστε, η απαγόρευση κάµπτεται και για λόγους προληπτικής εποπτείας, δηλαδή την εποπτεία που αποσκοπεί στην ενίσχυση της σταθερότητας του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος και στην προστασία των πελατών των χρηµατοπιστωτικών ιδρυµάτων 59. Τέλος, το άρθρο 125 ΣΛΕΕ καθιερώνει το ανεύθυνο της Ένωσης (τότε Κοινότητας) και των κρατών µελών για τις υποχρεώσεις που αναλαµβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις, οι εθνικές αρχές, οι οργανισµοί και δηµόσιες επιχειρήσεις ενός κράτους µέλους. Ο στόχος της διάταξης αυτής είναι να µην επιτρέψει στα κράτη µέλη να εκµεταλλευθούν ενδεχόµενη βελτίωση της πιστοληπτικής τους ικανότητας στις διεθνείς χρηµαταγορές από τη συµµετοχή τους στην Ένωση. Πράγµατι, εάν υπήρχε η δυνατότητα αυτή τα κράτη µέλη θα µπορούσαν να δανείζονται µε ευνοϊκότερους όρους, αδιαφορώντας για τα δηµοσιονοµικά τους ελλείµµατα εις βάρος των εταίρων τους και της Ένωσης. Με τον τρόπο αυτό προκύπτει ο λεγόµενος ηθικός κίνδυνος ή κίνδυνος εφησυχασµού (moral hazard) 60, 61, καθώς τα κράτη µέλη θα επεδείκνυαν 58 Βλ. αιτιολογική σκέψη 6 καν. 3604/93 (L 332/4) για τον ορισµό των βασικών εννοιών σχετικά µε την εφαρµογή του αρ. 102 ΣΕΚ. 59 Άρθρο 2 Καν. 3604/ Ο όρος ηθικός κίνδυνος (moral hazard) είναι η πιθανότητα για πρόσωπο ή οργανισµό, που δεν εκτίθεται σε κίνδυνο, να κάνει κάτι διαφορετικό από αυτό που θα έκανε 36

37 ασύνετη δηµοσιονοµική συµπεριφορά, αφού θα µπορούσαν να µετακυλήσουν το κόστος των πολιτικών στους εταίρους τους ή την Ένωση. Με τον κανόνα όµως του αρ. 125 ΣΛΕΕ, τα κράτη µέλη ευθύνονται τα ίδια αποκλειστικά για τις υποχρεώσεις που αναλαµβάνουν, ώστε να εξαναγκάζονται έµµεσα σε δηµοσιονοµική πειθαρχία, προκειµένου να µην υποβαθµιστεί η πιστοληπτική τους ικανότητα στις διεθνείς χρηµαταγορές. Επιπρόσθετα, η συγκεκριµένη διάταξη αποσκοπεί στο να αποκλείσει την πίεση προς τις υπόλοιπες χώρες µέλη να αγοράσουν χρεόγραφα ενός κράτους µέλους που θα αδυνατούσε να εξυπηρετήσει το χρέος του και να οδηγηθούν σε µια δαπανηρή προσπάθεια διάσωσης. Το εν λόγω άρθρο καθιερώνει λοιπόν, τον όρο «περί µη διάσωσης κράτους µέλους» (no bail out clause), δηλαδή τη µη διάσωση µιας χώρας που αντιµετωπίζει σοβαρή κρίση χρέους και αδυνατεί να εξυπηρετήσει το χρέος της, µε την αγορά χρεογράφων της εν λόγω χώρας και την παροχή οικονοµικής βοήθειας. Σύµφωνα µάλιστα µε την κρατούσα άποψη 62, η απαγόρευση αυτή είναι απόλυτη 63, αποκλείοντας κάθε είδους συµφωνίες µε τις οποίες προστίθεται ή υποκαθίσταται ως οφειλέτης η Κοινότητα ή άλλο κράτος µέλος είτε πριν είτε αφότου καταστεί ληξιπρόθεσµο το χρέος 64, 65. Ωστόσο, µετά την κρίση χρέους της Ελλάδας το 2010 (βλ. αναλυτικά δεύτερο µέρος παρούσης) και την καθιέρωση του ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης 66, ανέκυψε ερµηνευτικό ζήτηµα σχετικά µε την απαγόρευση που επιβάλλει το εν λόγω άρθρο. Ειδικότερα, υπήρξε ο προβληµατισµός για τα πακέτα διάσωσης και για το εάν η απογόρευση του άρθρου 125 ΣΛΕΕ συµπεριλαµβάνει και τη σύναψη διµερών δανείων ανάµεσα εφόσον εκτίθετο Ειδικά στην προκειµένη περίπτωση οι κυβερνήσεις θα ενθαρρύνονταν να συµπεριφερθούν ανεύθυνα αφού κάποιος άλλος θα επωµιζόταν το κόστος των πολιτικών τους. 61 Βλ. και Κ. Χρυσόγονο, Η χαµένη τιµή της Ελληνικής ηµοκρατίας, Ο µηχανισµός «στήριξης της ελληνικής οικονοµίας» από την οπτική της εθνικής κυριαρχίας και της δηµοκρατικής αρχής, ΝοΒ 58(2010), σελ Μεταξύ άλλων, F.Dehousse σε V. Constantinesco, R. Kovar, D. Simon (sous la dir.), Traité sur l Union européenne (1995), αρ. 103 α, σ και Pipkorn, Legal Arrangements in the Treaty of Maastricht for the Effectiveness of the Economic and Monetary Union, CMLRev (1994), σ Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, αρ. 103 αρ. περ Gnan, σε Groeben/Thiesing, α104b ΕΚ, αρ. περ Επίσης, M. C. Kerber, Währungsunion mit Finanzausgleicht? Eine Klarstellung zur Legalität von Finanzhilfen fϋr Finanznotstandsstaaten der Eurozone, Europolis, Occasional Paper 1/2010, όπου υποστηρίζεται ότι δεν είναι ανεκτή η διάσωση ούτε από την Ένωση ούτε µέσω διµερών συµφωνιών. 66 Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συµβουλίου της 11ης Μαΐου Βλ. αναλυτικά σελ. 139 παρούσας. 37

38 στα κράτη µέλη της Ένωσης 67, όπως εν προκειµένω στην περίπτωση της Ελλάδας. Σε µέρος της θεωρίας 68 αλλά και σε επίπεδο Ένωσης (πρακτική οργάνων Ένωσης) διατυπώθηκε η άποψη ότι το άρθρο 125 ΣΛΕΕ απλά καθορίζει ότι η Ένωση και τα κράτη µέλη της δεν ευθύνονται για τις υποχρεώσεις των άλλων κρατών µελών και ούτε υποχρεούνται ή µπορούν να υποχρεωθούν να τις αναλάβουν διασώζοντας τα εν λόγω κράτη µέλη. Ότι δηλαδή, τα χρέη ενός κράτους µέλους της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης δεν βαρύνουν αφ εαυτών τα υπόλοιπα κράτη µέλη της ΟΝΕ και την Ένωση. Μάλιστα, µέρος της θεωρίας υποστήριξε ότι κατ επέκταση δεν απαγορεύεται η οικειοθελής αναδοχή του χρέους µιας χώρας ή η τριτεγγύηση του εν λόγω χρέους από την Ένωση και τις υπόλοιπες χώρες της ΟΝΕ 69. Η τελευταία αυτή άποψη για οικειοθελή αναδοχή χρέους δεν φαίνεται πειστική, καθώς δεν συνάδει µε το σκοπό της διάταξης. Ειδικότερα, η συγκεκριµένη διάταξη αποσκοπεί στο να επιβάλλει έµµεσα τη δηµοσιονοµική πειθαρχία και να αποκλείσει την περίπτωση διάσωσης. Εξ ορισµού ωστόσο ανάγκη για διάσωση και συνεπώς για αναδοχή χρέους προκύπτει σε περιπτώσεις κινδύνου για διάχυση της κρίσης χρέους που αντιµετωπίζει ένα κράτος µέλος στο όλο οικοδόµηµα της Ένωσης ή ακόµα και ενδεχόµενης κατάρρευσης του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Κεντρικών Τραπεζών. Στις περιπτώσεις αυτές ωστόσο, η ενδεχόµενη οικειοθελής αναδοχή φαντάζει ως προσχηµατική. Αντίθετα, πειστική φαίνεται η άποψη που δέχεται ότι το άρθρο 125 ΣΛΕΕ δεν φαίνεται να απαγορεύει τη σύναψη διµερών δανείων µεταξύ των κρατών µελών ή τη λειτουργία του ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης. Πράγµατι, το χαρακτηριστικό τέτοιων συµβάσεων είναι ότι προβλέπονται συγκεκριµένοι όροι µε βάσει τους οποίους παραχωρείται η οικονοµική ενίσχυση, καθώς και συγκεκριµένο αντάλλαγµα. Ώστε δεν πρόκειται για µια άνευ όρων διάσωση, η οποία θα ερχόταν σε αντίθεση µε το σκοπό που εξυπηρετεί η συγκεκριµένη διάταξη. Άλλωστε, η συγκεκριµένη διάταξη θα πρέπει να ερµηνεύεται και µέσα από το πρίσµα του συνόλου των διατάξεων που αφορούν στο στόχο της ολοκλήρωσης και της Οικονοµικής Ένωσης, διαφορετικά θα ήταν µοιραία η κατάληξη µιας τέτοιας 67 J. - V. Louis, Guest editorial : The no-bailout clause and rescue packages, CMLRev. 47, , Βλ. και P. de Grauwe, Crisis in the eurozone and how to deal with it, CEPS Policy Brief, No 204/February 2010, σελ Έτσι, Ε. Μαριάς, Η δανειακή σύµβαση Ελλάδας-κρατών Ευρωζώνης υπό το πρίσµα των θεσµών και του δικαίου της ΕΕ, ΝοΒ 58(2010), σελ επ. 38

39 περίπτωσης, ήτοι η χρεοκοπία ή η πτώχευση του κράτους µέλους 70. Η πρόβλεψη όµως του εν λόγω άρθρου δεν σηµαίνει ότι θα πρέπει να αφεθεί κάποιο µέλος να πτωχεύσει 71 ή να χρεοκοπήσει. Ας µην παραβλέπεται άλλωστε ότι όσο πιο αυστηρά ερµηνεύεται ένας κανόνας τόσο πιο εύκολα καταστρατηγείται και οδηγείται σε πλήρη κατάργηση 72. Συνεπώς, θα µπορούσε να υποστηριχθεί ότι σύµφωνα µε το άρθρο 125 ΣΛΕΕ, ενώ δεν είναι επιτρεπτή η αναδοχή χρέους από την Ένωση ή τα άλλα κράτη µέλη, εντούτοις είναι επιτρεπτή η σύναψη διµερών δανείων µεταξύ των κρατών µελών, καθώς και η δυνατότητα παροχής οικονοµικής στήριξης µέσω του συγκεκριµένου µηχανισµού. 70 Σε πτώχευση κηρύσσεται το κράτος, όταν η αδυναµία εξυπηρέτησης των δανειακών του υποχρεώσεων οφείλεται σε ανώτερη βία σε χρεοκοπία, όταν η σχετική αδυναµία οφείλεται σε δόλιες ενέργειες των κυβερνώντων. Βλ. και Ν. Μπάρµπα, ηµόσια δάνεια, εθνική κυριαρχία και εθνική οικονοµία, στην εφηµερίδα «Ελευθεροτυπία», D. Schwarzer, Getting around the No-Bail-Out-Clause, Eurozone Watch, Monitoring economics and economic governance of the euro area, διθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο στις 20 Φεβρουαρίου Πρβλ Ch. Wyplosz, Bailouts: the next step up, διαθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο στις 21 Φεβρουαρίου

40 ΙV. Η υποχρέωση για δηµοσιονοµική πειθαρχία άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 104 ΣΕΚ). Α) Η τήρηση του κανόνα για δηµοσιονοµική πειθαρχία Η τήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας επιβάλλεται ωστόσο ευθέως µε το άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ). Ειδικότερα, στην πρώτη παράγραφο του εν λόγω άρθρου ορίζεται ότι «τα κράτη µέλη αποφεύγουν τα υπερβολικά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα». Θεσπίζεται δηλαδή ένας απαγορευτικός κανόνας προς τα κράτη µέλη, τα οποία οφείλουν να αποφεύγουν τα υπερβολικά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα. Χαρακτηριστική είναι άλλωστε, η επιλογή της χρήσης οριστικής ενεστώτα στο κείµενο της Συνθήκης, προκειµένου να διατυπωθεί η ευθεία επιβολή της αποφυγής δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων και συνεπώς, η τήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Σύµφωνα µε το άρ. 116 παρ. 3 ΣΕΚ 73, ο δεσµευτικός αυτός κανόνας τέθηκε σε ισχύ µε την έναρξη του τρίτου σταδίου Ο.Ν.Ε., καθώς, όπως ήδη αναφέρθηκε, µέχρι τότε τα κράτη µέλη υποχρεούνταν απλώς να προσπαθούν να αποφεύγουν τα υπερβολικά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα. Ωστόσο, χρειάζεται να τονιστεί πως µετά την έναρξη του τρίτου σταδίου της Ο.Ν.Ε. ο απαγορευτικός κανόνας της πρώτης παραγράφου του άρθρου 126 απευθύνεται σε όλα τα κράτη µέλη, ανεξάρτητα από το αν έχουν ενταχθεί στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε. 74, ενώ δεσµεύει και τα τυχόν οµόσπονδα κρατίδια τους 75. Ο απαγορευτικός κανόνας της παραγράφου 1 υποστηρίζεται αφενός µεν από συγκεκριµένο µηχανισµό εποπτείας, όπως αυτός προβλέπεται και καθορίζεται στις παραγράφους 2 έως 5 του ίδιου άρθρου και αφετέρου από ένα σύστηµα, µια διαδικασία επιβολής κυρώσεων που εξελίσσεται σε πλείονα στάδια και η οποία καθορίζεται και περιγράφεται στις παραγράφους 6 έως Αντίθετα µε τον δεσµευτικό κανόνα της πρώτης παραγράφου του άρθρου 126 (πρώην 104), ο οποίος τέθηκε σε ισχύ µετά την έναρξη του τρίτου σταδίου, η διαδικασία παρακολούθησης της δηµοσιονοµικής κατάστασης των κρατών µελών (παρ. 2-5) και η διαδικασία επιβολής κυρώσεων (παρ. 6 επ.) εκτός από τις αυστηρότερες κυρώσεις των παραγράφων 9 και 11, τέθηκαν σε ισχύ µε την έναρξη του δεύτερου 73 Το άρθρο 116 ΣΕΚ καταργήθηκε µε τη Συνθήκη της Λισαβόνας. 74 Εξαιρείται το Ην. Βασίλειο για το οποίο η απαγόρευση θα ισχύει από την ένταξή του στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ. Για το κράτος αυτό εφαρµόζεται το άρθρο 116 παρ. 4 ΣΕΚ. 75 D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU Kommentar, Nomos (2009), αρ. 104 EG, αρ. περ Βλ. και απόφαση ΕΚ C-27/04, σκέψη 77 επ. 40

41 σταδίου 77. Μάλιστα, η σηµασία της διαδικασίας παρακολούθησης της δηµοσιονοµικής κατάστασης των κρατών µελών και της ενδεχόµενης λήψης απόφασης για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος κατά το δεύτερο στάδιο είναι ιδιαίτερη και εξόχως βαρύνουσα. Συγκεκιριµένα, σύµφωνα µε τα άρθρα 121, 122 ΣΕΚ, εάν υπήρχε απόφαση για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος το οποίο δεν είχε ενταχθεί ακόµα στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε., τότε η απόφαση αυτή κώλυε την είσοδο του συγκεκριµένου κράτους στο εν λόγω στάδιο της Ο.Ν.Ε. 78. Αλλά και µετά την τροποποίηση που επέφερε η Συνθήκη της Λισαβόνας, σύµφωνα µε το άρθρο 140 ΣΛΕΕ, το οποίο αντικατέστησε τα άρθρα 121, παράγραφος 1, 122, παράγραφος 2 και 123, παράγραφος 5 της ΣΕΚ, σε συνδυασµό και µε το άρθρο 139 ΣΛΕΕ, εάν από την παρακολούθηση της δηµοσιονοµικής του κατάστασης κριθεί ότι ένα κράτος µέλος δεν πληροί τις απαραίτητες προϋποθέσεις για την υιοθέτηση του ευρώ, τότε το κράτος αυτό χαρακτηρίζεται ως «κράτος µέλος για το οποίο ισχύει παρέκκλιση». Προκειµένου δε το εν λόγω κράτος να µπορέσει να ενταχθεί στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε., θα πρέπει πρώτα να υπάρξει απόφαση για κατάργηση της παρέκκλισης. Ουσιαστικά δηλαδή, και µετά την τροποποίηση η απόφαση για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος το οποίο δεν έχει ενταχθεί ακόµα στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, εξακολουθεί να κωλύει την είσοδο του συγκεκριµένου κράτους στο εν λόγω στάδιο. Σηµειωτέον βέβαια, ότι και για τα κράτη µέλη που θεωρούνται σε παρέκκλιση ισχύει και εφαρµόζεται η διαδικασία παρακολούθησης της δηµοσιονοµικής τους κατάστασης (παρ. 2-5 άρθρου 126 ΣΛΕΕ) και η διαδικασία επιβολής κυρώσεων (παρ. 6 επ.), ενώ και µετά την τροποποίηση, εξακολουθούν, για τα κράτη αυτά, να µην εφαρµόζονται τα δεσµευτικά µέσα διόρθωσης των υπερβολικών ελλειµµάτων (αυστηρότερες κυρώσεις) των παραγράφων 9 και 11. Προκειµένου να διαπιστωθεί η ικανοποίηση της υποχρέωσης για τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, ο δεσµευτικός κανόνας της πρώτης παραγράφου του άρθρου 126 ΣΛΕΕ χρησιµοποιεί συγκεκριµένους όρους. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι για την ορθή εφαρµογή τους κρίθηκε σκόπιµο και 77 Βλ. και Γκόρτσου, Κρεµλή, Κωνσταντινίδη, Παπαγιαννίδη, Παππά, Σαµώνη/Μπόσκοβιτς, Συνοδινού, Τριδήµα/Μητσολίδου, Φραγκάκη, Χριστογιαννόπουλου, Ερµηνεία κατ άρθρο της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, Σάκκουλα, Χαρακτηριστική περίπτωση αυτή της Ελλάδας, για την οποία κρίθηκε ότι πρέπει να να εξαιρεθεί από την είσοδο στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, δεδοµένου ότι ήδη είχε ληφθεί η απόφαση του Συµβουλίου της 26ης Σεπτεµβρίου 1994 για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα. Βλ αναλυτικά, µέρος δεύτερο, κεφάλαιο πρώτο, τµήµα δεύτερο παρούσας, σελ. 173 επ. 41

42 αναγκαίο να υπάρξει ερµηνεία των εν λόγω όρων σε επίπεδο πρωτογενούς δικαίου, γεγονός που καταδεικνύει τη σηµασία που τους απέδωσαν οι συντάκτες της Συνθήκης. Πραγµατικά, οι όροι που χρησιµοποιούνται στην πρώτη παράγραφο ερµηνεύονται αυθεντικά ήδη στο πρωτόκολλο (αριθµός 12, πρώην 20 ΣΕΚ), σχετικά µε τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος που προσαρτάται στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σύµφωνα µε το Πρωτόκολλο και ειδικότερα µε το δεύτερο άρθρο αυτού, ως έλλειµµα νοείται ο καθαρός δανεισµός, όπως ορίζεται στο Ευρωπαϊκό Σύστηµα Ολοκληρωµένων Οικονοµικών Λογαριασµών 79, 80, ενώ ως χρέος νοείται το συνολικό ακαθάριστο χρέος, στην ονοµαστική του αξία, που εκκρεµεί στο τέλος του έτους, ενοποιηµένο εντός και µεταξύ των τοµέων του κατά την ευρεία έννοια δηµοσίου. Από τον συνδυασµό του Πρωτοκόλλου και της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 126 ΣΛΕΕ συνάγεται, σύµφωνα µε την κρατούσα άποψη 81, ότι τα στοιχεία του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος είναι δύο, το δηµόσιο έλλειµµα και το συνολικό δηµόσιο χρέος. Κατά άλλη άποψη, ως έλλειµµα θεωρείται µόνο ο καθαρός δανεισµός, σύµφωνα µε το Πρωτόκολλο 82. Ωστόσο, η δεύτερη αυτή άποψη δεν φαίνεται πειστική, καθώς το ίδιο το πρωτογενές δίκαιο, επιδιώκοντας να επιβάλλει την δηµοσιονοµική πειθαρχία καθορίζει ως κριτήριά της τόσο το έλλειµµα όσο και το χρέος, ενώ ταυτόχρονα το συνοδευτικό Πρωτόκολλο παρέχει του ορισµούς και των δύο εννοιών. Συνακόλουθα, ο προσδιορισµός «δηµοσιονοµικό» υποδηλώνει το έλλειµµα του ευρύτερου κυβερνητικού τοµέα, του εν γένει κράτους. Ήδη το πρωτόκολλο σχετικά µε τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος που προσαρτάται στην Συνθήκη, ορίζει ότι οι όροι «δηµόσιος» και «δηµοσιονοµικός» νοούνται µε ευρεία έννοια, ήτοι καλύπτουν την κεντρική Κυβέρνηση, την περιφερειακή ή τοπική διοίκηση και τα ταµεία κοινωνικής ασφάλισης, εξαιρουµένων των εµπορικών πράξεων, όπως ορίζονται στο Ευρωπαϊκό Σύστηµα Ολοκληρωµένων Οικονοµικών Λογαριασµών. Ο ορισµός και οι κρίσιµες αυτές έννοιες εξειδικεύονται και προσδιορίζονται περεταίρω 79 Το Ευρωπαϊκό Σύστηµα Ολοκληρωµένων Οικονοµικών Λογαριασµών είναι το εργαλείο υπολογισµού και σύγκρισης των λογαριασµών και των οικονοµικών µεγεθών των κρατών µελών. Η καταγραφή των φόρων και των κοινωνικών εισφορών στο ΕΣΟΛ αποτελεί ουσιώδες στοιχείο για τις στατιστικές ανάγκες της Κοινότητας, τα δε αποτελέσµατα πρέπει να είναι συγκρίσιµα και διαφανή. Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. C 021 E της 25/01/2000 σ Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 2223/96(3) αντικατέστησε το εν λόγω σύστηµα µε το ευρωπαϊκό σύστηµα εθνικών και περιφερειακών λογαριασµών στην Κοινότητα (ΕΣΛ 95). 81 Μεταξύ άλλων Ν. Μπάρµπας, Στοιχεία ηµοσιονοµικού ικαίου, Γ έκδοση (2008), σελ. 247 και D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU Kommentar, αρ. 104 EG, αρ. περ. 15 επ. 82 Chr. Konow, Der Stabilitats - und WachstumspaKt (2002), σελ

43 από το παράγωγο Κοινοτικό ίκαιο και συγκεκριµένα από τον Κανονισµό 3605/1993. Ειδικότερα, σύµφωνα µε τον κανονισµό 83, ως ευρύτερος κυβερνητικός τοµέας θεωρείται η Γενική Κυβέρνηση, στην οποία υπάγονται η Κεντρική Κυβέρνηση και τα άλλα Ν.Π... δηλαδή το δηµόσιο µε την στενή του όρου έννοια (κεντρική διοίκηση), η διοίκηση τυχόν οµόσπονδων κρατιδίων, οι Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τα Ασφαλιστικά Ταµεία Οργανισµοί Κοινωνικής Ασφάλισης και δηµόσιες επιχειρήσεις και δηµόσιοι οργανισµοί ( ΕΚΟ). Τέλος, ο όρος «εξαίρεση των εµπορικών πράξεων» σηµαίνει ότι ο τοµέας της Γενικής Κυβέρνησης περιλαµβάνει µόνο τα θεσµικά όργανα, τα οποία ως κύριο καθήκον έχουν την παραγωγή µη εµπορεύσιµων υπηρεσιών. Εξάλλου, η ταυτόχρονη χρησιµοποίηση από την Συνθήκη, στο ελληνικό κείµενο, των όρων δηµοσιονοµικό (παράγραφοι 1 και 2) και δηµόσιο (παράγραφος 3) για τον προσδιορισµό του ελλείµµατος, γίνεται δεκτό ότι δεν διαφοροποιεί το περιεχόµενο και την ουσιαστική έννοια των όρων, καθώς αµφότεροι υποδηλώνουν και προσδιορίζουν το έλλειµµα του ευρύτερου κυβερνητικού τοµέα, όπως αναλύθηκε ανωτέρω. Αξίζει να σηµειωθεί µάλιστα, πως για τους δύο αυτούς όρους που χρησιµοποιεί η Συνθήκη στο ελληνικό κείµενο, άλλες γλωσσικές εκδοχές της Συνθήκης χρησιµοποιούν ενιαίο όρο 84. Όσον αφορά δε στην επιλογή των συντακτών της Συνθήκης να απαγορεύσουν και να επιδιώξουν να περιορίσουν τα ελλείµµατα του ευρύτερου κυβερνητικού τοµέα και όχι µόνο της Κεντρικής Κυβέρνησης, κρίνεται σκόπιµο να αναφερθεί ότι η επιλογή αυτή προκρίθηκε, προκειµένου, τα κράτη µέλη στην προσπάθειά τους να περιορίσουν τα ελλείµµατα τους και να ανταποκριθούν στις επιταγές της Συνθήκης, να έχουν σχετική ευελιξία κατά την άσκηση της εσωτερικής δηµοσιονοµικής πολιτικής τους. Το κάθε κράτος µέλος δηλαδή, να έχει την ευχέρεια και τη δυνατότητα, ανάλογα µε τα ιδιαίτερα χαρακτηρίστηκα της οργάνωσης και της δοµής του, τα πολιτικά του συστήµατα και επιλογές να καθορίσει τον τρόπο και το είδος των εσόδων, µε τα οποία θα επιλέξει να περιορίσει τα ελλείµµατά του. Να έχει τη δυνατότητα συνεπώς, να προκρίνει εάν θα επιβάλλει φόρους ή εάν θα εισπράξει εισφορές κοινωνικής ασφάλισης κλπ 85. Τέλος, η έννοια του υπερβολικού, την οποία χρησιµοποιεί ο απαγορευτικός κανόνας της πρώτης παραγράφου του άρθρου 126 ΣΛΕΕ προκειµένου να χαρακτηρίσει τα δηµοσιονοµικά ελλείµµατα που οφείλουν να αποφεύγουν τα κράτη µέλη, προσδιορίζεται και κρίνεται σύµφωνα µε τα 83 ΕΕ L. 332/ , σελ Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104ΕΚ, αρ. περ Ν. Μπάρµπας, ο.π., σελ

44 κριτήρια, την διαδικασία και τον µηχανισµό που προβλέπουν οι παράγραφοι 2 και επόµενες του ίδιου του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Σηµειωτέον ότι η κινούµενη διαδικασία λόγω υπερβολικού ελλείµµατος, η οποία αναλύεται ακολούθως, αποτελεί διαδικασία που εξελίσσεται σε περισσότερα στάδια και µπορεί να καταλήξει στην επιβολή κυρώσεων. Σε καθένα από τα στάδια της διαδικασίας αντιστοιχεί µία πράξη, την έκδοση της οποίας ζητεί η Επιτροπή, προϋποθέτει όµως την υποβολή της υπόθεσης στην κρίση του Συµβουλίου. Κάθε στάδιο τέλος, προϋποθέτει ότι το Συµβούλιο εξετάζει εάν το κράτος µέλος τήρησε τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) 86. Β) Ο µηχανισµός εποπτείας (διαδικασία παρακολούθησης) 1) Τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας Στις παραγράφους 2 έως 5 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) εγκαθιδρύεται ο µηχανισµός εποπτείας και η διαδικασία παρακολούθησης της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας που καλούνται να επιδείξουν τα κράτη µέλη και η οποία συνδέεται άµεσα µε την απαγόρευση των υπερβολικών δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Ειδικότερα, µε την δεύτερη παράγραφο του άρθρου 126 ΣΛΕΕ ανατίθεται στην Επιτροπή να «παρακολουθεί την εξέλιξη της δηµοσιονοµικής κατάστασης και το ύψος του δηµοσίου χρέους στα κράτη µέλη, προκειµένου να εντοπίζει τις µεγάλες αποκλίσεις». Η Επιτροπή δηλαδή εξετάζει την τήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας µε βάση δύο κριτήρια. Αφενός εξετάζει το κατά πόσο ο λόγος του προβλεπόµενου ή υφιστάµενου δηµοσιονοµικού ελλείµµατος προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν υπερβαίνει µία συγκεκριµένη τιµή αναφοράς και αφετέρου το κατά πόσο ο λόγος του δηµόσιου χρέους επίσης προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν υπερβαίνει µία αντίστοιχη τιµή αναφοράς. Από το κείµενο της Συνθήκης προκύπτει ότι η αρµοδιότητα και υποχρέωση αυτή ανατίθεται στην Επιτροπή, προκειµένου να εντοπίζει «τις µεγάλες αποκλίσεις». Από την επιλογή του όρου αυτού καθίσταται φανερό ότι σκοπός του µηχανισµού εποπτείας και της διαδικασίας παρακολούθησης δεν είναι να εντοπίζει αποκλίσεις οι οποίες θα έµεναν ανεπαίσθητες, αλλά αντίθετα να εντοπίζει και να προσδιορίζει τις αποκλίσεις εκείνες που είναι ικανές να οδηγήσουν σε παραβίαση της γενικής υποχρέωσης δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, όπως αυτή καθορίζεται στην πρώτη παράγραφο του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Οι αποκλίσεις δε αυτές θα αφορούν στην τρέχουσα δηµοσιονοµική 86 Απόφαση ΕΚ C-27/04, σκέψη

45 κατάσταση και στο δηµόσιο χρέος των κρατών µελών, που είναι και τα κατεξοχήν στοιχεία, τα οποία οφείλει να παρακολουθεί η Επιτροπή, πάντοτε µε βάση τα δύο προαναφερθέντα κριτήρια. Κρίσιµες συνεπώς, είναι οι αποκλίσεις εκείνες που καθιστούν εµφανή την παραβίαση του καθήκοντος δηµοσιονοµικής πειθαρχίας από τα κράτη µέλη. Αξίζει να σηµειωθεί πως ενώ το ελληνικό κείµενο χρησιµοποιεί τον όρο «µεγάλες αποκλίσεις», στα κείµενα άλλων γλωσσικών εκδοχών της Συνθήκης απαντώνται όροι που σηµαίνουν «σφάλµατα», προκειµένου να αποδοθεί πληρέστερα και ακριβέστερα η απαξία που επιθυµεί να προσδώσει η Συνθήκη στη συµπεριφορά κράτους µέλους που παραβιάζει την υποχρέωση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 126 ΣΛΕΕ 87. Η δεύτερη παράγραφος του άρθρου 126 ΣΛΕΕ ορίζει ταυτόχρονα, και τα κριτήρια µε βάση τα οποία η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει εάν τα κράτη µέλη τηρούν τη δηµοσιονοµική πειθαρχία. Τα κριτήρια αυτά είναι δύο, η δε τήρηση και εκπλήρωσή τους από τα κράτη µέλη αποτελεί τεκµήριο ότι εκπληρώνουν την υποχρέωση τους για δηµοσιονοµικής πειθαρχία. Το πρώτο κριτήριο είναι το κατά πόσο ο λόγος του προβλεπόµενου ή υφιστάµενου δηµοσιονοµικού ελλείµµατος προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν (ΑΕΠ) υπερβαίνει µία συγκεκριµένη τιµή αναφοράς και το δεύτερο κατά πόσο ο λόγος του δηµόσιου χρέους προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν υπερβαίνει µία αντίστοιχη τιµή αναφοράς. Καθίσταται φανερό ότι και για τα δύο κριτήρια κρίσιµη είναι η έννοια το Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος. Ως Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (ΑΕΠ) ορίζεται το σύνολο της παραγωγής σε αγαθά και υπηρεσίες µιας χώρας κατά τη διάρκεια µιας χρονικής περιόδου. Ο ορισµός και ο τρόπος προσδιορισµού του Α.Ε.Π. έχει δοθεί στα κράτη µέλη µε την οδηγία 89/130/ΕΟΚ, σύµφωνα µε την οποία το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν σε τιµές αγοράς αντιπροσωπεύει το τελικό αποτέλεσµα της παραγωγής των παραγωγικών µονάδων µόνιµων κατοίκων Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ Οδηγία 89/130/ΕΟΚ. Κρίθηκε δε σκόπιµο να γίνει αυτός ο προσδιορισµός, καθώς εκτιµήθηκε ότι η δηµιουργία ενός συµπληρωµατικού ίδιου πόρου των Κοινοτήτων, µε βάση το ακαθάριστο εθνικό προϊόν σε τιµές αγοράς των κρατών µελών, καθιστά αναγκαία την ενίσχυση του συγκρίσιµου και της αξιοπιστίας του οικονοµικού αυτού µεγέθους. Επίσης, ότι η ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς θα αυξήσει την ανάγκη ύπαρξης δεδοµένων συγκρίσιµων σε διεθνές επίπεδο σχετικά µε το οικονοµικό µέγεθος Α.Ε.Π. τ.α. και τις συνιστώσες του και ότι τα δεδοµένα αυτά συνιστούν επιπλέον σηµαντικά στοιχεία ανάλυσης για τον συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών. Τέλος, ότι τα δεδοµένα για το Α.Ε.Π. τ.α. πρέπει να είναι συγκρίσιµα τόσο µεθοδολογικά όσο και πρακτικά, καθώς και αντιπροσωπευτικά της οικονοµίας των κρατών µελών. 45

46 Συνακόλουθα, ορίζεται ότι ο λόγος αφενός του ελλείµµατος και αφετέρου του δηµοσίου χρέους προς το Α.Ε.Π. δεν θα πρέπει να ξεπερνά αντίστοιχα µία συγκεκριµένη τιµή αναφοράς. Οι τιµές αναφοράς για τον λόγο του ελλείµµατος και του χρέους δεν προβλέπονται στο ίδιο το άρθρο 126 ΣΛΕΕ αλλά, σύµφωνα µε το τελευταίο εδάφιο της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, «ορίζονται στο πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος που προσαρτάται στην παρούσα Συνθήκη» και συγκεκριµένα στο 12ο Πρωτόκολλο. Ειδικότερα, στο πρώτο άρθρο του εν λόγω πρωτοκόλλου ορίζεται : «Οι τιµές αναφοράς που αναφέρονται στο άρθρο 126, παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι οι εξής: - 3 % για τον λόγο µεταξύ του προβλεπόµενου ή υφισταµένου δηµοσιονοµικού ελλείµµατος και του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος σε τιµές αγοράς, - 60 % για τον λόγο µεταξύ του δηµοσίου χρέους και του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος σε τιµές αγοράς». Ωστόσο, ζήτηµα αποτελεί ο προσδιορισµός των εν λόγω τιµών αναφοράς µε µεγάλη αριθµητική ακρίβεια, καθώς πολλοί οικονοµολόγοι επέκριναν το 3% και το 60% και τα χαρακτήρισαν ως αυθαίρετα. Κάποιοι δε υποστήριξαν ότι αποτελούν και κάποιας µορφής βουντού οικονοµικών 89, ενώ ταυτόχρονα, θεωρήθηκαν και υπερβολικά για ορισµένα κράτη µέλη µε µεγάλο δηµόσιο χρέος, όπως π.χ. η Ελλάδα 90, το Βέλγιο, η Ιταλία. Όσον αφορά λοιπόν στην επιλογή του 60% για το δηµόσιο χρέος, φαίνεται ότι ο µόνος λόγος επιλογής του στη Συνθήκη του Μάαστριχτ ήταν ότι, την εποχή εκείνη, αυτός ήταν ο µέσος όρος της αναλογίας χρέους προς ΑΕΠ στην Ευρωπαϊκή Ένωση. εν καθορίστηκε δηλαδή, πρωτίστως µε επιστηµονικά κριτήρια, αλλά αποτελεί προϊόν συµβιβασµού και έχει συµβατικό χαρακτήρα 91, W. Buiter, G. Corsettiand, N. Roubini, Sence and Nonsence in the Treaty of Maastricht, Economic Policy, 16, σελ , 1993 M. Wickens, The Sustainability of Fiscal Policy and the Maastricht Conditions, London Business School Discussion Paper, no 10-93, Γ. ηµόπουλος, Η οικονοµική και νοµισµατική ένωση. Η συνθήκη του Μάαστριχτ, (1993), σελ Καθοριστική υπήρξε η στάση της Γερµανίας κατά το στάδιο των διαπραγµατεύσεων των όρων της Συνθήκης, οι απόψεις της οποίας επικράτησαν και στα άλλα µέλη κράτη. 92 Βλ. και L. Calmfors, What Remains of the Stability Pact and What Next?, Swedish Institute for European Policy Studies, Report No. 8, November/

47 Ακολούθως, όσον αφορά στην επιλογή του 3% για το έλλειµµα, φαίνεται ότι προκύπτει από την σχέση που καθορίζει εκείνο το έλλειµµα προϋπολογισµού που απαιτείται για την σταθεροποίηση του δηµόσιου χρέους, σε σχέση µε τον ρυθµό µεγέθυνσης του ονοµαστικού ΑΕΠ. Έτσι λοιπόν, µε τιµή µεγέθυνσης του ΑΕΠ κατά 5%, το δηµόσιο χρέος σταθεροποιείται στο 60 %, όταν το έλλειµµα του προϋπολογισµού βρίσκεται στο 3%. Έλλειµµα 0,03 = ύψος µεγέθυνσης ΑΕΠ 0,05 Χ χρέος 0,06. Εάν δηλαδή, επιλεγόταν διαφορετική τιµή δηµοσίου χρέους πχ 50% ή 70% το έλλειµµα που θα το σταθεροποιούσε θα ήταν αντίστοιχα 2,5% και 3,5%. Αντίστοιχα, µε δεδοµένη την τιµή του δηµόσιου χρέους στο 60%, αν το ποσοστό µεγέθυνσης του ΑΕΠ αυξηθεί, αυξάνεται και η τιµή του ελλείµµατος που σταθεροποιεί το χρέος, ή αν µειωθεί το ποσοστό µεγέθυνσης του ΑΕΠ, µειώνεται και η αντίστοιχη του ελλείµµατος 93. Τέλος, όσον αφορά στις τιµές αναφοράς, κρίνεται σκόπιµο να αναφερθεί πως ενώ οι τιµές αυτές καθορίζονται µε το συνοδευτικό πρωτόκολλο σε επίπεδο πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, εντούτοις, σύµφωνα µε την παράγραφο 14 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ και µε τους όρους που αυτή καθορίζει, είναι δυνατόν να αντικατασταθούν οι διατάξεις του εν λόγω πρωτοκόλλου µε άλλες του παράγωγου κοινοτικού δικαίου 94. 2) Οι εξαιρέσεις από την υποχρέωση συµµόρφωσης προς τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας Η δεύτερη παράγραφος του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ), εκτός από τα δύο κριτήρια που θέτει, µε βάση τα οποία η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει εάν τα κράτη µέλη τηρούν την υποχρέωσή τους για δηµοσιονοµική πειθαρχία, ταυτόχρονα ορίζει και συγκεκριµένες εξαιρέσεις, για τα κράτη µέλη, από την υποχρέωση συµµόρφωσης προς τα εν λόγω κριτήρια. Οι εξαιρέσεις αυτές τέθηκαν για λόγους επιείκειας προς τα κράτη µέλη και προκειµένου να αµβλυνθεί ως ένα βαθµό η αυστηρότητα της υποχρέωσης για δηµοσιονοµική πειθαρχία. Παράλληλα, δεν θα πρέπει να λησµονείται και το γεγονός ότι η οριοθέτηση των τιµών αναφοράς µε συµβατικό τρόπο, όπως αναλύθηκε ανωτέρω, παρουσιάζει µια εγγενή ελαστικότητα, παράγοντας που επίσης 93 Αναλυτικά P. de Grauwe, Τα οικονοµικά της Νοµισµατικής Ένωσης, επιµέλεια Θ. Πελαγίδης Γ. Χορταρέας (2001), σελ. 200 επ. 94 Αναλυτικά για την παράγραφο 14 βλ. κατωτέρω σελ

48 συνέβαλλε στο να προβλεφθούν στο κείµενο της Συνθήκης περιπτώσεις στις οποίες συγχωρείται η υπέρβαση των τιµών αναφοράς. Ειδικότερα, όσον αφορά στην επιτρεπτή υπέρβαση της τιµής αναφοράς του λόγου του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος προς το Α.Ε.Π., δηλαδή στην επιτρεπτή υπέρβαση του 3%, η Συνθήκη ορίζει ότι αυτή συγχωρείται σε δύο περιπτώσεις. Κατά πρώτον, συγχωρείται όταν ο λόγος ελλείµµατος/α.ε.π. σηµειώνει συνεχή πτώση και έχει φθάσει σε επίπεδο παραπλήσιο της τιµής αναφοράς (3%) και κατά δεύτερον όταν η υπέρβαση της τιµής αναφοράς είναι απλώς έκτακτη και προσωρινή και ο λόγος παραµένει κοντά στην τιµή αναφοράς 95. Από τη διατύπωση που χρησιµοποιεί η Συνθήκη προκύπτει ότι για την περιγραφή των εξαιρέσεων χρησιµοποιούνται αόριστες νοµικές έννοιες, προκειµένου να παρέχεται στα κοινοτικά όργανα ευρεία εξουσία εκτίµησης. Βέβαια, είναι γεγονός πως µε το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο 96 επιχειρήθηκε να εξειδικευτούν ως ένα βαθµό οι εν λόγω έννοιες και να καταστούν πιο σαφείς και συγκεκριµένες, κυρίως οι προϋποθέσεις εφαρµογής της δεύτερης εξαίρεσης. Ωστόσο, ακόµα και µετά από τις διευκρινιστικές προβλέψεις του παράγωγου δικαίου διατηρήθηκαν συνειδητά, ευρύτατα περιθώρια εκτίµησης από τα κοινοτικά όργανα 97. Η πρώτη εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο 126 ΣΛΕΕ προϋποθέτει ένα υψηλό δηµοσιονοµικό έλλειµµα, ο λόγος του οποίου προς το ΑΕΠ θα σηµειώνει συνεχή και ουσιαστική πτώση και θα τείνει να πλησιάσει την τιµή αναφοράς. Όπως αποδείχθηκε από την πράξη, αλλά και όπως ήδη, αρκετά νωρίς, είχε επισηµανθεί 98, η περίπτωση αυτή παρουσίασε µικρή πρακτική σηµασία στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, καθώς στο στάδιο αυτό απαγορεύονται εξαρχής τα υψηλά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα. 95 Τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να εξετάζουν, µεταξύ άλλων, εάν συντρέχουν οι δύο αυτές προϋποθέσεις πριν λάβουν την απόφαση για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος. Για παράδειγµα, στην απόφαση 2004/917/ΕΚ του Συµβουλίου για την περίπτωση της Ελλάδας, αναφέρεται «6. Η συνολική αυτή εκτίµηση οδηγεί στα ακόλουθα συµπεράσµατα: το 2003, το έλλειµµα της γενικής Κυβέρνησης στην Ελλάδα ανήλθε στο 3,2% του ΑΕΠ. Η υπέρβαση το 2003 της τιµής αναφοράς του 3% του ΑΕΠ που ορίζει η συνθήκη δεν οφείλεται, κατά την έννοια του συµφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης, σε ασυνήθεις περιστάσεις εκτός του ελέγχου των ελληνικών αρχών, ούτε σε σοβαρή οικονοµική ύφεση. Αντίθετα, το έλλειµµα σηµειώθηκε υπό συνθήκες ισχυρής οικονοµικής ανάπτυξης 4,2% το 2003 και θετικού κενού παραγωγής της τάξης του 1,5% του ΑΕΠ» 96 π.χ. Κανονισµός 3606/93, µε χρήση της εξουσιοδότησης που προβλέπει η παρ.14 αρ. 104 ΣΕΚ, κυρίως όµως το ΣΣΑ. 97 Χρειάζεται να σηµειωθεί ότι η χρήση αορίστων νοµικών εννοιών αποτελεί αντικείµενο κριτικής επειδή ακριβώς καταλείπει ευρύτατα περιθώρια εκτίµησης στα κοινοτικά όργανα. Βλ. D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU-Kommentar, αρ. 104 EG, αρ. περ. 20 επ. 98 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, αρθρ. 104 ΕΚ, αρ. περ

49 Αντίθετα, η δεύτερη εξαίρεση παρουσιάζει µεγάλη πρακτική σηµασία και ιδιαίτερο ενδιαφέρον, καθώς είναι η περίπτωση την οποία επικαλούνται ως επί το πλείστον τα κράτη µέλη που παρουσιάζουν υπέρβαση της τιµή αναφοράς κι επιθυµούν να δικαιολογήσουν τις αποκλίσεις που εµφάνισαν, σε µια προσπάθεια να αποφύγουν τις συνέπειες και την διαδικασία του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Αυτός άλλωστε, είναι και ο λόγος που το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο ασχολήθηκε κυρίως και επιχείρησε να προσδιορίσει τις αόριστες νοµικές έννοιες τις συγκεκριµένης εξαίρεσης και κυρίως το πότε η υπέρβαση της τιµής αναφοράς θεωρείται «έκτακτη και προσωρινή». Η πρώτη απόπειρα έγινε µε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος (διορθωτικό σκέλος του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης) 99. Ειδικότερα, ορίστηκε ότι το Συµβούλιο, προκειµένου να αχθεί στην κρίση του για τη συνδροµή της εξαίρεσης, οφείλει να λαµβάνει υπόψη του, µεταξύ άλλων, και τις πολυετείς δηµοσιονοµικές προβλέψεις της Επιτροπής, προκειµένου να µπορεί να διαπιστώσει τον έκτακτο χαρακτήρα της υπέρβασης. Η υπέρβαση θεωρείται έκτακτη και προσωρινή, κατά τον κανονισµό, εάν οφείλεται σε ασυνήθεις περιστάσεις, που εκφεύγουν του ελέγχου του συγκεκριµένου κράτους µέλους και έχουν σηµαντική επίπτωση στη δηµοσιονοµική του κατάσταση (ο ορισµός δε αυτός χρησιµοποιείται κυρίως για να καλύψει γεγονότα όπως οι πόλεµοι ή οι φυσικές καταστροφές) 100 ή εάν οφείλεται σε σοβαρή οικονοµική ύφεση. Επιπλέον, η υπέρβαση της τιµής αναφοράς θεωρείται προσωρινή εάν οι δηµοσιονοµικές προβλέψεις της Επιτροπής εκτιµούν ότι το έλλειµµα θα µειωθεί κάτω από την τιµή αναφοράς µόλις εκλείψουν οι ασυνήθεις περιστάσεις ή τερµατιστεί η σοβαρή οικονοµική ύφεση. Τέλος, προσδιορίστηκε ότι κατά κανόνα, µια υπέρβαση της τιµής αναφοράς οφειλόµενη σε σοβαρή ύφεση είναι έκτακτη µόνον εάν το πραγµατικό Α.Ε.Π. του συγκεκριµένου κράτους εµφανίζει πτώση κατά τουλάχιστον 2% σε ετήσια βάση. Άλλωστε, χαρακτηριστική είναι και η προτροπή προς τα κράτη µέλη, η οποία περιλαµβάνεται στο Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ για το σύµφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (Άµστερνταµ, 17 Ιουνίου 1997) 101, να µην επικαλούνται τον έκτακτο χαρακτήρα ελλείµµατος που συνδέεται µε ετήσια µείωση του Α.Ε.Π. µικρότερη του 2%, εκτός εάν 99 Για την λεπτοµερή ανάλυση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997,όπως επίσης του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης γενικότερα, αλλά και της τροποποίησής του, βλ. κατωτέρω κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα δεύτερο, σελ 99 επ. 100 Βλ και Έκθεση της Επιτροπής σύµφωνα µε το άρθρο 104 παράγραφος 3 της Συνθήκης για την Ελλάδα, SEC(2009) 197, µήνας Φεβρουάριος Βλ. αναλυτικά κατωτέρω κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα δεύτερο, σελ

50 πρόκειται για περίπτωση σοβαρής ύφεσης, η οποία προσδιορίζεται σε ετήσια µείωση του πραγµατικού Α.Ε.Π. κατά τουλάχιστον 0,75%. Ωστόσο, η εφαρµογή στην πράξη των συγκεκριµένων ρυθµίσεων εµφάνισε αρκετά προβλήµατα, ενώ ταυτόχρονα κρίθηκε ως ανελαστικός και ο προσδιορισµός του 2% ως απαραίτητη προϋπόθεση της µείωσης του Α.Ε.Π. του εκάστοτε κράτους µέλους, προκειµένου να θεωρηθεί ότι µια υπέρβαση που οφείλεται σε σοβαρή οικονοµική ύφεση είναι έκτακτη. Αυτό συνέβη λόγω των ιδιαιτεροτήτων και των διαφορών που εµφανίζουν οι οικονοµίες των κρατών µελών της Ένωσης µεταξύ τους, ώστε η µείωση του Α.Ε.Π. της κάθε µιας κατά 2% να µην έχει τις ίδιες συνέπειες που θα είχε στην οικονοµία και στην εξυπηρέτηση του χρέους κάποιου άλλου κράτους µέλους. Για τον λόγο αυτό κρίθηκε, µε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 του Συµβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2005, για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, ότι η έννοια της έκτακτης υπέρβασης της τιµής αναφοράς λόγω σοβαρής οικονοµικής ύφεσης θα πρέπει να αναθεωρηθεί, καθώς θα πρέπει να ληφθεί δεόντως υπόψη η οικονοµική ετερογένεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης 102. Με τον νέο κανονισµό λοιπόν, ορίστηκε ότι στις αξιολογήσεις τους και τις αποφάσεις τους σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος, δυνάµει του άρθρου 104 (126 ΣΛΕΕ), παράγραφοι 3 έως 6 της Συνθήκης, η Επιτροπή και το Συµβούλιο µπορούν να θεωρούν ότι µια υπέρβαση της τιµής αναφοράς οφειλόµενη σε σοβαρή οικονοµική ύφεση είναι έκτακτη, µε την έννοια του άρθρου 104 (126 ΣΛΕΕ) παράγραφος 2 στοιχείο α, δεύτερη περίπτωση, εάν η υπέρβαση της τιµής αναφοράς είναι αποτέλεσµα αρνητικού ετήσιου ρυθµού αύξησης του Α.Ε.Π. ή σωρευτικής µείωσης της παραγωγής κατά τη διάρκεια παρατεταµένης περιόδου πολύ χαµηλής ετήσιας µεγέθυνσης του Α.Ε.Π. σε σχέση µε τις δυνατότητές του. Απαλείφθηκε δηλαδή, η ανελαστική αναφορά του 2% 103, και πλέον η πολύ χαµηλή ετήσια µεγέθυνση του Α.Ε.Π. ενός κράτους µέλους κρίνεται σε σχέση µε τις «δυνατότητες» - ιδιαιτερότητες αυτού. Τέλος, χρειάζεται να σηµειωθεί ότι, για να θεωρηθεί η υπέρβαση της τιµής αναφοράς ως έκτακτη και προσωρινή οφειλόµενη σε σοβαρή οικονοµική ύφεση, θα πρέπει το αποτέλεσµα της σοβαρής οικονοµικής ύφεσης, να προηγηθεί της παραβίασης της τιµής αναφοράς. Η ερµηνευτική αυτή παραδοχή είναι εξόχως 102 Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 του Συµβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2005, για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, εκτίµηση Σηµειωτέον όµως, ότι η αναφορά αυτή παρέµεινε ως κατευθυντήρια αρχή στο Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ για το σύµφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (Άµστερνταµ, 17 Ιουνίου 1997). 50

51 σηµαντική, καθώς αποτέλεσε συχνά κρίσιµο σηµείο για την απόρριψη σχετικών ισχυρισµών από τα ενδιαφερόµενα κράτη µέλη 104. Αξίζει να σηµειωθεί ότι η συγκεκριµένη εξαίρεση αποτελεί ίσως το πιο λεπτό και κρίσιµο σηµείο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, καθώς είναι η περίπτωση την οποία επικαλούνται κατά κόρον τα κράτη µέλη. Τα δε όργανα της Ένωσης είναι υποχρεωµένα, από το δίκαιο της Ένωσης και την λογική του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, να ελέγχουν τη συνδροµή της συγκεκριµένης εξαίρεσης πριν προχωρήσουν στην λήψη αποφάσεων. Εξάλλου, παρά τις προσπάθειες προσδιορισµού των εν λόγω εννοιών µε το παράγωγο δίκαιο, αυτές εξακολουθούν, συνειδητά, να παραµένουν «αόριστες» 105 και να καταλείπουν ευρεία εξουσία εκτιµήσεως της κάθε περίπτωσης στα κοινοτικά όργανα και κυρίως στο Συµβούλιο. Οι παράγοντες αυτοί, σε συνδυασµό µε την εκφρασµένη πολιτική βούληση του Συµβουλίου για ήπια προσαρµογή των δηµοσιονοµικών µεγεθών των κρατών µελών, όπως αυτή αποδεικνύεται από την µέχρι σήµερα ακολουθούµενη πρακτική, φανερώνουν τον προσανατολισµό για την εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος και καταδεικνύουν τη σηµασία της συγκεκριµένης εξαίρεσης, ειδικά αν αναλογιστεί κανείς τις συµφωνίες και τις διαπραγµατεύσεις που λαµβάνουν χώρα ανάµεσα στα κοινοτικά όργανα και στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος πριν από τη λήψη των σχετικών αποφάσεων. Ταυτόχρονα, όσον αφορά στον λόγο του δηµόσιου χρέους προς το Α.Ε.Π., η δεύτερη παράγραφος του άρθρου 126 ΣΛΕΕ ορίζει ότι ο λόγος αυτός είναι δυνατόν να υπερβαίνει την τιµή αναφοράς, δηλαδή το 60%, «εάν µειώνεται επαρκώς και πλησιάζει την τιµή αναφοράς µε ικανοποιητικό ρυθµό». Η πρόβλεψη αυτή αφορά στα κράτη µέλη που, κατά την εποχή σύνταξης της Συνθήκης, είχαν ήδη σωρεύσει µεγάλα δηµόσια χρέη, όπως για παράδειγµα η Ιταλία και η Ελλάδα, χώρες στις οποίες το δηµόσιο χρέος ξεπερνούσε το 100% του Α.Ε.Π.. Τα χρέη αυτά σωρεύτηκαν αφενός από τη δηµιουργία ελλειµµάτων του κρατικού Προϋπολογισµού για αρκετά χρόνια και αφετέρου από τις µεταβολές της συναλλαγµατικής ισοτιµίας που επηρέαζαν και αύξαναν το εξωτερικό δηµόσιο χρέος και συνεπώς και το συνολικό 106, ώστε να καθίσταται φανερό πως το σωρευµένο πλέον δηµόσιο χρέος για τα κράτη αυτά δεν θα ήταν δυνατόν να περιοριστεί άµεσα, παρά µόνο σταδιακά. Από την διατύπωση της συγκεκριµένης εξαίρεσης προκύπτει ότι κρίσιµες έννοιες είναι η επαρκής µείωση του λόγου και ο ικανοποιητικός ρυθµός προσέγγισής του στην τιµή αναφοράς. Φαίνεται δηλαδή, να 104 Ενδεικτικά έκθεση Επιτροπής SEC(2009) 197, µήνας Φεβρουάριος Για τις αόριστες νοµικές έννοιες βλ. και Ευαγγ. Κουτούπα Ρεγκάκου, Αόριστες και τεχνικές έννοιες στο δηµόσιο δίκαιο (1997). 106 Εισηγητική έκθεση Κρατικού Προϋπολογισµού 1995, σελ

52 ενδιαφέρει κυρίως η συνεπής και σοβαρή προσπάθεια των κρατών µε υψηλό δηµόσιο χρέος να µειώνουν συνεχώς το χρέος αυτό, ακόµα και αν τιµή του απέχει πολύ από την τιµή αναφοράς που καθορίζεται, δηλαδή το 60%. εν ενδιαφέρει εάν το αποτέλεσµα είναι κοντά στο στόχο του 60%, αλλά η Συνθήκη αρκείται στο να υπάρχει µια σαφής πτωτική πορεία του λόγου του χρέους προς το ΑΕΠ. Το γεγονός δε αυτό, αποδεικνύεται και από την πρακτική που έχει ακολουθήσει η Κοινότητα µέχρι σήµερα, σχετικά µε τη συµµόρφωση ή µη ενός κράτους µέλους µε το κριτήριο του δηµοσίου χρέους, τόσο κατά την είσοδο των κρατών µελών στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ 107 όσο και κατά την εφαρµογή της διαδικασίας για τα υπερβολικά ελλείµµατα. Ειδικότερα, φαίνεται ότι η κρίση για την πλήρωση του συγκεκριµένου κριτηρίου, συνεπώς και η επιτρεπτή υπέρβασή του, όπως καθορίζεται στο 126 ΣΛΕΕ, εξαρτάται από την εκτίµηση της προσπάθειας που έχει καταβάλει το κράτος για την µείωση του λόγου του χρέους του προς το ΑΕΠ και την προοπτική της περαιτέρω µείωσής του στο µέλλον. Είναι λοιπόν δυνατό να θεωρηθεί ότι ένα κράτος µε υψηλό δηµόσιο χρέος, το οποίο όµως συνεχώς µειώνεται, πληροί το κριτήριο, ενώ αντίθετα, ένα άλλο κράτος µε χαµηλότερο χρέος, το οποίο όµως δεν µειώνεται ή πολύ περισσότερο αν αυξάνεται, δεν είναι δυνατόν να κριθεί ότι ικανοποιεί το κριτήριο 108. Συγκρίνοντας τις εξαιρέσεις και τις επιτρεπτές υπερβάσεις, που η ίδια η Συνθήκη προβλέπει από την υποχρέωση συµµόρφωσης των κρατών µελών προς τα κριτήρια δηµοσιονοµικής και µελετώντας παράλληλα την εφαρµογή των εν λόγω εξαιρέσεων µέχρι σήµερα, παρατηρούµε ότι η αυστηρότητα που υπάρχει όσον αφορά στην πλήρωση του κριτηρίου για το έλλειµµα, χαλαρώνει σε µεγάλο βαθµό σε σχέση µε την αυστηρότητα για πλήρωση του κριτηρίου του χρέους. Συγκεκριµένα, και η δύο εξαιρέσεις που προβλέπονται για την υπέρβαση της τιµής αναφοράς του λόγου του χρέους προς Α.Ε.Π., τόσο δηλαδή της ουσιαστικής και συνεχούς πτώσης, όσο και της έκτακτης και προσωρινής υπέρβασης, απαιτούν η τιµή του λόγου να βρίσκεται, σε κάθε περίπτωση, σε επίπεδο παραπλήσιο της τιµής αναφοράς, δηλαδή στο 3%. Η απόκλιση δε από το 3% ήταν το κατεξοχήν γεγονός που οδήγησε τα αρµόδια όργανα της Κοινότητας στην κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 104 (126 ΣΛΕΕ), σε όσες περιπτώσεις αυτό κρίθηκε αναγκαίο. Αντίθετα, όσον αφορά στο κριτήριο του χρέους, από το γράµµα της Συνθήκης, προκύπτει πως δεν 107 Για παράδειγµα κράτη όπως το Βέλγιο, η Ιταλία και η Ιρλανδία, όπου το χρέος τους κατά την έναρξη του 2 ου σταδίου ανερχόταν αντίστοιχα σε 138,9%, 118,6% και 96,1%. Μάλιστα, όπως εύστοχα έχει παρατηρηθεί, µια υπερβολικά αυστηρή προσκόλληση στις τιµές αναφοράς θα είχε ως συνέπεια τον αποκλεισµό µεγάλου αριθµού κρατών µελών (K. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ Ν. Μπάρµπας, Στοιχεία ηµοσιονοµικού ικαίου, έκδοση Γ (2008), σελ

53 απαιτείται η τιµή της υπέρβασης να βρίσκεται κοντά στην τιµή αναφοράς του κριτηρίου, ώστε αυτοµάτως να υπάρχει µεγαλύτερη επιείκεια προς τα κράτη µέλη και αντίστοιχη χαλάρωση της αυστηρότητας. 3) Η αρµοδιότητα της Επιτροπής σύµφωνα µε την παράγραφο 3. (Η εφαρµογή του Χρυσού κανόνα και οι σχετικοί παράγοντες). Η Συνθήκη, µετά τον καθορισµό των δηµοσιονοµικών κριτηρίων που οφείλει να εξετάζει η Επιτροπή, για να διαπιστώσει εάν τηρείται η δηµοσιονοµική πειθαρχία από τα κράτη µέλη, προχωρεί περαιτέρω στην διαδικασία παρακολούθησης, µε την τρίτη παράγραφο του άρθρου 126 ΣΛΕΕ και προσδιορίζει αφενός µία δέσµια αρµοδιότητα της Επιτροπής, µε το πρώτο εδάφιο και αφετέρου, µε το δεύτερο εδάφιο, παρέχει στην Επιτροπή συγκεκριµένη διακριτική ευχέρεια. Ειδικότερα, µε το πρώτο εδάφιο της τρίτης παραγράφου, επιβάλλεται στην Επιτροπή να συντάσσει έκθεση, σε κάθε περίπτωση που κάποιο κράτος µέλος δεν εκπληρώνει τους όρους από τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας που ορίζονται στην δεύτερη παράγραφο. Μάλιστα, η Επιτροπή δεσµεύεται να συντάξει την εν λόγω έκθεση, εάν το κράτος µέλος δεν εκπληρώνει τους όρους είτε αµφότερων των κριτηρίων είτε όµως και εάν δεν εκπληρώνει τους όρους µόνο ενός από τα κριτήρια. Η αρµοδιότητα αυτή της Επιτροπής είναι δέσµια, ενώ η υπέρβαση από κάποιο κράτος µέλος των κριτηρίων θεωρείται ότι αποτελεί την αφορµή για έναν πληρέστερο έλεγχο της δηµοσιονοµικής του κατάστασης 109. Πραγµατικά, στην έκθεση που συντάσσει η Επιτροπή, οφείλει, σύµφωνα µε ρητή επιταγή της Συνθήκης, να λάβει υπόψη της, εκτός από τις τιµές του ελλείµµατος και του χρέους, τον αποκαλούµενο «χρυσό κανόνα» των δηµοσίων οικονοµικών, το κατά πόσο δηλαδή το δηµόσιο έλλειµµα υπερβαίνει τις δαπάνες δηµοσίων επενδύσεων. Ο λόγος για τον οποίο απαιτείται ρητά η συνεκτίµηση του εάν το δηµοσιονοµικό έλλειµµα χρησιµοποιείται για να χρηµατοδοτηθούν δαπάνες δηµοσίων επενδύσεων, είναι πως, σύµφωνα µε τις κρατούσες θεωρίες, οι δηµόσιες επενδύσεις θα ενισχύσουν την ανάπτυξη και θα βελτιώσουν στο µέλλον όλη τη δηµοσιονοµική κατάσταση του οικείου κράτους µέλους. Ειδικότερα, γίνεται δεκτό πως η επίτευξη του «χρυσού κανόνα» συµβάλλει στη µακροχρόνια ανάπτυξη, ενώ αποβλέπει και στην οικονοµική δικαιοσύνη µεταξύ των γενεών. Η πεµπτουσία του χρυσού κανόνα βρίσκεται στην οικονοµική διάσταση της (λογιστικής) διάκρισης µεταξύ τρέχουσας και κεφαλαιακής δηµόσιας δαπάνης. Η εφαρµογή του χρυσού κανόνα θεωρείται 109 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ

54 ότι συµβάλλει αποφασιστικά στη µείωση της «µεροληψίας» εναντίον των δηµοσίων επενδύσεων, οδηγώντας έτσι σε µεγαλύτερο όγκο δηµοσίων επενδύσεων και µεγαλύτερους ρυθµούς µακροχρόνιας ανάπτυξης. Επίσης, θεωρείται ότι ο χρυσός κανόνας συµβάλλει προς την κατεύθυνση της οικονοµικής δικαιοσύνης ανάµεσα στις γενεές, εφόσον υπαγορεύει το διαχρονικό επιµερισµό του κόστους των δηµοσίων επενδύσεων, όπως ακριβώς συµβαίνει και µε τα διαχρονικά οφέλη αυτών, π.χ. η κατασκευή ενός δρόµου ή µιας γέφυρας αποδίδει οφέλη κυρίως µε την ολοκλήρωση του έργου και έτσι, ίσως δεν θα ήταν οικονοµικά δίκαιο µία τέτοιου είδους δαπάνη να γίνεται µόνο µέσα από τη φορολόγηση της παρούσας γενεάς 110. ηλαδή, κατά τη γνώµη των συντακτών της Συνθήκης, αν δηµιουργήθηκε έλλειµµα λόγω δαπανών επενδύσεων ωφέλιµων για το κράτος, (π.χ. ανέγερση νοσοκοµείων, βελτίωση οδικού δικτύου), τότε αυτό το έλλειµµα δεν θεωρείται κατ αρχήν κακό έλλειµµα και εκτιµάται επιεικέστερα από ένα έλλειµµα που προήλθε από αλόγιστες σπατάλες (π.χ. για καταναλωτικές δαπάνες) του κράτους. Συνακόλουθα, η Επιτροπή οφείλει να λάβει υπόψη της, κατά τη διαµόρφωση της έκθεσης και όλους τους άλλους παράγοντες, τους σχετικούς µε την ύπαρξη και την δηµιουργία υπερβολικού ελλείµµατος, συµπεριλαµβανοµένης της µεσοπρόθεσµης οικονοµικής και δηµοσιονοµικής κατάστασης του κράτους µέλους. ηλαδή, οφείλει να προχωρήσει σε µια γενικότερη εκτίµηση και συνολική ανάλυση της δηµοσιονοµικής και οικονοµικής κατάστασης του κράτους µέλους, συνεκτιµώντας όλους τους «σχετικούς παράγοντες» 111. Μεταξύ άλλων, τέτοιοι παράγοντες είναι: η δυνητική οικονοµική µεγέθυνση του κράτους µέλους και η δυναµική ανάπτυξης σε αυτό, οι συγκυριακές συνθήκες, η εφαρµογή πολιτικών όσον αφορά στην ενθάρρυνση της έρευνας και της καινοτοµίας, ιδίως µετά την σύνοδο και στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισαβόνας, οι προσπάθειες δηµοσιονοµικής εξυγίανσης κατά τις ευνοϊκές συγκυρίες, η εφαρµογή µεταρρυθµίσεων του συνταξιοδοτικού συστήµατος, η δοµή του χρέους κ.α., αλλά και κάθε άλλος παράγοντας, ο οποίος, κατά τη γνώµη του 110 Ι. Αρµάγου, Γ. Μουρµούρα, Β. Ράπανου, Β. Πατσουράτη, Χρ. Σταϊκούρα, Το δηµοσιονοµικό πρόβληµα στην Ελλάδα σήµερα, µελέτη για το Οικονοµικό Επιµελητήριο της Ελλάδας (2005), σελ 37επ. 111 Ιδιαίτερα κρίσιµη για το ζήτηµα των παραγόντων που οφείλουν να λάβουν υπόψη τα κοινοτικά όργανα υπήρξε η τροποποίηση του Σ.Σ.Α. µε τον Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1055/2005 του Συµβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005 για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 για την ενίσχυση της εποπτείας της δηµοσιονοµικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών. Για την τροποποίηση του Σ.Σ.Α. γίνεται εκτενώς λόγος στο κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα δεύτερο. 54

55 ενδιαφερόµενου κράτους µέλους, µπορεί να συµβάλλει στην αξιολόγηση της υπέρβασης της τιµής αναφοράς 112. Η συνολική αξιολόγηση της οικονοµικής και δηµοσιονοµικής κατάστασης παρέχει ευρύτατα περιθώρια εκτίµησης και λειτουργεί ευνοϊκά προς τα κράτη µέλη, καθώς δεν υπάρχει αυστηρή προσκόλληση µόνο στην µη πλήρωση των δύο κριτηρίων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, γεγονός που θα περιόριζε υπερβολικά τις οικονοµικές επιλογές των κρατών και θα καθιστούσε ανελαστική και υπερβολικά τυπική τη διαδικασία του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, ως αντιστάθµισµα και προκειµένου να υπάρχει µεγαλύτερη διασφάλιση ότι θα τηρηθεί η δηµοσιονοµική πειθαρχία από τα κράτη µέλη, η Συνθήκη, παράλληλα µε τη δέσµια αρµοδιότητα που παρέχει στην Επιτροπή µε το πρώτο εδάφιο της τρίτης παραγράφου για όσες περιπτώσεις δεν εκπληρώνονται τα κριτήρια από κάποιο κράτος µέλος, µε το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου, παρέχει στην Επιτροπή την δυνατότητα να συντάξει αντίστοιχη έκθεση για συγκεκριµένο κράτος µέλος, κατά διακριτική της ευχέρεια, εάν θεωρεί ότι υπάρχει ο κίνδυνος να εµφανιστεί υπερβολικό έλλειµµα, µολονότι το κράτος µέλος εκπληρώνει τους όρους των δηµοσιονοµικών κριτηρίων. ηλαδή, η Συνθήκη παρέχει την ευχέρεια στην Επιτροπή να προβαίνει σε έλεγχο της δηµοσιονοµικής κατάστασης των κρατών µελών, µολονότι αυτά ικανοποιούν τις τιµές αναφοράς των κριτηρίων, αρκεί βέβαια να υπάρχει ο κίνδυνος το εν λόγω κράτος µέλος να υπερβεί τις συγκεκριµένες τιµές και να εµφανίσει υπερβολικά ελλείµµατα. Βέβαια, γίνεται δεκτό πως το κράτος µέλος αυτό θα πρέπει να τηρεί οριακά, προς το παρόν τουλάχιστον, τις τιµές αναφοράς και η οικονοµική και δηµοσιονοµική του κατάσταση να τείνει στην υπέρβασή τους 113. Η δυνατότητα αυτή παρέχεται στην Επιτροπή προκειµένου να υπάρξει µεγαλύτερη διασφάλιση ότι θα τηρηθεί η δηµοσιονοµική πειθαρχία από τα κράτη µέλη. 4) Η γνώµη της Οικονοµική και ηµοσιονοµικής Επιτροπής Ακολούθως, σύµφωνα µε την τέταρτη παράγραφο του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, µόλις η Επιτροπή συντάξει και εγκρίνει την ως άνω έκθεσή της σχετικά µε την οικονοµική και δηµοσιονοµική κατάσταση του κράτους µέλους και την µη εκπλήρωση των κριτηρίων της δεύτερης παραγράφου από αυτό, και συγκεκριµένα εντός δύο εβδοµάδων από την σύνταξη και έγκριση 114, εκ µέρους της Επιτροπής, της εν λόγω έκθεσης, η οικονοµική και δηµοσιονοµική Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, αρθρ. 104 ΕΚ, αρ. περ Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 του Συµβουλίου, της 27ης Ιουνίου

56 επιτροπή (επιτροπή άρθρου 134 ΣΛΕΕ, πρώην 114 ΣΕΚ) διατυπώνει γνώµη για την έκθεση της Επιτροπής. Η οικονοµική και δηµοσιονοµική επιτροπή αντικατέστησε, κατά το τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, την Νοµισµατική Επιτροπή που προβλεπόταν µέχρι τότε. Αποτελείται από εκπροσώπους των κρατών µελών, κυρίως εµπειρογνώµονες του οικονοµικού και δηµοσιονοµικού τοµέα, της Επιτροπής και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και έχει ως αποστολή να παρακολουθεί την οικονοµική και χρηµατοπιστωτική κατάσταση των κρατών µελών, αλλά και της Κοινότητας και να συντάσσει τακτικά εκθέσεις προς το Συµβούλιο και την Επιτροπή, ιδίως όσον αφορά στις χρηµατοπιστωτικές σχέσεις µε τις τρίτες χώρες και τους διεθνείς οργανισµούς. Ταυτόχρονα, έχει ως αποστολή να προετοιµάζει τις εργασίες του Συµβουλίου ιδίως σε σχέση µε την γνώµη της που απαιτείται στο πλαίσιο της πολυµερούς εποπτείας (άρθρο 121 ΣΛΕΕ πρώην 99 ΣΕΚ) και της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος (άρθρο 126 ΣΛΕΕ). Η πρόβλεψη της παραγράφου 4 για διατύπωση γνώµης από την οικονοµική και δηµοσιονοµική επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, αφενός µεν αποτελεί µία επιπρόσθετη ασφαλιστική δικλείδα υπέρ των κρατών µελών σε σχέση µε την κρίση και την έκθεση της Επιτροπής και αφετέρου διασφαλίζει ότι στην έκθεση της Επιτροπής για την οικονοµική και δηµοσιονοµική κατάσταση του κράτους µέλους και την µη εκπλήρωση των κριτηρίων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας θα προστεθεί και η γνώµη ενός οργάνου εµπειρογνωµόνων σχετικά µε τα κρίσιµα αυτά ζητήµατα. 5) Η γνώµη της Επιτροπής προς το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος και η ενηµέρωση του Συµβουλίου Η πέµπτη παράγραφος του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104) προβλέπει ότι, µετά και την γνώµη της οικονοµικής και δηµοσιονοµικής επιτροπής, η Επιτροπή αποφαίνεται για τον εάν υπάρχει ή εάν µπορεί να εµφανιστεί υπερβολικό έλλειµµα σε ένα κράτος µέλος. Κατά την κρίση της αυτή η Επιτροπή οφείλει ακριβώς να λαµβάνει υπόψη τη γνώµη της οικονοµικής και δηµοσιονοµικής επιτροπής σύµφωνα µε την προηγούµενη παράγραφο. Σηµαντική, σχετικά µε την παράγραφο 5, είναι η τροποποίηση που επήλθε στην συγκεκριµένη διάταξη µε την συνθήκη της Λισαβόνας και καθορίζει την ενέργεια στην οποία οφείλει να προβεί η Επιτροπή, εάν καταλήξει στην κρίση ότι υπάρχει ή ότι µπορεί να εµφανιστεί υπερβολικό έλλειµµα σε ένα κράτος µέλος. Ειδικότερα, στην αρχική της µορφή η παράγραφος 5 όριζε ότι εάν η Επιτροπή έκρινε ότι υπήρχε ή µπορούσε να εµφανιστεί υπερβολικό έλλειµµα 56

57 τότε όφειλε να απευθύνει γνώµη και σύσταση στο Συµβούλιο, ώστε να ακολουθήσουν οι ενέργειες του Συµβουλίου κατά τις παραγράφους 6 και επόµενες. Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας προβλέφθηκε πλέον ότι «Εάν η Επιτροπή κρίνει πως σε κράτος µέλος υπάρχει ή µπορεί να εµφανισθεί υπερβολικό έλλειµµα, απευθύνει γνώµη στο εν λόγω κράτος µέλος και ενηµερώνει σχετικά το Συµβούλιο». Η γνώµη δηλαδή, της Επιτροπής δεν απευθύνεται πλέον στο Συµβούλιο, αλλά στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος, ενώ το Συµβούλιο ενηµερώνεται από την Επιτροπή για την γνώµη που αυτή απηύθυνε στο οικείο κράτος µέλος. Η αλλαγή αυτή σχετίζεται άµεσα µε την τροποποίηση που επήλθε στις παραγράφους 6 και 13 του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ), και αφορά στην συµµετοχή του ενδιαφερόµενου κράτους µέλους κατά την κρίσιµη ψηφοφορία για την λήψη της σχετικής απόφασης σχετικά µε την ύπαρξη ή όχι υπερβολικού ελλείµµατος από το Συµβούλιο σύµφωνα µε την παρ. 6. ( διαδικασία που αναλύεται ακολούθως). Πράγµατι, µετά τις εν λόγω τροποποιήσεις, το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος αποστερείται του δικαιώµατός του συµµετοχής στην κρίσιµη αυτή ψηφοφορία. Η γνώµη λοιπόν, της Επιτροπής απευθύνεται πλέον στο οικείο κράτος µέλος, ώστε αυτό να λάβει άµεσα γνώση και προκειµένου να µπορέσει να ασκήσει ουσιαστικά, µεταξύ άλλων, και το δικαίωµά του για προηγούµενη ακρόαση, το οποίο εξακολουθεί να διατηρεί και µετά την τροποποίηση, στο πλαίσιο της παραγράφου 6. Τέλος, η γνώµη που απευθύνει πλέον η Επιτροπής στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος είναι ουσιαστικά µια εξελιγµένη µορφή της έκθεσης που συντάσσει αυτή σύµφωνα µε την παράγραφο 3, αφού έχει ληφθεί πλέον υπόψη και η γνώµη της Οικονοµικής και ηµοσιονοµικής Επιτροπής, σύµφωνα µε την παράγραφο ) Στάδιο της απόφασης για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος (παράγραφος 6). Ωστόσο, το αρµόδιο όργανο για να αποφασίσει εάν τελικά υφίσταται ή όχι υπερβολικό έλλειµµα σε ένα κράτος µέλος είναι το Συµβούλιο, το κατεξοχήν πολιτικό όργανο την Κοινότητας. Πράγµατι, στην έκτη παράγραφο του άρθρου 126 ΣΛΕΕ ορίζεται ότι το Συµβούλιο αποφασίζει εάν υφίσταται ή όχι υπερβολικό έλλειµµα. Προκειµένου όµως, να καταλήξει το Συµβούλιο στην κρίση του για το αν υφίσταται ή όχι υπερβολικό έλλειµµα, οφείλει να τηρήσει συγκεκριµένες διαδικαστικές και ουσιαστικές προϋποθέσεις, όπως αυτές προσδιορίζονται στην συγκεκριµένη παράγραφο. 115 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ

58 Ειδικότερα, σύµφωνα µε την αρχική ρητή επιταγή της Συνθήκης (παρ.13), το Συµβούλιο αποφάσιζε για την ύπαρξη ή όχι υπερβολικού ελλείµµατος, µε ειδική πλειοψηφία, όπως αυτή καθοριζόταν στο άρθρο 205 ΣΕΚ. Συγκεκριµένα, το άρθρο 205 (ήδη άρθρο 238 ΣΛΕΕ), στην αρχική µορφή του, καθόριζε µία ιδιαίτερη διαδικασία ειδικής πλειοψηφίας, κατά την οποία το κάθε κράτος µέλος διαθέτει έναν ορισµένο αριθµό σταθµισµένων ψήφων. Ο αριθµός αυτός καθορίστηκε µε οικονοµικά, πολιτικά και πληθυσµιακά κριτήρια, απέβλεπε όµως ταυτόχρονα, αφενός µεν στο να µην µπορούν τα µεγάλα κράτη µέλη να λάβουν από µόνα τους απόφαση και αφετέρου στο να µην επιτρέπει στα µικρά να εµποδίσουν την έκδοσή της 116, 117. Το σύνολο των ψήφων που συγκέντρωναν όλα τα κράτη µαζί, µε το εν λόγω σύστηµα, ήταν ογδόντα επτά. Με δεδοµένο λοιπόν, ότι η παράγραφος του αρ. 104 απαιτούσε ταυτόχρονα και πλειοψηφία δύο τρίτων των ψήφων των µελών, απαιτούνταν, προκειµένου να επιτευχθεί η ειδική πλειοψηφία για τη λήψη της συγκεκριµένης απόφασης της παραγράφου 6, πενήντα οκτώ ψήφοι σε σύνολο ογδόντα επτά. Ήδη όµως, η Συνθήκη της Λισαβόνας 119 επέφερε σηµαντικές αλλαγές στη συγκεκριµένη διαδικασία 120. Πλέον ορίζεται (άρθρο 238 ΣΛΕΕ) ότι, αρχής γενοµένης από την 1η Νοεµβρίου 2014, για τον σχηµατισµό ειδικής πλειοψηφίας απαιτείται ποσοστό τουλάχιστον 55% των µελών του Συµβουλίου που αντιπροσωπεύουν τα συµµετέχοντα κράτη µέλη, εφόσον η πλειοψηφία αυτή συγκεντρώνει ποσοστό τουλάχιστον 65% του πληθυσµού των κρατών αυτών. Ταυτόχρονα, το Πρωτόκολλο σχετικά µε τις µεταβατικές διατάξεις (αρ.36) που προσαρτάται στην Συνθήκη ορίζει ότι µέχρι 31 Οκτωβρίου 2014 η ειδική πλειοψηφία θα εξακολουθήσει να νοείται και να επιτυγχάνεται όπως ακριβώς και µε το παλαιό καθεστώς του αριθµού σταθµισµένων ψήφων που αναλογεί σε κάθε κράτος µέλος, τροποποιεί όµως τον αριθµό αυτό για κάθε κράτος µέλος, συµπεριλαµβάνει τα νέα µέλη της Ένωσης και τελικά αυξάνει τον συνολικό αριθµό σε τριακόσιες σαράντα εννέα ψήφους. Έτσι, µε βάση τον νέο αριθµό σταθµισµένων ψήφων και µε δεδοµένο ότι στο συγκεκριµένο στάδιο της διαδικασίας (παρ. 6) προηγείται πρόταση της Επιτροπής, για τον σχηµατισµό ειδικής πλειοψηφίας, κατά το µεταβατικό στάδιο, απαιτούνται 255 ψήφοι υπέρ σε σύνολο Π. Κούσης σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 205 ΕΚ αρ. περ Π. Στάγκος σε Π. Στάγκος - Ε. Σαχπεκίδου, ίκαιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2000), σελ Αναλυτικά για την παράγραφο 13 βλ. ακολούθως, σελ Αρ. 191 Συνθήκης της Λισαβόνας, ΕΕ C 306/ , αρ 238 ΣΛΕΕ. 120 βλ. Β. Χριστιανό Μ. Περάκη, Νοµοθεσία της Ευρωπαϊκής µετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, (2010). 58

59 Παρατηρείται εποµένως, ότι µε τη συγκεκριµένη αλλαγή που επέρχεται, η οποία είναι απολύτως σύµφωνη µε το πνεύµα της Συνθήκης της Λισαβόνας, από 1 η Νοεµβρίου 2014 µειώνεται το ποσοστό το οποίο απαιτείται προκειµένου να επιτευχθεί η συγκεκριµένη ειδική πλειοψηφία. Με τον τρόπο αυτό θα µπορεί να ληφθεί πιο εύκολα η σχετική απόφαση. Ως απαραίτητη προϋπόθεση όµως και ως ασφαλιστική δικλείδα για την λήψη της συγκεκριµένης απόφασης τίθεται η πληθυσµιακή εκπροσώπηση του 65% του συνολικού πληθυσµού, µία προϋπόθεση που συνάδει απόλυτα µε το πνεύµα και τον σκοπό πρόβλεψης ειδικής πλειοψηφίας. Σηµειτέον άλλωστε, ότι, µετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας και το νέο άρθρο 136 ΣΛΕΕ, εάν η απόφαση για ύπαρξη ή όχι υπερβολικού ελλείµµατος αφορά σε κράτος µέλος της ζώνης του ευρώ, δικαίωµα ψήφου έχουν µόνο τα µέλη του Συµβουλίου που εκπροσωπούν κράτη µέλη µε νόµισµα το ευρώ 121. Ταυτόχρονα, ιδιαίτερη σηµασία έχει µία ακόµη αλλαγή που επέρχεται στην εν λόγω διαδικασία µε τη συνθήκη της Λισαβόνας 122. Ειδικότερα, µέχρι το συγκεκριµένο στάδιο (παρ. 6) της διαδικασίας διαπίστωσης υπερβολικού ελλείµµατος, το θιγόµενο κράτος µέλος είχε και αυτό δικαίωµα συµµετοχής στην διαδικασία και ψήφου 123. Η διαπίστωση όµως, ότι στις περιπτώσεις που η διαδικασία στρεφόταν κατά µεγάλου κράτους µέλους, όπως για παράδειγµα η Γερµανία και η Γαλλία 124, η λήψη απόφασης για την διαπίστωση υπερβολικού ελλείµµατος ήταν αρκετά δύσκολη, λόγω κυρίως του µεγάλου αριθµού ψήφων που διέθεταν οι χώρες αυτές σύµφωνα µε το αρ. 205, οδήγησε στην τροποποίηση της παραγράφου 13. Σύµφωνα λοιπόν µε την νέα ρύθµιση που εισήγαγε η συνθήκη της Λισαβόνας, το Συµβούλιο, όταν θεσπίζει τα µέτρα που αναφέρονται, µεταξύ άλλων και στην παράγραφο 6, αποφασίζει χωρίς να λαµβάνει πλέον υπόψη την ψήφο του µέλους του Συµβουλίου που εκπροσωπεί το εν λόγω κράτος µέλος Αναλυτικά για το άρθρο 136 ΣΛΕΕ βλ. σελ. 88 παρούσας. 122 Συνθήκη της Λισαβόνας για την τροποποίηση της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, ΕΕ C 306/ Π.χ. απόφαση 2004/917/ΕΚ του Συµβουλίου για την περίπτωση της Ελλάδας. 124 Είναι χαρακτηριστική η περίπτωση των χωρών αυτών το 2002 και 2003, όπου το Συµβούλιο δεν κατόρθωσε να καταλήξει σε οριστικές αποφάσεις επί των συστάσεων της Επιτροπής, µε βάση τις διατάξεις του αρ. 104 παρ. 8 και 9 ΣΕΚ, λόγω µη επίτευξης της απαιτούµενης πλειοψηφίας. Για τις συγκεκριµένες περιπτώσεις και την αντίστοιχη προσφυγή της Επιτροπής γίνεται λόγος ακολούθως, στο οικείο κεφάλαιο, σελ 63 επ. 125 Σηµειωτέον ότι η συνθήκη της Λισαβόνας τέθηκε σε ισχύ την 1 η εκεµβρίου 2009, καθώς η Τσεχία ήταν η τελευταία χώρα που επικύρωσε τη Συνθήκη στις 13 Νοεµβρίου Για τις δυσκολίες συµβιβασµού ανάµεσα στα πολλαπλά συµφέροντα των Κρατών-Μελών και τις δυσκολίες κύρωσής της βλ. και Θ. Χίου - Μανιατοπούλου, Η µεταρρυθµιστική Συνθήκη της Λισαβώνας, (2008). 59

60 Ακολούθως, προκειµένου το Συµβούλιο να αχθεί στην κρίση και στην απόφασή του για την ύπαρξη ή µη υπερβολικού ελλείµµατος, απαιτούνταν διαδικαστικά να προηγηθεί σύσταση της Επιτροπής για το ζήτηµα αυτό. Η συνθήκη της Λισαβόνας επέφερε τροποποιήσεις και στο συγκεκριµένο σηµείο. Ειδικότερα, ο όρος «σύσταση» αντικαταστάθηκε από τον όρο «πρόταση». Η αλλαγή αυτή έχει ιδιαίτερη σηµασία, καθώς, σύµφωνα µε το άρθρο 293 ΣΛΕΕ (πρώην 250 ΣΕΚ), το Συµβούλιο µπορεί να τροποποιήσει την πρόταση της Επιτροπής µόνο µε οµοφωνία. Φαίνεται δηλαδή, µία προσπάθεια αναβάθµισης του ρόλου της Επιτροπής στη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος. Η Επιτροπή συνεπώς, απευθύνει πλέον πρόταση στο Συµβούλιο. Η πρόταση που απαιτεί η έκτη παράγραφος είναι ουσιαστικά η γνώµη, δηλαδή η εξελιγµένη έκθεση, που απευθύνει η Επιτροπή στο Συµβούλιο σύµφωνα µε την πέµπτη παράγραφο. Η εν λόγω πρόταση ωστόσο, δεν δεσµεύει το Συµβούλιο ως προς την ουσιαστική του κρίση. Η απόφαση του Συµβουλίου βασίζεται σε αυτοτελή, δική του εκτίµηση, χωρίς καµία ουσιαστική δέσµευση. Το Συµβούλιο µπορεί, βασιζόµενο σε διαφορετική εκτίµηση των σχετικών οικονοµικών δεδοµένων, των µέτρων που πρέπει να ληφθούν και του χρονοδιαγράµµατος που πρέπει να τηρηθεί από το οικείο κράτος µέλος, να τροποποιεί την πράξη που συνιστά η Επιτροπή, µε την απαιτούµενη για την έκδοση της πράξεως αυτής πλειοψηφία 126, ήδη οµοφωνία (πρόταση). Σηµειωτέον επίσης, ότι το Συµβούλιο µπορεί να ζητήσει και να προκαλέσει το ίδιο τη συγκεκριµένη πρόταση, χωρίς να χρειάζεται να αναµένει πρωτοβουλία της Επιτροπής, σύµφωνα µε ρητή δυνατότητα που του παρέχεται από το άρθρο 135 ΣΛΕΕ (πρώην 115 ΣΕΚ). Μάλιστα, στην περίπτωση που το Συµβούλιο κάνει χρήση της συγκεκριµένης δυνατότητάς του, η Επιτροπή οφείλει να υποβάλλει «αµελλητί» τα συµπεράσµατα και την πρόταση - γνώµη της προς το Συµβούλιο. Σε κάθε όµως περίπτωση, η υποβολή της πρότασης από την πλευρά της Επιτροπής αποτελεί διαδικαστική προϋπόθεση, χωρίς την οποία το Συµβούλιο δεν µπορεί να λάβει την κρίσιµη απόφασή του στο πλαίσιο της παραγράφου 6. Ταυτόχρονα, διαδικαστική προϋπόθεση για τη λήψη απόφασης αποτελεί και το δικαίωµα προηγούµενης ακρόασης που χορηγείται στο θιγόµενο κράτος µέλος. Ειδικότερα, ορίζεται ρητά στην παράγραφο 6 ότι το Συµβούλιο οφείλει να λάβει υπόψη του τυχόν παρατηρήσεις του εν λόγω κράτους µέλους, το δε Συµβούλιο, στο πλαίσιο της ουσιαστικής του εκτίµησης, οφείλει να εξετάζει µε ιδιαίτερη προσοχή οποιονδήποτε παράγοντα ο οποίος, κατά τη γνώµη του ενδιαφερόµενου κράτους µέλους, µπορεί να συµβάλλει στην αξιολόγηση της υπέρβασης της τιµής αναφοράς των 126 Απόφαση ΕΚ C-27/04, σκέψη 80 επ. Αναλυτικός σχολιασµός της συγκεκριµένης απόφασης κατωτέρω στον σχολιασµό της παραγράφου 8. 60

61 δηµοσιονοµικών κριτηρίων. Εξάλλου, το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος έχει την ευχέρεια να µην κάνει χρήση του δικαιώµατος αυτού. Σηµειωτέον ότι, όπως ήδη αναφέρθηκε, το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος, εκτός από το δικαίωµα προηγούµενης ακροάσεως, κατά το εν λόγω στάδιο, πριν από την τροποποίηση µε την συνθήκη της Λισαβόνας, συµµετείχε κανονικά στη διαδικασία και στην ψηφοφορία για την λήψη απόφασης, µε τις ψήφους που του αναλογούσαν. Εκτός από τις διαδικαστικές προϋποθέσεις, η παράγραφος 6 ορίζει ότι το Συµβούλιο προκειµένου να αχθεί στην κρίση του οφείλει να προβεί σε «συνολική εκτίµηση», καθορίζει δηλαδή και ουσιαστικά κριτήρια. Η συνολική εκτίµηση αφορά στην γενικότερη δηµοσιονοµική και οικονοµική κατάσταση του κράτους µέλους και όχι µόνο στα δύο κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Η τελική απόφαση δηλαδή, δεν µένει σε αυστηρούς οικονοµικούς υπολογισµούς και µετρήσεις, αλλά αποτελεί προϊόν ευρύτερης «συνολικής» εκτίµησης. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι το Συµβούλιο, στο πλαίσιο της ευρύτατης αυτής εξουσίας εκτιµήσεώς του, εξετάζει την µεσοπρόθεσµη οικονοµική και δηµοσιονοµική κατάσταση του κράτους, τους βασικούς δείκτες των δηµοσιονοµικών εξελίξεων κατά τη σχετική περίοδο, λαµβάνει υπόψη τις προοπτικές και τις προκλήσεις που αντιµετωπίζουν τα δηµόσια οικονοµικά, το κατά πόσο το δηµοσιονοµικό έλλειµµα υπερβαίνει τις δαπάνες των δηµοσίων επενδύσεων, εστιάζει την προσοχή του στη συσχέτιση της εξέλιξης του ελλείµµατος και του χρέους. Επίσης, εκτιµώνται και λαµβάνονται υπόψη και οι συγκυριακές συνθήκες, η εφαρµογή πολιτικών όσον αφορά στην ενθάρρυνση της έρευνας και της καινοτοµίας, οι προσπάθειες δηµοσιονοµικής εξυγίανσης κατά τις ευνοϊκές συγκυρίες, η εφαρµογή µεταρρυθµίσεων του συνταξιοδοτικού συστήµατος, παράγοντες δηλαδή, περισσότερο πολιτικοί και όχι αµιγώς οικονοµικοί, γεγονός που έχει ως συνέπεια να υποστηρίζεται στη θεωρία 127, αλλά τελικά να αποδεικνύεται και στην πράξη ότι η τελική απόφαση του Συµβουλίου για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος έχει κυρίως πολιτικό χαρακτήρα, καθώς το Συµβούλιο µπορεί να αποφασίσει ότι δεν υφίσταται υπερβολικό έλλειµµα ακόµα κι αν υπάρχει υπέρβαση των τιµών αναφοράς. Χαρακτηριστικό της επιλογής των συντακτών της Συνθήκης, να καταστεί το Συµβούλιο το αρµόδιο τελικά όργανο το οποίο αποφασίζει για την ύπαρξη ή µη υπερβολικού ελλείµµατος είναι και το γεγονός ότι σύµφωνα µε την παράγραφο , αποκλείεται και για το συγκεκριµένο ζήτηµα η εφαρµογή της διαδικασίας προσφυγής στο ικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (.Ε.Κ.) της Επιτροπής κατά κράτους µέλους (αρ. 258 ΣΛΕΕ 127 Μεταξύ άλλων, Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ Ανάλυση της παραγράφου 10 γίνεται ακολούθως, σελ

62 πρώην 226 ΣΕΚ) και της διαδικασίας προσφυγής στο.ε.κ. κράτους µέλους κατά άλλου κράτους µέλους (αρ. 259 ΣΛΕΕ, πρώην 227 ΣΕΚ) 129. Σηµειωτέον τέλος, όπως αναφέρθηκε, ότι εάν υπάρχει απόφαση για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος, το οποίο δεν έχει ενταχθεί ακόµα στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, τότε, η απόφαση αυτή κωλύει την είσοδο του συγκεκριµένου κράτους στο εν λόγω στάδιο της ΟΝΕ 130. Γ) Η επιβολή κυρώσεων 1) Οι συστάσεις του Συµβουλίου (παράγραφος 7) Μετά τη λήψη της απόφασης από το Συµβούλιο, σύµφωνα µε την παρ. 6, για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος, το άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) προσδιορίζει στις παραγράφους 7 έως 11 µία σειρά από κυρώσεις, οι οποίες κλιµακώνονται ανάλογα µε τον εάν το κράτος µέλος συµµορφώνεται ή προσπαθεί να συµµορφωθεί στις υποχρεώσεις του για δηµοσιονοµική πειθαρχία και να επαναφέρει τα δηµοσιονοµικά του µεγέθη στα ανεκτά από την Συνθήκη επίπεδα. Η πρώτη από τις εν λόγω κυρώσεις προβλέπεται από την παράγραφο 7 του αρ. 126 ΣΛΕΕ. Η εν λόγω διάταξη, στην αρχική της µορφή, όριζε ότι εάν το Συµβούλιο αποφάσιζε ότι υπήρχε υπερβολικό έλλειµµα σύµφωνα µε την παράγραφο 6, τότε απηύθυνε συστάσεις στο εν λόγω κράτος µέλος προκειµένου να τερµατιστεί η κατάσταση αυτή εντός καθορισµένου χρονικού διαστήµατος. Μάλιστα, γινόταν δεκτό ότι το Συµβούλιο, σύµφωνα µε τη Συνθήκη, ήταν υποχρεωµένο να απευθύνει τις συγκεκριµένες συστάσεις στο εν λόγω κράτος µέλος και ότι η κύρωση αυτή ενεργοποιούνταν αυτόµατα µε την λήψη της απόφασης της παρ Η Συνθήκη της Λισαβόνας επέφερε τροποποιήσεις και στην συγκεκριµένη παράγραφο. Ειδικότερα, αφενός προστέθηκε µία αυστηρή προτροπή προς το Συµβούλιο για άµεση ενέργεια και 129 Σηµειωτέον όµως, ότι η Επιτροπή εξακολουθεί να διατηρεί το δικαίωµα της, σύµφωνα µε το αρ. 230 ΣΕΚ (ήδη 263 ΣΛΕΕ), να προσφύγει κατά της απόφασης του Συµβουλίου, όπως πραγµατικά συνέβη στις περιπτώσεις της Γαλλίας και της Γερµανία το 2004, για τις οποίες γίνεται αναλυτικά λόγος στη συνέχεια, σελ Χαρακτηριστική περίπτωση αυτή της Ελλάδας. Ειδικότερα, το Συµβούλιο, µε την απόφασή του 98/317/ΕΚ EE L 139 της , έκρινε ότι η Ελλάδα (και η Σουηδία) πρέπει να θεωρηθεί ως κράτος µέλος µε παρέκκλιση και να εξαιρεθεί από την είσοδο στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, καθώς ήδη είχε ληφθεί η απόφαση του Συµβουλίου της 26ης Σεπτεµβρίου 1994 για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα, η οποία ήταν ακόµα σε ισχυ. Βλ αναλυτικά, µέρος δεύτερο, κεφάλαιο πρώτο, τµήµα δεύτερο παρούσας, σελ Βλ. και απόφαση ΕΚ C-27/04, σκέψη 78 επ. 62

63 αφετέρου συµπεριλήφθηκε στη συγκεκριµένη διάταξη µία διαδικαστική προϋπόθεση. Είναι βέβαια γεγονός ότι η εν λόγω διαδικαστική προϋποθεση ήταν αναγκαία και πριν την αναθεώρηση κατοχυρωνόταν ωστόσο, από άλλη διάταξη και συγκεκριµένα την παράγραφο 13 και όχι την παράγραφο 6. Σύµφωνα λοιπόν, µε τη νέα διατύπωση το Συµβούλιο οφείλει να απευθύνει τις συστάσεις του στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος, α) χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και β) µετά από σύσταση της Επιτροπής. Η επιταγή προς το Συµβούλιο να απευθύνει τις συστάσεις του χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση σκοπεί στο να διασφαλίσει ουσιαστικά την άµεση ενεργοποίηση της πρώτης αυτής κύρωσης, µόλις διαπιστωθεί η ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος, όπως ακριβώς γινόταν ερµηνευτικά δεκτό πριν από την τροποποίηση. Αποτυπώνεται δηλαδή, ρητά πλέον, η υποχρέωση για άµεση, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση, ενεργοποίηση της κύρωσης της παραγράφου 7. Η συγκεκριµένη αρµοδιότητα του Συµβουλίου διαµορφώνεται εποµένως ως δέσµια για την έκδοση της σχετικής πράξης, µόλις διαπιστωθεί η ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος. Ταυτόχρονα, η ρητή απαίτηση να προηγηθεί διαδικαστικά σύσταση της Επιτροπής, και η συγκεκριµένη πρόβλεψη στην ίδια την διάταξη της παραγράφου 7, έχει κυρίως σηµασιολογικό χαρακτήρα, καθώς ως διαδικαστική προϋπόθεση προβλεπόταν ήδη στην παράγραφο 13 και εντάσσεται στην προσπάθεια της δειλής, πλην όµως συνειδητής, αναβάθµισης του ρόλου της Επιτροπής κατά το συγκεκριµένο στάδιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, που επιχειρήθηκε µε τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Το Συµβούλιο, βέβαια, διατηρεί ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά στο περιεχόµενο των συστάσεων που θα διατυπωθούν, προκειµένου να µπορούν να προσαρµόζονται στα εκάστοτε οικονοµικά δεδοµένα κάθε κράτους µέλους 132. Οι συστάσεις που απευθύνει το Συµβούλιο στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος σύµφωνα µε την παράγραφο 7 περιλαµβάνουν οικονοµικά και δηµοσιονοµικά µέτρα, τα οποία θεωρεί το Συµβούλιο ότι µπορούν να οδηγήσουν σε εξυγίανση της εν γένει δηµοσιονοµικής κατάστασης του συγκεκριµένου κράτους µέλους. Συνήθως, το Συµβούλιο εκδηλώνει την πολιτική του βούληση για µια ήπια προσαρµογή των δηµοσιονοµικών µεγεθών των κρατών µελών µε τις κοινοτικές ρυθµίσεις και απαιτήσεις 133. Πάντως, οι συστάσεις δεν µπορεί να περιέχουν και να επιβάλλουν στο κράτος µέλος συγκεκριµένα µέτρα. Το είδος των µέτρων 132 G. Nicolaysen, Der EuGH zum Defizitverfahren nach Art. 104 EGV und dem Stabilititatspakt, DVBI, 2004, σελ και Κ.Γώγος, Έγκληµα και τιµωρία: Η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος στην Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση µεταξύ δικαίου και πολιτικής, Εφηµ, 4/2010, σελ Ν. Μπάρµπας, Στοιχεία ηµοσιονοµικού ικαίου, Γ έκδοση (2008), σελ

64 καταλείπεται στη διακριτική ευχέρια του εκάστοτε κράτους µέλους. Ωστόσο, στις συστάσεις αυτές, το Συµβούλιο καλεί το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος να επιτύχει ελάχιστη ετήσια βελτίωση, ύψους τουλάχιστον 0,5% του ΑΕΠ, ως σηµείο αναφοράς του κυκλικά προσαρµοσµένου δηµοσιονοµικού αποτελέσµατός του 134. Το Συµβούλιο θέτει µέγιστη προθεσµία έξι µηνών κατ' ανώτατο όριο προκειµένου το συγκεκριµένο κράτος µέλος να λάβει αποτελεσµατικά µέτρα. Το δε υπερβολικό έλλειµµα θα πρέπει να διορθωθεί εντός του έτους που ακολουθεί εκείνο κατά το οποίο διαπιστώθηκε η ύπαρξή του, εκτός εάν συντρέχουν ειδικές περιστάσεις 135. Εάν απρόβλεπτα, αντίξοα οικονοµικά γεγονότα, µε µείζονες αρνητικές επιπτώσεις για τα δηµόσια οικονοµικά του οικείου κράτους συµβαίνουν µετά την έκδοση των συστάσεων του Συµβουλίου, το δε οικείο κράτος µέλος ενήργησε σύµφωνα µε τις συστάσεις του Συµβουλίου, το Συµβούλιο µπορεί να εκδώσει αναθεωρηµένες συστάσεις. Προκειµένου δε να κριθεί ότι συντρέχουν οι ειδικές αυτές περιστάσεις, γίνεται ερµηνευτικά δεκτό κατά το άρθρο 2 παρ. 6 του Κανονισµού (ΕΚ) 1467/97 ότι θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι «συναφείς παράγοντες» που εξετάζονται στην έκθεση της Επιτροπής σύµφωνα µε το άρθρο 126 ΣΛΕΕ παρ. 3 της Συνθήκης 136. Οι αναθεωρηµένες συστάσεις, λαµβανοµένων υπόψη των σχετικών παραγόντων, µπορούν, κυρίως, να παρατείνουν κατά ένα έτος την προθεσµία για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείµµατος. Σηµειωτέον ότι οι συστάσεις του Συµβουλίου σύµφωνα µε την παράγραφο 7 παρέχουν τις κατευθύνσεις για συγκεκριµένη δράση και υποδεικνύουν στα κράτη µέλη τη συµπεριφορά που πρέπει να υιοθετήσουν, δεν παράγουν όµως νοµική δέσµευση για τα κράτη µέλη, όπως ρητά ορίζεται στο άρθρο 288 ΣΛΕΕ (πρώην 249). Τέλος, η παράγραφος 7 ορίζει ότι οι συστάσεις του Συµβουλίου δεν ανακοινώνονται δηµόσια. Υποστηρίζεται βέβαια, ότι το κράτος µέλος στο οποίο απευθύνονται, µπορεί να τις δώσει µόνο του στη δηµοσιότητα, χωρίς η άποψη αυτή να ενισχύεται από τη διατύπωση της Συνθήκης 137. Ωστόσο, το Ψήφισµα για το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης που εξέδωσε το 134 Άρθρο 3 παρ. 4 Κανονισµού (ΕΚ) 1467/ Η Συνθήκη δεν προσδιορίζει ακριβώς το χρονικό διάστηµα µέσα στο οποίο το κράτος µέλος οφείλει να συµµορφωθεί µε τις συστάσεις του Συµβουλίου. Οι προθεσµίες προσδιορίστηκαν λεπτοµερώς µε το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης το οποίο αναλύεται στο δεύτερο κεφάλαιο, τµήµα δεύτερο της παρούσας. 136 Σύσταση Επιτροπής προς το Συµβούλιο σύµφωνα µε το άρθρο 104 παράγραφος 6 της Συνθήκης, σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα, SEC(2009) 564 final, Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ

65 Ευρωπαϊκό Συµβούλιο στις 17 Ιουνίου 1997, καλεί τα κράτη µέλη να δηµοσιεύουν τις συστάσεις µε δική τους πρωτοβουλία ) Η δηµοσίευση των συστάσεων (παράγραφος 8) Εάν, εντός των έξι µηνών 139 κατ' ανώτατο όριο που ακολουθούν τη διαπίστωση υπερβολικού ελλείµµατος, το κράτος µέλος δεν έχει λάβει αποτελεσµατικά µέτρα, τότε εφαρµόζεται η παράγραφος 8. Ειδικότερα, ορίζεται ότι εάν το Συµβούλιο διαπιστώσει ότι δεν ανελήφθη αποτελεσµατική δράση σε εφαρµογή των συστάσεών του, τότε πλέον µπορεί να ανακοινώσει δηµόσια τις συστάσεις του. Για να εκτιµήσει εάν έχουν ληφθεί αποτελεσµατικά µέτρα κατ εφαρµογή των συστάσεών του, το Συµβούλιο βασίζεται, στο στάδιο αυτό, στις αποφάσεις που έχει εξαγγείλει η Κυβέρνηση του συγκεκριµένου κράτους µέλους. Ιδιαίτερης σηµασίας για τη εφαρµογή της παραγράφου αυτής είναι η απαίτηση τα µέτρα που ανακοινώνει το κράτος να είναι αποτελεσµατικά και λυσιτελή, να είναι ικανά δηλαδή, κατά την κρίση του Συµβουλίου, να οδηγήσουν σε εξυγίανση της δηµοσιονοµικής κατάστασης του εν λόγω κράτους µέλους. εν αρκεί συνεπώς, σύµφωνα µε την Συνθήκη, το κράτος να λάβει οποιαδήποτε µέτρα συµµόρφωσης, αλλά απαιτείται «αποτελεσµατική δράση». Η σηµασία της κλιµάκωσης των κυρώσεων που επιφέρει η όγδοη παράγραφος, δηλαδή η δηµοσίευση των συστάσεων, έγκειται κυρίως στην πολιτική πίεση προς την Κυβέρνηση του οικείου κράτους µέλους, για το οποίο έχει κινηθεί η διαδικασία των υπερβολικών ελλειµµάτων. Η πολιτική πίεση προκαλείται από την δηµόσια ανακοίνωση της θέσης σε κίνηση της εν λόγω διαδικασίας και την ταυτόχρονη δηµόσια πρόταση των κατευθύνσεων για συγκεκριµένη δράση, που οφείλει να υιοθετήσει το οικείο κράτος µέλος προκειµένου να κατορθώσει να αντιµετωπίσει τα υπερβολικά ελλείµµατα. Ταυτόχρονα όµως, η δηµοσίευση επιφέρει και επιδείνωση της πιστοληπτικής θέσης του κράτους µέλους στις διεθνείς αγορές 140, καθώς µειώνεται η δηµόσια πίστη σε αυτό. 138 Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ για το σύµφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (Άµστερνταµ, 17 Ιουνίου 1997), ΕΕ C 236 της Το χρονικό διάστηµα προσδιορίζεται από το ΣΣΑ, καθώς η Συνθήκη αρκείται στο γενικόλογο «εντός του καθορισµένου χρονικού διαστήµατος». 140 Chr. Hillgruber, Disziplinlosigkeit oder Vertragsbruch?, JZ 2004 σελ. 166 επ. 65

66 α) H απόφαση της 13 ης Ιουλίου 2004 του ικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (υπόθεση C-27/04) Ένα ζήτηµα που ανέκυψε σχετικά µε την εφαρµογή της παραγράφου 8 αλλά και της παραγράφου 9 του αρ. 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) είναι εάν το Συµβούλιο έχει νοµική υποχρέωση για λήψη των αποφάσεων στις οποίες αναφέρονται οι παράγραφοι 8 και 9 και εάν η µη υιοθέτηση των συστάσεων της Επιτροπής κατά τις παραγράφους αυτές αποτελεί παράλειψη του Συµβουλίου. Συγκεκριµένα, το ζήτηµα αυτό παρουσιάστηκε όταν στις 27 Ιανουαρίου 2004 η Επιτροπή προσέφυγε στο ΕΚ, δυνάµει του άρθρου 230 ΣΕΚ (ήδη 263 ΣΛΕΕ), κατά των αποφάσεων του Συµβουλίου περί µη λήψεως, τυπικώς, κατά της Γαλλίας και της Γερµανίας, των προβλεποµένων, στις συστάσεις της Επιτροπής, µέτρων του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ), παράγραφοι 8 και 9 ΣΕΚ, αλλά και κατά των συµπερασµάτων που υιοθετήθηκαν από το Συµβούλιο για καθένα από τα κράτη µέλη αυτά, στο µέτρο που τα εν λόγω συµπεράσµατα προέβλεπαν την αναστολή της διαδικασίας υπερβολικών ελλειµµάτων για τις δύο αυτές χώρες, τη χρησιµοποίηση µέτρου µη προβλεπόµενου στη Συνθήκη και την τροποποίηση των συστάσεων που το ίδιο το Συµβούλιο είχε αποφασίσει σύµφωνα µε την παράγραφο 7. Ειδικότερα, η Επιτροπή τον Νοέµβριο του 2002 και τον Απρίλιο του 2003 κίνησε τη διαδικασία περί ύπαρξης υπερβολικού ελλείµµατος κατά της Γερµανίας και της Γαλλίας αντίστοιχα. Ωστόσο, το Συµβούλιο, κατά τη σύνοδό του της 25 ης Νοεµβρίου 2003 προέβη σε ψηφοφορίες επί των συστάσεων που του απηύθυνε η Επιτροπή για λήψη µέτρων σύµφωνα µε τις παραγράφους 8 και 9, στις οποίες όµως δεν επιτεύχθηκε η απαιτούµενη πλειοψηφία και τελικά δεν ελήφθησαν αποφάσεις. Αντί των αποφάσεων αυτών, το Συµβούλιο συµπεριέλαβε στα συµπεράσµατά του σχόλια για τη δηµοσιονοµική κατάσταση των εν λόγω κρατών, διατύπωσε συστάσεις στα οικεία κράτη και δήλωσε ότι συµφωνεί να διακόψει «επί του παρόντος» την διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος. Επί της προσφυγής που άσκησε η Επιτροπή εκδόθηκε η απόφαση της 13 ης Ιουλίου 2004 του ικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (υπόθεση C-27/04), στην οποία κρίθηκε µεταξύ άλλων ότι 141 : α) Κάθε φορά που η Επιτροπή συνιστά στο Συµβούλιο να λάβει αποφάσεις δυνάµει του άρθρου 104 παράγραφοι 8 και 9 και δεν επιτυγχάνεται η απαιτούµενη πλειοψηφία στο πλαίσιο του Συµβουλίου, ουδεµία απόφαση λαµβάνεται υπό την έννοια των διατάξεων αυτών. 141 Απόφαση ΕΚ C-27/04 σκέψη 29 επ. 66

67 β) εν υπάρχει διάταξη του κοινοτικού δικαίου που να ορίζει προθεσµία, κατά την εκπνοή της οποίας να θεωρείται ότι ελήφθη σιωπηρώς απόφαση δυνάµει του άρθρου 104, παράγραφοι 8 και 9. γ) ακόµα και οι προθεσµίες που προβλέπει ο Κανονισµός 1467/97 (Σ.Σ.Α.) σκοπούν στην εξασφάλιση της ταχείας και αποτελεσµατικής εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, η εκπνοή όµως των προθεσµιών αυτών δεν επιφέρει την εκ µέρους του Συµβουλίου απώλεια της εξουσίας να εκδώσει τις πράξεις που συνέστησε η Επιτροπή, καθώς κάτι τέτοιο θα απαιτούσε ενδεχοµένως την εκ νέου κίνηση της διαδικασίας. Κατόπιν των σκέψεων αυτών κρίθηκε ότι η προσφυγή, στο µέτρο που αποσκοπούσε στην ακύρωση της παραλείψεως του Συµβουλίου να λάβει τα, τυπικώς, προβλεπόµενα στις συστάσεις της Επιτροπής µέτρα του άρθρου 104 παρ. 8 και 9, είναι απαράδεκτη. Όσον αφορά δε στην δήλωση του Συµβουλίου, η οποία περιλήφθηκε στα συµπεράσµατα, ότι αναστέλλει την διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος, το ΕΚ έκρινε : α) ότι ούτε το άρθρο 104 ούτε ο Κανονισµός 1467/97 ορίζουν ότι η κινηθείσα λόγω υπερβολικού ελλείµµατος διαδικασία µπορεί να ανασταλεί σε άλλες περιπτώσεις, (εκτός από αυτές που ρητά περιγράφονται στις συγκεκριµένες διατάξεις 142, 143 ) β) ότι, εφόσον το Συµβούλιο µε τα συµπεράσµατά του, δεν περιορίζεται µόνο στην διαπίστωση µιας εν τοις πράγµασι αναστολής της διαδικασίας, απορρέουσας από την αδυναµία λήψης απόφασης, αλλά εξαρτά την αναστολή από την εκ µέρους του κράτους τήρηση των δεσµεύσεών του, ουσιαστικά η περαιτέρω συνέχιση της διαδικασίας του αρ. 104 από την πλευρά του Συµβουλίου δεν θα είχε πλέον ως παράµετρο αναφοράς το περιεχόµενο των συστάσεων που ήδη απευθύνθηκαν στα οικεία κράτη µέλη δυνάµει της παραγράφου 7 του αρ. 104 (όπως θα έπρεπε), αλλά τις µονοµερείς δεσµεύσεις του κράτους αυτού, κατά παράβαση των άρθρων 104 ΣΕΚ και 9 του Κανονισµού 1467/97. γ) ότι αν και το Συµβούλιο διαθέτει εξουσία λήψεως αποφάσεως διαφορετικής από αυτήν που συνέστησε η Επιτροπή, εν τούτοις, οσάκις διατυπώσει συστάσεις δυνάµει του άρθρου 104 παράγραφος 7, δεν µπορεί να τις τροποποιεί εκ των υστέρων χωρίς νέα σύσταση της Επιτροπής. δ) ότι στην ψηφοφορία που έγινε στο Συµβούλιο για την υιοθέτηση των συστάσεων που ουσιαστικά περιέχονται στα συµπεράσµατα, εσφαλµένα συµµετείχαν µόνο τα κράτη µέλη της ζώνης του ευρώ (ακολουθήθηκε δηλαδή 142 Για τις περιπτώσεις αναστολής γίνεται αναλυτικά λόγος κατωτέρω στο οικείο κεφάλαιο, σελ Όπως εν προκειµένω µε τα συµπεράσµατα του Συµβουλίου. 67

68 η διαδικασία για τις συστάσεις της παραγράφου 9 του αρ. 104) ενώ θα έπρεπε να ακολουθηθεί η διαδικασία για τις συστάσεις της παραγράφου 7 και να συµµετέχουν όλα τα κράτη µέλη της Ένωσης (µη νόµιµη σύνθεση του Συµβουλίου). ε) ότι συνεπώς, πρέπει να ακυρωθούν τα συµπεράσµατα του Συµβουλίου κατά το µέτρο που περιέχουν απόφαση περί αναστολής της κινηθείσας λόγω υπερβολικού ελλείµµατος διαδικασίας και απόφαση τροποποιούσα τις συστάσεις που είχε διατυπώσει προηγουµένως το Συµβούλιο κατ εφαρµογή του άρθρου 104 παρ. 7 ΣΕΚ. Η απόφαση αυτή υπήρξε σταθµός για την εφαρµογή του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ) και την οριοθέτηση των αρµοδιοτήτων του Συµβουλίου, ενώ επηρέασε τόσο την αναθεώρηση του ΣΣΑ όσο και την πρόσφατη τροποποίηση του ίδιου του άρθρου 104 µε τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι, µετά τη συγκεκριµένη απόφαση, δεν υπήρξε ξανά αντίστοιχη προσφυγή στο ΕΚ για ζήτηµα που αφορά στην διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος. Η απόφαση, σε πλήρη αρµονία µε τον σκοπό και το πνεύµα των συντακτών της Συνθήκης, διακήρυξε καταρχήν ότι το Συµβούλιο διαθέτει ευρύτατη εξουσία εκτιµήσεως για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος και για τη συνέχιση της διαδικασίας του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ). Έκρινε ότι εάν δεν επιτυγχάνεται η απαιτούµενη πλειοψηφία στο πλαίσιο του Συµβουλίου, τότε δεν µπορεί να θεωρηθεί ότι έχει ληφθεί απόφαση του οργάνου αυτού στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Με το σκεπτικό αυτό κατέληξε στο ότι η µη υιοθέτηση των συστάσεων της Επιτροπής, αλλά και η µη λήψη απόφασης επί των συστάσεων αυτών σύµφωνα µε τις παραγράφους 8 και 9 δεν συνιστά πράξη του Συµβουλίου που, υπό την έννοια του άρθρου 230 ΣΕΚ (ήδη 263 ΣΛΕΕ), µπορεί να προσβληθεί παραδεκτά στο ΕΚ 144, 145. Απέρριψε έτσι, την προσπάθεια την Επιτροπής να υποχρεώσει ουσιαστικά το Συµβούλιο να λάβει απόφαση, τουλάχιστον µε τη συγκεκριµένη διαδικασία. Είναι µάλιστα χαρακτηριστική και η σχετική υπόµνηση του ικαστηρίου ότι ίσως η Επιτροπή να µπορούσε να 144 Κριτική της απόφασης σε Ν. Μπάρµπα, ο.π. σελ. 253, όπου θεωρείται περίεργο το σκεπτικό της απόφασης ότι η παράλειψη του Συµβουλίου να µην αποφανθεί τυπικώς επί των συστάσεων της Επιτροπής δεν συνιστά πράξη προσβλητέα. Βλ και. Σκιαδά, ιοικητική Ενηµέρωση 53(2010), σελ. 35 επ. 145 Χρειάζεται να αναφερθεί επίσης η άποψη του Γενικού Εισαγγελέα του ΕΚ κ. Αντόνιο Τιζζάνο στην υπόθεση C- 27/04, ο οποίος θεώρησε ότι «οσάκις µία σύσταση της Επιτροπής αναγραφεί στην ηµερήσια διάταξη των συνόδων του Συµβουλίου και τίθεται σε ψηφοφορία, µπορεί να υποστηριχθεί ότι το Συµβούλιο όντως έλαβε θέση κι εν προκειµένω αρνητική», σκέψη

69 ασκήσει το ένδικο βοήθηµα του 232 ΣΕΚ (ήδη 265 ΣΛΕΕ) (προσφυγή κατά παράλειψης), χωρίς ωστόσο η Επιτροπή να επιλέξει ποτέ να κάνει χρήση της εν λόγω δυνατότητας, αποδεχόµενη τελικά και αυτή τη ευρύτατη διακριτική ευχέρεια του Συµβουλίου στη λήψη των σχετικών αποφάσεων και το ρόλο του οργάνου αυτού ως θεµατοφύλακα της συγκεκριµένης διαδικασίας. Βέβαια, το ικαστήριο απέφυγε να λάβει ρητή θέση για το εάν γενικά το Συµβούλιο θα ήταν δυνατό να υποχρεωθεί να λάβει απόφαση στο πλαίσιο των παραγράφων 8 και 9, στην περίπτωση που ένα κράτος εξακολουθεί να µην συµµορφώνεται µε τις συστάσεις τις παραγράφου 7 αρ. 104, εκτιµώντας ότι αυτό είναι «ζήτηµα επί του οποίου δεν καλείται να απαντήσει στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας» 146. Η άρνηση και ο ελιγµός αυτός του ικαστηρίου δεν ξεδιάλυνε την άποψη που υποστήριξε η Επιτροπή, αλλά και µέρος της θεωρίας 147, σύµφωνα µε την οποία περιορίζεται, από το ΣΣΑ, η διακριτική ευχέρεια του Συµβουλίου να αποφασίσει αν θα υιοθετήσει τη διαπίστωση που προβλέπει η παράγραφος 8, στη δυνατότητα να διαπιστώσει εάν, από αντικειµενικής άποψης, ανελήφθη αποτελεσµατική δράση από το οικείο κράτος µέλος. Η άποψη αυτή βέβαια δεν λαµβάνει υπόψη το γεγονός ότι τα συγκεκριµένα άρθρα του ΣΣΑ στα οποία βασίστηκε (5 παρ. 1 και 10 παρ. 2 καν. 1467/1997), δεν ρύθµιζαν το περιεχόµενο της σχετικής απόφασης του Συµβουλίου, αλλά κυρίως τον χρόνο λήψης της σχετικής απόφασης, ώστε να µην µπορεί να αναιρεθεί η ρητή αναγνώριση από τη Συνθήκη της διακριτικής ευχέρειας του Συµβουλίου 148 (παρ. 8 «µπορεί να ανακοινώσει..», παρ. 9 «µπορεί να αποφασίσει να ειδοποιήσει»). Ιδιαίτερη σηµασία προς τη συγκεκριµένη κατεύθυνση έχει και η σκέψη του ικαστηρίου ότι θα µορούσε να προκύψει µία εν τοις πράγµασι αναστολή της κινηθείσας λόγω υπερβολικού ελλείµµατος διαδικασίας και µόνον από το γεγονός ότι το Συµβούλιο δεν κατορθώνει να λάβει µία απόφαση την οποία συνέστησε η Επιτροπή 149. Η κρίση αυτή ήρθε να κλονίσει την µέχρι τότε εντύπωση που επικρατούσε ότι η διαδικασία του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ) ήταν µία συνεχής κλιµακούµενη διαδικασία. Ωστόσο, και η δεύτερη άποψη δέχεται ότι η διακριτική ευχέρεια του Συµβουλίου υπόκειται σε δεσµεύσεις, τόσο διαδικαστικές όσο και 146 Απόφαση ΕΚ C-27/04, σκέψη U. Palm, Der Bruch des Stabilitats- und Wachstumspakts, EuZW, 2004, σελ 71 επ. 148 Την άποψη αυτή υποστηρίζουν µεταξύ άλλων και οι Γώγος, Εφηµ, 4/2010, σελ. 434 G. Nicolaysen, DVBI 2004, σελ R. Streinz/Chr. Ohler/Chr. Hermann, Totgesagte leben langer- oder doch nicht? Der Stabilitas- und Wachstumspakt nach dem Beschluss des Rates vom uber das Ruhen der Defizitverfahren gegen Frankreich und Deutschland, NJW 2004, σελ Απόφαση ΕΚ C-27/04, σκέψη 86 επ. 69

70 ουσιαστικές 150. Ειδικότερα, αφενός το Συµβούλιο θα πρέπει να σέβεται τους όρους της διαδικασίας και τη γνωµοδοτική αρµοδιότητα της Επιτροπής και αφετέρου θα πρέπει να διασφαλίζεται το πρακτικό αποτέλεσµα της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος 151. Το Συµβούλιο δε δεν θα πρέπει να αποφασίζει µε αµιγώς πολιτικά κριτήρια, γιατί στην περίπτωση αυτή θα υπερβεί τα άκρα όρια της διακριτικής του ευχέρειας, η οποία εποµένως συνίσταται στη στάθµιση της πλήρωσης των κριτηρίων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας αλλά και της γενικότερης οικονοµικής και δηµοσιονοµικής κατάστασης του εµπλεκόµενου κράτους (συναφείς παράγοντες). Συνεπώς, σε περιπτώσεις σοβαρών υπερβάσεων και επίµονης αδιαφορίας του εµπλεκόµενου κράτους µέλους θα ήταν ίσως δυνατόν να δηµιουργηθεί υποχρέωση του Συµβουλίου να λάβει µέτρα 152. Αντίθετα, το Συµβούλιο έχει τη δυνατότητα να µην απευθύνει όχληση εάν κρίνει ότι ένα κράτος µέλος καταβάλει σοβαρή προσπάθεια η οποία εν τούτοις δεν είναι αποτελεσµατική εξαιτίας σοβαρών αντικειµενικών λόγων 153. Η απόφαση του ικαστηρίου να µην ξεκαθαρίσει επακριβώς τα όρια της ευχέρειας του Συµβουλίου δέχθηκε έντονη κριτική και δηµιούργησε ζήτηµα για την επιλογή που θα έπρεπε να ακολουθήσει η Επιτροπή στη συνέχεια 154. Η πρακτική αξία της απάντησης του εν λόγω ζητήµατος µειώθηκε ωστόσο αισθητά µετά την αναθεώρηση του ΣΣΑ 155. Πράγµατι, µε βάση το αναθεωρηµένο ΣΣΑ περιορίστηκαν οι περιπτώσεις στις οποίες θα µπορούσε να ανακύψει αντίστοιχο ζήτηµα, µε δεδοµένο ότι το αναθεωρηµένο ΣΣΑ παρέχει πλέον τη θεσµική δυνατότητα στο Συµβούλιο, εάν συντρέχουν συγκεκριµένες προϋποθέσεις, να εκδώσει αναθεωρηµένη σύσταση και να παρατείνει την προθεσµία διόρθωσης του υπερβολικού ελλείµµατος, αντί να προχωρήσει στα µέτρα των παραγράφων 8 και 9. Βέβαια, υποστηρίζεται ότι και στην περίπτωση αυτή η αξιολογική κρίση του Συµβουλίου δεν είναι αδέσµευτη, αλλά αντίθετα, ότι η κρίση για τη συνδροµή των προϋποθέσεων έκδοσης 150 Κ. Γώγος, Εφηµ, 4/2010, σελ. 426επ. 151 Μεταξύ άλλων G. Nicolaysen, DVBI 2004, σελ και R. Bandilla. 152 R. Bandilla, Isi der Stabilitas- und Wachstumspakt rechtlich durchsetzbar Anmerkungen zum Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Rat (C-27/04), σε Europa und seine Verfassung, Festschrift fur Manfred Zuleeg, Streinz/Ohler/Hermann, NJW 2004, σελ Σκιαδάς, ο.π. σελ. 36, όπου γίνεται λόγος για νοµικό και πολιτικό αδιέξοδο. Επίσης, B. Dutzler, A. Hable, The European Court of Justice and the Stability Growth Pact Just the Beginning?, European Integration online Papers,Vol. 9 (2005) no Αναλυτικα για την αναθεώρηση του ΣΣΑ βλ. επόµενο κεφάλαιο, τµήµα δεύτερο παρούσας. 70

71 αναθεωρηµένης σύστασης γίνεται µε βάση τις συστάσεις που είχαν ήδη απευθυνθεί στο κράτος µέλος 156. Ιδιαίτερη σηµασία στην εν λόγω απόφαση έχει και η κρίση του ικαστηρίου ότι η εκπνοή των προθεσµιών που προβλέπει ο Κανονισµός 1467/97 δεν συνεπάγεται απώλεια της εξουσίας που διαθέτει το Συµβούλιο να εκδώσει τις αντίστοιχες πράξεις που συνέστησε η Επιτροπή στο στάδιο αυτό 157. Με την κρίση του αυτή το ικαστήριο επιβεβαίωσε την άποψη ότι οι προθεσµίες που προβλέπει το ΣΣΑ δεν έχουν αποκλειστικό χαρακτήρα, αλλά συνιστούν µια έντονη επιταγή για ταχεία ενέργεια. Η δε πάροδός τους δεν συνιστά ούτε σιωπηρή απορριπτική απόφαση από πλευράς του Συµβουλίου. Ακολούθως, στο δεύτερο σκέλος της απόφασης τονίστηκε, για µία ακόµη φορά, ότι το Συµβούλιο διαθέτει ευρύτατη εξουσία εκτιµήσεως των οικονοµικών δεδοµένων, αλλά και εξουσία λήψεως αποφάσεως διαφορετικής από αυτή που συνέστησε η Επιτροπή. Τονίστηκε δηλαδή, ότι η ουσιαστική αρµοδιότητα για την τελική κρίση ανήκει στο Συµβούλιο. Παράλληλα όµως, κρίθηκε και διατυπώθηκε ξεκάθαρα ότι το Συµβούλιο, σε καµία περίπτωση, δεν µπορεί να απαλλαγεί από την εφαρµογή των διαδικαστικών κανόνων, όπως αυτοί τίθενται από το κοινοτικό δίκαιο και δεν µπορεί να χρησιµοποιήσει µία εναλλακτική διαδικασία. Ουσιαστικά δηλαδή, το ικαστήριο έκρινε ότι το Συµβούλιο έχει την ουσιαστική αρµοδιότητα για την εκτίµηση και τη λήψη των οικείων αποφάσεων, οφείλει όµως να ασκεί την αρµοδιότητά του σύµφωνα µε το διαδικαστικό πλαίσιο που ορίζει το κοινοτικό δίκαιο και να το τηρεί 158. Ειδικά δε για τις προβλέψεις του ΣΣΑ το ικαστήριο, κατ εφαρµογή του κανόνα του διοικητικού δικαίου για συρρίκνωση της διακριτικής ευχέρειας του οργάνου µέσω της αυτοδέσµευσής του 159, έκρινε ότι το Συµβούλιο δεν θα µπορούσε να αποστεί από τις προβλέψεις αυτές, καθώς τις επέβαλε το ίδιο στον εαυτό του. Κατόπιν των ανωτέρω, θα µπορούσε να υποστηριχθεί ότι το ικαστήριο σεβάστηκε τον ρόλο που του επιφυλάσσει η Συνθήκη για την συµµετοχή του στην διαδικασία του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ). Λειτούργησε σοφά, σταθµίζοντας το γενικότερο πολιτικό, οικονοµικό και 156 Κ. Γώγος, Εφηµ, 4/2010, σελ Ταυτόσηµη και η άποψη του Γενικού Εισαγγελέα στην υπόθεση C- 27/04, σκέψη Σχετικά µε την προβληµατική για τη δεσµευτικότητα του διαδικαστικού πλαισίου για την εφαρµογή του ΣΣΑ βλ. Σκιαδά, Υπόθεση Συµφώνου Σταθερότητας: Η θεσµική διάδραση µεταξύ Ευρωπαϊκής ικαιοσύνης και Ευρωπαϊκής Οικονοµικής Πολιτικής, ιοικητική Ενηµέρωση 31/2004, σελ. 29 επ. 159 Ε. Σπηλιοτόπουλος, Εγχειρίδιο ιοικητικού ικαίου, δωδέκατη έκδοση (2007), σελ. 113 επ. 71

72 κοινωνικό πλαίσιο εντός του οποίου θεσπίστηκαν οι συγκεκριµένες διατάξεις και αυτοπεριορίστηκε. Αρνήθηκε σκόπιµα να κρίνει τελικά το κατά πόσο το Συµβούλιο θα έπρεπε να προχωρήσει σε µέτρα εναντίον της Γαλλίας και της Γερµανίας για τα δηµοσιονοµικά τους ελλείµµατα, αναγνωρίζοντας ως αρµόδιο για την τελική απόφαση επί της ουσίας, σύµφωνα και µε τις προβλέψεις της Συνθήκης, το ίδιο το Συµβούλιο, δηλαδή το πλέον πολιτικό όργανο της Κοινότητας. Στα σηµεία αυτά η απόφαση δεν απείχε δραµατικά από την κρατούσα άποψη για την εξουσία του Συµβουλίου και την ουσιαστική αρµοδιότητά του για την τελική λήψη της απόφασης. Μάλιστα τονίστηκε ότι η ευθύνη για την τήρηση της δηµοσιονοµικής νοµιµότητας ανήκει στο Συµβούλιο, αναγνωρίζοντας το έντονο πολιτικό στοιχείο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος αντί της υπερβολικά αυστηρής εφαρµογής των κανόνων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Ωστόσο, από την απόφαση προκύπτει ότι η διακριτική ευχέρεια του Συµβουλίου δεν είναι απεριόριστη, καθώς το Συµβούλιο οφείλει αφενός να σέβεται το διαδικαστικό πλαίσιο της ΥΕ και αφετέρου να διασφαλίζει το πρακτικό αποτέλεσµα αυτής. Το Συµβούλιο δεν είναι ελεύθερο να καθορίζει το είδος των αποφάσεων που λαµβάνει ή την τηρούµενη διαδικασία αλλά δύναται να ασκεί µόνο τις προβλεπόµενες αρµοδιότητές του. Το ικαστήριο απαίτησε δηλαδή, από το Συµβούλιο να σέβεται τις διαδικαστικές προϋποθέσεις που θέτουν οι σχετικές διατάξεις, επιβεβαιώνοντας και αποδεικνύοντας ότι τα στάδια και οι διαδικαστικές προϋποθέσεις είναι επαρκώς καθορισµένα και ότι θα πρέπει να τηρούνται απαρέγκλιτα. Καθίσταται συνεπώς, σαφές, ως προς τη διαδικασία του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104), ότι η πρώτη κύρωση που προβλέπεται από τη εν λόγω διαδικασία και συγκεκριµένα από την 7η παράγραφο ενεργοποιείται αυτόµατα, οσάκις ληφθεί απόφαση από το Συµβούλιο για ύπαρξη δηµοσιονοµικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος. Αντίθετα, οι κυρώσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 8 και επόµενες δεν αποτελούν µία αυτοµατοποιηµένη διαδικασία, η οποία προχωρεί απρόσκοπτα εάν το κράτος µέλος δεν συµµορφωθεί, αλλά αντίθετα εξαρτώνται από τη νέα, κάθε φορά απόφαση του Συµβουλίου, το οποίο διαθέτει ευρύτατη εξουσία εκτιµήσεως Αντίθετη ήταν η άποψη της Επιτροπής, η οποία υποστήριξε ότι «το Συµβούλιο δεν διαθέτει διακριτική εξουσία να αποφασίσει αν θα υιοθετήσει τη διαπίστωση που προβλέπει η παράγραφος 8, αλλά περιορίζεται να διαπιστώσει αν, από αντικειµενικής άποψης, ανελήφθη αποτελεσµατική δράση από το οικείο κράτος µέλος», άποψη που τελικά δεν έγινε δεκτή από το.ε.κ, θεωρήθηκε όµως πειστική από τον Γενικό Εισαγγελέα. 72

73 3) Η όχληση του Συµβουλίου προς το κράτος µέλος (παράγραφος 9). Εάν ένα κράτος µέλος επιµένει να µην εφαρµόζει τις συστάσεις του Συµβουλίου ακόµα και µετά τη δηµόσια ανακοίνωσή τους σύµφωνα µε την παράγραφο 8, τότε το Συµβούλιο έχει τη δυνατότητα (µπορεί) να ειδοποιήσει το κράτος µέλος να λάβει µέτρα για την µείωση του ελλείµµατος, τα οποία το Συµβούλιο κρίνει αναγκαία για την αντιµετώπιση της κατάσταση στο κράτος µέλος. Όπως λεπτοµερώς αναλύθηκε και όπως συµβαίνει και στο στάδιο της παραγράφου 8 έτσι και για την παράγραφο 9, γίνεται δεκτό ότι το Συµβούλιο διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιµήσεως και ουσιαστικά έχει διακριτική ευχέρεια για τη χρήση της εξουσίας που του απονέµει η συγκεκριµένη παράγραφος, σεβόµενο βέβαια τις διαδικαστικές προϋποθέσεις και το πρακτικό αποτέλεσµα που πρέπει να επιφέρει η ΥΕ 161. Η διαδικασία συνεπώς, δεν προχωρεί αυτόµατα, αλλά απαιτείται κάθε φορά νέα εκτίµηση του Συµβουλίου και απόφασή του για χρήση της αρµοδιότητάς του. Η ειδοποίηση που απευθύνει το Συµβούλιο, για την οποία έχει επικρατήσει ο όρος «όχληση», είναι µια νοµικά δεσµευτική πράξη για το κράτος µέλος στο οποίο απευθύνεται 162. Σηµειωτέον βέβαια, ότι δεν πρόκειται για µια απλή ειδοποίηση του κράτους µέλους, αλλά για µια προειδοποίηση για τη λήψη µέτρων ενόψει επαπειλούµενων κυρώσεων 163. Το κράτος µέλος οφείλει να συµµορφωθεί µε την όχληση µέσα σε συγκεκριµένα χρονικά περιθώρια. Η Συνθήκη δεν προσδιορίζει προθεσµία µέσα στην οποία το κράτος µέλος οφείλει να λάβει τα αναγκαία µέτρα, απαιτεί όµως, η προθεσµία να είναι συγκεκριµένη. Το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης είναι εκείνο που όρισε ανώτατο χρονικό όριο 164 για την λήψη των εν λόγω µέτρων. Πράγµατι, το εµπλεκόµενο κράτος µέλος οφείλει να συµµορφωθεί και να λάβει τα αναγκαία µέτρα µέσα σε τέσσερεις µήνες από τη στιγµή της ειδοποίησης όχλησης, διαφορετικά θα πρέπει να εκδοθεί η απόφαση της παραγράφου Έτσι απόφαση ΕΚ C-27/04, όπως λεπτοµερώς αναλύθηκε, αλλά και θεωρία (Konow, Bandilla, Γώγος ). 162 Η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος είχε φτάσει στο στάδιο της παραγράφου 9 µόλις 2 φορές µέχρι το Η πρώτη χώρα για την οποία εφαρµόστηκε η 9 η παράγραφος ήταν η Ελλάδα, τον Φεβρουάριο του 2005 µε την απόφαση 2005/441 (βλ. οικείο κεφάλαιο), ενώ τον Μάρτιο του 2006, το Συµβούλιο απηύθυνε ανάλογη ειδοποίηση στη Γερµανία. Το 2010, λήφθηκε εκ νέου τέτοια απόφαση, για την Ελλάδα και πάλι. 163 Κ. Γώγος, Εφηµ, 4/2010, σελ. 426 επ. 164 Άρθρα 5 και 7 Καν. 1467/1997. Βλ. αναλυτικά επόµενο κεφάλαιο και τροποποίηση του εν λόγω Κανονισµού µε τον Κανονισµό 1056/

74 Το ακριβές ωστόσο χρονικό διάστηµα το καθορίζει η ίδια η ειδοποίηση όχληση και συνεπώς, το ίδιο το Συµβούλιο 165. Επιπρόσθετα, η ειδοποίηση οφείλει να προσδιορίζει τη µείωση του ελλείµµατος, την οποία οφείλει να επιτύχει το κράτος µέλος και η οποία είναι απαραίτητη, κατά την κρίση του Συµβουλίου, να επιφέρει την τιθάσευση των δηµοσιονοµικών στοιχείων του οικείου κράτους µέλους και να αντιµετωπίσει την κατάσταση που έχει δηµιουργηθεί στο κράτος αυτό. Περιορισµό της ευχέρειας του Συµβουλίου εισάγει το αναθεωρηµένο ΣΣΑ (αρ. 5 Κανονισµού 1467/1997), όπου ορίζεται ότι θα πρέπει να επιβληθεί στο κράτος µέλος ελάχιστη ετήσια βελτίωση, ύψους τουλάχιστον 0,5 % του ΑΕΠ και µάλιστα χωρίς να υπολογίζονται τα έκτακτα και τα προσωρινά µέτρα 166, ώστε το Συµβούλιο δεσµεύεται σχετικά µε το ελάχιστο όριο της επιδιωκόµενης προσαρµογής 167. Ζήτηµα γεννάται, µετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, σχετικά µε το εάν η ειδοποίηση - όχληση µπορεί να περιέχει και να επιβάλλει στο κράτος µέλος συγκεκριµένα µέτρα ή εάν το είδος των µέτρων καταλείπεται στη διακριτική εξουσία του κράτους µέλους. Το ζήτηµα ανέκυψε από την υπ αριθµόν 2010/320/ΕΕ απόφαση του Συµβουλίου της 8ης Ιουνίου 2010, η οποία εκδόθηκε σε συνδυασµό µε το άρθρο 136 ΣΛΕΕ και µε την οποία επιβλήθηκαν στην Ελλάδα επακριβώς καθορισµένα µέτρα 168. Επισηµαίνεται ότι µέχρι τη στιγµή εκείνη γινόταν δεκτό ότι η όχληση της παραγράφου 9 δεν ήταν δυνατόν να επιβάλει συγκεκριµένα µέτρα 169. Ωστόσο, ούτε ο συνδυασµός των δύο άρθρων φαίνεται να παρέχει τη δυνατότητα στο Συµβούλιο για επιβολή συγκεκριµένων µέτρων, παρά µόνο για καθορισµό των γενικών προσανατολισµών της οικονοµικής πολιτικής που οφείλει να ακολουθήσει το κράτος µέλος, µε δεδοµένο ότι τα κράτη µέλη εξακολουθούν να διατηρούν την ευθύνη χάραξης της οικονοµικής τους πολιτικής και ότι το άρθρο Π.χ. στην περίπτωση της Ελλάδας το Συµβούλιο όρισε, µε την υπ αριθµόν 2005/441/EK απόφασή του της 17ης Φεβρουαρίου 2005, ότι «Η Ελλάδα τερµατίζει τη σηµερινή κατάσταση υπερβολικού ελλείµµατος το ταχύτερο δυνατό και το αργότερο το 2006 και λαµβάνει έως τις 21 Μαρτίου 2005 αποτελεσµατικά µέτρα για να συµµορφωθεί µε την παρούσα απόφαση». 166 Αναλυτικότερα για το αναθεωρηµένο ΣΣΑ βλ. Κεφάλαιο εύτερο παρούσας. 167 Π.χ. για την Ελλάδα ορίστηκε «τη διόρθωση του ελλείµµατος κατά τουλάχιστον 0,6 εκατοστιαίας µονάδας του ΑΕΠ». 2005/441/EK απόφαση Συµβουλίου. 168 Αναλυτικά για το άρθρο 136 ΣΛΕΕ βλ. κεφάλαιο πρώτο, Ζ, VI παρούσας και για σχολιασµό της εν λόγω απόφασης Μέρος εύτερο, Κεφάλαιο έκτο, τµήµα δεύτερο παρούσας. Σηµειωτέον ότι το άρθρο 136 ΣΛΕΕ αφορά µόνο στα κράτη µέλη της Ευρωζώνης. 169 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ

75 ΣΛΕΕ (όπως και το πρώην 104 ΣΕΚ) εντάσσεται στο κεφάλαιο της Συνθήκης που αφορά στην οικονοµική πολιτική 170. Στο πλαίσιο της παραγράφου 9 το Συµβούλιο έχει εξουσία να ζητήσει από το οικείο κράτος µέλος να υποβάλλει εκθέσεις για να εξετάσει τις προσπάθειες προσαρµογής που καταβάλει το κράτος αυτό. Στις εν λόγω εκθέσεις το κράτος µέλος οφείλει να παρουσιάζει συγκεκριµένο χρονοδιάγραµµα των δράσεων και των µέτρων που το ίδιο έχει αποφασίσει να λάβει, προκειµένου να ανταποκριθεί στην όχληση του Συµβουλίου 171. Η διαφορά δηλαδή, σε σχέση µε την παράγραφο 8 είναι ότι ενώ εκεί το Συµβούλιο βασίζεται στις αποφάσεις που έχει εξαγγείλει η Κυβέρνηση του συγκεκριµένου κράτους µέλους, στην 9 η παράγραφο µπορεί να υποχρεώσει το κράτος µέλος να υποβάλλει τις συγκεκριµένες εκθέσεις. Άλλωστε, στο πλαίσιο της παραγράφου 9 το Συµβούλιο µπορεί να απευθύνει αποφάσεις προς το κράτος µέλος, ενώ έχει υποστηριχθεί ότι και η νοµική µορφή της οδηγίας θα µπορούσε να είναι κατάλληλη 172, χωρίς ωστόσο στην πράξη να έχει επιλεγεί ποτέ µέχρι σήµερα η µορφή αυτή. 4) Αυστηρότερες κυρώσεις (παράγραφος 11). Εάν ένα κράτος µέλος δεν συµµορφωθεί µε την ειδοποίηση - όχληση της παραγράφου 9 που του έχει απευθύνει το Συµβούλιο, τότε το Συµβούλιο έχει τη δυνατότητα (µπορεί) να επιβάλλει ή να ενισχύσει ένα από τα συγκεκριµένα µέτρα που απαριθµούνται αποκλειστικά στην παράγραφο 11. Σηµειωτέον ότι µέχρι σήµερα η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος δεν έχει φτάσει για κανένα κράτος µέλος στο στάδιο της παραγράφου 11, ώστε η ανάλυση για την εφαρµογή της συγκεκριµένης παραγράφου να παραµένει σε θεωρητικό επίπεδο. Υπενθυµίζεται εξάλλου, ότι τα δεσµευτικά µέσα διόρθωσης των υπερβολικών ελλειµµάτων της παραγράφου 11, όπως και αυτά 170 Για περισσότερες λεπτοµέρειες και ανάπτυξη της προβληµατικής βλ. ακολούθως σελ. ανάλυση αρ. 136 ΣΛΕΕ. 171 Η Ελλάδα κλήθηκε, µε την ανωτέρω απόφαση της 17ης Φεβρουαρίου 2005, να υποβάλλει, έως τις 21 Μαρτίου 2005 το αργότερο, έκθεση στην οποία θα περιγράφονταν οι αποφάσεις που λήφθηκαν σε εφαρµογή της εν λόγω απόφασης του Συµβουλίου και επίσης στις 31 Οκτωβρίου 2005, 30 Απριλίου 2006 και 31 Οκτωβρίου 2006, στις οποίες θα παρουσιαζόταν η πρόοδος που θα είχε επιτευχθεί στην εφαρµογή των συστάσεων της συγκεκριµένης απόφασης. Βλ. αναλυτικά µέρος δεύτερο, κεφάλαιο τρίτο, τµήµα δεύτερο παρούσας. 172 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ

76 της παραγράφου 9, δεν έχουν εφαρµογή για τα κράτη µέλη για τα οποία ισχύει παρέκκλιση, ήτοι για αυτά που δεν πληρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις για την υιοθέτηση του ευρώ. Ζήτηµα, σχετικά µε την εφαρµογή της παραγράφου 11, αποτελεί το εάν το Συµβούλιο έχει δέσµια αρµοδιότητα στο να επιλέξει να επιβάλει κάποιο από τα εν λόγω µέτρα και συνεπώς µπορεί να υποχρεωθεί να το πράξει 173 ή εάν αντίθετα έχει διακριτική ευχέρεια. Το ζήτηµα δηµιουργείται για την συγκεκριµένη παράγραφο µε δεδοµένο ότι υπάρχει διάσταση ανάµεσα στο κείµενο της Συνθήκης και τον Κανονισµό 1467/97 (ΣΣΑ). Ειδικότερα, η Συνθήκη χρησιµοποιεί τη φράση «µπορεί να αποφασίσει», ώστε να φαίνεται καθαρά ότι στο Συµβούλιο παρέχεται από τη Συνθήκη δυνατότητα να αποφασίσει. Αντίθετα, τα άρθρα 6 και 7 του εν λόγω Κανονισµού υπονοούν δέσµια αρµοδιότητα του Συµβουλίου. Πράγµατι, η καταρχήν διακριτική ευχέρεια που µε σαφήνεια απονέµεται από τη Συνθήκη, περιορίζεται σηµαντικά από το ΣΣΑ. Η επιβολή κυρώσεων της παραγράφου 11 σε κράτος µέλος που δεν συµµορφώθηκε προς την ειδοποίηση όχληση που του απευθύνεται καθίσταται υποχρεωτική και µάλιστα εντός τεσσάρων µηνών από την απόφαση της ειδοποίησης όχλησης. 174 Επισηµαίνεται ωστόσο, ότι ως αντιστάθµισµα του περιορισµού της διακριτικής ευχέρειας του Συµβουλίου, το αναθεωρηµένο ΣΣΑ παρέχει τη δυνατότητα στο Συµβούλιο, εάν κρίνει ότι ένα κράτος έχει αναλάβει αποτελεσµατική δράση αλλά η συµµόρφωση δεν επιτυγχάνεται λόγω απρόβλεπτων αντίξοων οικονοµικών γεγονότων που έχουν µείζονες αρνητικές επιπτώσεις στα δηµόσια οικονοµικά του, να µην κλιµακώσει τη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος στο στάδιο της παραγράφου 11, αλλά να εκδώσει αναθεωρηµένη ειδοποίηση όχληση και να παραµείνει στο στάδιο της παραγράφου Ουσιαστικά δηλαδή, το Συµβούλιο διατηρεί, µε τον τρόπο αυτό, τα ευρύτατα περιθώρια εκτίµησης που διαθέτει, καθώς και τη δυνατότητα να διαπιστώσει τη διάθεση συµµόρφωσης ενός κράτους µέλους µε τις υποδείξεις του, ώστε να µην κλιµακώσει τις κυρώσεις. Αντίθετα, οφείλει να λάβει τα µέτρα της συγκεκριµένης παραγράφου σε περιπτώσεις σοβαρών υπερβάσεων και επίµονης αδιαφορίας του εµπλεκόµενου κράτους µέλους. Ταυτόχρονα, η διακριτική ευχέρεια του Συµβουλίου περιορίζεται από το ΣΣΑ (αρ καν. 1467/1997) και όσον αφορά στην επιλογή της κύρωσης που θα επιβάλει στο εµπλεκόµενο κράτος µέλος από αυτές που προβλέπονται 173 Βλ. ανωτέρω αντίστοιχη προβληµατική σε σχέση µε τις παραγράφους 8 και 9 και απόφαση ΕΚ C-27/ Κ. Γώγος, Εφηµ 4/2010, σελ Βλ. και απόφαση 2010/320/ΕΕ του Συµβουλίου της 8ης Ιουνίου 2010, αναλυτικό σχολιασµό της οποίας στο δεύτερο µέρος παρούσας, σ. 375 επ. 76

77 στην Συνθήκη. Ειδικότερα, τα µέτρα που, σύµφωνα µε τη Συνθήκη, έχει τη δυνατότητα να εφαρµόσει το Συµβούλιο είναι συγκεκριµένα και αποκλειστικώς απαριθµούµενα και είναι τα εξής τέσσερα : α) να απαιτήσει να δηµοσιεύσει το εν λόγω κράτος µέλος πρόσθετες πληροφορίες, τις οποίες ορίζει το Συµβούλιο, προτού εκδώσει οµολογίες και χρεόγραφα, β) να καλέσει την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων να αναθεωρήσει την πολιτική δανεισµού που ασκεί έναντι του εν λόγω κράτους µέλους, γ) να απαιτήσει από το εν λόγω κράτος µέλος να καταθέσει ατόκως στην Ένωση ποσό κατάλληλου ύψους, έως ότου, κατά τη γνώµη του Συµβουλίου, διορθωθεί το υπερβολικό έλλειµµα, δ) να επιβάλλει πρόστιµα εύλογου ύψους. Ωστόσο, σύµφωνα µε την παράγραφο 11 του Κανονισµού 1467/97, η κύρωση της άτοκης κατάθεσης (ανωτέρω υπό στοιχείο γ) αποτελεί την κατά κανόνα επιβαλλόµενη κύρωση, ενώ οι υπόλοιπες επιβάλλονται συµπληρωµατικά 176. Μάλιστα, ο Κανονισµός προσδιορίζει και το ύψος της κατάθεσης βάσει ειδικά προβλεπόµενου τύπου, η οποία όµως δεν µπορεί να υπερβεί το ανώτατο όριο ύψους 0,5% του ΑΕΠ. Η άτοκη αυτή κατάθεση µετατρέπεται κατά κανόνα σε πρόστιµο, εάν εντός των δύο επόµενων ετών, το Συµβούλιο κρίνει ότι δεν έχει διορθωθεί το υπερβολικό έλλειµµα. Σχετικά µε τα υπόλοιπα µέτρα που προβλέπονται στην παράγραφο 11, επισηµαίνεται ότι το Συµβούλιο δεν έχει τη δυνατότητα να επιβάλει διαφορετικό µέτρο, το οποίο να µην ορίζεται σαφώς και επακριβώς στο δίκαιο της Ένωσης. Θα πρέπει δε να τηρείται και η αρχή της αναλογικότητας, ώστε τα µέτρα που τελικά θα επιλεγούν να είναι ικανά και πρόσφορα να επιφέρουν το ζητούµενο αποτέλεσµα χωρίς να υπερβαίνουν το εκάστοτε απαραίτητο µέτρο και χωρίς, σε κάθε περίπτωση, να προκαλέσουν την ισοπέδωση του συγκεκριµένου κράτους µέλους. Η κύρωση της υποχρεωτικής δηµοσίευσης από το κράτος µέλος πρόσθετων πληροφοριών, προτού εκδώσει οµολογίες και χρεόγραφα, αποσκοπεί στο να πιέσει το κράτος µέλος πλήττοντας την πιστοληπτική του ικανότητα και αυξάνοντας το κόστος δανεισµού του, καθώς θεωρείται ότι η δηµοσίευση των συγκεκριµένων πληροφοριών θα έχει ως συνέπεια την αντίδραση των κεφαλαιαγορών και την αύξηση των επιτοκίων των δανείων που θα συνάψει µε τους πιστωτές του 177, Στα άρθρα του Κανονισµού 1467/97 εξειδικεύεται ο τρόπος εφαρµογής των κυρώσεων της συγκεκριµένης παραγράφου. Για τον εν λόγω Κανονισµό βλ. κατωτέρω οικείο κεφάλαιο. 177 D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU Kommentar, αρ. 104 EG, αρ. περ. 47 επ. 77

78 Ακολούθως, σχετικά µε το µέτρο της πρόσκλησης, από το Συµβούλιο, προς την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) να αναθεωρήσει την πολιτική δανεισµού που ακολουθεί απέναντι στο συγκεκριµένο κράτος µέλος, χρειάζεται να τονιστεί ότι η ΕΤΕπ δεν δεσµεύεται να ακολουθήσει την κλήση αυτή του Συµβουλίου, καθώς γίνεται δεκτό ότι δεν αποτελεί κοινοτικό όργανο, αλλά ανεξάρτητο οργανισµό στο πλαίσιο της κοινότητας και συνεπώς, το Συµβούλιο δεν δύναται να της απευθύνει εντολές (αρ. 13 ΣΛΕΕ) 179. Αυτό άλλωστε, είναι το νόηµα του ρήµατος που χρησιµοποιεί η Συνθήκη για την αρµοδιότητα του Συµβουλίου στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 126 ΣΛΕΕ «να καλέσει» την ΕΤΕπ. Τέλος, σχετικά µε την εφαρµογή της παραγράφου 11, η Συνθήκη προβλέπει και µία επιπρόσθετη διαδικαστική προϋπόθεση, λόγω της σοβαρότητας των συγκεκριµένων κυρώσεων. Ειδικότερα, ορίζεται ότι ο πρόεδρος του Συµβουλίου οφείλει να ενηµερώσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σε περίπτωση που υπάρξει απόφαση του Συµβουλίου για επιβολή κυρώσεων σύµφωνα µε την παράγραφο 11. Παράλληλα µε τις προπεριγραφείσες τέσσερεις κυρώσεις που µπορεί να επιβάλλει το Συµβούλιο στο κράτος µέλος και οι οποίες ορίζονται από την ίδια τη Συνθήκη, το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει και µία πέµπτη κύρωση για τα κράτη µέλη που δεν συµµορφώνονται µε τις συστάσεις του Συµβουλίου. Ειδικότερα, ο Κανονισµός 1084/2006 για την ίδρυση Ταµείου Συνοχής 180, ο οποίος κατήργησε τον κανονισµό 1164/1994, καθορίζει στο άρθρο 4 τις προϋποθέσεις για την χορήγησης συνδροµής από το Ταµείο. Συγκεκριµένα, ορίζεται ότι η παροχή συνδροµής από το Ταµείο υπόκειται στη συµµόρφωση µε συγκεκριµένους κανόνες, οι οποίοι αφορούν ακριβώς στην εφαρµογή από τα κράτη µέλη των συστάσεων του Συµβουλίου στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ). Έτσι ορίζεται ότι, στην περίπτωση που το Συµβούλιο αποφασίσει, σύµφωνα µε το άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) παράγραφος 6 της Συνθήκης, ότι υφίσταται υπερβολικό δηµοσιονοµικό έλλειµµα σε ένα δικαιούχο κράτος µέλος και ακολούθως διαπιστώσει, σύµφωνα µε το άρθρο 104 (126 ΣΛΕΕ) παράγραφος 8 της Συνθήκης, ότι το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος, παρά τη σύσταση του Συµβουλίου βάσει του άρθρου 104 (126 ΣΛΕΕ) παράγραφος 7 της Συνθήκης δεν έλαβε αποτελεσµατικά µέτρα, τότε µπορεί να αποφασίσει να αναστείλει εν όλω ή εν µέρει την ανάληψη υποχρεώσεων από το Ταµείο ως 178 Βλ. και κεφάλαιο πρώτο, τµήµα πρώτο παρούσας. 179 Κ. Γώγος, σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ, αρ. περ Για την έννοια του Ταµείου Συνοχής το άρθρο 1 του Κανονισµού ορίζει «ηµιουργείται Ταµείο Συνοχής (εφεξής "Ταµείο") µε σκοπό να ενισχυθεί η οικονοµική και κοινωνική συνοχή της Κοινότητας µε προοπτική την προώθηση της βιώσιµης ανάπτυξης. 78

79 προς το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος από την 1η Ιανουαρίου του έτους που έπεται της αποφάσεως περί αναστολής. Παρατηρούµε δηλαδή, ότι µετά το στάδιο της παραγράφου 8 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ και πριν η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος φτάσει στο στάδιο της παραγράφου 9 και στις κυρώσεις της παραγράφου 11, το Συµβούλιο έχει τη δυνατότητα να αποφασίσει να αναστείλει εν όλω ή εν µέρει την ανάληψη υποχρεώσεων από το Ταµείο Συνοχής ως προς το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος. Πρόκειται και στην περίπτωση αυτή για διακριτική ευχέρεια του Συµβουλίου και όχι για δέσµια αρµοδιότητα, το οποίο διατηρεί τα ευρύτατα περιθώρια αξιολόγησης και εκτίµησης που διαθέτει. Η δυνατότητα αυτή του Συµβουλίου συνιστά ένα εξαιρετικά αποτελεσµατικό µέτρο πίεσης προς το υπερχρεωµένο κράτος µέλος, το οποίο ουσιαστικά χάνει σηµαντικούς πόρους. ιαδικαστική προϋπόθεση για την λήψη της συγκεκριµένη απόφασης θέτει η παράγραφος 3 του συγκεκριµένου άρθρου που ορίζει ότι «Το Συµβούλιο λαµβάνει τις αποφάσεις των παραγράφων 1 και 2 µε ειδική πλειοψηφία, βάσει προτάσεως της Επιτροπής». Στην περίπτωση βέβαια, που το Συµβούλιο διαπιστώσει ότι το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος έχει λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά µέτρα, αποφασίζει, αµελλητί και κατά δέσµια αρµοδιότητα πλέον, να άρει την αναστολή των σχετικών αναλήψεων υποχρεώσεων. ) Κατάργηση των κυρώσεων (παράγραφος 12). Κατά την παράγραφο 12 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ), εάν το Συµβούλιο κρίνει ότι έχει διορθωθεί το υπερβολικό έλλειµµα στο οικείο κράτος µέλος, τότε καταργεί όλες ή ορισµένες από τις αποφάσεις του που λήφθησαν κατά την διαδικασία του άρθρου 126 ΣΛΕΕ και ειδικότερα σύµφωνα µε τις παραγράφους 6 εώς 9 και την παράγραφο 11. Το Συµβούλιο δηλαδή, µπορεί να αποφασίσει την πλήρη ή µερική κατάργηση των κυρώσεων σε συνάρτηση µε την επιτευχθείσα πρόοδο του συγκεκριµένου κράτους µέλους όσον αφορά στη διόρθωση του υπερβολικού του ελλείµµατος. Εφόσον όµως, καταργηθεί η απόφαση για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος, το Συµβούλιο οφείλει να άρει όλες τις ισχύουσες ακόµη κυρώσεις. Η απόφαση αυτή του Συµβουλίου λαµβάνεται, αφού προηγηθεί σύσταση της Επιτροπής Βλ. αναλυτικά επόµενη παράγραφο. 79

80 Σύµφωνα µε την πρακτική που έχει ακολουθηθεί µέχρι σήµερα, από το Συµβούλιο 182, αλλά και σύµφωνα µε τη θεωρητική άποψη που επικρατεί 183, προκειµένου το Συµβούλιο να καταργήσει τις προαναφερθείσες κυρώσεις δεν απαιτείται πλήρης άρση του ελλείµµατος, αλλά αρκεί να έχουν ληφθεί αποτελεσµατικά µέτρα και να έχει σηµειωθεί µερική τουλάχιστον πρόοδος. Αποδεικνύεται δηλαδή, και στο σηµείο αυτό η βούληση του Συµβουλίου για µια ήπια προσαρµογή των δηµοσιονοµικών µεγεθών των κρατών µελών της Ευρωζώνης και ταυτόχρονα η πολιτική διάσταση και σηµασία των συγκεκριµένων αποφάσεων του Συµβουλίου κατά τη διαδικασία του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Ακολούθως, η χρησιµοποίηση του όρου «καταργεί», από την Συνθήκη και όχι του όρου «ανακαλεί», σηµαίνει πως η κατάργηση των µέτρων που αποφασίζει το Συµβούλιο ενεργεί για το µέλλον και δεν έχει αναδροµική ισχύ. Άλλωστε, τα ποσά που έχουν καταβληθεί ως πρόστιµα σε κράτος µέλος, σύµφωνα µε την παράγραφο 11 δεν επιστρέφονται στο συγκεκριµένο συµµετέχον κράτος µέλος. Οι τόκοι των καταθέσεων που παρακατατίθενται στην Επιτροπή, καθώς και το προϊόν των προστίµων, διανέµονται µεταξύ των συµµετεχόντων κρατών µελών που δεν παρουσιάζουν υπερβολικό έλλειµµα, κατ αναλογία προς το µερίδιό τους στο συνολικό Ακαθάριστο Εθνικό Προϊόν (Α.Ε.Π.) των επιλέξιµων κρατών µελών. Στο κράτος µέλος επιστρέφονται όµως, οι άτοκες καταθέσεις στις οποίες είχε υποχρεωθεί να προβεί, σύµφωνα µε την τρίτη περίπτωση της παραγράφου 11. Τέλος, ειδική µνεία γίνεται στην Συνθήκη (παρ.12 εδ. β) για την περίπτωση στην οποία το Συµβούλιο είχε ανακοινώσει δηµόσια τις συστάσεις του σύµφωνα µε την παράγραφο 8. Στην περίπτωση αυτή και µόλις καταργηθεί η απόφαση που αναφέρεται στην παράγραφο 8, οφείλει το Συµβούλιο να προβεί σε δηµόσια δήλωση περί του ότι δεν υφίσταται πλέον υπερβολικό έλλειµµα στο οικείο κράτος µέλος, ώστε να αρθούν οι πολιτικές συνέπειες για το κράτος µέλος αυτό και να αποκατασταθεί η δηµόσια πίστη σε αυτό. 182 Βλ. για παράδειγµα: απόφαση 2007/465/ΕΚ Συµβουλίου για κατάργηση της απόφασης 2004/917/ΕΚ για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα (αναλυτικά για την συγκεκριµένη απόφαση στο Β µέρος της παρούσας, σελ. 265). 183 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104, αρ. περ

81 Ε) Οι διαδικαστικές προϋποθέσεις για τη λήψη αποφάσεων κατά το άρθρο 126 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 104 ΣΕΚ). Η παράγραφος 13 Η παράγραφος 13 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ ορίζει τον τρόπο και τις διαδικαστικές προϋποθέσεις µε τις οποίες το Συµβούλιο λαµβάνει τις αποφάσεις που αναφέρονται στη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος. Σηµειωτέον ότι η παράγραφος αυτή αναθεωρήθηκε σε σηµαντικά σηµεία της µε την Συνθήκη της Λισαβόνας 184. Ήδη στην ανάλυση προηγούµενων παραγράφων του εν λόγω άρθρου αναφέρθηκαν ακροθιγώς ορισµένες διαδικαστικές προϋποθέσεις που αφορούσαν στην εκάστοτε παράγραφο. Στο συγκεκριµένο σηµείο επιχειρείται συστηµατικότερη και αναλυτικότερη παρουσίαση των διαδικαστικών αυτών προϋποθέσεων. Ειδικότερα και κατά πρώτο λόγο, στην αρχική µορφή της παραγράφου 13 οριζόταν ότι το Συµβούλιο όφειλε να λάβει τις αποφάσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 7 έως 9, 11 και 12 µετά από σύσταση της Επιτροπής. Η συνθήκη της Λισαβόνας απάλειψε την αναφορά στην παράγραφο 7. Ωστόσο, και στην συγκεκριµένη περίπτωση απαιτείται να προηγηθεί σύσταση της Επιτροπής, καθώς η προϋπόθεση αυτή προβλέφθηκε ρητά στο κείµενο της ίδιας την παραγράφου Ταυτόχρονα, σηµαντικότατη είναι η αλλαγή που επήλθε στον τρόπο σχηµατισµού της πλειοψηφίας για την λήψη των αποφάσεων στο πλαίσιο της συγκεκριµένης διαδικασίας. Σύµφωνα µε την αρχική πρόβλεψη το Συµβούλιο λάµβανε τις αποφάσεις µε ειδική πλειοψηφία των δύο τρίτων των µελών του και σύµφωνα µε το άρθρο 205 παρ. 2. ΣΕΚ. Όπως ήδη αναφέρθηκε, το άρθρο 205 καθορίζει µία ιδιαίτερη διαδικασία ψηφοφορίας, κατά την οποία το κάθε κράτος µέλος διαθέτει έναν ορισµένο αριθµό ψήφων. Ο αριθµός αυτός καθορίστηκε µε οικονοµικά, πολιτικά και πληθυσµιακά κριτήρια, απέβλεπε όµως ταυτόχρονα, αφενός µεν στο να µην µπορούν τα µεγάλα κράτη µέλη να λάβουν από µόνα τους απόφαση και αφετέρου στο να µην επιτρέπει στα µικρά να εµποδίσουν την έκδοσή της 186, 187. Αµφισβήτηση υπήρχε, για το εάν 184 Το κείµενο της παραγράφου 13 µετά την Συνθήκη της Λισαβόνας, έχει ως εξής : «13. Το Συµβούλιο λαµβάνει τις αποφάσεις ή τις συστάσεις του, που αναφέρονται στις παραγράφους 8, 9, 11 και 12, µετά από σύσταση της Επιτροπής. Το Συµβούλιο, όταν θεσπίζει τα µέτρα που αναφέρονται στις παραγράφους 6 έως 9, 11 και 12, αποφασίζει χωρίς να λαµβάνει υπόψη την ψήφο του µέλους του Συµβουλίου που εκπροσωπεί το εν λόγω κράτος µέλος. Η ειδική πλειοψηφία των λοιπών µελών του Συµβουλίου ορίζεται σύµφωνα µε το άρθρο 205, παράγραφος 3, σηµείο α).». 185 Βλ. ανωτέρω ανάλυση παραγράφου Όπως και ανωτέρω Π.Κούσης, σελ

82 εκτός από την ειδική πλειοψηφία των ψήφων απαιτούνταν και η συναίνεση τουλάχιστον δέκα κρατών µελών, όπως όριζε το δεύτερο εδάφιο της παρ. 2 αρ. 205 ΣΕΚ 188. Σηµειωτέον επίσης, ότι ο αριθµός που αντιστοιχούσε στα δύο τρίτα υπολογιζόταν αφού αφαιρούνταν ο αριθµός των ψήφων του ενδιαφεροµένου κράτους µέλους, αλλά και οι ψήφοι των κρατών µελών που δεν συµµετείχαν στα αντίστοιχα στάδια της διαδικασίας. Με την τροποποίηση που επέφερε η συνθήκη της Λισαβόνας απαλείφθηκε η απαίτηση για πλειοψηφία των δύο τρίτων, ενώ για τον σχηµατισµό της ειδικής πλειοψηφίας γίνεται πλέον παραποµπή στο επίσης αναθεωρηµένο άρθρο 205, ήδη αρ. 238 ΣΛΕΕ. Το εν λόγω άρθρο καταργεί τις σταθµισµένες ψήφους των κρατών µελών και ορίζει ότι, αρχής γενοµένης από την 1η Νοεµβρίου 2014, για τον σχηµατισµό ειδικής πλειοψηφίας απαιτείται ποσοστό τουλάχιστον 55% των µελών του Συµβουλίου που αντιπροσωπεύουν τα συµµετέχοντα κράτη µέλη, εφόσον η πλειοψηφία αυτή συγκεντρώνει ποσοστό τουλάχιστον 65% του πληθυσµού των κρατών αυτών. Ταυτόχρονα βέβαια, προβλέπεται µεταβατική περίοδος µε το πρωτόκολλο σχετικά µε τις µεταβατικές διατάξεις (αρ. 36) που προσαρτάται στην Συνθήκη. Στο εν λόγω πρωτόκολλο ορίζεται ότι µέχρι 31 Οκτωβρίου 2014 το σύστηµα των σταθµισµένων ψήφων θα εξακολουθήσει να υφίσταται προκειµένου να επιτευχθεί η ειδική πλειοψηφία, τροποποιείται όµως, ο αριθµός των ψήφων που αναλογεί στο κάθε κράτος µέλος, συνυπολογίζονται τα νέα κράτη µέλη της Ένωσης και τελικά αυξάνεται ο συνολικός αριθµός των ψήφων σε τριακόσιες σαράντα εννέα. Με το νέο καθεστώς, µετά την 1/11/2014, µειώνεται το ποσοστό που απαιτείται για την λήψη των συγκεκριµένων αποφάσεων και καθίσταται συνεπώς πιο εύκολη η λήψη αυτών. Εξακολουθεί βέβαια, να διατηρείται, ως ασφαλιστική δικλείδα η απαίτηση για εκπροσώπηση συγκεκριµένου πληθυσµιακού ποσοστού κατά το σχηµατισµό της πλειοψηφίας και ειδικότερα του 65%. Ωστόσο, η παράγραφος 13 ελέγχεται για την διατύπωσή της καθώς δεν υφίσταται πλέον η ρητή αναφορά για λήψη των συγκεκριµένων αποφάσεων σύµφωνα µε την ειδική πλειοψηφία και τις σταθµισµένες ψήφους του αρ. 205 ΣΕΚ, όπως γινόταν µε την προηγούµενη διατύπωση, παρά µόνο η έµµεση αναφορά, µε την τρίτη περίοδό της, στην ειδική πλειοψηφία των λοιπών µελών του Συµβουλίου, πλην του ενδιαφερόµενου κράτους µέλους, σύµφωνα µε το νέο άρθρο 238 ΣΛΕΕ. Βέβαια, αυτό δεν σηµαίνει ότι καταλείπεται καµία 187 Π. Στάγκος σε Π. Στάγκος Ευγ. Σαχπεκίδου, ίκαιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, (2009). 188 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, α. 104 ΕΚ. αρ. περ. 20 και D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU - Kommentar, αρ. 104 EG, αρ. περ

83 αµφιβολία για το ότι τα µέτρα και οι αποφάσεις του Συµβουλίου στα στάδια της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος που ορίζουν οι παράγραφοι 6 έως 9, 11 και 12, λαµβάνονται µε ειδική πλειοψηφία, όπως αυτή προσδιορίζεται µε το εκάστοτε σύστηµα. Ιδιαίτερα σηµαντική στην παράγραφο 13 είναι επίσης, η πρόβλεψη µε την οποία ορίζεται ότι η απόφαση του Συµβουλίου λαµβάνεται χωρίς να υπολογίζεται η ψήφος του µέλους του Συµβουλίου που εκπροσωπεί το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος. Η πρόβλεψη αυτή, που χαρακτηρίζεται ως µια ιδιάζουσα περίπτωση αναστολής δικαιωµάτων κράτους µέλους, είναι αντίστοιχη µε την αρχική, που όριζε ότι στην ψηφοφορία δεν συµµετέχουν οι αντιπρόσωποι του θιγόµενου κράτους. Ωστόσο, η Συνθήκη της Λισαβόνας επέφερε µία σηµαντική αλλαγή και στο σηµείο αυτό. Ειδικότερα, σύµφωνα µε την αρχική πρόβλεψη της παραγράφου 13 το θιγόµενο κράτος µέλος δεν συµµετείχε στην ψηφοφορία κατά τα στάδια της διαδικασίας που καθορίζουν οι παράγραφοι 7 και επόµενες του αρ. 104 ΣΕΚ. Αντίθετα, συµµετείχε κανονικά στην λήψη της απόφασης για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σύµφωνα µε την παράγραφο 6, καθώς η παράγραφος 13 δεν αναφερόταν και στην παράγραφο αυτή. Επειδή ωστόσο, όπως ήδη αναλύθηκε 189, προέκυψαν προβλήµατα κατά την εφαρµογή στην πράξη της εν λόγω παραγράφου, κυρίως όταν έπρεπε να ληφθεί σχετική απόφαση εις βάρος µεγάλων κρατών µελών, όπως π.χ. η Γερµάνια ή η Γαλλία, προκρίθηκε η τροποίησή της. Με την νέα πρόβλεψη λοιπόν, µετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, ορίστηκε ότι και για τη λήψη της απόφασης στο στάδιο της παραγράφου 6, το Συµβούλιο, αποφασίζει χωρίς να λαµβάνει πλέον υπόψη την ψήφο του µέλους του Συµβουλίου που εκπροσωπεί το εν λόγω κράτος µέλος. Τέλος, σύµφωνα µε την παράγραφο 3 του άρθρου 122 ΣΕΚ (αλλά και τα σχετικά Πρωτόκολλα για την ανία και το Ηνωµένο Βασίλειο) τα κράτη µέλη που δεν συµµετείχαν στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε. δεν είχαν δικαίωµα ψήφου στα στάδια της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων που καθορίζονταν µε τις παραγράφους 9 και 11 του άρθρου 104 ΣΕΚ. Εντύπωση βέβαια, προκαλούσε το γεγονός ότι η περίπτωση της παραγράφου 12 του αρ. 104 ΣΕΚ δεν αναφερόταν στο άρθρο 122 ΣΕΚ και στα προαναφερθέντα Πρωτόκολλα. Το γεγονός αυτό είχε ως συνέπεια να υποστηρίζεται ότι τα εν λόγω κράτη µέλη διατηρούσαν το δικαίωµα συµµετοχής τους στην ψηφοφορία για την κατάργηση των κυρώσεων που είχαν επιβληθεί σε ένα κράτος µέλος 190. Ενώ δηλαδή, δεν είχαν δικαίωµα συµµετοχής στην ψηφοφορία για την απόφαση παραγράφου Για τα αίτια της εν λόγω τροποποίησης και τις συνέπειές της βλ. ανωτέρω ανάλυση 190 D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU - Kommentar, αρ. 104 EG,αρ. περ

84 επιβολής των συγκεκριµένων κυρώσεων, φαίνεται ότι µπορούσαν να συµµετάσχουν στην ψηφοφορία για την απόφαση κατάργησής τους. Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας ωστόσο, τροποποιήθηκε και η συγκεκριµένη διάταξη. Πράγµατι, στην παράγραφο 4 β του άρθρου 139 ΣΛΕΕ ορίζεται πλέον ότι το δικαίωµα ψήφου των µελών του Συµβουλίου που εκπροσωπούν κράτη µέλη για τα οποία ισχύει παρέκκλιση, ήτοι όσα δεν πληρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις για την υιοθέτηση του ευρώ, αναστέλλεται, κατά τη θέσπιση, από το Συµβούλιο, των µέτρων που αφορούν στα υπερβολικά ελλείµµατα των κρατών µελών µε νόµισµα το ευρώ (άρθρο 126, παράγραφοι 6, 7, 8, 12 και 13). Γίνεται δηλαδή, σαφής αναφορά και στην παράγραφο 12, ώστε να είναι ξεκάθαρο πλέον ότι τα εν λόγω κράτη δεν µπορούν να συµµετάσχουν στην ψηφοφορία για την απόφαση κατάργησης των κυρώσεων. Χρειάζεται βέβαια να τονιστεί ότι εκτός από την παράγραφο 12, γίνεται πλέον αναφορά και στις παραγράφους 6, 7 και 8 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ). Το γεγονός αυτό, σε συνδυασµό µε την πρόβλεψη της παραγράφου 2 περ. β του άρθρου 139 ΣΛΕΕ 191 αλλά και το άρθρο 136 ΣΛΕΕ σηµαίνει ότι πλέον, σε όλα τα στάδια της διαδικασίας υπερβολικών ελλειµµάτων, συµµετέχουν µόνο τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης, όταν η διαδικασία κινείται κατά κράτους µέλους αυτής. Στ) ικαιώµατα προσφυγής στο ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (πρώην.ε.κ.) κατά την διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος (παράγραφος 10). Όπως κατέστη φανερό βούληση των συντακτών της Συνθήκης ήταν να απονείµουν τον αποφασιστικό ρόλο στη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος, όπως αυτή καθιερώνεται στο άρθρο 126 ΣΛΕΕ, στο κατεξοχήν πολιτικό όργανο της Κοινότητας, το Συµβούλιο, στο οποίο µάλιστα προσέδωσαν ευρύτατη εξουσία εκτιµήσεως και ευρύτατη διακριτική ευχέρεια. Σύµφωνα µε το πνεύµα και την αντίληψη αυτή δικαιολογείται και η ρύθµιση της παραγράφου 10 που αφορά στη δυνατότητα εµπλοκής του ικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (πρώην ικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων) 192 στην εν λόγω διαδικασία. Ορίζεται λοιπόν, στη συγκεκριµένη παράγραφο ότι τα δικαιώµατα προσφυγής που προβλέπονται στα άρθρα Σύµφωνα µε το άρθρο 139 παρ. 2 περ. β «Οι κατωτέρω διατάξεις δεν έχουν εφαρµογή για τα κράτη µέλη για τα οποία ισχύει παρέκκλιση. β) δεσµευτικά µέσα διόρθωσης των υπερβολικών ελλειµµάτων (άρθρο 126, παρ. 9 και 11)». 192 Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας τον.ε.κ. αντικαταστάθηκε από το ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (.Ε.Ε.), άρθρο 251 ΣΛΕΕ. 84

85 ΣΛΕΕ (πρώην 226 ΣΕΚ) και 259 ΣΛΕΕ (πρώην 227 ΣΕΚ) δεν µπορούν να ασκηθούν στο πλαίσιο των παραγράφων 1 έως 9 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Την εν λόγω διάταξη επαναλαµβάνει αυτούσια και η Συνθήκη της Λισαβόνας 193, επιβεβαιώνοντας µε τον πιο κατηγορηµατικό τρόπο την συνειδητή επιλογή των συντακτών των Συνθηκών, η αρµοδιότητα τόσο για τη λήψη απόφασης όσο και για την τελική εκτίµηση συµµόρφωσης των κρατών µελών στην συγκεκριµένη απόφαση, κατά τη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος, να ανήκει στο Συµβούλιο, χωρίς δυνατότητα ελέγχου από το ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με τον τρόπο αυτό, αποκλείεται δηλαδή, η διαδικασία προσφυγής στο.ε.ε. (πρώην.ε.κ.) τόσο της Επιτροπής κατά κράτους µέλους, όσο και η διαδικασία προσφυγής κράτους µέλους κατά άλλου κράτους µέλους, σε ολόκληρη την διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος, ήτοι στο στάδιο της παρακολούθησης ύπαρξης υπερβολικού ελλείµµατος, της λήψης απόφασης για την ύπαρξη αυτού, αλλά και στα στάδια επιβολής κυρώσεων µέχρι την 9 η παράγραφο του εν λόγω άρθρου. Ωστόσο, εάν ένα κράτος µέλος δεν συµµορφωθεί τελικά µε τις κυρώσεις που του έχουν επιβληθεί από το Συµβούλιο σύµφωνα µε την παράγραφο 11, τότε, κατά την κρατούσα άποψη, δικαιούνται τόσο η Επιτροπή όσο και άλλο κράτος µέλος να προσφύγουν στο.ε.ε. λόγω παράβασης της Συνθήκης 194. Η άποψη αυτή ενισχύεται και από τη γραµµατική διατύπωση της παραγράφου 10, η οποία παρέµεινε αυτούσια και µετά την τροποποίηση της Συνθήκης της Λισαβόνας, µε δεδοµένο ότι, στην εν λόγω παράγραφο δεν γίνεται αναφορά στην παράγραφο 11, παρά µόνο µέχρι και την παράγραφο 9. Η παράγραφος 10 δεν θίγει ωστόσο, το δικαίωµα των κρατών µελών ή της Επιτροπής να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως σύµφωνα µε το άρθρο 263 ΣΛΕΕ (πρώην 230 ΣΕΚ) ή προσφυγή παραλείψεως σύµφωνα µε το άρθρο 265 ΣΛΕΕ (πρώην 232 ΣΕΚ) 195, κατά των αποφάσεων που εκδίδονται από το Συµβούλιο στο πλαίσιο του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Πράγµατι, η Επιτροπή έκανε χρήση της εν λόγω δυνατότητας του άρθρου 230 ΣΕΚ στην υπόθεση C- 27/ Ωστόσο, στην µοναδική αυτή φορά που έγινε χρήση της συγκεκριµένης δυνατότητας, το ΕΚ, σε πλήρη αρµονία µε τον σκοπό και το πνεύµα των συντακτών της Συνθήκης, αυτοπεριορίστηκε και δεν θέλησε να θίξει την ευρύτατη εξουσία εκτιµήσεως που διαθέτει το Συµβούλιο στο ζήτηµα 193 Γενικά για τις τροποιήσεις που επέφερε η Συνθήκη της Λισαβόνας στις αρµοδιότητες του ικασηρίου βλ. αντί πολλών M. Dougan, The treaty of Lisbonn2007: winning minds, not hearts, CMLRev. 45: 2008, σελ. 673 επ. 194 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, αρ. 104 ΕΚ, αρ. περ Βλ. υπόµνηση ΕΚ προς Επιτροπή σε υπόθεση C-27/04, σκέψη Για τον σχολιασµό της συγκεκριµένης απόφασης βλ. ανάλυση παραγράφου 8. 85

86 της ύπαρξης υπερβολικού ελλείµµατος, αλλά και της συνέχισης της διαδικασίας του τότε άρθρου 104 και της κλιµάκωση των κυρώσεων, αρκούµενο να επισηµάνει ότι το Συµβούλιο οφείλει, σε κάθε περίπτωση, να ασκεί την αρµοδιότητα και την εξουσία του σύµφωνα µε το διαδικαστικό πλαίσιο που του ορίζει το κοινοτικό δίκαιο και να το τηρεί. Καθίσταται συνεπώς φανερό ότι, σύµφωνα µε την βούληση των συντακτών της Συνθήκης και την κρατούσα ερµηνεία, οι αποφάσεις για την ύπαρξη υπερβολικού δηµοσιονοµικού ελλείµµατος και η εφαρµογή της συγκεκριµένης διαδικασίας εναπόκεινται κυρίως στην κρίση του Συµβουλίου, µε περιορισµένη δυνατότητα ελέγχου από το.ε.ε. (πρώην.ε.κ), αποδεικνύοντας τον έντονο πολιτικό χαρακτήρα των εν λόγω αποφάσεων. Ζ) Ρυθµίσεις για την εφαρµογή του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) (παράγραφος 14). Στη τελευταία παράγραφο του άρθρου 126 ΣΛΕΕ ορίζεται ότι περαιτέρω διατάξεις για την εφαρµογή της διαδικασίας του συγκεκριµένου άρθρου προβλέπονται στο πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος, που προσαρτάται στην Συνθήκη. Ειδικότερα, το συγκεκριµένο πρωτόκολλο, όπως ήδη αναφέρθηκε, προσδιορίζει, µεταξύ άλλων, τις τιµές αναφοράς που αναφέρονται στο άρθρο 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 2, παρέχει τους ορισµούς συγκεκριµένων όρων που χρησιµοποιεί το άρθρο 126 ΣΛΕΕ, όπως δηµόσιος και δηµοσιονοµικός και ορίζει την υποχρέωση των κρατών µελών για γνωστοποίηση στην Επιτροπή στοιχείων σχετικά µε τα ελλείµµατά τους. Το συγκεκριµένο πρωτόκολλο ανήκει στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο. Αυτό συνεπάγεται ότι προκειµένου να τροποποιηθεί θα έπρεπε να ακολουθηθεί η διαδικασία τροποποίησης των Συνθηκών. Ωστόσο, το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 14 ορίζει ότι το Συµβούλιο, µετά από πρόταση της Επιτροπής και µετά από διαβούλευση µε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την ΕΚΤ, µε οµόφωνη απόφασή του, µπορεί να θεσπίσει διατάξεις που θα αντικαταστήσουν το εν λόγω πρωτόκολλο. Η ίδια η Συνθήκη δηλαδή, έδωσε τη δυνατότητα αντικατάστασης του συγκεκριµένου Πρωτοκόλλου µε κανόνες του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου, καθιερώνοντας ουσιαστικά µια ειδική περίπτωση αναθεώρησης πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, µε δεδοµένο ότι τµήµα του πρωτογενούς δικαίου µπορεί να τροποποιηθεί χωρίς προηγούµενη επικύρωση από τα κράτη µέλη 197. Σηµειωτέον ότι µε τον τρόπο αυτό µπορούν να τροποποιηθούν και οι τιµές αναφοράς. 197 D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU - Kommentar, αρ. 104 EG, αρ. περ

87 Το Συµβούλιο έκανε χρήση της ευχέρεια αυτής και εξέδωσε τον Κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1466/97 της 7ης Ιουλίου 1997 για την ενίσχυση της εποπτείας της δηµοσιονοµικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών, ο οποίος αποτελεί το λεγόµενο προληπτικό σκέλος του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης 198. Ακολούθως, εκδόθηκε και ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1055/2005 της 27ης Ιουνίου 2005, για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 για την ενίσχυση της εποπτείας της δηµοσιονοµικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών. Το τελευταίο εδάφιο της παραγράφου 14 εξουσιοδοτεί το Συµβούλιο να προσδιορίσει λεπτοµερείς κανόνες και ορισµούς για την εφαρµογή του προαναφερθέντος πρωτοκόλλου. Η συγκεκριµένη απόφαση του Συµβουλίου λαµβάνεται µε ειδική πλειοψηφία, καθώς δεν πρόκειται πλέον για τροποποίηση πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, αλλά για εξειδίκευσή του, απαιτείται όµως και στην περίπτωση αυτή να προηγηθεί πρόταση της Επιτροπής και διαβούλευση µε το Ευρωπαϊκό κοινοβούλιο. Το Συµβούλιο, κάνοντας χρήση της συγκεκριµένης εξουσιοδότησης, εξέδωσε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ της 22ας Νοεµβρίου 1993 για την εφαρµογή του πρωτοκόλλου σχετικά µε τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος το οποίο προσαρτάται στη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Σηµειωτέον ότι η Συνθήκη ορίζει πως το Συµβούλιο όφειλε να κάνει χρήση της συγκεκριµένης εξουσιοδότησης πριν από την 1 η Ιανουαρίου 1994, δηλαδή πριν από την έναρξη του δεύτερου σταδίου της Ο.Ν.Ε. Βέβαια, γινόταν ήδη δεκτό ότι το συγκεκριµένο χρονικό όριο αφορούσε µόνο στην πρώτη χρήση της εξουσιοδότησης και δεν απέκλειε την εκ νέου χρήση της στο µέλλον. Είναι δε χαρακτηριστικό, ότι το Συµβούλιο, επιβεβαιώνοντας την εν λόγω ερµηνεία, έκανε χρήση της συγκεκριµένης εξουσιοδότησης σε µεταγενέστερο στάδιο και ειδικότερα, εξέδωσε τους Κανονισµούς (ΕΚ) 475/2000, 351/2002, 2103/2005, 479/2009 και 679/2010, µε τους οποίους τροποποιήθηκε ο (ΕΚ) αριθ της 22ας Νοεµβρίου Άλλωστε, σε επίρρωση της επικρατούσας αυτής άποψης και πρακτικής, η Συνθήκη της Λισαβόνας κατήργησε το συγκεκριµένο χρονικό όριο και διέγραψε από το κείµενο της Συνθήκης τις λέξεις «πριν από την 1η Ιανουαρίου 1994» Αναλυτικά για το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης βλ. κατωτέρω, κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα δεύτερο. 199 Παρ. 90 περ. Ζ Συνθήκης Λισαβόνας όπου ορίζεται «Στην παράγραφο 14, τρίτο εδάφιο, οι λέξεις "πριν από την 1η Ιανουαρίου 1994", διαγράφονται». 87

88 V. Ο συντονισµός και η εποπτεία της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας για τα κράτη µέλη µε νόµισµα το ευρώ (άρθρο 136 ΣΛΕΕ) Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας προστέθηκε ξεχωριστό κεφάλαιο στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), το οποίο καθιερώνει ειδικές διατάξεις για τα κράτη µέλη µε νόµισµα το Ευρώ. Καθιερώνεται δηλαδή, ένα ειδικό καθεστώς των κρατών µελών της ευρωζώνης, το οποίο συµπληρώνεται από το Πρωτόκολλο 14 που προσαρτάται στη Συνθήκη 200, 201. Σύµφωνα µε το νέο καθεστώς το Συµβούλιο, στη σύνθεση του οποίου θα συµµετέχουν µόνο τα κράτη µέλη της ζώνης του ευρώ, αποκτά την αρµοδιότητα να θεσπίζει µέτρα στο πλαίσιο των διαδικασιών που καθιερώνουν τα άρθρα 121 ΣΛΕΕ (πρώην 99 ΣΕΚ) και 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) 202. Σκοπός της διάταξης είναι η συµβολή στην καλή λειτουργία της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης και ουσιαστικά πρόκειται για ένα επόµενο στάδιο οµογενοποίησης των οικονοµικών πολιτικών των κρατών µελών της ευρωζώνης. Τα µέτρα που έχει τη δυνατότητα να λάβει το Συµβούλιο, σύµφωνα µε το νέο άρθρο, είναι δύο κατηγοριών. Κατά πρώτον αφορούν στο συντονισµό και στην εποπτεία της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας των κρατών µελών και κατά δεύτερον στη χάραξη των προσανατολισµών της οικονοµικής τους πολιτικής και στη διασφάλιση της εποπτεία τους. Ειδικά δε ως προς τους οικονοµικούς προσανατολισµούς, διευκρινίζεται ότι αυτοί θα πρέπει, σε κάθε περίπτωση να είναι συµβατοί µε τους καθοριζόµενους οικονοµικούς προσανατολισµούς για το σύνολο της Ένωσης. Όσον αφορά στο συντονισµό και στην εποπτεία της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, το άρθρο 136 παραπέµπει στη διαδικασία του άρθρου 126. Συνεπώς, τα µέτρα που λαµβάνονται µε συνδυασµό των δύο άρθρων είναι δεσµευτικά για τα κράτη µέλη, σε αντίθεση µε τα µέτρα που αφορούν στη 200 Σύµφωνα µε το άρθρο 1 του εν λόγω Πρωτοκόλλου : «Οι Υπουργοί των κρατών µελών µε νόµισµα το ευρώ πραγµατοποιούν άτυπες συναντήσεις µεταξύ τους. Οι συναντήσεις αυτές λαµβάνουν χώρα, ανάλογα µε τις ανάγκες, για να συζητούνται τα θέµατα που συνδέονται µε τις ιδιαίτερες ευθύνες τις οποίες συνυπέχουν στο θέµα του ενιαίου νοµίσµατος. Η Επιτροπή συµµετέχει στις συναντήσεις αυτές. Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα καλείται να συµµετέχει σε αυτές τις συναντήσεις, οι οποίες προετοιµάζονται από τους αντιπροσώπους των υπουργών οικονοµικών των κρατών µελών µε νόµισµα το ευρώ και της Επιτροπής». 201 Βλ Β. Τζέµου, Οι πολιτικοί θεσµοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης : Συνθήκη της Λισαβόνας, (2009) και Π. Παναγιωτόπουλου, Οι Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, (2008). 202 Βλ. και F.-X. Priollaud, D. Siritzky, Le Traité De Lisbonne, La documentation Francaise,

89 χάραξη των προσανατολισµών της οικονοµικής πολιτικής, τα οποία συνιστούν άτυπες πράξεις του παράγωγου δικαίου και αποτελούν soft law της Ένωσης 203. Το άρθρο 136 ΣΛΕΕ προσθέτει στο καθεστώς της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος τόσο τυπικά όσο και ουσιαστικά στοιχεία. Τυπικά και διαδικαστικά, προβλέπεται πλέον, σε συνδυασµό και µε το άρθρο 139 ΣΛΕΕ, ότι όταν η διαδικασία αφορά πλέον σε κράτος µέλος της ευρωζώνης τότε δικαίωµα ψήφου για τις σχετικές αποφάσεις έχουν µόνο τα κράτη µέλη αυτής. Η κύρια σηµασία ωστόσο του εν λόγω άρθρου σε σχέση µε το 126 ΣΛΕΕ έγκειται στην αρµοδιότητα που αποκτά πλέον το Συµβούλιο να συµπεριλαµβάνει στις συστάσεις του και στην ειδοποίηση όχληση προς τα κράτη µέλη και γενικούς προσανατολισµούς της οικονοµικής τους πολιτικής, στο πλαίσιο του επόµενου σταδίου οµογενοποίησης των οικονοµικών πολιτικών των κρατών µελών της ευρωζώνης που καθιερώνει. Σηµειώνεται ότι µέχρι τώρα το Συµβούλιο καθόριζε τους δηµοσιονοµικούς στόχους (ελάχιστη ετήσια βελτίωση του ελλείµµατος) και το χρονικό περιθώριο µέσα στο οποίο θα πρέπει να επιτευχθούν οι εν λόγω στόχοι από το εµπλεκόµενο κράτος µέλος. Ζήτηµα γεννάται σχετικά µε το εάν, µε το νέο άρθρο, το Συµβούλιο αποκτά την εξουσία να καθορίσει και να επιβάλλει στο κράτος µέλος και συγκεκριµένα µέτρα για τη διόρθωση του δηµοσιονοµικού του ελλείµµατος 204. Η επιβολή συγκεκριµένων µέτρων στο κράτος µέλος σηµαίνει ουσιαστικά άσκηση της οικονοµικής πολιτικής του κράτους αυτού από το Συµβούλιο. Η εκχώρηση όµως τέτοιων αρµοδιοτήτων από τα κράτη µέλη στην Ένωση θα συνιστούσε µε επίτευξη και εκπλήρωση του στόχου της Οικονοµικής Ένωσης (ο στόχος της Νοµισµατικής Ένωσης έχει ήδη εκπληρωθεί µε την είσοδο στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ). Ωστόσο, η Συνθήκη δεν προβλέπει την εκπλήρωση του στόχου αυτού ούτε και υπήρξε τέτοια βούληση από πλευράς κρατών µελών στο παρόν στάδιο της διαδικασίας ολοκλήρωσης. Αντίθετα, η αρµοδιότητα άσκησης της οικονοµικής πολιτικής παρέµεινε στα κράτη µέλη, τα οποία, µε το εν λόγω άρθρο προχωρούν σε ένα ακόµα στάδιο οµογενοποίησης της πολιτικής τους, δεν φτάνουν όµως µέχρι την πλήρη επίτευξη του στόχου. Συνεπώς, το είδος των µέτρων που θα εφαρµόσει το κράτος µέλος για να συµµορφωθεί µε τις υποχρεώσεις του και τις υποδείξεις του Συµβουλίου εξακολουθεί να καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια του εν λόγω κράτους, µε δεδοµένο ότι τα κράτη µέλη εξακολουθούν να διατηρούν 203 Γ-Ε. Καλαβρός Θ. Γεωργόπουλος, Το ίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2010), σελ. 252 επ. 204 Βλ. όµως και απόφαση 2010/320/ΕΕ του Συµβουλίου της 8ης Ιουνίου 2010, όπου προσδιορίστηκαν συγκεκριµένα µέτρα. Αναλυτικό σχολιασµό της εν λόγω απόφασης στο δεύτερο µέρος παρούσας, σ. 375 επ. 89

90 την ευθύνη χάραξης της οικονοµικής τους πολιτικής, υποχρεούµενα βέβαια να συντονίζουν τη δράση τους προς το σκοπό της προαγωγής των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης. Σηµειτέον άλλωστε, ότι το άρθρο 126 ΣΛΕΕ εντάσσεται στο κεφάλαιο της Συνθήκης που αφορά στην οικονοµική πολιτική, η οποία σύµφωνα και µε την αρχή της δοτής αρµοδιότητας 205 παραµένει στα κράτη µέλη. Συνεπώς, δεν φαίνεται συµβατή µε τη Συνθήκη µια τέτοιου είδους επέµβαση στα οικονοµικά των κρατών µελών. Παράλληλα, ένα δεύτερο ζήτηµα που ανακύπτει σχετικά µε την εφαρµογή του άρθρου 136 ΣΛΕΕ είναι εάν παρέχεται η δυνατότητα στο Συµβούλιο, µε νοµική βάση το εν λόγω άρθρο, να ξεπεράσει περιορισµούς της διακριτικής του ευχέρειας στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Μια τέτοια άποψη δεν φαίνεται πειστική καθώς η εκχώρηση τέτοιας αρµοδιότητας στο Συµβούλιο θα ισοδυναµούσε ουσιαστικά µε καθιέρωση µιας νέας διαδικασίας θέσπισης ή τροποίησης του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης διάφορη και παράλληλη µε την ήδη προβλεπόµενη. Είναι σαφές ωστόσο και από τη διατύπωση του άρθρου ότι αποσκοπεί στον πληρέστερο συντονισµό σε σηµεία που µπορεί να προκύψουν κενά στο δίκαιο της Ένωσης και όχι στην παράκαµψη ή τροποποίηση άλλων διατάξεων ( σύµφωνα µε τις οικείες διατάξεις των Συνθηκών). Για τον λόγο αυτό άλλωστε ρητά εξαιρεί από το πεδίο εφαρµογής του την παράγραφο 14 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Το άρθρο 136 ΣΛΕΕ δεν παρέχει δηλαδή, αρµοδιότητα αντικατάστασης του Πρωτοκόλλου για τη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος που προσαρτάται στις Συνθήκες, ήτοι πρωτογενούς δικαίου. Για την αντικατάσταση του εν λόγω Πρωτοκόλλου εξακολουθεί συνεπώς, να είναι αναγκαία η συµµετοχή όλων των κρατών µελών της Ένωσης και όχι µόνο αυτών της ζώνης του Ευρώ. Τέλος, επισηµαίνεται ότι σύµφωνα µε τη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 136 ΣΛΕ, το Συµβούλιο, λαµβάνει τις αποφάσεις του, σε κάθε περίπτωση που απαιτείται ειδική πλειοψηφία, όπως ορίζει το άρθρο 238 ΣΛΕΕ, παράγραφος 3, σηµείο α, όπως η διαδικασία αυτή αναλύθηκε λεπτοµερώς ανωτέρω. 205 Για τη δοτή αρµοδιότητα βλ. Κ.Στεφάνου-Γ.Καταπόδη, Οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες µετά την Αναθεώρηση της Λισσαβόνας (2008), σελ. 19 επ. 90

91 VI. Η ενσωµάτωση των δηµοσιονοµικών διατάξεων στο σχέδιο Ευρωπαϊκού Συντάγµατος. Είναι γεγονός πως το δηµοσιονοµικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης επέτρεψε να τεθούν υπό έλεγχο τα πολύ υψηλά ελλείµµατα που υπήρχαν στις αρχές της δεκαετίας του 1990, ενώ αρκετά κράτη µέλη πραγµατοποίησαν αξιοσηµείωτα πλεονάσµατα. Παράλληλα, οδήγησε στην διατήρηση µιας σχετικής νοµισµατικής σταθερότητας. Για το λόγο αυτό, η υποχρέωση των κρατών µελών για δηµοσιονοµική σταθερότητα και πειθαρχία περιλήφθηκε και στο σχέδιο του ευρωπαϊκού Συντάγµατος και συγκεκριµένα στα άρθρα ΙΙΙ-69 έως ΙΙΙ-96, δηλαδή στα σχετικά µε την οικονοµική και νοµισµατική πολιτική άρθρα 206. Οι διατάξεις του Συντάγµατος ακολουθούσαν τη λογική της Συνθήκης, επαναλαµβάνοντας εν γένει τις ήδη υφιστάµενες διατάξεις. Επισηµαίνεται βέβαια η αναβάθµιση του ρόλου της Επιτροπής στη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος ( ΥΕ) που επιχειρούνταν. Αυτό που έχει σηµασία ωστόσο, είναι η ίδια η επιλογή των εµπνευστών του να συµπεριλάβουν και τις εν λόγω διατάξεις στο κείµενο του Συντάγµατος. Ειδικότερα, αποδεικνύεται για µία ακόµα φορά ότι οι ιθύνοντες και συντάκτες θεωρούν τη δηµοσιονοµική πειθαρχία ως «εκ των ων ουκ άνευ» συστατικό της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και επιβεβαιώνεται η κρατούσα άποψη για την αναγκαιότητα πρόβλεψης αντίστοιχων διατάξεων σε Ευρωπαϊκό επίπεδο 207. Βέβαια, χρειάζεται να σηµειωθεί πως η συγκεκριµένη αναφορά έχει πλέον περισσότερο ιστορική σηµασία, καθώς το σχέδιο του ευρωπαϊκού Συντάγµατος καταψηφίστηκε και απορρίφθηκε 208, δεν παύει ωστόσο, να καταδεικνύει την σηµασία που αποδίδεται στις συγκεκριµένες ρυθµίσεις Για τις προβλέψεις του Συντάγµατος σχετικά µε την ΟΝΕ βλ.και R. Smits, The European Constitution and EMU: An Appraisal, CMLRev 42: , Αναλυτικά για την κρατούσα άποψη περί αναγκαιότητας πρόβλεψης διατάξεων επιβολής δηµοσιονοµικής πειθαρχίας βλ. κεφάλαιο πρώτο ΙΙ παρούσας. 208 Απόρριψη του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος από τη Γαλλία και την Ολλανδία το Υπενθυµίζουµε ότι, ήδη, µετά από µια διετή περίοδο προβληµατισµού που ακολούθησε την απόρριψη του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, υπογράφηκε η µεταρρυθµιστική Συνθήκη της Λισαβόνας στις 13 εκεµβρίου Για τις δε αλλαγές που επέφερε η εν λόγω Συνθήκη έγινε ήδη λόγος ανωτέρω. 91

92 92

93 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΥΤΕΡΟ Οι διατάξεις του παράγωγου δικαίου της Ένωσης ΤΜΗΜΑ ΠΡΩΤΟ I) Ο Κανονισµός 3605/93, για την εφαρµογή του πρωτοκόλλου σχετικά µε τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος, ως ισχύει τροποποιηµένος µε τον Κανονισµό (ΕΕ) 679/2010. Όπως ήδη αναφέρθηκε, το Συµβούλιο, προκειµένου να προσδιορίσει λεπτοµερείς κανόνες και ορισµούς για την εφαρµογή του πρωτοκόλλου για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος, έκανε χρήση της εξουσιοδότησης που του παρέχει η παράγραφος 14 του άρθρου 104 ΣΕΚ (ήδη 126 ΣΛΕΕ) και εξέδωσε, αρχικά, τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ της 22ας Νοεµβρίου 1993 για την εφαρµογή του ανωτέρω πρωτοκόλλου. Ο εν λόγω Κανονισµός τροποποιήθηκε επανειληµµένα και ουσιωδώς µε τους Κανονισµούς 475/ , 351/ , 2103/ , και 479/ Μάλιστα, κρίθηκε σκόπιµη, για λόγους σαφήνειας και ορθολογισµού, η κωδικοποίησή του µε τον Κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 479/2009 του Συµβουλίου της 25ης Μαΐου 2009, οπότε και καταργήθηκε πλέον ο αρχικός Κανονισµός 3605/93. Ωστόσο, και ο Κανονισµός 479/2009 τροποποιήθηκε το 2010 µε τον Κανονισµό 679/ Ο Κανονισµός 3605/93 αποτελούνταν αρχικά από δύο τµήµατα, (αργότερα προστέθηκαν ακόµα τρία κεφάλαια για τα οποία γίνεται λόγος ακολούθως). Στο πρώτο τµήµα παρέχονται οι ορισµοί συγκεκριµένων κρίσιµων εννοιών που χρησιµοποιεί το πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος και το άρθρο 126 ΣΛΕΕ, όπως είναι οι έννοιες «δηµόσιο έλλειµµα» και «χρέος», «δηµόσιες επενδύσεις», «δηµόσιος τοµέας», «Α.Ε.Π.» και άλλες. Σηµαντική στο τµήµα αυτό είναι η αναφορά αρχικά στο Ευρωπαϊκό Σύστηµα Ολοκληρωµένων Οικονοµικών Λογαριασµών 215 (ΕΣΟΛ) και µετέπειτα στο ευρωπαϊκό σύστηµα εθνικών και περιφερειακών 210 Επίσηµη Εφηµερίδα L 58/1/ Επίσηµη Εφηµερίδα L 55/23/ Επίσηµη Εφηµερίδα L 337/1/ Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. L 145 της Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. L 198 της 30/07/ Σκοπός ήταν η εισαγωγή ευρωπαϊκού συστήµατος λογαριασµών 1995, µε τη καθιέρωση: α) µεθοδολογίας σχετικά µε τα κοινά πρότυπα, ορισµούς, ονοµατολογίες και λογιστικούς κανόνες, η οποία θα επέτρεπε την κατάρτιση συγκρίσιµων λογαριασµών και πινάκων για τις ανάγκες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, καθώς και τη λήψη αποτελεσµάτων και β) προγράµµατος διαβίβασης, για τις ανάγκες της Κοινότητας και σε συγκεκριµένες ηµεροµηνίες, των λογαριασµών και πινάκων που καταρτίζονται σύµφωνα µε το ΕΣΟΛ

94 λογαριασµών της Κοινότητας 216 (στο εξής αποκαλούµενο «ΕΣΛ 95»), το οποίο αντικατέστησε το ΕΣΟΛ. Συγκεκριµένα, η σηµασία τους καταδεικνύεται και από το γεγονός ότι οι έννοιες που αναφέρονται στο Πρωτόκολλο σχετικά µε τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος που προσαρτάται στην Συνθήκη 217 προσδιορίζονται µε παραποµπή στο ΕΣΟΛ. Το δεύτερο τµήµα του Κανονισµού καθορίζει τους κανόνες και το πεδίο εφαρµογής της «γνωστοποίησης των στοιχείων» που υποχρεούνται να κοινοποιούν τα κράτη µέλη στην Επιτροπή. Ειδικότερα, η Κοινότητα αποτελούµενη τότε από 15 κράτη µέλη 218, µε διαφορετικές στατιστικές υπηρεσίες και διαφορετικό τρόπο οργάνωσης των δηµοσίων οικονοµικών κάθε κράτους µέλους, δεν θα µπορούσε εύκολα να συγκεντρώνει µε δικές της υπηρεσίες τα δηµοσιονοµικά στοιχεία των κρατών προκειµένου να ελέγχει την πορεία τους, γιατί θα επρόκειτο για χρονοβόρα και πολυέξοδη διαδικασία. Αντί αυτού προτιµήθηκε το σύστηµα της κοινοποίησης από τα κράτη µέλη των στατιστικών τους στοιχείων και ο τακτικός επιτόπιος έλεγχος από κλιµάκια της Επιτροπής και της Eurostat. Προκειµένου να καταστεί εφικτός ο έλεγχος από την Επιτροπή των δηµοσιονοµικών στατιστικών στοιχείων της κάθε χώρας, ο εν λόγω Κανονισµός 3605/93 του Συµβουλίου, της 22ας Νοεµβρίου 1993, καθορίζει λεπτοµερείς κανόνες για την ταχεία και τακτική κοινοποίηση, από τα κράτη µέλη στην Επιτροπή, των προϋπολογισθέντων και πραγµατικών δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων, καθώς και για το επίπεδο του χρέους τους. Συγκεκριµένα, σύµφωνα µε το άρθρο 4, όπως ίσχυε, πριν από την 1η Μαρτίου του έτους n 219, τα κράτη µέλη όφειλαν να κοινοποιούν στην Επιτροπή: το προϋπολογισθέν δηµόσιο έλλειµµά τους για το έτος n, την ενηµερωµένη εκτίµησή τους όσον αφορά το πραγµατικό δηµόσιο έλλειµµα για το έτος n-1, τα πραγµατικά δηµοσιονοµικά τους ελλείµµατα για τα έτη n-2, n- 3 και n-4, την εκτίµηση του πραγµατικού δηµόσιου χρέους τους στο τέλος του έτους n-1, το πραγµατικό δηµόσιο χρέος τους για τα έτη n-2, n-3 και n-4 και διαβίβαζαν ταυτόχρονα, στην Επιτροπή, για τα έτη n-1 και n-2, τα στοιχεία που επεξηγούν τον τρόπο µε τον οποίο το δηµόσιο έλλειµµα και άλλοι σχετικοί παράγοντες συνέβαλαν στη µεταβολή του ύψους του δηµόσιου χρέους τους. 216 όπως θεσπίστηκε από τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 2223/96 του Συµβουλίου, της 25ης Ιουνίου 1996 περί του ευρωπαϊκού συστήµατος εθνικών και περιφερειακών λογαριασµών της Κοινότητας 217 Για ανάλυση των συγκεκριµένων εννοιών βλ. κεφάλαιο πρώτο παρούσας σελ Για εκείνη την χρονική περίοδο Πλέον και µετά τη διεύρυνση τα κράτη µέλη είναι είκοσι επτά (27) 219 Όπου n=τρέχον έτος. 94

95 Επιπρόσθετα, σύµφωνα µε την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου του Κανονισµού, πριν από την 1η Σεπτεµβρίου του έτους n, τα κράτη µέλη όφειλαν να κοινοποιούν στην Επιτροπή: α) ενηµερωµένα στοιχεία για το προϋπολογισθέν δηµόσιο έλλειµµά τους για το έτος n, β) τα πραγµατικά δηµόσια ελλείµµατά τους για τα έτη n-1, n-2, n-3 και n-4, και γ) το πραγµατικό δηµόσιο έλλειµµά τους για τα έτη n-1, n-2, n-3 και n-4. Ταυτόχρονα, τα κράτη µέλη όφειλαν να διαβιβάζουν στην Επιτροπή πρόβλεψη του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος τους για το έτος n και το πραγµατικό ύψος του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος τους για τα έτη n-1, n-2, n-3 και n-4. Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, ο Κανονισµός 3605/93 του Συµβουλίου, της 22ας Νοεµβρίου 1993, υπέστη σηµαντικές τροποποιήσεις µε τους Κανονισµούς (ΕΚ) 475/2000, 351/2002, 2103/2005 και 479/2009. Ειδικότερα και κατά πρώτο λόγο, τροποποιήθηκαν οι ηµεροµηνίες κατά τις οποίες τα κράτη µέλη οφείλουν να γνωστοποιούν τα απαιτούµενα στοιχεία. Αντί λοιπόν, για την 1η Μαρτίου και την 1 η Σεπτεµβρίου κάθε έτους, πλέον οφείλουν να διαβιβάζουν τα στοιχεία την 1 η Απριλίου και την 1 η Οκτωβρίου αντίστοιχα, ενώ ορίστηκε και η υποχρέωση των κρατών µελών να ενηµερώνουν την Επιτροπή για το ποιες εθνικές αρχές είναι αρµόδιες για την γνωστοποίηση στο πλαίσιο της συγκεκριµένης διαδικασίας. Η πρόβλεψη αυτή επιβλήθηκε εξαιτίας των πρακτικών δυσκολιών που αντιµετώπισε η Επιτροπή κατά τη συλλογή των στοιχείων και κατά τη συνεργασία της µε τις αρχές κάθε κράτους µέλους. Κυρίως όµως, προστέθηκε τρίτο τµήµα στον κανονισµό, το οποίο αφορά στην ποιότητα των στοιχείων που γνωστοποιούν τα κράτη µέλη. Η ανάγκη θέσπισης των κανόνων του τρίτου τµήµατος προέκυψε από την πρακτική των κρατών µελών να µην εµφανίζουν τα πραγµατικά στοιχεία που αφορούν στο έλλειµµα και στο χρέος τους, κυρίως εφαρµόζοντας διαφορετικές µεθόδους υπολογισµού, όπως για παράδειγµα η λεγόµενη δηµιουργική λογιστική 220, προκειµένου να µην εµφανίσουν αποκλίσεις από τις τιµές αναφοράς που ορίζει το κοινοτικό δίκαιο. Η πρακτική αυτή των κρατών µελών 221, είχε ως συνέπεια την προσθήκη του τρίτου µέρους, µε κύριο στόχο τη γενική αξιολόγηση των πραγµατικών στοιχείων που κοινοποιούν τα κράτη µέλη, όσον αφορά στη συµµόρφωση µε τους λογιστικούς κανόνες, την πληρότητα, την αξιοπιστία, την επικαιρότητα και την συνέπεια των στατιστικών στοιχείων. Έτσι λοιπόν, τα κράτη µέλη οφείλουν να παρέχουν στην Επιτροπή λεπτοµερή κατάλογο των µεθόδων, των διαδικασιών και των 220 Για τη µέθοδο της δηµιουργικής λογιστικής βλ. σελ. 201 παρούσας. 221 Όπως για παράδειγµα η Ελλάδα. Για την περίπτωση της Ελλάδας αλλά και για τις συνέπειες που είχε, σε κοινοτικό επίπεδο και στις εξελίξεις, η λεγόµενη «απογραφή» γίνεται λόγος κατωτέρω στο οικείο κεφάλαιο. 95

96 πηγών που χρησιµοποιούν, προκειµένου η Επιτροπή να µπορεί να ελέγξει την ακρίβεια αυτών. Παράλληλα όµως, οφείλουν να παρέχουν και συγκεκριµένες στατιστικές πληροφορίες, οι οποίες είναι απαραίτητες για την αξιολόγηση της ποιότητας των στοιχείων που γνωστοποιούν τα κράτη µέλη. Μάλιστα, ο Κανονισµός προσδιορίζει και τις συγκεκριµένες στατιστικές πληροφορίες, ορίζοντας ότι ως τέτοιες νοούνται: α) δεδοµένα εθνικών λογαριασµών β) απογραφές γ) πίνακες γνωστοποίησης στοιχείων δηµοσιονοµικής θέσης της ΥΕ και δ) πρόσθετα ερωτηµατολόγια και διευκρινίσεις σχετικά µε τις γνωστοποιήσεις. Οι τέσσερεις αυτές κατηγορίες είναι υποχρεωτικό να συµπεριλαµβάνονται από τα κράτη µέλη κατά τη γνωστοποίηση των στοιχείων τους, στο πλαίσιο της συγκεκριµένης διαδικασίας. Ωστόσο, δε αποκλείεται η δυνατότητα κάποιου κράτους να παράσχει και επιπρόσθετες στατιστικές πληροφορίες. Ταυτόχρονα, η Επιτροπή υποχρεούται να εξασφαλίζει µόνιµο διάλογο µε τις στατιστικές υπηρεσίες των κρατών µελών και να πραγµατοποιεί επισκέψεις διαλόγου και µεθοδολογικές επισκέψεις, ενώ έχει και τη δυνατότητα να καθορίζει, µεταξύ άλλων, πρόσθετα ερωτηµατολόγια και διευκρινίσεις σχετικά µε τις γνωστοποιήσεις προς τα κράτη µέλη. Συνακόλουθα, στο τέταρτο κεφάλαιο, το οποίο επίσης προστέθηκε, καθορίζεται η υποχρέωση της Επιτροπής και της Eurostat να παρέχουν, σε συγκεκριµένες προθεσµίες, τα απαραίτητα στοιχεία στα υπόλοιπα θεσµικά όργανα της Ένωσης, στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Έτσι, ορίζονται σύντοµες ηµεροµηνίες µέσα στις οποίες η Επιτροπή οφείλει να γνωστοποιεί τα πραγµατικά στοιχεία για το δηµόσιο χρέος και έλλειµµα των κρατών µελών, προκειµένου να κινηθεί η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος. Εξίσου σηµαντική, είναι και η δυνατότητα που παρέχεται στην Επιτροπή να εκφράσει επιφύλαξη σχετικά µε την ποιότητα των πραγµατικών στοιχείων που γνωστοποιούνται από τα κράτη µέλη 222. Ο συγκεκριµένος Κανονισµός δηλαδή, επιβάλλει την υποχρέωση στην Επιτροπή, ουσιαστικά για άµεση παροχή των στοιχείων, στενεύοντας τα χρονικά περιθώρια της τελευταίας. Ως αντιστάθµισµα ωστόσο, της παρέχει τη δυνατότητα επιφύλαξης, προσφέροντάς της, µε τον τρόπο αυτό, µεγαλύτερα περιθώρια ελέγχου και ενεργειών στις περιπτώσεις που αυτό κρίνεται αναγκαίο. Τέλος, το πέµπτο κεφάλαιο περιλαµβάνει κάποιες γενικές διατάξεις. 222 Πράγµατι, σύµφωνα µε το άρθρο 15 παράγραφος 1 του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 479/2009 του Συµβουλίου, η Eurostat εξέφρασε επιφύλαξη όσον αφορά στην ποιότητα των στοιχείων που ανέφερε η Ελλάδα, λόγω σηµαντικών αµφιβολιών σχετικά µε τα αριθµητικά στοιχεία που κοινοποίησε η Ελληνική Στατιστική Υπηρεσία (δελτίο Eurostat 149/2009 της 21ης Οκτωβρίου 2009). 96

97 Ιδιαίτερη σηµασία έχουν και οι τροποποιήσεις που επήλθαν µε τον Κανονισµό 679/2010 του Συµβουλίου της 26ης Ιουλίου Οι συγκεκριµένες τροποποιήσεις επιβλήθηκαν λόγω των πρόσφατων εξελίξεων και της κρίσης χρέους που αντιµετώπισαν συγκεκριµένα κράτη µέλη της Ευρωζώνης, γεγονός που απέδειξε την αναγκαιότητα για πληρέστερο έλεγχο των δηµοσιονοµικών στοιχείων που υποβάλλουν τα τελευταία. Ο εν λόγω Κανονισµός έχει ακριβώς ως στόχο να προσδώσει στην Επιτροπή (Eurostat) πρόσθετα δικαιώµατα πρόσβασης στους λογαριασµούς των κρατών µελών κατά τη διεξαγωγή των µεθοδολογικών επισκέψεων σε ένα κράτος µέλος, τα στατιστικά στοιχεία του οποίου υπόκεινται σε λεπτοµερή έλεγχο. Μάλιστα, για πρώτη φορά επιβάλλεται στα κράτη µέλη η υποχρέωση να λάβουν τα ενδεδειγµένα µέτρα προκειµένου να καταστούν υπόλογοι οι οργανισµοί και οι υπάλληλοι οι οποίοι είναι υπεύθυνοι για τη γνωστοποίηση των πραγµατικών στοιχείων και των σχετικών δηµόσιων λογαριασµών στην Επιτροπή (Eurostat). Ειδικότερα, µε τον εν λόγω Κανονισµό προσδιορίζεται ακριβέστερα το αντικείµενο των επισκέψεων διαλόγου και των µεθοδολογικών επισκέψεων. Συγκεκριµένα, οι πρώτες πραγµατοποιούνται για τον εντοπισµό των κινδύνων ή των δυνητικών προβληµάτων σχετικά µε την ποιότητα των γνωστοποιούµενων στοιχείων, ενώ οι δεύτερες πραγµατοποιούνται µόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις στις οποίες έχουν εντοπισθεί σαφώς σηµαντικοί κίνδυνοι ή προβλήµατα ως προς την ποιότητα των γνωστοποιούµενων στοιχείων. Μάλιστα, ο Κανονισµός 679/2010 προσδιορίζει και ενδεικτικές περιπτώσεις στις οποίες είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι υπάρχουν σηµαντικοί κίνδυνοι ή προβλήµατα ως προς την ποιότητα των στοιχείων που γνωστοποιήθηκαν από κράτος µέλος. Χαρακτηριστικό των περιπτώσεων αυτών είναι ότι ανέκυψαν στην πράξη κατά το αµέσως προηγούµενο διάστηµα 223. Η Επιτροπή (Eurostat) αποκτά το δικαίωµα πρόσβασης, στο πλαίσιο των µεθοδολογικών επισκέψεων, στους λογαριασµούς όλων των δηµόσιων φορέων, σε επίπεδο κεντρικής διοίκησης, διοίκησης οµόσπονδου κρατιδίου και τοπικής αυτοδιοίκησης, καθώς και σε επίπεδο οργανισµών κοινωνικής ασφάλισης, µεταξύ άλλων και για την παροχή των υπαρχόντων λεπτοµερών στοιχείων σχετικά µε τους λογαριασµούς και τον προϋπολογισµό. Τέλος, είναι δυνατόν να ζητηθεί από τα κράτη µέλη η συνδροµή εµπειρογνωµόνων σε θέµατα εθνικών λογαριασµών, µεταξύ άλλων και για την προετοιµασία και εκτέλεση των µεθοδολογικών επισκέψεων. Από τα ανωτέρω, καθίσταται σαφής η προσπάθεια, µε τις αλλεπάλληλες τροποποιήσεις του αρχικού Κανονισµού, να συντονιστούν πληρέστερα, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, οι στατιστικές υπηρεσίες των κρατών µελών και να καταστούν όσο το δυνατόν ακριβέστερα και αξιόπιστα τα γνωστοποιούµενα 223 Βλ. αναλυτικά περίπτωση Ελλάδας, στο εύτερο Μέρος παρούσας, σελ. 206 επ. 97

98 από τα κράτη µέλη στοιχεία. Ωστόσο, αν και συνεχώς διευρύνονται οι αρµοδιότητες της Επιτροπής (Eurostat) και επιφορτίζεται αυτή µε αυστηρότερο έλεγχο της διαδικασίας και των στοιχείων γνωστοποίησης, εντούτοις, δεν εγκαταλείπεται η βασική επιλογή του συστήµατος της κοινοποίησης από τα κράτη µέλη των στατιστικών τους στοιχείων και ο τακτικός επιτόπιος έλεγχος από κλιµάκια της Επιτροπής και της Eurostat, αντί της συγκέντρωσης στοιχείων απευθείας από την Επιτροπή Χαρακτηριστική η ανακοίνωση της επιτροπής COM/2004/0784, όπου «Η Eurostat δεν διαθέτει τους αναγκαίους πόρους, για να αναπτύξει ουσιαστικές ικανότητες εποπτείας στον τοµέα των στατιστικών στοιχείων για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος». 98

99 ΤΜΗΜΑ ΕΥΤΕΡΟ Το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης Η Συνθήκη προέβλεπε µόνο ποσοτικά κριτήρια για την υιοθέτηση του ενιαίου νοµίσµατος, χωρίς να περιλαµβάνει κανέναν ορισµό της δηµοσιονοµικής πολιτικής που θα έπρεπε να ακολουθηθεί µετά τη µετάβαση στο ευρώ. Επιπρόσθετα, τα κριτήρια σύγκλισης που αφορούν στο δηµόσιο έλλειµµα και στο δηµόσιο χρέος έπρεπε να συνεχίσουν να τηρούνται και µετά την έναρξη ισχύος του τρίτου σταδίου της ΟΝΕ (1η Ιανουαρίου 1999). Προκειµένου λοιπόν, να υπάρξει το νοµικό έρεισµα που θα επιτρέπει στα κράτη µέλη που ανήκουν στη ζώνη του ευρώ να συντονίσουν τις εθνικές δηµοσιονοµικές τους πολιτικές, αποφεύγοντας την εµφάνιση υπερβολικών δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων, θεωρήθηκε αναγκαία από τα κράτη µέλη η θέσπιση ενός συµφώνου. Το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης προτάθηκε από τον Γερµανό Υπουργό Οικονοµικών, Theo Waigel, καθώς υπήρχαν φόβοι ιδιαίτερα στη Γερµανία, όπου το γερµανικό µάρκο ήταν το κυρίαρχο νόµισµα της Ευρώπης ότι τα άλλα κράτη µέλη δεν θα τηρούσαν αυστηρά την οικονοµική πολιτική που απαιτούταν για την εδραίωση και άνθιση του Ευρώ. Το σύµφωνο προτάθηκε ως µέσο για να διασφαλιστεί η υγεία της δηµόσιας οικονοµίας. Η πρόταση στόχευε στο να δώσει, µέσω της συγκεκριµένης διαδικασίας, στα κράτη-µέλη την ευκαιρία να διορθώσουν τα υπέρµετρα ελλείµµατα αυξάνοντας την πίεση, πριν χρειαστεί να επιβληθούν κυρώσεις και ταυτόχρονα να καταστήσει τις διαδικασίες του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (τότε 104 ΣΕΚ) απλούστερες και αποτελεσµατικότερες. Επιδίωξη της Γερµανίας ωστόσο, ήταν η καθιέρωση ενός συστήµατος οιονεί αυτόµατης επιβολής κυρώσεων 225. Η πολιτική συµφωνία για το Σύµφωνο επετεύχθη κατά το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του ουβλίνου τον εκέµβριο του 1996, όπου η Γερµανική πρόταση έγινε εν µέρει δεκτή. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο κάλεσε το Συµβούλιο Οικονοµικών και Χρηµατοδοτικών Υποθέσεων (Eco/fin) να καταρτίσει ψήφισµα για το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, το οποίο εγκρίθηκε 225 Αξίζει να σηµειωθεί ότι το Γερµανικό Υπουργείο Οικονοµικών επεσήµανε ότι η προβλεπόµενη από το τότε άρθρο 104Γ (κατόπιν 104 ΣΕΚ και ήδη 126 ΣΛΕΕ) της Συνθήκης διαδικασία, είναι αµφίβολης αποτελεσµατικότητας και υπέβαλλε τις εξής προτάσεις για την ενίσχυση των ρυθµίσεων που αποβλέπουν στην αποτροπή υπερβολικών δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων στα κράτη µέλη της Ο.Ν.Ε.: α) επιβολή, αυτοµάτως, κυρώσεων οποτεδήποτε τα δηµόσια ελλείµµατα έφθαναν σε επίπεδα υψηλότερα του 3% του Α.Ε.Π. και β) δέσµευση από τα κράτη - µέλη της Ο.Ν.Ε., ότι τα δηµόσια ελλείµµατά τους, σε οµαλές οικονοµικές περιόδους, θα είναι σηµαντικά κατώτερα του 3%. 99

100 από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του Άµστερνταµ τον Ιούνιο του Το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης απαρτίζεται από: το ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ της 17ης Ιουνίου 1997, τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1466/1997, ο οποίος αποσκοπεί στην επιτήρηση της δηµοσιονοµικής κατάστασης των κρατών µελών, καθώς και στο συντονισµό των οικονοµικών τους πολιτικών (προληπτικό σκέλος) τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1467/1997 σχετικά µε την εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος αφ' ης στιγµής ένα κράτος µέλος έχει υπερβεί τη σχετική τιµή αναφοράς (κατασταλτικό σκέλος). Στόχο του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης αποτελεί η πρόληψη της εµφάνισης υπερβολικού δηµοσιονοµικού ελλείµµατος στην Ευρωζώνη, µετά την είσοδο στο τρίτο στάδιο της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης. Συνεπώς, το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης εντάσσεται στη λογική της Συνθήκης και αποτελεί προέκταση των διατάξεών της. Σκοπός του Συµφώνου είναι η διασφάλιση της υγιούς διαχείρισης των δηµόσιων οικονοµικών στην Ευρωζώνη, ούτως ώστε να αποτραπεί το ενδεχόµενο της εφαρµογής χαλαρής δηµοσιονοµικής πολιτικής από ένα κράτος µέλος, ικανής να βλάψει τα υπόλοιπα κράτη µέλη, τόσο από την άποψη των επιτοκίων όσο και από την άποψη της εµπιστοσύνης στην οικονοµική σταθερότητα της Ευρωζώνης. Το Σύµφωνο αποβλέπει σε αυξηµένη και µακροχρόνια σύγκλιση των οικονοµιών των κρατών µελών της Ευρωζώνης και βασίζεται στην επιδίωξη υγιών δηµόσιων οικονοµικών ως µέσου για την ενίσχυση των προϋποθέσεων για την εξασφάλιση σταθερότητας τιµών και την επίτευξη ισχυρής και βιώσιµης οικονοµικής ανάπτυξης που δηµιουργεί απασχόληση 226. Ι. Το Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ για το σύµφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (Άµστερνταµ, 17 Ιουνίου 1997) 227 Το εν λόγω ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου προβλέπει σταθερούς πολιτικούς προσανατολισµούς για τα κράτη µέλη, την Επιτροπή και το Συµβούλιο ECOFIN, ώστε να θέσουν σε εφαρµογή το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης και ουσιαστικά συνιστά τα πολιτικά θεµέλια του. Έχει δηλαδή, κατά κύριο λόγο, πολιτική σηµασία, καθώς αποτυπώνει την βούληση και την δέσµευση των κρατών µελών να τηρήσουν και µετά την 226 Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, αιτ. σκέψη Επίσηµη Εφηµερίδα C 236 της

101 είσοδο στο τρίτο στάδιο της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης την δηµοσιονοµική πειθαρχία. Προβλέπει τους λεγόµενους «γενικούς προσανατολισµούς των οικονοµικών πολιτικών» και καλεί τα κράτη µέλη να δηµοσιεύουν, µε δική τους πρωτοβουλία, τις συστάσεις του Συµβουλίου, να αναλαµβάνουν την κατά την κρίση τους αναγκαία διαρθρωτική δηµοσιονοµική δράση, ώστε να επιτύχουν τους στόχους των εθνικών προγραµµάτων σταθερότητας ή σύγκλισης, να αρχίζουν τις αναγκαίες κατά την κρίση τους διορθωτικές δηµοσιονοµικές αναπροσαρµογές χωρίς καθυστέρηση, αµέσως µόλις λάβουν πληροφορίες ότι υπάρχει κίνδυνος υπερβολικού δηµοσιονοµικού ελλείµµατος, να διορθώνουν το υπερβολικό δηµοσιονοµικό έλλειµµα το ταχύτερο δυνατόν µετά την εµφάνισή του και να µην επικαλούνται τον έκτακτο χαρακτήρα ελλείµµατος που συνδέεται µε ετήσια µείωση του Α.Ε.Π. µικρότερη του 2%, εκτός εάν πρόκειται για περίπτωση σοβαρής ύφεσης, η οποία προσδιορίζεται σε ετήσια µείωση του πραγµατικού Α.Ε.Π. κατά τουλάχιστον 0,75%. Αντίστοιχες προτροπές υπάρχουν προς την Επιτροπή και το Συµβούλιο. Ειδικά δε το Συµβούλιο, καλείται να εφαρµόσει αυστηρά και έγκαιρα όλα τα στοιχεία του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης για τα οποία είναι αρµόδιο, να θεωρήσει τις προθεσµίες εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος ως έσχατες διορίες, να επιβάλλει κυρώσεις πάντοτε, εάν ένα συµµετέχον κράτος µέλος δεν λάβει τα αναγκαία µέτρα για να τερµατίσει την κατάσταση υπερβολικού ελλείµµατος και να εφαρµόσει αυστηρά όλη την κλίµακα των προβλεπόµενων κυρώσεων, ενώ τέλος καλείται να αιτιολογεί πάντοτε γραπτώς την απόφαση να µην αναλάβει δράση. Οι κατευθύνσεις αυτές προς το Συµβούλιο έχουν ιδιαίτερη πολιτική σηµασία, αν αναλογιστεί κανείς την πρακτική που ακολουθήθηκε από το Συµβούλιο, το οποίο αποδείχθηκε ιδιαίτερα «χαλαρό» στην διαπίστωση ύπαρξης υπερβολικού ελλείµµατος, κυρίως όµως στην επιβολή των απαιτούµενων κυρώσεων. Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της Γαλλίας και της Γερµανίας, για τις οποίες έγινε λεπτοµερώς λόγος ανωτέρω, καθώς στο Συµβούλιο δεν επιτεύχθηκε ειδική πλειοψηφία µετά τη σύσταση της Επιτροπής για µετάβαση στο επόµενο στάδιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Αυτό οδήγησε σε αδιέξοδο µε µεγάλη αβεβαιότητα όσον αφορά στο πώς θα µπορούσε να συνεχιστεί η εφαρµογή των δηµοσιονοµικών κανόνων της ΕΕ 228, Βλ. ανωτέρω σελ. 65 και σχετική απόφαση ΕΚ σε υπόθεση C-27/ Η εξέλιξη αυτή ουσιαστικά επέβαλε την αναθεώρηση του ΣΣΑ, για την οποία γίνεται λόγος στη συνέχεια. 101

102 ΙΙ. Το Προληπτικό σκέλος του Συµφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης Η εφαρµογή του συµφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης στηρίζεται κατά κύριο λόγο σε δύο πυλώνες: στην αρχή της πολυµερούς εποπτείας των δηµοσιονοµικών θέσεων και στη διαδικασία ελέγχου υπερβολικών ελλειµµάτων. Όπως ήδη αναφέρθηκε, το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης απαρτίζεται εκτός από το προαναφερθέν ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ της 17ης Ιουνίου 1997, και από τους Κανονισµούς (ΕΚ) αριθ. 1466/1997 και (ΕΚ) αριθ. 1467/1997 του Συµβουλίου. Α) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την ενίσχυση της εποπτείας της δηµοσιονοµικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών. Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1466/1997, αποτελεί το λεγόµενο προληπτικό σκέλος του Σ.Σ.Α. και αποσκοπεί στην επιτήρηση της δηµοσιονοµικής κατάστασης των κρατών µελών, καθώς και στο συντονισµό των οικονοµικών τους πολιτικών, προκειµένου να διασφαλιστεί κατά τρόπο προληπτικό η δηµοσιονοµική πειθαρχία κατά τη διάρκεια της τρίτης φάσης της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης. Ο εν λόγω Κανονισµός αφορά τόσο τα κράτη µέλη που έχουν υιοθετήσει το ενιαίο νόµισµα όσο και αυτά που δεν το έχουν ακόµα υιοθετήσει. Έτσι, προβλέπει προγράµµατα σταθερότητας και ανάπτυξης για τα κράτη µέλη που συµµετέχουν στο ευρώ και προγράµµατα σύγκλισης για τα κράτη µέλη εκτός ζώνης ευρώ, τα οποία υποβάλλονται στην Επιτροπή. Είναι χαρακτηριστικό ότι ο εν λόγω Κανονισµός, µε το 1 ο κιόλας άρθρο του συνδέει τη διαδικασία πολυµερούς εποπτείας του άρθρου 121 ΣΛΕΕ (πρώην 99 ΣΕΚ) µε την υποχρέωση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας και καθιερώνει ένα σύστηµα «έγκαιρης προειδοποίησης» 230. Σύµφωνα λοιπόν µε τον Κανονισµό 1466/1997 τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης είναι υποχρεωµένα να υποβάλλουν πρόγραµµα σταθερότητας. Το πρόγραµµα σταθερότητας έπρεπε, κατά την αρχική µορφή του Κανονισµού, να περιλαµβάνει τον µεσοπρόθεσµο στόχο της σχεδόν ισοσκελισµένης ή πλεονασµατικής δηµοσιονοµικής κατάστασης 231, τις κυριότερες παραδοχές για τις αναµενόµενες οικονοµικές εξελίξεις και τις σηµαντικότερες οικονοµικές µεταβλητές που σχετίζονται µε την υλοποίηση του προγράµµατος σταθερότητας. Επίσης, να περιλαµβάνει περιγραφή των δηµοσιονοµικών και άλλων µέτρων οικονοµικής πολιτικής που 230 Ν. Μπάρµπας, ο.π. σελ Για την αλλαγή στον αντικειµενικό στόχο σταθερότητας που επήλθε µε το ΣΣΑ σε σχέση µε τις προβλέψεις της Συνθήκης (60% για το χρέος και 3% για το έλλειµµα) βλ. P. de Grauwe, Towards an intelligent stability and growth pact, University of Leuven,

103 λαµβάνονται ή προτείνονται για την επίτευξη των στόχων του προγράµµατος και ανάλυση του κατά πόσον τυχόν µεταβολές των κύριων οικονοµικών παραδοχών θα επηρέαζαν την κατάσταση των δηµόσιων οικονοµικών και το χρέος. Τα δε στοιχεία αυτά πρέπει να καλύπτουν, εκτός από το τρέχον και το προηγούµενο έτος, τουλάχιστον τα τρία επόµενα έτη. Τα πρώτα προγράµµατα έπρεπε να υποβληθούν πριν από την 1η Μαρτίου Μετά την ηµεροµηνία αυτή, πρέπει να επικαιροποιούνται σε ετήσια βάση και να υποβάλλονται αναπροσαρµοσµένα ετήσια προγράµµατα. Και τα επικαιροποιηµένα καλύπτουν εκτός από το τρέχον έτος και το προηγούµενο, τουλάχιστον και τα επόµενα τρία έτη, είναι δε απολογιστικά για το προηγούµενο έτος, µε την έννοια ότι οφείλουν να περιλαµβάνουν τα πραγµατικά στοιχεία, όπως αυτά διαµορφώθηκαν κατά το προηγούµενο έτος και προϋπολογιστικά για τα επόµενα τρία έτη, να περιλαµβάνουν δηλαδή, ρεαλιστικές εκτιµήσεις για τη διαµόρφωση των ως άνω στοιχείων και δεδοµένων κατά την επόµενη του επικαιροποιηµένου προγράµµατος τριετία. Ένα κράτος µέλος που υιοθετεί µεταγενέστερα το κοινό νόµισµα, οφείλει να υποβάλλει πρόγραµµα σταθερότητας εντός έξι µηνών από την απόφαση του Συµβουλίου για τη συµµετοχή του στο κοινό νόµισµα. Τέλος, τα κράτη µέλη υποχρεούνται να δηµοσιεύουν τα προγράµµατα σταθερότητας και τα αναπροσαρµοσµένα προγράµµατά τους. Ακολούθως, το Συµβούλιο οφείλει να εξετάζει το πρόγραµµα σταθερότητας, όπως και τα αναπροσαρµοσµένα ετήσια προγράµµατα εντός δύο µηνών το αργότερο από την υποβολή του. Το Συµβούλιο, µετά από σύσταση της Επιτροπής και διαβούλευση µε την επιτροπή του άρθρου 134 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 109 Γ και άρθρο 114 ΣΕΚ), εκδίδει γνώµη για το πρόγραµµα 232. Εάν το Συµβούλιο κρίνει ότι οι στόχοι και το περιεχόµενο του προγράµµατος πρέπει να ενισχυθούν, καλεί το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος να προσαρµόσει το πρόγραµµά του. Εάν το Συµβούλιο κατά την παρακολούθηση της κατάστασης κρίνει ότι η απόκλιση της δηµοσιονοµικής κατάστασης από τον µεσοπρόθεσµο δηµοσιονοµικό στόχο ή από την πορεία προσαρµογής για την επίτευξή του συνεχίζεται ή επιδεινώνεται, τότε απευθύνει σύσταση στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος να λάβει άµεσα διορθωτικά µέτρα και µπορεί να ανακοινώσει δηµοσία τη σύστασή του. Αντίστοιχα, τα κράτη µέλη που δεν ανήκουν στην Ευρωζώνη καταρτίζουν προγράµµατα που είναι γνωστά ως «προγράµµατα σύγκλισης» και τα οποία χρησιµεύουν ως βάση για την πολυµερή εποπτεία από πλευράς Συµβουλίου. Και στην περίπτωση αυτή το Συµβούλιο παρακολουθεί τις 232 Βλ και B.Eichengreen - Ch.Wyplosz, Stability Pact: More Τhan a Μinor Νuisance?, Economic Policy, Vol 13, No 26, 1998, σελ

104 οικονοµικές πολιτικές των µη συµµετεχόντων κρατών µελών, λαµβάνοντας υπόψη τους στόχους των προγραµµάτων σύγκλισης και µπορεί να εκδώσει σύσταση για οποιαδήποτε παρέκκλιση των δηµόσιων οικονοµικών, η οποία σύσταση σε ορισµένες περιπτώσεις δηµοσιοποιείται. Β) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1055/2005 του Συµβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005 για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1466/97. Ωστόσο, προβλήµατα που ανέκυψαν κατά την εφαρµογή του Σ.Σ.Α. αλλά και ολόκληρης της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, είχαν ως συνέπεια την αναθεώρηση και την τροποποίηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και συνεπώς και του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1466/1997. Ήδη αρκετά χρόνια πριν από την αναθεώρηση είχε αρχίσει να διατυπώνεται κριτική κατά του Συµφώνου 233 η οποία θα µπορούσε να συνοψιστεί : α) στον ισχυρισµό ότι το Σύµφωνο ήταν άκαµπτο καθώς οι ενιαίες προβλέψεις του έπρεπε να εφαρµοστούν σε διαφορετικές οικονοµίες µη λαµβάνοντας υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τους, β) στο ότι ενώ το ΣΣΑ απαγορεύει ρητά τις δαπάνες σε περιόδους ύφεσης δεν κάνει καµία νύξη για δαπάνες σε περιόδους ανάπτυξης ώστε να περιορίζει ασφυκτικά την πολιτική των κρατών µελών, γ) στο ότι αγνοούσε τη συνάφεια µεταξύ ελλείµµατος και χρέους και προέβλεπε κυρώσεις για τη µη επίτευξη του στόχου του ελλείµµατος, αλλά όχι του χρέους και δ) στο ότι το ΣΣΑ έχει καταστεί ουσιαστικά µη εφαρµόσιµο, λόγω και έλλειψης αξιοπιστίας του συστήµατος κυρώσεων Ενδεικτικά κριτική σε M. Buti C.W. Eijffinger D. Franko, Rivisiting the stability and Growth Pact: Grand Design or Internal Adjustment?, DEPR Discussion Papers, No 3692 (2003), επίσης σε B. Dutzler, A. Hable, The European Court of Justice and the Stability Growth Pact Just the Beginning?, European Integration online Papers,Vol. 9 (2005) no 5 L. Calmfors, What Remains of the Stability Pact and What Next?, Report No. 8, November/2005, Swedish Institute for European Policy Studies J.- V. Louis, the Review of the Stability and Growth pact, CMLRev, 43, σελ. 85επ(2006), 21 P. de Grauwe, The stability and growth pact in need of reform, University of Leuven (2003) Ch. Wyplosz, The Stability Pact Meets its Fate, paper prepared for the Euro 50 Group, (2002). 234 Ενδεικτικά P. Monperrus-Veroni, F. Saraceno, Reform of the Stability and Growth Pact: Reducing or Increasing the Nuissance?, Observatoire Francais des Conjonctures Economiques, Document de Travail No 1/2005, σελ. 6, και I. Begg, D. Hodson, I. Maher, Economic Policy Coordination in the European Union,National Institute Economic Review No 183, January 2003, σελ. 66 επ. 104

105 Αντίστοιχα και στην Ελλάδα 235 διατυπώθηκε η άποψη ότι το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης είναι πολύ αυστηρό και ίσως θα έπρεπε να αναθεωρηθεί, ώστε να γίνει πιο ελαστικό 236. Η διαδικασία αναθεώρησης που οδήγησε στην αναδιατύπωση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης το 2005, ξεκίνησε µε την ανακοίνωση της Επιτροπής «Ενίσχυση της οικονοµικής διακυβέρνησης και αποσαφήνιση της εφαρµογής του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης» 237. Η ευρωοµάδα, το Συµβούλιο ECOFIN και η Επιτροπή, ανταποκρίθηκαν στην ανακοίνωση αυτή και πραγµατοποίησαν µία σειρά διεξοδικών συζητήσεων προκειµένου να καταλήξουν σε συναίνεση, µε την τεχνική υποστήριξη της Επιτροπής και των κρατών µελών. Στις 20 Μαρτίου 2005, το Συµβούλιο υιοθέτησε έκθεση µε τίτλο «Βελτίωση της εφαρµογής του Σύµφωνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης». Η εν λόγω έκθεση στόχευε στη βελτίωση της διακυβέρνησης και της εθνικής διαχείρισης του δηµοσιονοµικού πλαισίου, ενισχύοντας παράλληλα τις οικονοµικές βάσεις και την αποτελεσµατικότητα του Συµφώνου, τόσο ως προς το προληπτικό όσο και ως προς το διορθωτικό σκέλος του. Επίσης, στόχευε στη διασφάλιση της µακροπρόθεσµης βιωσιµότητας των δηµόσιων οικονοµικών, στην προώθηση της µεγέθυνσης και στην αποφυγή επιβολής υπερβολικών επιβαρύνσεων στις µελλοντικές γενιές. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της 22ας/23ης Μαρτίου 2005 κάλεσε την Επιτροπή να παρουσιάσει νοµοθετικές προτάσεις για την προσαρµογή των υφιστάµενων κανονισµών µε βάση τη νέα συµφωνία. Στις 20 Απριλίου, η Επιτροπή εξέδωσε προτάσεις για την τροποποίηση των κανονισµών 1466/97 και 1467/97 του Συµβουλίου 238. Οι προτάσεις αυτές αφού επεξεργάστηκαν από το Συµβούλιο µετά από 235 Για παράδειγµα βλ. περιοδικό Οικονοµικός Ταχυδρόµος της , σελ. 14, άρθρο του Α. Παπαγιαννίδη, µε τίτλο «Οι Γάλλοι, οι Γερµανοί, οι Ιταλοί, οι Σουηδοί, το Ευρώ και εµείς». Από ελληνικές εφηµερίδες βλ. ενδεικτικά ήδη από το έτος 2003 εφηµερίδα «Η Ναυτεµπορική», , σελ , άρθρο µε τίτλο «Πόσο αναγκαία είναι η µεταρρύθµιση του Συµφώνου Σταθερότητας». 236 Πολύ χαρακτηριστικό είναι το σχόλιο του Θ. ίζελου στην εφηµερίδα «Ελευθεροτυπία», ένθετο «Οικονοµία» της , ο οποίος, στο άρθρο του µε τίτλο «Θέλουµε κι εµείς χαλάρωση» σχολιάζει «Το ΣΣΑ που είχε εισάγει µία καταναγκαστική δηµοσιονοµική πειθαρχία µεσαιωνικής έµπνευσης, απέτυχε γιατί προσπάθησε να ισοπεδώσει όλες τις οικονοµίες της ΟΝΕ, χωρίς να λαµβάνει υπόψη τις επιµέρους ιδιαιτερότητες». 237 COM (2004) 581 της 3ης Σεπτεµβρίου COM(2005) 154 και COM(2005) 155 της 20ής Απριλίου

106 διαβούλευση µε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα 239, οδήγησαν στην τελική τροποποίηση του Συµφώνου. Πράγµατι, το Συµβούλιο, αφού τόνισε ότι «το Σύµφωνο Σταθερότητας και ανάπτυξης απέδειξε, µέχρι τότε, τη χρησιµότητά του αποτελώντας σηµείο αναφοράς για τη δηµοσιονοµική πειθαρχία, συµβάλλοντας ούτως σε υψηλό επίπεδο µακροοικονοµικής σταθερότητας, σε συνδυασµό µε χαµηλό πληθωρισµό και χαµηλά επιτόκια, απαραίτητους παράγοντες για την αειφόρο µεγέθυνση και τη δηµιουργία απασχόλησης», έκρινε ότι ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1466/97 χρειάζεται να τροποποιηθεί, προκειµένου να καταστεί δυνατή η πλήρης εφαρµογή της βελτίωσης που συµφωνήθηκε ως προς την εφαρµογή του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και προκειµένου να ενισχυθούν οι οικονοµικές βάσεις και η αποτελεσµατικότητά του, τόσο ως προς το προληπτικό όσο και ως προς το διορθωτικό σκέλος του 240. Η τροποποίηση του προληπτικού σκέλους του Σ.Σ.Α. επήλθε µε την έκδοση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1055/2005 του Συµβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005 για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 για την ενίσχυση της εποπτείας της δηµοσιονοµικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισµό των οικονοµικών πολιτικών. Οι αλλαγές που επήλθαν στο προληπτικό σκέλος του Σ.Σ.Α. είναι ιδιαίτερα σηµαντικές και κινήθηκαν στην κατεύθυνση της ελαστικοποίησης του Συµφώνου. Η επιλογή αυτή επιβλήθηκε, καθώς άρχισαν να επικρατούν δυσµενείς οικονοµικές και κοινωνικές συγκυρίες στα κράτη µέλη της ευρωζώνης, αλλά και καθώς έγιναν αισθητές οι επιπτώσεις που προκαλούσε το γεγονός ότι υπήρχαν σηµαντικές διαφορές και ιδιαιτερότητες ανάµεσα στις οικονοµίες των κρατών µελών. Η πιο σηµαντική αλλαγή που επήλθε στο προληπτικό µέρος του Σ.Σ.Α. αφορούσε στο περιεχόµενο και στα στοιχεία που πρέπει να περιλαµβάνει το πρόγραµµα σταθερότητας που οφείλει να υποβάλλει το κάθε κράτος µέλος και κυρίως στον µεσοπρόθεσµο στόχο που θέτει µε αυτό. Συγκεκριµένα, ενώ µέχρι τότε ο µεσοπρόθεσµος στόχος ήταν κοινός για όλα τα κράτη µέλη και αφορούσε στη σχεδόν ισοσκελισµένη ή πλεονασµατική δηµοσιονοµική κατάσταση, σύµφωνα µε το νέο άρθρο 2 α, κάθε κράτος µέλος έχει πλέον διαφοροποιηµένο µεσοπρόθεσµο στόχο για τη δηµοσιονοµική του θέση. Αυτοί οι ειδικοί, ανά χώρα, µεσοπρόθεσµοι δηµοσιονοµικοί στόχοι δύνανται να αποκλίνουν από την απαίτηση για σχεδόν ισοσκελισµένη ή πλεονασµατική θέση. Κάθε κράτος µέλος δηλαδή, θέτει έναν µεσοπρόθεσµο στόχο όσον 239 Η Συνθήκη προβλέπει διαδικασία συνεργασίας για τον κανονισµό 1466/97 του Συµβουλίου και διαδικασία διαβούλευσης για τον κανονισµό 1467/97 του Συµβουλίου. 240 Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1055/2005 του Συµβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005, αίτ. σκέψη

107 αφορά στη δηµοσιονοµική του θέση. Οι µεσοπρόθεσµοι στόχοι διαφέρουν από το ένα κράτος µέλος στο άλλο και µπορεί να µην συµµορφώνονται µε την υποχρέωση επίτευξης σχεδόν ισοσκελισµένης ή πλεονασµατικής δηµοσιονοµικής θέσης. Κατ' αυτό τον τρόπο, εξασφαλίζεται, ως ένα βαθµό, δηµοσιονοµική ελαστικότητα, λαµβανοµένων υπόψη των αναγκών των κρατών µελών όσον αφορά στις δηµόσιες επενδύσεις. Οι µεσοπρόθεσµοι στόχοι, παρέχουν βέβαια περιθώριο ασφαλείας αναφορικά µε το όριο δηµοσιονοµικού ελλείµµατος του 3 % του ΑΕΠ, όπως προβλέπεται από το πρωτόκολλο για τη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος, µε δεδοµένο ότι η τιµή αυτή αναφοράς δεν τροποποιήθηκε, αφήνουν όµως περιθώρια δηµοσιονοµικών ελιγµών 241. Οι µεσοπρόθεσµοι στόχοι πλησιάζουν στο 1% του ΑΕΠ και στη σχεδόν ισοσκελισµένη ή πλεονασµατική δηµοσιονοµική θέση για τα κράτη µέλη που έχουν υιοθετήσει το ευρώ και για τα κράτη µέλη που συµµετέχουν στον µηχανισµό συναλλαγµατικών ισοτιµιών. Οι µεσοπρόθεσµοι στόχοι καθορίζονται δηλαδή εντός ενός φάσµατος µεταξύ ελλείµµατος 1% και σχεδόν ισοσκελισµένης θέσης ή πλεονάσµατος 242. Άλλωστε, είναι χαρακτηριστικό, ότι ο µεσοπρόθεσµος στόχος ενός κράτους µέλους µπορεί να αναθεωρηθεί όταν πραγµατοποιείται διαρθρωτική µεταρρύθµιση µείζονος σηµασίας ή κάθε τέσσερα έτη. Καθίσταται συνεπώς φανερό, ότι επιχειρήθηκε να αφεθούν µεγαλύτερα περιθώρια ευελιξίας στα κράτη µέλη προκειµένου αυτά να κατορθώσουν να προσαρµόσουν τα οικονοµικά τους µεγέθη σύµφωνα µε τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου, µε δεδοµένο ότι πλέον θα λαµβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες που το καθένα αντιµετωπίζει 243. Ωστόσο, ακόµα και µετά την αναθεώρηση και παρά τα περιθώρια ευελιξίας, είναι ξεκάθαρο ότι ο βασικός στόχος και σκοπός του ΣΣΑ παρέµεινε. εν επιτρέπεται δηλαδή, στα κράτη µέλη να αποστούν από την υποχρέωση τήρησης της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Μετά την αναθεώρηση, το Συµβούλιο, εξετάζοντας τα προγράµµατα που υποβάλλουν τα κράτη µέλη, φαίνεται να επικεντρώνεται κυρίως στα ακόλουθα ερωτήµατα: είναι ρεαλιστικές οι οικονοµικές παραδοχές στις οποίες βασίζεται το πρόγραµµα; παρέχει πράγµατι ο µεσοπρόθεσµος δηµοσιονοµικός C. Montero, V. Almendral, The Procedural Aspects of the Growth and Stability Pact, Paper presented at the workshop Which Social and Tax Policy for which European Union, on June 2005, Stockholm, CIDEL-ARENA-SCORE, σελ Βλ και Κ.Γώγο, Εφηµ 4/2010, σελ Βλ. αιτ. σκέψη 6 Συµβουλίου σε κανονισµό 1467/1997 (για τον οποίο γίνεται λόγος στη συνέχεια) όπου ρητά αναγράφεται «Για το σκοπό αυτό, θα πρέπει να ληφθεί δεόντως υπόψη η οικονοµική ετερογένεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης». 107

108 στόχος του προγράµµατος το αναγκαίο περιθώριο ασφαλείας για την αποφυγή του υπερβολικού ελλείµµατος και ακολουθείται κατάλληλη διαδικασία προσαρµογής; αρκούν τα µέτρα πολιτικής που λαµβάνονται για την επίτευξη του µεσοπρόθεσµου δηµοσιονοµικού στόχου; οι πολιτικές που ακολουθούνται ανταποκρίνονται στις γενικές κατευθυντήριες γραµµές της οικονοµικής πολιτικής; Με βάση λοιπόν, την ανάλυση αυτή, το Συµβούλιο εκδίδει πλέον την προαναφερθείσα γνώµη του 244. Ταυτόχρονα, όσον αφορά στο προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ, τροποποιήθηκαν και οι προθεσµίες µέσα στις οποίες οφείλει το Συµβούλιο να εξετάζει τα προγράµµατα σταθερότητας και σύγκλισης που υποβάλλουν τα κράτη µέλη, προς την κατεύθυνση της επιµήκυνσης τους. Από δύο µήνες δηλαδή, που ήταν η αρχική προθεσµία, µετατράπηκε σε τρίµηνη, ώστε να υπάρχουν και ευρύτερα χρονικά περιθώρια. Παράλληλα µε τη συνειδητή ελαστικοποίησή του, υπήρξε και η αίσθηση ότι το προληπτικό σκέλος του Συµφώνου ενισχύεται, εξασφαλίζοντας ότι δίνεται η απαιτούµενη προσοχή στις θεµελιώδεις συνιστώσες της διατηρησιµότητας των δηµοσίων οικονοµικών κατά τη θέσπιση των µεσοπρόθεσµων δηµοσιονοµικών στόχων. Επιπλέον, ενισχύεται περαιτέρω µε τη δέσµευση των κρατών µελών να εντείνουν τις προσπάθειές τους για την εξυγίανση των δηµοσίων οικονοµικών σε περιόδους ευνοϊκής οικονοµικής συγκυρίας και τη δυνατότητα της Επιτροπής να απευθύνει άµεσες κατευθύνσεις για τις εφαρµοστέες πολιτικές στα κράτη µέλη τα οποία δεν τηρούν τη δέσµευση αυτή. Η νέα συµφωνία προβλέπει επίσης κίνητρα για την εφαρµογή διαρθρωτικών µεταρρυθµίσεων από τα κράτη µέλη, έτσι ώστε το δηµοσιονοµικό πλαίσιο να καταστεί συνεπέστερο µε την αναθεωρηµένη στρατηγική της Λισαβόνας R. Beetsma, X. Debrun, The new stability and growth pact: A first assessment, European Economic Review 51 (2007), σελ. 453 επ. 245 Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Συµβούλιο "Συνεργασία για την οικονοµική ανάπτυξη και την απασχόληση. Νέο ξεκίνηµα για τη στρατηγική της Λισαβόνας", COM (2005) 24, 2 Φεβρουαρίου

109 ΙΙΙ. Το κατασταλτικό ή διορθωτικό σκέλος του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης A) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος (κατασταλτικό ή διορθωτικό σκέλος) Ο δεύτερος πυλώνας στον οποίο στηρίζεται η εφαρµογή του ΣΣΑ είναι η διαδικασία υπερβολικών ελλειµµάτων. Για τη διασαφήνιση και την επιτάχυνση της διαδικασίας για τα υπερβολικά ελλείµµατα και προκειµένου αφενός µεν να αποτρέπεται η εµφάνισή τους και αφετέρου, όταν εµφανίζονται, να διορθώνονται ταχέως, εκδόθηκε ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου Ο Κανονισµός αυτός, ο οποίος αποτελεί το λεγόµενο «κατασταλτικό ή διορθωτικό σκέλος» του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, καθορίζει τεχνικές λεπτοµέρειες, προβλέπει τα σχετικά µε την εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, τις προθεσµίες και τους όρους και θέτει σαφή χρονικά όρια για την συµπλήρωση καθενός από τα στάδια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, από την αρχική διαπίστωση ύπαρξης υπερβολικού δηµοσιονοµικού ελλείµµατος έως την επιβολή κυρώσεων και ποινών. Επιπρόσθετα, παρέχει τους ορισµούς που είναι αναγκαίοι για την εφαρµογή των εξαιρέσεων της παρ. 2 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, ορίζει τις περιπτώσεις στις οποίες αναστέλλεται η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος και προβλέπει τις λεπτοµέρειες για την εφαρµογή των κυρώσεων του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, συµπεριλαµβανοµένων των οικονοµικών κυρώσεων, που θα µπορούσαν να εφαρµοστούν για το εκάστοτε κράτος µέλος. Αναλυτικά για τις προβλέψεις του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 γίνεται λόγος στην επόµενη παράγραφο, όπου παρουσιάζονται οι εν λόγω προβλέψεις σε σχέση µε την τροποποίηση που επέφερε ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 του Συµβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2005 Είναι ωστόσο, σηµαντικό να τονιστεί στο σηµείο αυτό ότι ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 δεν εγκατέστησε µηχανισµό αυτόµατης επιβολής κυρώσεων Βλ µεταξύ άλλων, ανωτέρω απόφαση.ε.κ. σε υπόθεση C-27/04, D. Hattenberger σε J. Schwarze, EU - Kommentar, αρ. 104 EG, αρ. περ. 2 Κ. Γώγος, Εφηµ 4/2010, σελ. 428 και πρακτική Συµβουλίου µέχρι σήµερα. 109

110 B) Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 του Συµβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2005, για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Στο πλαίσιο της προαναφερθείσας αναθεώρησης του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, το 2005, εκδόθηκε ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 του Συµβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2005, για την τροποποίηση του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Με την έκδοση του Κανονισµού 1056/2005 τροποποιήθηκαν σηµαντικά σηµεία στην εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. 1) Η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος Η διαδικασία, όπως ισχύει πλέον, έχει ως εξής 247 : Η Επιτροπή αξιολογεί και συντάσσει έκθεση. Εντός δύο εβδοµάδων από την έγκριση, εκ µέρους της Επιτροπής, της έκθεσης που καταρτίζει στην περίπτωση που ένα κράτος µέλος δεν ικανοποιεί τα κριτήρια που καθορίζονται στο άρθρο 126 ΣΛΕΕ παρ. 2 της Συνθήκης (πρώην 104 ΣΕΚ), η Οικονοµική και ηµοσιονοµική Επιτροπή διατυπώνει γνώµη. Η Επιτροπή, αφού λάβει υπόψη τη γνώµη αυτή, απευθύνει γνώµη στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος και ενηµερώνει σχετικά το Συµβούλιο, εφόσον κρίνει ότι υφίσταται υπερβολικό έλλειµµα. Με βάση την πρόταση της Επιτροπής και αφού λάβει υπόψη τυχόν παρατηρήσεις του ενδιαφερόµενου κράτους µέλους, το Συµβούλιο αποφασίζει εάν υφίσταται ή όχι υπερβολικό έλλειµµα, εντός προθεσµίας τεσσάρων µηνών από τις ηµεροµηνίες γνωστοποίησης που προβλέπονται στον Κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 3605/93 (Κανονισµός 679/2010) 248. Εάν αποφασίσει ότι υφίσταται υπερβολικό έλλειµµα, το Συµβούλιο απευθύνει άµεσα και συστάσεις στο συγκεκριµένο κράτος µέλος. Το Συµβούλιο θέτει µέγιστη προθεσµία έξι µηνών κατ' ανώτατο όριο προκειµένου το συγκεκριµένο κράτος µέλος να λάβει αποτελεσµατικά µέτρα. Το υπερβολικό έλλειµµα θα πρέπει να διορθωθεί εντός του έτους που ακολουθεί εκείνο κατά το οποίο διαπιστώθηκε η ύπαρξή του, 247 Στο σηµείο αυτό παρουσιάζεται η διαδικασία µε εστίαση κυρίως στις προθεσµίες που θέτει το Σ.Σ.Α. Για τα διαδικαστικά στάδια, τις προϋποθέσεις και την ανάλυση των εννοιών βλ. ανωτέρω ανάλυση άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ). 248 Βλ. ανωτέρω κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα πρώτο. 110

111 εκτός εάν συντρέχουν ειδικές περιστάσεις 249. Στην περίπτωση που συντρέχουν τέτοιες περιστάσεις, µπορεί να δικαιολογηθεί παράταση από την τυποποιηµένη προθεσµία για τη διόρθωση του ελλείµµατος. Στις συστάσεις αυτές, το Συµβούλιο καλεί το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος να επιτύχει ελάχιστη ετήσια βελτίωση, ύψους τουλάχιστον 0,5% του ΑΕΠ ως σηµείο αναφοράς, του κυκλικά προσαρµοσµένου δηµοσιονοµικού αποτελέσµατός του 250. Εάν έχει αναληφθεί αποτελεσµατική δράση σύµφωνα µε τη σύσταση δυνάµει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 7 της Συνθήκης και απρόβλεπτα αντίξοα οικονοµικά γεγονότα µε µείζονες αρνητικές επιπτώσεις για τα δηµόσια οικονοµικά συµβαίνουν µετά την έκδοση της σύστασης αυτής, το Συµβούλιο µπορεί να αποφασίσει, βάσει σύστασης της Επιτροπής, να εκδώσει αναθεωρηµένες συστάσεις δυνάµει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 7. Οι αναθεωρηµένες συστάσεις, λαµβανοµένων υπόψη των σχετικών παραγόντων που αναφέρονται στο άρθρο 2 παράγραφος 3 του παρόντος Κανονισµού, µπορούν, κυρίως, να παρατείνουν κατά ένα έτος την προθεσµία για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείµµατος. Εάν εντός των έξι µηνών κατ' ανώτατο όριο που ακολουθούν τη διαπίστωση υπερβολικού ελλείµµατος, το κράτος µέλος δεν έχει λάβει αποτελεσµατικά µέτρα, το Συµβούλιο αποφασίζει να ανακοινώσει δηµόσια τις συστάσεις του (παράγραφος 8). Εντός προθεσµίας δύο µηνών από την έκδοση της απόφασής του µε την οποία διαπιστώνεται ότι δεν έχουν ληφθεί αποτελεσµατικά µέτρα, το Συµβούλιο µπορεί να ειδοποιήσει το συγκεκριµένο κράτος µέλος να λάβει µέτρα για τη µείωση του ελλείµµατος (παράγραφος 9). Και µε την ειδοποίηση όχληση αυτή το Συµβούλιο καλεί το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος να επιτύχει ελάχιστη ετήσια βελτίωση, ύψους τουλάχιστον 0,5 % του ΑΕΠ ως σηµείο αναφοράς, του κυκλικά προσαρµοσµένου δηµοσιονοµικού αποτελέσµατός του, χωρίς µάλιστα να υπολογίζονται τα έκτακτα και τα προσωρινά µέτρα. Εάν έχει αναληφθεί αποτελεσµατική δράση σύµφωνα µε την ειδοποίηση δυνάµει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 9 της Συνθήκης και απρόβλεπτα αντίξοα οικονοµικά γεγονότα µε µείζονες αρνητικές επιπτώσεις για τα δηµόσια οικονοµικά συµβαίνουν µετά την έκδοση της εν λόγω ειδοποίησης, το Συµβούλιο µπορεί να αποφασίζει, βάσει σύστασης της 249 Η έννοια των ειδικών περιστάσεων συναρτάται από την εκτίµηση των «συναφών παραγόντων» που οφείλουν να λαµβάνουν υπόψη τους τα κοινοτικά όργανα στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Αναλυτικά για τις εν λόγω έννοιες βλ. ακολούθως, παράγραφο 3 παρόντος κεφαλαίου. 250 Άρθρο 3 Κανονισµού (ΕΚ) 1056/2005 του Συµβουλίου της 27ης Ιουνίου. 111

112 Επιτροπής, να εκδώσει αναθεωρηµένη ειδοποίηση δυνάµει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 9 της Συνθήκης. Η αναθεωρηµένη ειδοποίηση, λαµβανοµένων υπόψη των σχετικών παραγόντων που αναφέρονται στο άρθρο 2 παράγραφος 3 του εν λόγω Κανονισµού, µπορεί, κυρίως, να παρατείνει κατά ένα έτος την προθεσµία για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείµµατος. Σηµειωτέον ότι η προθεσµία του ενός έτους δεν είναι αποκλειστική 251 και συνεπώς, το Συµβούλιο έχει την ευχέρεια να ορίσει και µεγαλύτερη του έτους προθεσµία µέσα στην οποία οφείλει το κράτος µέλος να διορθώσει το υπερβολικό του έλλειµµα. εν µπορεί ωστόσο, να ορίσει προθεσµία µικρότερη του έτους, καθώς οι εν λόγω προθεσµίες τέθηκαν προς διασφάλιση των κρατών µελών. Εάν το κράτος µέλος δεν συµµορφωθεί προς τις αποφάσεις του Συµβουλίου, µετά την παραπάνω ειδοποίηση, το αργότερο εντός τεσσάρων µηνών, το Συµβούλιο αποφασίζει την επιβολή αυστηρότερων κυρώσεων (παρ. 11). Εάν το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος παραλείψει να ενεργήσει σύµφωνα µε τις διαδοχικές αποφάσεις του Συµβουλίου βάσει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφοι 7 και 9 της Συνθήκης, η απόφαση του Συµβουλίου για την επιβολή κυρώσεων, σύµφωνα µε το άρθρο 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 11, λαµβάνεται, κατά κανόνα, εντός δεκαέξι µηνών από τις ηµεροµηνίες γνωστοποίησης που προβλέπονται στον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 3605/ ηλαδή, το µέγιστο χρονικό διάστηµα µεταξύ της γνωστοποίησης των στοιχείων που φανερώνουν την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος και της απόφασης περί επιβολής κυρώσεων δεν µπορεί, κατ' αρχήν, να είναι µεγαλύτερο των δέκα έξι µηνών. Σε περίπτωση εσκεµµένου ελλείµµατος που κρίνεται υπερβολικό από το Συµβούλιο, εφαρµόζεται επισπευσµένη διαδικασία. Κάθε απόφαση µε την οποία το Συµβούλιο επιτείνει τις κυρώσεις λαµβάνεται το αργότερο εντός των δύο µηνών που ακολουθούν τις ηµεροµηνίες γνωστοποίησης που προβλέπονται στον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 3605/ Οι κυρώσεις λαµβάνουν αρχικά την µορφή άτοκης κατάθεσης υπέρ της Κοινότητας. Το ποσό αυτής της κατάθεσης περιλαµβάνει: α) ένα σταθερό στοιχείο ίσο µε το 0,2% του ΑΕΠ, β) ένα µεταβλητό στοιχείο ίσο µε το 1/10 της διαφοράς µεταξύ του εκφρασµένου σε ποσοστό του ΑΕΠ ελλείµµατος του προηγουµένου έτους και της τιµής αναφοράς του 3% του ΑΕΠ. Κάθε ένα από 251 Βλ. όµως και απόφαση 2010/320 του Συµβουλίου της 8ης Ιουνίου 2010, Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, L 145/6, , όπου η προθεσµία παρατάθηκε κατά δύο έτη. Αναλυτικό σχολιασµό στο εύτερο Μέρος παρούσας. 252 Βλ. ανωτέρω κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα πρώτο. 253 Εξαιρείται η απόφαση για την µετατροπή των καταθέσεων σε πρόστιµα. Βλ. κατωτέρω. 112

113 τα επόµενα έτη, το Συµβούλιο µπορεί να αποφασίσει την αύξηση των κυρώσεων απαιτώντας συµπληρωµατική κατάθεση. Στην περίπτωση αυτή, η κατάθεση ισούται µε το 1/10 της διαφοράς µεταξύ του εκφρασµένου σε ποσοστό του ΑΕΠ ελλείµµατος του προηγουµένου έτους και της τιµής αναφοράς του 3% του ΑΕΠ. Καµία όµως από τις καταθέσεις δεν µπορεί να υπερβεί το ανώτατο όριο ύψους 0,5% του ΑΕΠ. Μια κατάθεση µετατρέπεται σε πρόστιµο εάν, εντός των δύο εποµένων ετών, το Συµβούλιο κρίνει ότι δεν έχει διορθωθεί το υπερβολικό έλλειµµα 254. Καθίσταται εύκολα αντιληπτό από τα ανωτέρω, ότι ο νέος Κανονισµός παρέτεινε σχεδόν όλες τις προθεσµίες που προέβλεπε ο αρχικός Κανονισµός 1467/1997 για την εφαρµογή του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Πράγµατι, η προθεσµία µέσα στην οποία το Συµβούλιο οφείλει να αποφασίσει για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος έγινε από τρίµηνη τετράµηνη, ενώ και η προθεσµία για την επιβολή των κυρώσεων της παραγράφου 11 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ διπλασιάστηκε και παρατάθηκε από τους δύο µήνες στους τέσσερεις. Επίσης, και το µέγιστο χρονικό διάστηµα µεταξύ της γνωστοποίησης των στοιχείων που φανερώνουν την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος και της απόφασης περί επιβολής κυρώσεων παρατάθηκε από τους δέκα στους δεκαέξι µήνες. Επιπρόσθετα, είναι χαρακτηριστικό ότι σύµφωνα µε τους νέους κανόνες, η προθεσµία για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείµµατος µπορεί να παραταθεί κατά ένα πρόσθετο έτος (για οικονοµικούς λόγους) και ορισµένα στάδια της διαδικασίας θα µπορούν να επαναληφθούν (εάν προκύψουν απρόβλεπτα δυσµενή οικονοµικά γεγονότα και µε την προϋπόθεση ότι το κράτος µέλος είχε λάβει αποτελεσµατικά µέτρα εφαρµόζοντας πλήρως τις συστάσεις). Έτσι, προβλέφθηκε, για πρώτη φορά, η δυνατότητα έκδοσης αναθεωρηµένων συστάσεων δυνάµει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 7 της Συνθήκης ή αναθεωρηµένων ειδοποιήσεων - οχλήσεων δυνάµει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 9. Οι περιπτώσεις αυτές είναι ενδεικτικές της άποψης που κυριάρχησε για ελαστικοποίηση του Συµφώνου και προκειµένου να παρασχεθούν µεγαλύτερα χρονικά περιθώρια στα κράτη µέλη, ώστε αυτά να κατορθώσουν να συµµορφωθούν µε τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου. Επιδιώχθηκε δηλαδή, να παρασχεθεί, στο ενδιαφερόµενο κράτος µέλος, η δυνατότητα να εντάσσει καλύτερα τη δράση του στο πλαίσιο της εθνικής δηµοσιονοµικής διαδικασίας και να αναπτύσσει µια περισσότερο συνεκτική δέσµη µέτρων. Παράλληλα όµως, επιδιώχθηκε, µε την επιµήκυνση των προθεσµιών, να δοθεί η 254 Ειδικές προθεσµίες ισχύουν για το Ηνωµένο Βασίλειο, οι οποίες προσδιορίζονται στο παράρτηµα που συνοδεύει τον κανονισµό 1056/

114 δυνατότητα στο Συµβούλιο να αντιµετωπίσει τις περιπτώσεις στις οποίες τα δηµοσιονοµικά στατιστικά δεδοµένα δεν είχαν ακόµη επικυρωθεί από την Επιτροπή (Eurostat) 255. Τέλος, επισηµαίνεται σχετικά µε τις προθεσµίες ότι, όσον αφορά στα όργανα της Ένωσης, δεν έχουν αποκλειστικό χαρακτήρα, αλλά συνιστούν µια έντονη επιταγή προς ταχεία ενέργεια 256. Μάλιστα, η πάροδός τους δεν συνεπάγεται ότι εξαντλείται η κατά χρόνο αρµοδιότητα του Συµβουλίου να εκδώσει τις σχετικές αποφάσεις, ούτε συνάγεται τεκµήριο σιωπηρής απορριπτικής απόφασης, η οποία θα µπορούσε να προσβληθεί µε προσφυγή ακυρώσεως ) Αναστολή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος Το παράγωγο δίκαιο και ειδικότερα ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1467/97 αρχικά και εν συνεχεία ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 (Τµήµα 3) έθιξαν, επίσης για πρώτη φορά, κι ένα άλλο σηµαντικό στάδιο στην διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος που καθιερώνει το άρθρο 126 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, το άρθρο 126 ΣΛΕΕ καθορίζει όλα τα διαδικαστικά στάδια, από τη στιγµή του εντοπισµού της ύπαρξης υπερβολικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος, την λήψη της απόφασης για την ύπαρξη του υπερβολικού ελλείµµατος, το στάδιο της επιβολής κυρώσεων αλλά και την λήψη απόφασης για τον τερµατισµό της διαδικασίας και την κατάργηση προηγούµενων αποφάσεων. Ωστόσο, δεν ορίζει τίποτα για την περίπτωση αναστολής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Για πρώτη φορά το ζήτηµα αυτό ρυθµίστηκε µε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1467/97. Συγκεκριµένα, προβλέφθηκε ότι είναι σκόπιµο να αναστέλλεται η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος όταν το συγκεκριµένο κράτος µέλος λαµβάνει κατάλληλα µέτρα συµµορφούµενο µε τη σύσταση δυνάµει του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ) παράγραφος 7, ή την ειδοποίηση δυνάµει του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ) παράγραφος 9, ώστε να δίνεται στα κράτη µέλη κίνητρο να ενεργούν δεόντως. Επιπρόσθετα, ορίστηκε ότι το χρονικό διάστηµα αναστολής της διαδικασίας δεν πρέπει να περιλαµβάνεται στη µέγιστη προθεσµία των δέκα µηνών (όπως ίσχυαν τότε) µεταξύ της γνωστοποίησης της ύπαρξης υπερβολικού ελλείµµατος και της επιβολής 255 Βλ. και αίτ. σκέψη 9 Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου Κ. Γώγος, Εφηµ 4/2010, σελ Απόφαση ΕΚ C-27/04, σκέψεις 32 επ. 114

115 κυρώσεων και ότι είναι σκόπιµο να επαναλαµβάνεται αµέσως η διαδικασία εάν η προβλεφθείσα δράση δεν εφαρµόζεται ή αποδεικνύεται ανεπαρκής. Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1056/2005 επέφερε τροποποιήσεις και στο ζήτηµα της αναστολής της διαδικασίας, προσθέτοντας ότι το διάστηµα της αναστολής δεν περιλαµβάνεται πλέον στις προθεσµίες ειδοποίησης και επιβολής κυρώσεων. Με τον τρόπο αυτό επιµηκύνονται αισθητά τα χρονικά περιθώρια που έχει ένα κράτος µέλος να επιτύχει την προσαρµογή των δηµοσιονοµικών µεγεθών του µε τις τιµές αναφοράς του κοινοτικού δικαίου, αφού πλέον, εάν επιδείξει, κατά την κρίση των κοινοτικών οργάνων, «σύνεση» και διάθεση συµµόρφωσης µε τις συστάσεις και τις ειδοποιήσεις που αυτά του έχουν απευθύνει, τότε αναστέλλεται η σε βάρος του διαδικασία, ασχέτως µε το εάν κατόρθωσε να επιτύχει τον στόχο του 3%. Φαίνεται συνεπώς, η επιλογή και η πρόθεση των συντακτών να επιβραβεύσουν την συµπεριφορά των κρατών µελών και να τους δώσουν ένα πρόσθετο κίνητρο, αποδεικνύοντας για µία ακόµα φορά την επιλογή της ήπιας προσαρµογής των δηµοσιονοµικών µεγεθών αντί για την άκαµπτη εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Με το ίδιο σκεπτικό προβλέφθηκε και η ακριβώς αντίθετη ρύθµιση του άρθρου 7, όπου αποδοκιµάζεται η αρνητική συµπεριφορά ενός κράτους µέλους, µε την πρόβλεψη για εφαρµογή εσπευσµένης διαδικασίας σε περίπτωση εσκεµµένου ελλείµµατος. Ώστε πλέον η διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος αναστέλλεται: α) εάν το συγκεκριµένο κράτος µέλος ενεργήσει σύµφωνα µε τις συστάσεις που του απηύθυνε το Συµβούλιο και β) εάν το συγκεκριµένο κράτος µέλος ενεργήσει σύµφωνα µε την ειδοποίηση που του απηύθυνε το Συµβούλιο. Η αναστολή δηλαδή, είναι δυνατόν να χωρήσει σε δύο στάδια της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος: ήτοι α) κατά την αξιολόγηση της συµµόρφωσης µε τις συστάσεις που απηύθυνε το Συµβούλιο σύµφωνα µε την παράγραφο 7 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, οπότε το Συµβούλιο, εάν κρίνει ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις, έχει τη δυνατότητα να αναστείλει τη διαδικασία αντί να προχωρήσει στο επόµενο στάδιο των παραγράφων 8 και 9, β) κατά την αξιολόγηση της συµµόρφωσης µε την ειδοποίηση όχληση της παραγράφου 9, οπότε το Συµβούλιο έχει και πάλι τη δυνατότητα να µην κλιµακώσει τη διαδικασία στο στάδιο των κυρώσεων της παραγράφου 11. Σηµειωτέον επιπρόσθετα, ότι το διάστηµα κατά το οποίο αναστέλλεται η διαδικασία δεν συµπεριλαµβάνεται στις προθεσµίες ειδοποίησης και επιβολής κυρώσεων. Ζήτηµα ωστόσο, σχετικά µε την δυνατότητα αναστολής της διαδικασίας ανέκυψε στην υπόθεση C-27/04 και την αντίστοιχη απόφαση του.ε.κ Στην συγκεκριµένη περίπτωση, το.ε.κ. αναγνώρισε ότι «µπορεί να 258 Αναλυτικό σχολιασµό της συγκεκριµένης υπόθεσης βλ. ανωτέρω κεφάλαιο πρώτο, τµήµα πρώτο III Γ. 115

116 προκύψει µία εν τοις πράγµασι αναστολή της κινηθείσας λόγω υπερβολικού ελλείµµατος διαδικασίας και µόνον από το γεγονός ότι το Συµβούλιο δεν κατορθώνει να λάβει µία απόφαση την οποία συνέστησε η Επιτροπή» 259. Όπως ήδη αναφέρθηκε, η κρίση αυτή ήρθε να κλονίσει την µέχρι τότε εντύπωση που επικρατούσε ότι δηλαδή, η διαδικασία του άρθρου 104 (ήδη 126 ΣΛΕΕ) ήταν µία συνεχής κλιµακούµενη διαδικασία. Μάλιστα, αναγνωριζόταν θεωρητικά η δυνατότητα για de facto αναστολή της διαδικασίας στις περιπτώσεις που δεν µπορεί να υπάρξει η απαραίτητη πλειοψηφία στο Συµβούλιο για τη λήψη απόφασης σε κάποιο στάδιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Αυτό οδήγησε σε αδιέξοδο µε µεγάλη αβεβαιότητα όσον αφορά στο πώς θα µπορούσε να συνεχιστεί η εφαρµογή των δηµοσιονοµικών κανόνων της ΕΕ 260. Το συγκεκριµένο ζήτηµα δεν αντιµετωπίστηκε ευθέως ούτε κατά την αναθεώρηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης το 2005, προκειµένου να υπάρξει ρητή πρόβλεψη του κοινοτικού δικαίου. Ωστόσο, το γεγονός ότι προβλέφθηκαν και θεσµοθετήθηκαν περιπτώσεις αναστολής µε το νέο ΣΣΑ περιορίζει κατά πολύ τις περιπτώσεις στις οποίες θα µπορούσε να παρουσιαστεί φαινόµενο εν τοις πράγµασι αναστολής της διαδικασίας λόγω αδυναµίας λήψεως αποφάσεως στο Συµβούλιο. Αυτό επειδή εάν το εµπλεκόµενο κράτος µέλος επιδεικνύει διάθεση συµµόρφωσης και ενεργεί σύµφωνα µε τις συστάσεις ή την ειδοποίηση όχληση του Συµβούλιο, τότε προβλέπονται οι δύο προαναφερόµενες περιπτώσεις αναστολής. Εάν δε πρόκειται για σοβαρή υπέρβαση και επίµονη αδιαφορία του εµπλεκόµενου κράτους µέλους τότε, γινόταν ήδη δεκτό, ότι το Συµβούλιο θα µπορούσε να υποχρεωθεί σε λήψη µέτρων 261, πέρα από το πολιτικό κόστος που θα είχε µια τέτοια πρακτική. Η περίπτωση δηλαδή, εν τοις πράγµασι αναστολής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος φαντάζει πλέον απίθανη. 3) Αναθεώρηση ουσιαστικών εννοιών α) Οι «συναφείς παράγοντες» Ωστόσο, οι σηµαντικότερες αλλαγές προς την κατεύθυνση της ελαστικοποποίησης αφορούσαν όχι στα διαδικαστικά ζητήµατα, αλλά στο ουσιαστικό θέµα του ορισµού των «υπερβολικών ελλειµµάτων» και στους 259 Απόφαση ΕΚ C-27/04 σελ.13, σκέψεις 86 επ. 260 Ενδεικτικά, B. Dutzler, A. Hable, European Integration online Papers,Vol. 9 (2005) no Κ. Γώγος, Εφηµ 4/2010, σελ 434 επ. 116

117 «συναφείς παράγοντες», που οφείλουν πλέον να λαµβάνουν υπόψη τους τα κοινοτικά όργανα προτού να προχωρήσουν στην απόφαση για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος ή σε απόφαση για την επιβολή κυρώσεων. Ειδικότερα, µε τον αναθεωρηµένο κανονισµό, επιβάλλεται η πληρέστατη οικονοµική αξιολόγηση όλων των δηµοσιονοµικών εξελίξεων κατά την εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Χαρακτηριστική είναι η εκτίµηση της Επιτροπής, όπως προκύπτει από την Έκθεσή της 262 για τα δηµόσια οικονοµικά της ΕΕ, σχετικά µε την επιλογή να δοθούν µεγαλύτερα περιθώρια εκτίµησης στα κοινοτικά όργανα, όπου τονίζεται, µεταξύ άλλων, ότι «τα µεγαλύτερα περιθώρια εκτίµησης υπογραµµίζουν τη σπουδαιότητα εξασφάλισης τόσο ισότιµης µεταχείρισης των χωρών όσο και αποτελεσµατικής εφαρµογής του νέου συστήµατος. Αυτό αυξάνει τόσο τις ευθύνες της Επιτροπής, η οποία αξιολογεί τις δηµοσιονοµικές εξελίξεις, όσο και του Συµβουλίου, το οποίο αποφασίζει τα µέτρα που πρέπει να ληφθούν στο πλαίσιο της διαδικασίας εποπτείας». Σύµφωνα λοιπόν, µε τον νέο κανονισµό, ως «συναφείς παράγοντες» θεωρούνται η εξέλιξη της δυνητικής ανάπτυξης και οι κυκλικές συνθήκες που επικρατούν, οι παράγοντες που συνδέονται µε τη βιωσιµότητα του χρέους και η εφαρµογή πολιτικών που αποσκοπούν στην επίτευξη των στόχων της Κοινότητας. Ειδικότερα, η παράγραφος 3 του άρθρου 2 ορίζει ότι η Επιτροπή λαµβάνει υπόψη την εξέλιξη της µεσοπρόθεσµης οικονοµικής κατάστασης, ιδίως τη δυνητική οικονοµική µεγέθυνση, τις επικρατούσες κυκλικές συνθήκες, την εφαρµογή πολιτικών στο πλαίσιο του θεµατολογίου της Λισαβόνας και πολιτικών για την προαγωγή της Έρευνας & Ανάπτυξης και της καινοτοµίας. Επίσης, λαµβάνει υπόψη την εξέλιξη της µεσοπρόθεσµης δηµοσιονοµικής κατάστασης, ιδίως τις προσπάθειες δηµοσιονοµικής εξυγίανσης κατά τις "ευνοϊκές συγκυρίες", τη βιωσιµότητα του δηµόσιου χρέους, τις δηµόσιες επενδύσεις και τη συνολική ποιότητα των δηµόσιων οικονοµικών. Είναι δηλαδή, ιδιαίτερα σηµαντική η τροποποίηση που επήλθε, καθώς πλέον για την εκτίµηση της ύπαρξης υπερβολικού ελλείµµατος λαµβάνονται υπόψη όχι µόνο δηµοσιονοµικά στοιχεία, αλλά επίσης και καθαρά οικονοµικά στοιχεία, στα οποία συµπεριλαµβάνονται συγκεκριµένες πολιτικές που εξυπηρετούν τους 262 Βρυξέλλες, COM(2005) 231 τελικό: Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συµβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Τα δηµόσια οικονοµικά στην ΟΝΕ 2005 {SEC(2005) 723}. 117

118 στόχους της Κοινότητας. Ταυτόχρονα, φαίνεται να συγχωρείται η χαλάρωση της προσπάθειας για δηµοσιονοµική εξυγίανση στις «δύσκολες συγκυρίες», γεγονός που επίσης έχει ιδιαίτερη σηµασία. Επιπλέον, τα κοινοτικά όργανα λαµβάνουν δεόντως υπόψη οποιονδήποτε άλλο παράγοντα ο οποίος, κατά τη γνώµη του ενδιαφερόµενου κράτους µέλους, συµβάλλει στην ολοκληρωµένη ποιοτική αξιολόγηση της υπέρβασης της τιµής αναφοράς και τον οποίον το κράτος µέλος έχει υποβάλει στην Επιτροπή και το Συµβούλιο. Στη συνάρτηση αυτή, δίνεται ιδιαίτερη προσοχή στις δηµοσιονοµικές προσπάθειες για την αύξηση ή τη διατήρηση, σε υψηλό επίπεδο, των οικονοµικών συνεισφορών για την προαγωγή της διεθνούς αλληλεγγύης και την επίτευξη των στόχων της ευρωπαϊκής πολιτικής, κυρίως της ενοποίησης της Ευρώπης, εφόσον συνεπάγονται αρνητικές συνέπειες για την οικονοµική µεγέθυνση και τη δηµοσιονοµική επιβάρυνση για ένα κράτος µέλος. Μια ισόρροπη συνολική αξιολόγηση περιλαµβάνει όλους αυτούς τους παράγοντες. Σηµειωτέον ότι η λίστα αυτή των «συναφών παραγόντων» δεν είναι αποκλειστική και ότι εναπόκειται στο κράτος µέλος να προτείνει και να υποστηρίξει αντίστοιχους παράγοντες. Χρειάζεται ωστόσο, να τονιστεί το γεγονός ότι στους «παράγοντες» δεν συµπεριλαµβάνεται το κόστος για τις «αµυντικές δαπάνες», παρά την επιµονή αρκετών κρατών µελών και την ιδιαίτερη πρακτική που είχαν ακολουθήσει πολλές χώρες στον υπολογισµό των συγκεκριµένων δαπανών στο έλλειµµά τους. Υποστηρίζεται εντούτοις, ότι µέρος των «αµυντικών δαπανών» θα µπορούσε να ενταχθεί στην έννοια των «συναφών παραγόντων» µέσω της ευρύτατης έννοιας των «Στόχων της Ευρωπαϊκής πολιτικής» 263. Ωστόσο, η παράγραφος 4, περιορίζει τις περιπτώσεις στις οποίες λαµβάνονται υπόψη «οι συναφείς παράγοντες», επιβάλλοντας µία διπλή προϋπόθεση. Συγκεκριµένα, ορίζεται ότι προκειµένου να ληφθούν υπόψη οι σχετικοί παράγοντες που αναφέρονται στην παράγραφο 3, απαραίτητη προϋπόθεση είναι το έλλειµµα του ευρύτερου δηµόσιου τοµέα να παραµένει πλησίον της τιµής αναφοράς και η υπέρβαση της τιµής αυτής να είναι προσωρινή 264. Καθίσταται συνεπώς φανερό, πως ακόµα και µε το πνεύµα χαλάρωσης του συµφώνου, δεν είναι ανεκτή η µόνιµη ή η µεγάλη υπέρβαση της τιµής αναφοράς του 3%. 263 J.- V. Louis, the Review of the Stability and Growth pact, CMLRev 43, (2006), σελ Χαρακτηριστική περίπτωση αποτελεί η απόφαση 2009/415/ΕΚ Συµβουλίου, Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. L 135 της 30/05/2009 σ

119 Σηµαντική επιπρόσθετα, είναι η ιδιαίτερη πρόβλεψη που υπάρχει στον αναθεωρηµένο Κανονισµό για τη σηµασία των µεταρρυθµίσεων του συνταξιοδοτικού συστήµατος. Ειδικότερα, τα κράτη µέλη προτρέπονται να προχωρήσουν σε τέτοιου είδους µεταρρυθµίσεις, λαµβανοµένου υπόψη του δηµογραφικού προβλήµατος που αντιµετωπίζει η Ένωση και των επιπτώσεών του στο κοινωνικοασφαλιστικό σύστηµα. Για τον λόγο αυτό ορίζεται ότι, εάν η ενδεχόµενη υπέρβαση της τιµής αναφοράς είναι αποτέλεσµα της εφαρµογής συνταξιοδοτικών µεταρρυθµίσεων, τότε εκτιµάται επιεικέστερα. Χαρακτηριστική είναι η πρόβλεψη των παραγράφων 5 και 7 του άρθρου 2 του Κανονισµού, όπου ορίζεται ότι όταν η υπέρβαση της τιµής αναφοράς αντικατοπτρίζει την εφαρµογή µεταρρύθµισης του συνταξιοδοτικού συστήµατος, που εισάγει πολύ-πυλωνικό σύστηµα και περιλαµβάνει υποχρεωτικό και πλήρως χρηµατοδοτούµενο πυλώνα, η Επιτροπή και το Συµβούλιο λαµβάνουν υπόψη και το κόστος της µεταρρύθµισης. Μάλιστα, είναι χαρακτηριστικό, ότι το κόστος των συγκεκριµένων µεταρρυθµίσεων πρέπει να λαµβάνεται υπόψη από τα κοινοτικά όργανα σε όλα τα στάδια της διαδικασίας του άρθρου 126 ΣΛΕΕ, δηλαδή τόσο κατά την εκτίµηση και απόφαση για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος, όσο και κατά το στάδιο της επιβολής κυρώσεων, αλλά και για την απόφαση του Συµβουλίου δυνάµει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 12 της Συνθήκης σχετικά µε την κατάργηση ορισµένων ή όλων των αποφάσεών του που αναφέρονται στις παραγράφους 6 έως 9 και 11 του άρθρου 126. Τέλος, χρειάζεται να σηµειωθεί πως, σύµφωνα µε την παράγραφο 6, εάν το Συµβούλιο έχει αποφασίσει, βάσει του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 6 της Συνθήκης, ότι υπάρχει υπερβολικό έλλειµµα σε κράτος µέλος, τότε η Επιτροπή και το Συµβούλιο οφείλουν να λαµβάνουν υπόψη, στα επόµενα στάδια της διαδικασίας του άρθρου 126 ΣΛΕΕ τους «συναφείς παράγοντες» στο σύνολό τους. Εξαιρείται το στάδιο της παραγράφου 12 του αρ. 126 ΣΛΕΕ, δηλαδή, η απόφαση για κατάργηση προηγούµενων αποφάσεων βασισµένων σε άλλα στάδια, κατά το οποίο οι παράγοντες αυτοί δε λαµβάνονται υπόψη από το Συµβούλιο. β) Η έννοια της «έκτακτης» υπέρβασης της τιµής αναφοράς οφειλόµενη σε σοβαρή οικονοµική ύφεση. Παράλληλα, ιδιαίτερης σηµασίας στην συγκεκριµένη αναθεώρηση και απόλυτα σύµφωνη µε το πνεύµα αυτής, αλλά και µε την κυρίαρχη άποψη να λαµβάνονται πλέον υπόψη, κατά την αξιολόγηση της κατάστασης των επιµέρους κρατών µελών, οι ιδιαιτερότητες αυτών, είναι και η αλλαγή που επήλθε στον προσδιορισµό της έννοιας της «έκτακτης» υπέρβασης της τιµής 119

120 αναφοράς που οφείλεται σε σοβαρή οικονοµική ύφεση, σύµφωνα µε την έννοια του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 2 στοιχείο α, δεύτερη περίπτωση 265. Ειδικότερα, σύµφωνα µε την αρχική πρόβλεψη του Κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 µια υπέρβαση της τιµής αναφοράς οφειλόµενη σε σοβαρή ύφεση θεωρούνταν έκτακτη µόνον εάν το πραγµατικό ΑΕΠ του συγκεκριµένου κράτους εµφάνιζε πτώση κατά τουλάχιστον 2 % σε ετήσια βάση. Ωστόσο, ο προσδιορισµός του 2% ως απαραίτητη προϋπόθεση της µείωσης του ΑΕΠ του εκάστοτε κράτους µέλους, προκειµένου να θεωρηθεί ότι µια υπέρβαση που οφείλεται σε σοβαρή οικονοµική ύφεση είναι έκτακτη, κρίθηκε ως ανελαστικός. Αυτό συνέβη καθώς, λόγω των ιδιαιτεροτήτων και των διαφορών που εµφανίζουν οι οικονοµίες των κρατών µελών της Ένωσης µεταξύ τους, η µείωση του ΑΕΠ της κάθε µιας κατά 2% δεν έχει τις ίδιες συνέπειες που θα είχε στην οικονοµία και στην εξυπηρέτηση του χρέους κάποιου άλλου κράτους µέλους. Λαµβανοµένης λοιπόν, υπόψη της οικονοµικής ετερογένειας της Ένωσης, ορίστηκε, µε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1056/2005, ότι µια υπέρβαση της τιµής αναφοράς οφειλόµενη σε σοβαρή οικονοµική ύφεση είναι έκτακτη µε την έννοια του άρθρου 126 ΣΛΕΕ παράγραφος 2 στοιχείο α, δεύτερη περίπτωση, εάν η υπέρβαση της τιµής αναφοράς είναι αποτέλεσµα αρνητικού ετήσιου ρυθµού αύξησης του ΑΕΠ ή σωρευτικής µείωσης της παραγωγής κατά τη διάρκεια παρατεταµένης περιόδου πολύ χαµηλής ετήσιας µεγέθυνσης του ΑΕΠ σε σχέση µε τις δυνατότητές του. Απαλείφθηκε δηλαδή, η ανελαστική αναφορά του 2% 266, και πλέον η πολύ χαµηλή ετήσια µεγέθυνση του ΑΕΠ ενός κράτους µέλους κρίνεται σε σχέση µε τις «δυνατότητες» αυτού και τις ιδιαιτερότητες της οικονοµίας του. Συµπερασµατικά, το νέο Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης χαρακτηρίζεται πλέον αφενός µεν από µεγαλύτερα περιθώρια εκτίµησης του συνόλου της οικονοµίας ενός κράτους µέλους κατά τη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος και αφετέρου από την αξιολόγηση της κατάστασης των επιµέρους κρατών µελών, λαµβανοµένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων αυτών. 265 Αναλυτικά για τις έννοιες της «έκτακτης» και «προσωρινής» υπέρβασης της τιµής αναφοράς για το δηµοσιονοµικό έλλειµµα βλ. ανωτέρω µέρος πρώτο, κεφάλαιο πρώτο, τµήµα πρώτο, ΙΙΙ, Β, Σηµειωτέον όµως, ότι η αναφορά αυτή παρέµεινε ως κατευθυντήρια αρχή στο Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του Άµστερνταµ για το σύµφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (Άµστερνταµ, 17 Ιουνίου 1997). 120

121 ΙV) Αξιολόγηση της αναθεώρησης του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης Η αναθεώρηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης έγινε δεκτή µε ιδιαίτερη ικανοποίηση από τα κοινοτικά όργανα (Συµβούλιο και Επιτροπή). Συγκεκριµένα, το Συµβούλιο τόνισε ότι το Σ.Σ.Α. απέδειξε τη χρησιµότητά του αποτελώντας σηµείο αναφοράς για τη δηµοσιονοµική πειθαρχία και ότι πλέον, µετά την αναθεώρηση, η Συνθήκη και το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης θα µπορούν να εφαρµόζονται κατά τρόπο αποτελεσµατικό και έγκαιρο. Επίσης, ότι µέσω της στενής και εποικοδοµητικής συνεργασίας στη διεργασία της οικονοµικής και δηµοσιονοµικής εποπτείας, θα εξασφαλίζεται βεβαιότητα και αποτελεσµατικότητα στους κανόνες του Συµφώνου. Παράλληλα, τόνισε ότι στόχος της αναθεώρησης είναι η βελτίωση της διακυβέρνησης και της εθνικής διαχείρισης του δηµοσιονοµικού πλαισίου, µε την ταυτόχρονη ενίσχυση των οικονοµικών βάσεων και της αποτελεσµατικότητας του Συµφώνου. Επίσης, η διασφάλιση της µακροπρόθεσµης βιωσιµότητας των δηµόσιων οικονοµικών, η προώθηση της µεγέθυνσης και η αποφυγή επιβολής υπερβολικών επιβαρύνσεων στις µελλοντικές γενιές, τα οποία εκτίµησε ότι θα επιτευχθούν αποτελεσµατικότερα µε την συγκεκριµένη αναθεώρηση 267. Αντίστοιχα και η Επιτροπή, σε Έκθεσή της 268 για τα δηµόσια οικονοµικά της ΕΕ, τόνισε ότι τα µεγαλύτερα περιθώρια εκτίµησης που προσφέρει το αναθεωρηµένο Σ.Σ.Α. υπογραµµίζουν τη σπουδαιότητα εξασφάλισης τόσο ισότιµης µεταχείρισης των χωρών όσο και αποτελεσµατικής εφαρµογής του νέου συστήµατος. Παράλληλα, σηµείωσε ότι η µεταρρύθµιση του Σ.Σ.Α, προχώρησε πολύ προς την κατεύθυνση της βελτίωσης της εθνικής ενεργού συµµετοχής στους δηµοσιονοµικούς κανόνες της ΕΕ, καθώς η αυξηµένη οικονοµική διάσταση των κανόνων και η εισαγωγή συγκεκριµένων, για κάθε χώρα, µεσοπρόθεσµων δηµοσιονοµικών στόχων αποτελούν καθοριστικά βήµατα προς την κατεύθυνση αυτή και προκειµένου να διασφαλιστεί η οµαλή 267 Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1467/97 του Συµβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρµογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος, εκτίµηση Βρυξέλλες, COM(2005) 231 τελικό: Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συµβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Τα δηµόσια οικονοµικά στην ΟΝΕ 2005 {SEC(2005) 723}. 121

122 λειτουργία και η εσωτερική προσαρµογή στη ζώνη του ευρώ και παράλληλα, η στήριξη µιας βιώσιµης διαδικασίας γεφύρωσης του χάσµατος στις χώρες σύγκλισης 269. Εξάλλου, χαρακτηριστική είναι και η προτροπή των κκ. Jose Manuel Barroso, πρόεδρου της Κοµισιόν και Joaquin Almunia, αρµόδιου Επιτρόπου, προς τα κράτη µέλη της ένωσης, τον Οκτώβριο του 2008, κατά τη διάρκεια της οικονοµικής κρίσης, οι οποίοι τόνισαν ότι το αναθεωρηµένο Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης έχει τη δυνατότητα να προσαρµοστεί στην τρέχουσα πραγµατικότητα της Ευρώπης. Συγκεκριµένα, «Κάλεσαν τα κράτη- µέλη της Ε.Ε. να χρησιµοποιήσουν την ευχέρεια χειρισµών που τους προσφέρει το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Το εν λόγω Σύµφωνο δηµιουργήθηκε προκειµένου να προσφέρει στήριξη σε δύσκολες περιόδους, όπως η τρέχουσα 270». Αντίστοιχα και µέρος της θεωρίας αντιµετώπισε µε ικανοποίηση τις αλλαγές που επήλθαν. Το αναθεωρηµένο Σύµφωνο χαρακτηρίστηκε ως πιο ρεαλιστικό, µε δεδοµένο ότι πλέον δεν υπάρχει µια στατική αποτύπωση των δηµοσιονοµικών δεδοµένων µιας χώρας, αλλά καθίσταται εφικτή η αποτύπωση µιας εξελεγκτικής εικόνας της δηµοσιονοµικής πορείας των κρατών µελών που ανταποκρίνεται σε µεγαλύτερο βαθµό στην πραγµατικότητα 271. Ωστόσο, η συγκεκριµένη αναθεώρηση, αλλά και το ίδιο το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης στο σύνολό του, δέχθηκε και συνεχίζει να δέχεται έντονη κριτική. Μάλιστα, είναι αξιοσηµείωτο ότι η κριτική κινείται προς και εκπορεύεται από δύο διαµετρικά αντίθετες κατευθύνσεις. Η πρώτη επικρίνει και διαφωνεί µε την πολιτική επιλογή της χαλάρωσης του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Πραγµατικά, υποστηρίχθηκε από 269 Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, προς το Συµβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή, την Επιτροπή των Περιφερειών και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, Βρυξέλλες, , COM(2007) 316 τελικό. 270 κοινή πρόταση των κ. Jose Manuel Barroso και Joaquin Almunia προς το EcoFin ηµοσιεύθηκε: 30/10/08 στον διαδικτυακό τόπο C. Montero,V. Almendral, The Procedural Aspects of the Growth and Stability Pact, Paper presented at the workshop Which Social and Tax Policy for which European Union, on June 2005, Stockholm, CIDEL-ARENA-SCORE, σελ. 12. Σκιαδάς, ιοικητική Ενηµέρωση 53(2010), σελ

123 πολλές πλευρές ότι το Σύµφωνο έχει «νερωθεί» 272 και ότι είναι δύσκολο να υπάρξει πλέον επιβολή κυρώσεων σε οποιοδήποτε κράτος-µέλος, εκτός και αν ένα υπέρµετρο έλλειµµα διατηρηθεί για χρόνια. Είναι δε χαρακτηριστικό, ότι οι Ευρωσκεπτικιστές στη ανία και στη Σουηδία συχνά προβάλλουν το φερόµενο «νέρωµα» του Συµφώνου ως ένα λόγο για τη µη υιοθέτηση του ευρώ 273. Αντίστοιχη και η δήλωση του τότε Υπουργού Οικονοµικών και µετέπειτα Πρωθυπουργού της Μ. Βρετανίας κ. Gordon Brown, ο οποίος υποστήριξε ότι η αναθεώρηση δυσκολεύει την απόφαση της Μ. Βρετανίας να ενταχθεί στο ευρώ 274. Υποστηρίζεται µάλιστα, ότι οι ποινές και οι κυρώσεις που προβλέπονται στο σύµφωνο είναι δύσκολο να επιβληθούν, καθώς η απόφαση λαµβάνεται από καθαρά πολιτικό όργανο και συγκεκριµένα από το ECOFIN, δεδοµένου ότι επιδεικνύεται πολιτική αβροφροσύνη απέναντι στους εταίρους τους 275. Το ίδιο δε σκληρή και η άποψη για «θρυµµατισµό της πειθαρχίας στην οικονοµική πολιτική» µετά την αναθεώρηση 276, αλλά και για απώλεια της αξιοπιστίας της Ένωσης στην ικανότητά της να επιβάλλει κανόνες για δηµοσιονοµική πειθαρχία 277. Στην αυτή κατεύθυνση άλλωστε, και η ήδη κατατεθιµένη πρόταση για δηµιουργία ενός συµβουλίου υποστήριξης, ενός δηλαδή οργάνου εµπειρογνωµόνων, προκειµένου, κατά την πρόταση, να υπάρξει ένας αξιόπιστος µηχανισµός εφαρµογής που θα εγγυάται ανεξαρτησία από πολιτικές παρεµβάσεις 278. Όπως και η πρόταση για τη σύσταση ανεξάρτητων θεσµών που θα εγγυώνται την απρόσκοπτη άσκηση της δηµοσιονοµικής 272 J.- V. Louis, ο.π., σελ 99 K. Barysch, A pact for stability and growth, Policy Brief October 2003, Centre for European Reform, σελ Υπενθυµίζουµε την ειδική πρόβλεψη για την ανία στην παράγραφο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 12 της Συνθήκης, ότι δεν θα συµµετάσχει στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ. 274 G. Brown, Business chiefs condemn watered-down pact, Financial Τimes, 21 Μαρτίου M. Buti C. Eijffinger D. Franko, Rivisiting the stability and Growth Pact: Grand Design or Internal Adjustment?, DEPR Discussion Papers, No 3692, 2003, σελ D. Gros, How to increase the competitiveness of the European Economy?, CEPS working documents No 224, July 2005, σελ L. Calmfors, What Remains of the Stability Pact and What Next?, Report No. 8, November/2005, Swedish Institute for European Policy Studies. Στο ίδιο πνεύµα F. Amtenbrink και J. de Haan, Reforming the stability and growth pact, ELRev, 2006, σελ J.M.Artis- M.Buti, Close to Balance or in Surplus: A Policy Maker s Guide to the Implementation of the Stability and Growth Pact, CEPR Discussion Papers, No. 2515, 2000, σελ. 11επ., όπως επίσης και οι A. Fatas και J. von Hagen. 123

124 πολιτικής 279, 280. Οι προτάσεις αυτές δηλαδή, και η συγκεκριµένη κριτική προσέβλεπαν στο να καταστεί το Σ.Σ.Α. ένας οιονεί αυτόµατος µηχανισµός επιβολής κυρώσεων στα κράτη µέλη, παρέχοντας αυξηµένες αρµοδιότητες σε τεχνοκράτες και εξοβελίζοντας κατά το δυνατόν τις πολιτικές επιρροές. Φαίνεται να αγνοούν όµως, ότι η δηµοσιονοµική πολιτική βρίσκεται ακριβώς στο επίκεντρο των πολιτικών αποφάσεων και των πολιτικών επιλογών των δηµοκρατικά εκλεγµένων Κυβερνήσεων. Προς την ίδια κατεύθυνση, αν και αρκετά πιο ήπια, µε στόχο τη διατήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, είναι η άποψη που υποστηρίζει ότι ο ρόλος της Επιτροπής στην συγκεκριµένη διαδικασία είναι περιορισµένος και εξαντλείται στην παρακολούθηση και στην συλλογή δεδοµένων. Συνεπώς, θα πρέπει να αναβαθµιστεί στο ζήτηµα της «θεραπείας» του προβλήµατος των υπερβολικών ελλειµµάτων και να διατεθούν στην Επιτροπή όλα τα µέσα που διαθέτει αυτή σε άλλες περιπτώσεις, ως θεµατοφύλακας της Συνθήκης 281. Η άποψη αυτή φαίνεται να επηρέασε, ως ένα σηµείο, τους συντάκτες της Συνθήκης της Λισαβόνας, καθώς προχώρησαν στην τροποποίηση της παραγράφου 6 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ και στην προσθήκη της πρόβλεψης για «πρόταση» της Επιτροπής στο συγκεκριµένο στάδιο, αντί του προγενέστερου «σύσταση» 282. Χαρακτηριστική είναι και η άποψη της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, η οποία ήταν διστακτική από την αρχή απέναντι στην πρόταση αναθεώρησης του Σ.Σ.Α. Μετά δε την τροποποίηση, εξέφρασε τις σοβαρές επιφυλάξεις της για τις αλλαγές στο Σ.Σ.Α. και ιδίως στο διορθωτικό σκέλος του, τονίζοντας την εµπιστοσύνη της στη σταθερότητα των δηµοσίων οικονοµικών στην Ευρωζώνη και την σταθερότητα των τιµών. Υιοθέτησε όµως, την τακτική της «αναµονής», τονίζοντας ότι όλα θα εξαρτηθούν από το πώς θα εφαρµοστούν οι αναθεωρηµένες διατάξεις C. Mathieu H. Sterdyniak, Reforming the Stability and Growth Pact : Breaking the Ice, Μάιος 2003, σελ. 45, διαθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο http\ po.fr 280 Επίσης, παραπλήσια και B. Eichengreen, The Future of the European Growth and Stability Pact, CESifo Forum 2/2003, σελ. 69επ. 281 J.- V. Louis, the Review of the Stability and Growth pact, CMLRev 43,(2006), σελ Για τη συγκεκριµένη τροποποίηση βλ. αναλυτικά ανωτέρω κεφάλαιο πρώτο, τµήµα πρώτο, III Β, σελ The reform of the Stability and Growth Pact, ECB Monthly Bulletin, Αύγουστος 2005, σελ 59 επ. 124

125 Τέλος, χρειάζεται να αναφερθεί και ο ισχυρισµός ότι η αναθεώρηση δεν φαίνεται να αντιµετώπισε επαρκώς έναν από τους βασικούς λόγους για τους οποίους επιβλήθηκε, την εντύπωση δηλαδή, που είχε δηµιουργηθεί ότι το Σ.Σ.Α. δεν είναι εφαρµόσιµο εναντίον µεγάλων κρατών µελών, όπως η Γαλλία και η Γερµανία 284, πρακτική που έχει χαρακτηριστεί ως a la carte εφαρµογή των κανόνων και παθολογία του συστήµατος 285. Εξίσου έντονη, αλλά διαµετρικά αντίθετη είναι η κριτική που υφίσταται το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης και η οποία επισηµαίνει την ανάγκη περαιτέρω «χαλάρωσής» του. Σε ορισµένες µάλιστα, περιπτώσεις γίνεται λόγος ακόµα και για πλήρη κατάργησή του. Η θέση αυτή εκκινεί από την σκέψη ότι η βάση του Σ.Σ.Α. είναι τα µέσα µακροοικονοµικά και δηµοσιονοµικά µεγέθη της Ευρωπαϊκής Ένωσης του 1992, τα οποία δεν έχουν καµία σχέση µε τα σηµερινά διεθνή και ευρωπαϊκά δεδοµένα και συνεπώς, θα πρέπει αυτό να προσαρµοστεί 286. Συνακόλουθα, υποστηρίζεται ότι σήµερα οι προβλέψεις για ρυθµούς ανάπτυξης 5% αποτελούν τουλάχιστον µια ουτοπία, ενώ οι βασικοί πυλώνες του ευρωπαϊκού οικοδοµήµατος όπως η αποφυγή εφαρµογής εθνικών πολιτικών, κλαδικών ενισχύσεων και προστατευτισµών κρούονται. Εποµένως, θα ήταν λογικό να συζητήσουµε και για την αναθεώρηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης 287. Μάλιστα, η διαπίστωση για φερόµενη ακαµψία του Σ.Σ.Α. και εµµονή στην σταθερότητα ανεξάρτητα από τις ανάγκες των λαών οδήγησαν και σε χαρακτηρισµό του Σ.Σ.Α. ως «µεσαιωνικό», το οποίο θα πρέπει να λάβει γρήγορα και αναπτυξιακό χαρακτήρα 288. Παράλληλα, υποστηρίζεται ότι έχει επικρατήσει στην Ε.Ε. ένα οικονοµικό και κοινωνικό µοντέλο σφιχτής δηµοσιονοµικής πολιτικής, ευέλικτης αγοράς εργασίας και συρρίκνωσης του δηµοσίου τοµέα, το οποίο βασίζεται στην ανισότητα, µε το Σ.Σ.Α. να αποτελεί βασικό εργαλείο του D. Doukas, The frailty of the Stability and Growth Pact and the European Court of Justice: Much Ado about nothing? Legal Issues of European Integration, (2005), σελ. 309 επ. 286 Ε. Βενιζέλος, συνέντευξη σε Γ. Αντύπα, Ηµερησία, Χιόνης, Η ανάγκη αλλαγής του ΣΣΑ, σε Θ. ιζέλος, Θέλουµε και εµείς χαλάρωση, Οικονοµία, Ε. Τσακαλώτος, Οµερτά συντηρητικών, Οικονοµία,

126 Ειδικά δε σε περιόδους οικονοµικής κρίσης και ύφεσης υποστηρίχθηκε η άποψη ότι αποδείχθηκε η αναγκαιότητα για έντονο κρατικό παρεµβατισµό 290, ενώ αντίθετα το Σ.Σ.Α. δηµιουργήθηκε για να αντιµετωπιστεί ο πληθωρισµός, επάνω στην υπόθεση ότι οι µεγάλες υφέσεις δεν γίνεται να εκδηλωθούν στην εποχή του δυναµικού και παγκοσµιοποιηµένου καπιταλισµού. Συνεπώς, σύµφωνα µε την άποψη αυτή, το Σ.Σ.Α. και οι περιορισµοί του δουλεύουν για να εντείνουν την οικονοµική κρίση, ενώ το ίδιο το Σ.Σ.Α. σφραγίζει την ανισότητα των οικονοµιών της Ε.Ε Υποστηρίζεται επίσης, ότι σε µια εποχή ύφεσης και συρρίκνωσης του ιδιωτικού τοµέα ο δηµόσιος είναι εκείνος που µπορεί να λειτουργήσει µοχλευτικά στην οικονοµία. Η εµµονή στην δηµοσιονοµική πειθαρχία απλά θα παρατείνει το χρονικό διάστηµα της κρίσης ακόµα και αν επιλυθούν τα προβλήµατα ρευστότητας της οικονοµίας 292. Οι προτάσεις αυτές έχουν ως στόχο την περαιτέρω ευελιξία και εθνική ευχέρεια κατά την άσκηση της δηµοσιονοµικής πολιτικής. Παράλληλα δε υποστηρίχθηκε ότι θα πρέπει να αλλάξει και ο γενικός στόχος του Συµφώνου και πλέον αντί για τη σταθερότητα να επιδιώκεται η ανάπτυξη 293. Προς τις κατευθύνσεις αυτές έχουν κατατεθεί µάλιστα ειδικότερες και συγκεκριµένες τροποποιήσεις οι οποίες θα µπορούσαν να συνοψιστούν στα εξής τρία σηµεία: α) Αντί για το συνολικό δηµοσιονοµικό έλλειµµα να υπολογίζεται το διαρθρωτικό έλλειµµα, β) Να µην συµπεριλαµβάνονται στον υπολογισµό του ελλείµµατος οι δηµόσιες επενδύσεις και γ) Να τροποποιηθεί η τιµή αναφοράς για το έλλειµµα και να ορισθεί για παράδειγµα το 5% ως ανώτερο πλαφόν αντί του 3% 294, 295. Ένα βήµα περισσότερο προχωρά η άποψη που υποστηρίζει ότι το Σύµφωνο Σταθερότητας λειτουργεί ως βασικός παράγοντας αποσταθεροποίησης για την ανάπτυξη, την κοινωνική προστασία, την προστασία του περιβάλλοντος και την απασχόληση στην Ευρώπη και 290 J. Galbraith, συνέντευξη στον Χρ. Πολυχρονίου, Οικονοµία, όπου δηλώνει ότι «Σας διαβεβαιώνω πως στην Ουάσιγκτον δεν υπάρχει κανείς σοβαρός άνθρωπος που να µην έχει αποδεχθεί την αναγκαιότητα του έντονου κρατικού παρεµβατισµού.» 291 «Το Σύµφωνο Σταθερότητας σφραγίζει την ανισότητα των οικονοµιών της Ε.Ε.», άρθρο σε Οικονοµία , σελ Χιόνης,, Η ανάγκη αλλαγής του ΣΣΑ, σε A. Exenberger, The Stability and Growth Pact: Experience and Lessons to be Learnt Europe and the World, Discussion Paper, November 2004, σελ Βλ. και Κ. Μελά, Τι σηµαίνει αναθεώρηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, Μηνιαία Επιθεώρηση, 04/06/ Αναλυτικά για προτεινόµενη νέα αναθεώρηση του ΣΣΑ βλ. επόµενη παράγραφο παρούσας, σελ

127 συνεπώς, κατά την άποψη αυτή, το Σύµφωνο Σταθερότητας δεν χρειάζεται απλώς κάποιες οριακές αλλαγές, που θα διατηρήσουν κατά τα άλλα απαράλλακτη την ουσία του, αλλά θα πρέπει να καταργηθεί 296. Οµοίως, και το αίτηµα για «άµεση κατάργηση του Συµφώνου Σταθερότητας, το οποίο εκφράζει τις πολιτικές που οδήγησαν στην (οικονοµική) κρίση και οδηγεί µε την δηµοσιονοµική ένδεια απευθείας στον αποπληθωρισµό και αντικατάστασή του από ένα Σύµφωνο Αλληλεγγύης και Ανάπτυξης» 297. Κατά τη γνώµη µας, η αναθεώρηση του Σ.Σ.Α. κινήθηκε στη σωστή κατεύθυνση της χαλάρωσης, µε δεδοµένο ότι το Σύµφωνο στην αρχική του µορφή ήταν ανελαστικό και επέβαλε µία καταναγκαστική δηµοσιονοµική πειθαρχία, χωρίς να λαµβάνει υπόψη τις επιµέρους ιδιαιτερότητες των κρατών µελών. Άλλωστε, τα τελευταία χρόνια τροποποιήθηκαν τα διεθνή και ευρωπαϊκά οικονοµικά δεδοµένα και περιορίστηκε σηµαντικά ο ρυθµός ανάπτυξης, γεγονός που επέβαλε την «χαλάρωση» της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας του Συµφώνου. Βέβαια, η χαλάρωση του Σ.Σ.Α. επιβλήθηκε και από την συνειδητή επιλογή για ευέλικτη εφαρµογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος και των κριτηρίων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας σε επίπεδο Ένωσης, αντί για την αυστηρή εφαρµογή και προσκόλληση σε αυτά. Η επιλογή αυτή υπήρξε σοφή προκειµένου να αποδειχθεί εάν τελικά µπορούν να είναι πρακτικά εφαρµόσιµα και επιτεύξιµα τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας και προκειµένου αυτά να συνεχίσουν να εφαρµόζονται και σταδιακά να γίνονται αποδεκτά από τα κράτη µέλη. ιαφορετικά, ήταν ορατός ο κίνδυνος τα κριτήρια να παραβιάζονταν συνειδητά και µε απόλυτο τρόπο, γεγονός που ενδεχοµένως να οδηγούσε τελικά, και σε πλήρη κατάργησή τους. Από την άλλη µεριά, καθίσταται σαφές ότι δεν θα µπορούσαµε να µιλήσουµε για κατάργηση του Σ.Σ.Α., µε δεδοµένο ότι το Σύµφωνο απέδειξε τη χρησιµότητά του στον στόχο της µακροπρόθεσµης βιωσιµότητας των δηµόσιων οικονοµικών, της προώθησης της µεγέθυνσης και της αποφυγής επιβολής υπερβολικών επιβαρύνσεων στις µελλοντικές γενιές, οι οποίες, εξαιτίας του δηµογραφικού προβλήµατος, δεν θα έχουν τη δύναµη να επωµισθούν τα βάρη. Πράγµατι, χωρίς βέβαια να παραγνωρίζονται τα προβλήµατα που εξακολουθούν να αντιµετωπίζουν ορισµένα κράτη µέλη, µε την εφαρµογή του Συµφώνου τέθηκαν, ως επί τω πλείστω, υπό έλεγχο και 296 Συνέντευξη Τύπου του ΣΥΝ µε θέµα την «κατάργηση του Συµφώνου Σταθερότητας της Ε.Ε. και τις προτάσεις του κόµµατος µε προσανατολισµό µια νέα Ευρωπαϊκή Συµφωνία για την Αειφόρο Ανάπτυξη, την Κοινωνική Προστασία και την Απασχόληση», 24/01/2005, παρέµβαση του κ. Π. Λαφαζάνη. 297 Α. Αλαβάνος, Επιστολή προς τον Πρωθυπουργό της Ελλάδας για την αντιµετώπιση της κρίσης, Αθήνα, 5 Μαρτίου 2009, σηµείο

128 περιορίστηκαν τα πολύ υψηλά ελλείµµατα που υπήρχαν στις αρχές της δεκαετίας του Αρκετά µάλιστα, κράτη µέλη πραγµατοποίησαν αξιοσηµείωτα πλεονάσµατα. Χρειάζεται άλλωστε να τονιστεί ότι, εάν καταργούνταν το Σύµφωνο, η διαχείριση των ελλειµµάτων θα γινόταν µόνο κάτω από την πίεση των διεθνών χρηµαταγορών και όχι από την πειθαρχία του Συµφώνου και στο πλαίσιο της Ένωσης. Συνεπώς, είναι αναγκαίο το θεµέλιο και το νοµικό έρεισµα που θα επιτρέψει στα κράτη µέλη να συντονίσουν τις εθνικές δηµοσιονοµικές τους πολιτικές και να αποφεύγουν τα υπερβολικά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα 298, αρκεί να υπάρχει ευελιξία και σεβασµός των αναγκών των λαών. Η εν λόγω αναθεώρηση έλαβε ακριβώς, υπόψη τις δυσκολίες που παρουσιάστηκαν κατά την εφαρµογή του Σ.Σ.Α. και επιχείρησε να τις αντιµετωπίσει. Επιπρόσθετα, επιχείρησε να επιφέρει µια ισορροπία ανάµεσα στην απαιτούµενη κοινοτική πειθαρχία και στην αναγνώριση της εθνικής αρµοδιότητας στη διαµόρφωση της οικονοµικής πολιτικής. Για τον λόγο αυτό προσέδωσε µεγαλύτερα περιθώρια εκτίµησης στα κοινοτικά όργανα και ταυτόχρονα επέβαλε την υποχρέωση να λαµβάνονται πλέον υπόψη οι ιδιαιτερότητες της οικονοµίας του κάθε κράτους µέλους. Επίσης, προκρίθηκε ως κεντρική φιλοσοφία του Συµφώνου ένα σύστηµα που επιτρέπει µακροοικονοµικές παρεµβάσεις σε περιόδους οικονοµικής ύφεσης και κρίσης, επιβάλλει όµως, σε καλές εποχές, ισορροπηµένους προϋπολογισµούς. όθηκε δηλαδή, η απαραίτητη ευελιξία στα κράτη µέλη να ακολουθούν πολιτικές στήριξης της οικονοµίας τους στις δύσκολες περιόδους, χωρίς κυρώσεις, τα υποχρεώνει όµως, να µην αυξάνουν αλόγιστα τις δαπάνες τους σε περιόδους που έχουν γεµάτα τα ταµεία. Άλλωστε, σηµαντικό είναι και το γεγονός ότι αυξήθηκαν τα περιθώρια εκτίµησης και διακριτικής ευχέρειας του Συµβουλίου, του κατεξοχήν πολιτικού οργάνου. Είναι σηµαντικό, η τελική αρµοδιότητα για τις αποφάσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος να ανήκει σε πολιτικό όργανο, ένα δηµοκρατικά νοµιµοποιηµένο όργανο, το οποίο έχει την ευθύνη της απόφασης και επιλογής των πολιτικών που θα ακολουθηθούν σε επίπεδο Ένωσης, δεδοµένου ότι η Συνθήκη διατηρεί την οικονοµικό πολιτική της ουδετερότητα, αποκλείοντας µόνο ένα σύστηµα πλήρως διευθυνόµενης οικονοµίας. Θεωρούµε ωστόσο, ότι η αναθεώρηση, αν και στην σωστή κατεύθυνση, θα έπρεπε να είναι πιο τολµηρή και να συµπεριλάβει στους 298 Βλ. και L. Jonung, M. Larch, J. Fischer, 101 proposals to reform the Stability and Growth Pact. Why so many? A survey., MPRA,

129 «παράγοντες» που εκτιµώνται, όλους εκείνους τους παράγοντες που επιφέρουν ανάπτυξη σε συνδυασµό µε κοινωνική αλληλεγγύη. Παράγοντες που αποβλέπουν στην ποιότητα της ανάπτυξης και τη συµµετοχή σε αυτή όσο το δυνατόν περισσότερων πολιτών. Χρειάζεται να επιβραβεύονται πολιτικές που ευνοούν την ανακατανοµή του εισοδήµατος και επενδύουν στον άνθρωπο, ο οποίος είναι το πιο σηµαντικό κεφάλαιο µιας χώρας. Επιβάλλεται δηλαδή, να αντιµετωπίζονται ευνοϊκά και να συµπεριληφθούν στους στόχους της Ένωσης δαπάνες για την παιδεία, για την έρευνα, για το περιβάλλον, για την υγεία και την πρόνοια. Κρίνεται συνεπώς αναγκαία, αφενός µεν η προσθήκη και των παραγόντων αυτών και αφετέρου η ταυτόχρονη ελαστικοποίηση της διπλής προϋπόθεσης που απαιτεί το Σύµφωνο για την λήψη υπόψη των «συναφών παραγόντων», στο πρώτο και οµολογουµένως ιδιαίτερα σηµαντικό βήµα, που πραγµατοποιήθηκε προς τη συγκεκριµένη κατεύθυνση µε την αναθεώρηση του Σ.Σ.Α Για τους «παράγοντες» που συµπεριέλαβε η αναθεώρηση βλ. ανωτέρω τµήµα δεύτερο, σελ. 116 επ. Υπενθυµίζουµε ότι µεταξύ αυτών είναι «οι οικονοµικές συνεισφορών για την προαγωγή της διεθνούς αλληλεγγύης και την επίτευξη των στόχων της ευρωπαϊκής πολιτικής, κυρίως της ενοποίησης της Ευρώπης και πολιτικές για την προαγωγή της Έρευνας & Ανάπτυξης και της καινοτοµίας». 129

130 V) Η υποτίµηση του Ευρώ και το ενδεχόµενο νέας αναθεώρησης του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Όπως ήδη αναφέρθηκε 300, όταν δηµιουργήθηκε η ζώνη του ευρώ, ήταν ευρέως αντιληπτό ότι η δηµοσιονοµική πειθαρχία ήταν µια κρίσιµη στήριξη. Με την υπογραφή της Συνθήκης του Μάαστριχτ επιβάλλεται, θεωρητικά τουλάχιστον, δηµοσιονοµική πειθαρχία, µια δοµή δηλαδή, που αποσκοπεί στο να παρεµποδίσει την καιροσκοπική συµπεριφορά επάνω στη δηµοσιονοµική πειθαρχία των άλλων. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ, δηλαδή, αποσκοπούσε στην αποτροπή µιας κατάστασης, όπως ή σηµερινή στην Ελλάδα 301. Η τρέχουσα κρίση 302 υπογραµµίζει έντονα το σηµείο αυτό και τις πιέσεις που δέχεται το ενιαίο νόµισµα. Είναι γεγονός ότι το ευρώ κατρακύλησε το τελευταίο διάστηµα σε σχέση µε το δολάριο. Αυτό συνέβη επειδή οι αγορές φοβήθηκαν- υποτίθεται- ότι η ευρωζώνη θα διαλυθεί µετά την αποτυχία της στο µέτωπο της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Ωστόσο, σύµφωνα µε το γνωστό οικονοµολόγο Ν. Ρουµπινί «η υποτίµηση αυτή ίσως είναι ο µόνος τρόπος για να αποτραπεί η διάλυση του ευρώ, βοηθώντας την Ελλάδα, την Ισπανία και την Ιταλία να ανακτήσουν την ανταγωνιστικότητά τους» 303. Πράγµατι, η υποχώρηση της ισοτιµίας του ευρώ σε σχέση µε το δολάριο, κάνει τα ευρωπαϊκά προϊόντα και τις υπηρεσίες αυτοµάτως φθηνότερα κατά το ίδιο ποσοστό για τους αγοραστές που χρησιµοποιούν δολάρια ή νοµίσµατα συνδεδεµένα µε το δολάριο. Ίσως τελικά, η πτώση του ευρώ αποτρέπει, κατά τον Ρουµπινί, τη διάλυση. Μόλις όµως, οι χώρες της ευρωζώνης άρχισαν, η µία µετά την άλλη, να εφαρµόζουν αυστηρά µέτρα λιτότητας για την αποκατάσταση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, οι αγορές επιτέθηκαν και πάλι στο ευρώ, για άλλο λόγο αυτή τη φορά γιατί τα µέτρα λιτότητας θα επιδράσουν αρνητικά στην ανάπτυξη, και εποµένως η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα δεν θα προχωρήσει σύντοµα σε αύξηση των επιτοκίων της. Στην πραγµατικότητα, αυτό που προκαλεί ανησυχία στους ιθύνοντες της ευρωζώνης δεν είναι η ισοτιµία του ευρώ αυτή καθαυτή, αφού παραµένει υψηλότερη από τον µέσο όρο της ισοτιµίας από τη δηµιουργία του το 1999, αλλά η ταχύτητα µε την οποία υποχωρεί. Και αυτό γιατί υποδηλώνει έλλειψη 300 Μέρος πρώτο, κεφάλαιο πρώτο, ΙΙ παρούσας, σελ M. Spence, Nobel Οικονοµίας 2001, The End of Fiscal Sovereignty in Europe, , διαθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο spence12/english. 302 Βλ. αναλυτικά δεύτερο µέρος παρούσας, σελ. 303 επ. 303 N. Ρουµπινί, Μηδενική ανάπτυξη αντιµετωπίζει η Ευρωζώνη. Μόνο η κορυφή του παγόβουνου η Ελλάδα, Ελευθεροτυπία,

131 εµπιστοσύνης στις προοπτικές της ευρωζώνης και αποσταθεροποίηση του συστήµατος 304. Ιδιαίτερο όπλο στη φαρέτρα της Ένωσης και στον αγώνα της για σταθεροποίηση του συστήµατος και δηµοσιονοµική πειθαρχία αποτελεί το αναθεωρηµένο και ελαστικοποιηµένο Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Ωστόσο, µέσα στο πλαίσιο αυτό δεν είναι λίγοι όσοι υποστηρίζουν ότι θα πρέπει να υπάρξει µια νέα αναθεώρηση του Σ.Σ.Α. Σηµειωτέον βέβαια ότι ολόκληρο το οικοδόµηµα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στηρίζεται στη Συνθήκη της ηµιουργίας της ΕΕ και ότι το Σ.Σ.Α. καθορίζει τις διαδικασίες εποπτείας των δηµοσιονοµικών πολιτικών µέσω της ποσοτικοποίησης του στόχου για το υπερβολικό έλλειµµα, σύµφωνα µε όσα είχαν θεσπιστεί από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Κατά καιρούς έχουν υποστηριχθεί διάφορες θέσεις σχετικά µε την τροποποίηση του Συµφώνου Σταθερότητας που κιούνται τόσο προς την κατεύθυνση αλλαγής της διαδικασίας εποπτείας των δηµοσιονοµικών πολιτικών όσο και της αλλαγής της τιµής αναφοράς, του 3%, ως ανώτερου πλαφόν για το υπερβολικό έλλειµµα. Έτσι, έχει υποστηριχτεί κατά πρώτον, ότι αντί για το συνολικό δηµοσιονοµικό έλλειµµα θα πρέπει να υπολογίζεται το διαρθρωτικό έλλειµµα. Ειδικότερα, ένα δηµοσιονοµικό έλλειµµα µπορεί να θεωρηθεί ως αποτελούµενο από δύο στοιχεία: το διαρθρωτικό και το κυκλικό. Πιο συγκεκριµένα, στο χαµηλότερο σηµείο του οικονοµικού κύκλου, υπάρχει υψηλό ποσοστό ανεργίας. Αυτό σηµαίνει ότι τα φορολογικά έσοδα είναι χαµηλά και οι δαπάνες (π.χ. για την κοινωνική ασφάλιση) σε υψηλά επίπεδα. Αντίθετα, στην κορυφή του κύκλου, η ανεργία είναι χαµηλή, αυξάνουν τα φορολογικά έσοδα και µειώνονται οι δαπάνες κοινωνικής ασφάλισης. Το πρόσθετο ποσό δανεισµού που απαιτείται στο χαµηλό σηµείο του κύκλου είναι το κυκλικό έλλειµµα. Εξ ορισµού δηλαδή, το κυκλικό έλλειµµα θα είναι εξ ολοκλήρου εξοφληµένο από ένα κυκλικό πλεόνασµα στην κορυφή του κύκλου. Το διαρθρωτικό έλλειµµα είναι το έλλειµµα που παραµένει σε όλη τη διάρκεια του οικονοµικού κύκλου. Το παρατηρούµενο συνολικό έλλειµµα του προϋπολογισµού είναι ίσο µε το άθροισµα του διαρθρωτικού ελλείµµατος µε το κυκλικό έλλειµµα ή πλεόνασµα. Το διαρθρωτικό έλλειµµα συνεπώς διαφέρει από το κυκλικό έλλειµµα, στο µέτρο που υφίσταται ακόµη και όταν η οικονοµία βρίσκεται στο δυναµικό της σηµείο. 304 Ρεποράζ Ε. Χρυσολωρά. Πεφάνης, Η ζωή µας την εποχή του φθηνού ευρώ, ΤΑ ΝΕΑ, , διαθέσιµο στον διαδικτυακό τόπο 131

132 Το δηµοσιονοµικό έλλειµµα 305, ένα µέτρο που προτάθηκε από τους οικονοµολόγους Alan Auerbach και Laurence Kotlikoff, αναφέρεται στη διαφορά µεταξύ των κυβερνητικών δαπανών και των εσόδων κατά το απώτερο µέλλον, συνήθως ως ποσοστό του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος. Το δηµοσιονοµικό έλλειµµα µπορεί να ερµηνευθεί ως η ποσοστιαία αύξηση των εσόδων ή τη µείωση των δαπανών που απαιτούνται για την εξισορρόπηση δαπανών και εσόδων σε βάθος χρόνου. Για παράδειγµα, ένα δηµοσιονοµικό έλλειµµα της τάξης του 5% θα µπορούσε να εξαλειφθεί από την άµεση και µόνιµη αύξηση 5% σε φόρους ή περικοπή δαπανών ή κάποιο συνδυασµό και των δύο. Περιλαµβάνει όχι µόνο το διαρθρωτικό έλλειµµα σε µια δεδοµένη χρονική στιγµή, αλλά επίσης και τη διαφορά µεταξύ µελλοντικών δεσµεύσεων της Κυβέρνησης για δαπάνες πχ στην υγεία και στη συνταξιοδότηση και σχεδιαζόµενων για το µέλλον φορολογικών εσόδων. εδοµένου ότι ο αριθµός των ηλικιωµένων αυξάνεται πολύ ταχύτερα από ό, τι το νεανικό κοινό σε πολλές χώρες, πολλοί οικονοµολόγοι υποστηρίζουν ότι οι χώρες αυτές έχουν σηµαντικές φορολογικές διαφορές, πέραν αυτού που µπορεί να φανεί από τα ελλείµµατά τους και µόνο. Η διαρθρωτική µορφή του ελλείµµατος είναι συνεπώς, µέρος των µορφών ελλείµµατος του δηµοσίου τοµέα. Ακολούθως, υποστηρίζεται ότι δεν θα πρέπει στον υπολογισµό του ελλείµµατος να συµπεριλαµβάνονται οι δηµόσιες επενδύσεις 306, 307. Σύµφωνα µε το Σ.Σ.Α. για τη διαπίστωση της υπέρβασης του ορίου του 3% λαµβάνεται υπόψη, αν και εκτιµάται διαφορετικά, τόσο το έλλειµµα που έχει µια χώρα λόγω υψηλότερων επενδυτικών δαπανών, οι οποίες οφείλονται σε αυξηµένες επενδύσεις στις υποδοµές ή στην έρευνα και ανάπτυξη, όσο και το έλλειµµα µιας χώρας που παραβίασε το όριο αυξάνοντας τις τρέχουσες δαπάνες ή ακολουθώντας πολιτικές που ενίσχυαν τον οικονοµικό κύκλο σε φάση ανόδου, χωρίς τις αντίστοιχες περικοπές στις δαπάνες 308. Είναι συνεπώς, σηµαντικό να διαχωρίζουµε τις καλές από τις κακές δαπάνες. Αν δηλαδή, οι ευρωπαϊκές χώρες θέλουν να παραµείνουν προσηλωµένες στους στόχους της Λισαβόνας 305 Αναλυτικά για την έννοια του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος στη Συνθήκη βλ. µέρος πρώτο, σελ. 40 παρούσας. 306 Υπενθυµίζουµε την εφαρµογή του χρυσού κανόνα και τους σχετικούς παράγοντες, οι οποίοι λαµβάνονται υπόψη κατά την εκτίµηση του ελλείµµατος στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος. Βλ. µέρος πρώτο, κεφάλαιο πρώτο, IV, Β 3 παρούσας, σελ Βλ. και J-P. Fitoussi, The Stability (and Growth) Pact and Monetary Policy, European Parliament, Committee for Economic and Monetary Affairs, Briefing paper n 4-15 November Υπενθυµίζουµε τις αλλαγές που επήλθαν στο ΣΣΑ µε την τροποποίηση του 2005 για την λήψη υπόψη των συναφών παραγόντων. Βλ. µέρος πρώτο, κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα δεύτερο ΙΙΙ Β 3 παρούσας,σελ

133 και στη στρατηγική της αειφόρου ανάπτυξης, ώστε να γίνει η Ευρώπη η πιο δυναµική οικονοµία βασισµένη στη γνώση, θα πρέπει να κάνουν τις αναγκαίες µεταρρυθµίσεις και να επενδύσουν περισσότερους πόρους σε τοµείς όπως η έρευνα και η ανάπτυξη. Μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι ιδιωτικές επενδύσεις θα παίξουν το µεγαλύτερο ρόλο σ αυτήν τη διαδικασία. Αλλά ακόµα και αν µέρος των επενδύσεων θα είναι ιδιωτικές, είναι φανερό ότι και το κράτος θα πρέπει να καταβάλει µεγαλύτερη προσπάθεια. Αυξάνοντας όµως, τις επενδυτικές δαπάνες µπορεί να αυξηθεί το έλλειµµα, επιδεινώνοντας τα δηµόσια οικονοµικά του, εφόσον επικρατήσει ο σηµερινός ορισµός του Σ.Σ.Α. Γι αυτό το νέο Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης θα πρέπει να ορίσει σαφώς ποια είδη δαπανών υπολογίζονται στην τελική τιµή του ελλείµµατος, αφήνοντας στα κράτη το αναγκαίο περιθώριο για να προωθούν επενδυτικές και αναπτυξιακές πολιτικές. Οι επενδύσεις στην έρευνα και ανάπτυξη, στην εκπαίδευση και στο περιβάλλον, θα πρέπει να αντιµετωπίζονται χωριστά ώστε να µπορεί να εφαρµοσθεί ο χρυσός κανόνας των δηµοσίων οικονοµικών. Το νέο Σ.Σ.Α. θα πρέπει να συµβιβάζει βραχυπρόθεσµους και µακροπρόθεσµους στόχους. Αυτό θα σήµαινε την ισοσκέλιση των προϋπολογισµών µεσοπρόθεσµα, αλλά µακροπρόθεσµα µεγαλύτερη εστίαση στο επίπεδο του χρέους. Για το χρέος δε χρειάζεται ένας δεσµευτικός κανόνας ανάλογος µε αυτόν που ισχύει στα κριτήρια του ελλείµµατος. Οι χώρες µε υψηλό χρέος θα πρέπει δηλαδή, να δεσµευθούν ότι θα το µειώνουν µε σταθερό ρυθµό κάθε χρόνο ώστε να επιτύχουν ένα διατηρήσιµο επίπεδο µακροπρόθεσµα. Έτσι, µπορεί να παρασχεθεί κάποια βραχυπρόθεσµη ευελιξία στις χώρες που ακολουθούν αναπτυξιακή πολιτική µε µεγαλύτερη έµφαση στον µακροπρόθεσµο στόχο, το επίπεδο του χρέους. Εποµένως, το νέο Σ.Σ.Α. θα πρέπει σαφώς να απαγορεύει πολιτικές που ενισχύουν τον οικονοµικό κύκλο και που µειώνουν τους φόρους σε περιόδους οικονοµικής ανόδου, χωρίς να περικόπτουν αντίστοιχα τις δαπάνες και συνακόλουθα να επιβάλλει κυρώσεις 309. Τέλος, ιδιαίτερη σηµασία έχει η πρόταση ότι θα πρέπει να ορισθεί το 5% ως τιµή αναφοράς αντί του 3%. Όπως παρουσιάστηκε ανωτέρω, ζητούµενο και στόχος είναι ο συνδυασµός της ευελιξίας και της δηµόσιας πειθαρχίας. Συνεπώς, θα πρέπει να προσαρµοστεί και να εξελιχθεί το Σύµφωνο Σταθερότητας µε τρεις διαφορετικές µορφές ανάλογα µε τις διάφορες φάσεις του ενός οικονοµικού κύκλου. Για παράδειγµα: Στην πτωτική φάση: λόγω του γεγονότος ότι οι υφέσεις απαιτούν επεκτατική δηµοσιονοµική πολιτική η οποία µπορεί να τις αντιµετωπίσει, το όριο του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος θα 309 Ούγκο Ζολτ ντε Σόουσα, εσµευτικός κανόνας για το χρέος στο νέο Σύµφωνο, άρθρο σε εφηµερίδα Καθηµερινή,

134 πρέπει να διευρυνθεί. Έτσι, µια αξιόπιστη δηµοσιονοµική ρύθµιση θα καταφέρει να περιορίσει µε σεβαστό τρόπο τα υπερβολικά δηµοσιονοµικά ελλείµµατα που ούτως ή άλλως θα εµφανίσουν τα κράτη µέλη. Το νέο φορολογικό πλάφον ή τιµή αναφοράς (πλαφόν) του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος θα πρέπει ενδεχοµένως να καθοριστεί στο 4% του ΑΕΠ αντί 3%, στις λεγόµενες αρνητικές συγκυρίες. Στην ουδέτερη φάση: Μία νέα τιµή αναφοράς θα µπορούσε να καθορισθεί σε ουδέτερη συγκυρία στο 1,5% του ΑΕΠ του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος. Τέλος, στην θετική φάση: κατά την ευνοϊκή συγκυρία θα πρέπει να χρησιµοποιούνται, για τη βελτίωση της διαρθρωτικής δηµοσιονοµικής ισορροπίας, οι µειώσεις του δηµοσίου χρέους. Ένα θετικό δηµοσιονοµικό αποτέλεσµα θα ήταν υποχρεωτικό να είναι τουλάχιστον 1% του ΑΕΠ. Αυτή η εξαιρετικά περιοριστική - συσταλτική δηµοσιονοµική πολιτική µπορεί να ισχύει στα µέλη της ευρώ ζώνης για την άσκηση υγιών οικονοµικών µεταρρυθµίσεων για να εξουδετερωθεί σχεδόν ολοκληρωτικά το διαρθρωτικό δηµοσιονοµικό έλλειµµα, µε αποτέλεσµα, κατά τη διάρκεια του συνολικού οικονοµικού κύκλου, να πετύχουµε τη συρρίκνωση και την µείωση του δηµοσίου χρέους. Αυτό το σύστηµα παρέχει µεγαλύτερα περιθώρια ευελιξίας και καθιστά πιο εύκολο το έργο άσκησης νοµισµατικής πολιτικής, όπως και τον συνδυασµό των πολιτικών που θα βελτιωθούν, χάρη σε µια πιο αξιόπιστη συνολική δηµοσιονοµική πολιτική, η οποία θα µπορούσε επίσης να αναµένεται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα 310. Όλες αυτές οι προτάσεις κινούνται στη σωστή κατεύθυνση, χωρίς να αποµακρύνονται από τον πυρήνα της νεοφιλελεύθερης νεοκλασικής σκέψης η οποία ενυπάρχει και στηρίζεται στη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Βέβαια, µε τις παρούσες συνθήκες, οποιαδήποτε µεταστροφή στον πυρήνα του ευρωπαϊκού οικοδοµήµατος προς την κατεύθυνση του κρατικού παρεµβατισµού, θα σηµατοδοτούσε την ολοκληρωτική κατάρρευσή του. Ωστόσο, µε τα σηµερινά δεδοµένα, δεν είναι δυνατό να αντικατασταθεί ο πυρήνας και να επανέλεθει ο κεϋνσιανισµός ως οικονοµικό δόγµα σε συνθήκες παγκοσµιοποίησης. 310 G.R.S. de Tramezaigues, Assessing the 2005 Growth and Stability Pact Reform:A New Fiscal Policy Rule for the Euro Zone Is Required, International Journal of Economics and Finance, Vol. 2, No

135 ΤΜΗΜΑ ΤΡΙΤΟ Ο κώδικας δεοντολογίας σχετικά µε τη µορφή και το περιεχόµενο των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης. Στις 12 Οκτωβρίου 1998 η Οικονοµική και ηµοσιονοµική Επιτροπή απηύθυνε γνώµη της στο Συµβούλιο, σχετικά µε την υιοθέτηση από το τελευταίο αφενός µεν κάποιων οδηγιών προς τα κράτη µέλη για το περιεχόµενο και τη µορφή των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης που όφειλαν αυτά να υποβάλλουν και αφετέρου κάποιων διευκρινίσεων σχετικά µε την εφαρµογή του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Οι οδηγίες αυτές υιοθετηθήκαν από το Συµβούλιο και ονοµάστηκαν «κώδικας δεοντολογίας» σχετικά µε το περιεχόµενο και την παρουσίαση των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης. Ο κώδικας αυτός δεν αποτελεί ένα νοµικά δεσµευτικό κείµενο για τα κράτη µέλη, καθώς τους παρέχει οδηγίες και υποδείγµατα για την κατάρτιση και υποβολή των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης που υποβάλλουν 311. Ωστόσο, από την πρακτική που ακολουθούν τα κοινοτικά όργανα στην αξιολόγηση και στις γνώµες τους σχετικά µε τα προγράµµατα των κρατών µελών 312, προκύπτει ότι πάντοτε γίνεται αναφορά στον εν λόγω «κώδικα». Εν τοις πράγµασι δηλαδή, τα κράτη µέλη φαίνεται να υποχρεώνονται να ακολουθούν το µοντέλο και τις συγκεκριµένες οδηγίες, όπως άλλωστε και συµβαίνει. Ο εν λόγω κώδικας, τροποποιήθηκε για πρώτη φορά από το Συµβούλιο Οικονοµίας/ Οικονοµικών στις 10 Ιουλίου 2001 και ακολούθως τον Ιούνιο του 2005, µετά από γνώµη και πάλι της Οικονοµικής και ηµοσιονοµικής Επιτροπής. Οι κυριότερες τροποποιήσεις έναντι του αρχικού κώδικα αφορούν στον ρόλο των γενικών προσανατολισµών των οικονοµικών πολιτικών (ΓΠΟΠ) και στην ίση µεταχείριση µεταξύ κρατών µελών, για την οποία θα πρέπει να λαµβάνεται µέριµνα µέσω ενός χρονοδιαγράµµατος υποβολής και εξέτασης των επικαιροποιηµένων και αναπροσαρµοσµένων προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης, µε µεγαλύτερη τυποποίηση του περιεχοµένου και της µορφής τους και µε µεγαλύτερη χρήση κοινών παραδοχών για τις βασικές µεταβλητές εκτός ΕΕ. Τέλος, στην εµπέδωση των συµπερασµάτων της Λισαβόνας και της Στοκχόλµης, όσον αφορά στην ποιότητα των δηµοσίων οικονοµικών και στις δηµοσιονοµικές συνέπειές της. 311 Υπενθυµίζουµε ότι, σύµφωνα µε το Σ.Σ.Α, τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης είναι υποχρεωµένα να υποβάλλουν προγράµµατα σταθερότητας, ενώ τα κράτη µέλη της Ένωσης που δεν ανήκουν στην Ευρωζώνη προγράµµατα σύγκλισης. 312 Βλ. δεύτερο µέρος, κεφάλαιο τρίτο επ. 135

136 Επιπρόσθετα, µε την τροποποίηση του 2005, η οποία σηµειωτέον έλαβε χώρα µετά την αναθεώρηση του Σ.Σ.Α, επιδιώχθηκε να καθοριστεί µια νέα µέθοδος την οποία θα πρέπει να χρησιµοποιούν τα κράτη µέλη κατά τον ορισµό µεσοπρόθεσµων στόχων για τους εθνικούς τους προϋπολογισµούς, προκειµένου να εξασφαλισθεί ότι οι δηµοσιονοµικές στρατηγικές των κρατών µελών απηχούν πραγµατικές µεσοπρόθεσµες ανάγκες, λαµβάνοντας υπ όψη όχι µόνο τα επίπεδα του χρέους αλλά και τεκµαρτές υποχρεώσεις, και συγκεκριµένα δαπάνες που άπτονται της γήρανσης του πληθυσµού, ιδίως τις προβλεπόµενες υγειονοµικές και συνταξιοδοτικές δαπάνες. Ο κώδικας στην σηµερινή του µορφή αποτελείται από δύο µέρη. Το πρώτο παρέχει διευκρινίσεις σχετικά µε την εφαρµογή του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Ειδικότερα, περιλαµβάνει ορισµό του Μεσοπρόθεσµου στόχου που οφείλουν να θέτουν τα κράτη µέλη, διευκρινίσεις σχετικά µε την διαδικασία προσδιορισµού και αναθεώρησης του Μεσοπρόθεσµου αυτού στόχου και περιγραφή της µεθόδου προσαρµογής, εάν υπάρξει απόκλιση από τον Μεσοπρόθεσµο στόχο. Ιδιαίτερη σηµασία έχει το γεγονός ότι και στον κώδικα τονίζεται η ανάγκη διαφοροποίησης των Μεσοπρόθεσµων στόχων από κράτος µέλος σε κράτος µέλος λόγω των διαφορετικών οικονοµικών µεγεθών και συνθηκών που ισχύουν σε κάθε ένα από αυτά. Ορίζεται λοιπόν, ότι τα κράτη µέλη θέτουν διαφορετικούς Μεσοπρόθεσµους στόχους. Η διαφοροποίηση αυτή βέβαια, δεν θα πρέπει να οδηγεί σε χαλάρωση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας ή απόστηση από τις επιταγές τις Συνθήκης. Για τον λόγο αυτό ορίζεται ότι οι Μεσοπρόθεσµοι στόχοι που τίθενται θα πρέπει να λαµβάνουν υπόψη το υφιστάµενο χρέος και τους πιθανούς ρυθµούς ανάπτυξης, ταυτόχρονα όµως, οφείλουν να καταλείπουν ένα ικανοποιητικό περιθώριο κάτω από την τιµή αναφοράς του 3% του Α.Ε.Π. Έτσι, οι µεσοπρόθεσµοι στόχοι θα πρέπει να προσβλέπουν είτε σε πλεονασµατικούς προϋπολογισµούς είτε τουλάχιστον σε µεγέθη κοντά σε ισοσκελισµένους. Αξιοσηµείωτη είναι επίσης, η πρόβλεψη στον κώδικα ότι οι Μεσοπρόθεσµοι στόχοι µπορούν να αναθεωρούνται όταν το κράτος µέλος υλοποιεί σηµαντικές µεταρρυθµίσεις. Μάλιστα, στις περιπτώσεις αυτές συγχωρείται ακόµα και η απόκλιση από τον στόχο, εάν υπάρχει η πρόβλεψη ότι θα αποκατασταθεί εντός της περιόδου που καλύπτει το κρίσιµο πρόγραµµα σταθερότητας και σύγκλισης. Με τον τρόπο αυτό παρέχεται το κίνητρο στα κράτη µέλη να προχωρούν σε τέτοιου είδους µεταρρυθµίσεις, οι οποίες δικαιολογούν και τροποποίηση του στόχου που τα ίδια είχαν θέσει. Σε κάθε δε περίπτωση ο στόχος θα πρέπει να αναθεωρείται κάθε τέσσερα χρόνια, προκειµένου να αντανακλά τις εξελίξεις στην ανάπτυξη, το χρέος και τα οικονοµικά δεδοµένα. Τέλος, σηµαντική είναι η αναφορά στις «ευνοϊκές συγκυρίες» και στην παρότρυνση των κρατών µελών να εντείνουν, κατά τις περιόδους αυτές, τις προσπάθειές τους για εξυγίανση των δηµοσίων 136

137 οικονοµικών τους, παρέχοντας µάλιστα και τον ορισµό της συγκεκριµένης έννοιας. Συνακόλουθα, στον κώδικα περιέχονται διευκρινίσεις σχετικά µε την προετοιµασία της έκθεσης της Επιτροπής σύµφωνα µε την παράγραφο 3 του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Ιδιαίτερη σηµασία έχει η εκ νέου αναφορά στους «συναφείς παράγοντες» και στον λεγόµενο «χρυσό κανόνα», όπως επίσης και στις µεταρρυθµίσεις του ασφαλιστικού συνταξιοδοτικού συστήµατος 313. Επίσης, παρέχονται πρόσθετες διευκρινίσεις σχετικά µε τη λήψη απόφασης για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σε κάποιο κράτος µέλος και την περεταίρω πρόοδο της διαδικασίας. Χρειάζεται να σηµειωθεί η υπόδειξη ότι, σύµφωνα µε τον κώδικα, κατά κανόνα, η αρχική προθεσµία για διόρθωση του υπερβολικού ελλείµµατος θα πρέπει να είναι η επόµενη χρονιά αυτής στην οποία προσδιορίστηκε το έλλειµµα, η οποία κατά κανόνα, θα είναι η δεύτερη χρονιά µετά την δηµιουργία του ελλείµµατος. Παρατηρείται δηλαδή, η προσπάθεια να δοθεί ένας κατευθυντήριος χρονικός ορίζοντας για την διόρθωση του υπερβολικού ελλείµµατος. Τέλος, παρέχονται οδηγίες για κατάργηση των αποφάσεων του Συµβουλίου εάν το κράτος µέλος έχει εφαρµόσει συνταξιοδοτικές µεταρρυθµίσεις, καταδεικνύοντας µε τον τρόπο αυτό, για ακόµη µία φορά, την σηµασία που αποδίδεται, για την ανάπτυξη και την οικονοµία της Ένωσης, στο δηµογραφικό πρόβληµα που αντιµετωπίζουν τα Ευρωπαϊκά κράτη. Το δεύτερο µέρος του κώδικα περιλαµβάνει τις οδηγίες προς τα κράτη µέλη για τη µορφή και το περιεχόµενο των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης. Ειδικότερα, ορίζει ότι τα προγράµµατα σταθερότητας και σύγκλισης πρέπει να βασίζονται σε ρεαλιστικές και προσεκτικές µακροοικονοµικές προβλέψεις, να περιγράφουν τα µέτρα, τις δοµικές µεταρρυθµίσεις και την µακροπρόθεσµη διατηρησιµότητα αυτών. Ιδιαίτερη σηµασία ωστόσο, έχει η προτροπή προς τα κράτη µέλη να προβαίνουν στην λεγόµενη «ανάλυση ευαισθησίας», µια έννοια που εισάγεται για πρώτη φορά µε τον κώδικα και απηχεί τις εν γένει δυσκολίες που παρουσιάζονται κατά το σχηµατισµό των συγκεκριµένων προβλέψεων. Συγκεκριµένα, καλεί να κράτη µέλη, µε δεδοµένο το γεγονός ότι τα λάθη στις προβλέψεις είναι αναπόφευκτα, τα προγράµµατα σταθερότητας και σύγκλισης που υποβάλλουν, να περιλαµβάνουν και εναλλακτικά σενάρια, προκειµένου η Επιτροπή και το Συµβούλιο να έχουν την ευχέρεια να εξετάσουν όλες τις πιθανολογούµενες εκβάσεις. Επιπρόσθετα, τα κράτη µέλη καλούνται να υποβάλλουν τα προγράµµατα σε ετήσια βάση, τα οποία όµως θα πρέπει να καλύπτουν, το τρέχον και το προηγούµενο έτος και τουλάχιστον τα τρία επόµενα έτη, αφήνοντας όµως την επιλογή στα κράτη µέλη να καλύψουν µια 313 Για την ανάλυση των εννοιών αυτών βλ. ανωτέρω κεφάλαιο πρώτο. 137

138 πιο µεγάλη περίοδο εάν το επιθυµούν. Τέλος, καλεί τα κράτη µέλη, στις ετήσιες αναπροσαρµογές των προγραµµάτων σταθερότητας και σύγκλισης, να παρουσιάζουν τις εξελίξεις σε σχέση µε τους δηµοσιονοµικούς στόχους που είχαν θέσει στο πρόγραµµα σταθερότητας ή σύγκλισης που είχαν υποβάλει την προηγούµενη χρονιά. Είναι δε χαρακτηριστικό, ότι ο «κώδικας» περιλαµβάνει, ως παράρτηµα, και ένα υποδείγµατα προγράµµατος, µαζί µε τους αντίστοιχους πίνακες που θα πρέπει να συµπληρώσουν και να υποβάλλουν τα κράτη µέλη. 138

139 ΤΜΗΜΑ ΤΕΤΑΡΤΟ Ι. Ο Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συµβουλίου της 11ης Μαΐου 2010 για τη θέσπιση ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης 314. Όπως ήδη αναφέρθηκε 315, ο φόβος να διαχυθεί σε ολόκληρο το οικονοµικό σύστηµα της Ένωσης µια σοβαρή κρίση χρέους που ενδεχοµένως να αντιµετώπιζε ένα κράτος µέλος, οδήγησε καταρχήν στην πρόβλεψη, στη Συνθήκη του Μάαστριχτ (αρ. 103 ΣΕΚ και ήδη 125 ΣΛΕΕ), του όρου «περί µη διάσωσης µέσω παροχής οικονοµικής βοήθειας». Σύµφωνα δηλαδή, µε την κρατούσα ερµηνεία του αρ. 125 ΣΛΕΕ 316, απαγορεύεται η «διάσωση» µιας χώρας της Ευρωζώνης τόσο από την Ένωση όσο και από τις υπόλοιπες χώρες της Ευρωζώνης. Ωστόσο, η περιπέτεια της Ελλάδας 317, η κρίση χρέους που ξέσπασε 318 και κυρίως η ανάγκη προστασίας του Ευρώ 319, είχαν ως συνέπεια την επιδίωξη να προβλεφθεί και να προσδιοριστεί η δυνατότητα χορήγησης 314 Η ανάλυση του Κανονισµού (ΕΕ) αριθ. 407/2010 κρίνεται σκόπιµη και αναγκαία στο πλαίσιο της παρούσας διατριβής, παρά το γεγονός ότι δεν εντάσσεται άµεσα στη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος και δεν αναφέρεται άµεσα στα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, καθώς ουσιαστικά ο εν λόγω Κανονισµός επιβάλλει δηµοσιονοµική πειθαρχία στα ενδιαφερόµενα κράτη µέλη, µε δεδοµένο ότι η ενεργοποίηση του µηχανισµού έχει ως απαραίτητη προϋπόθεση την επιβολή, στα κράτη µέλη, αυστηρών όρων οικονοµικής πολιτικής, µε στόχο τη διασφάλιση της βιωσιµότητας των δηµοσίων οικονοµικών του δικαιούχου κράτους µέλους και την αποκατάσταση της ικανότητάς του να χρηµατοδοτείται από τις χρηµατοπιστωτικές αγορές. Ουσιαστικά δηλαδή, επιβολή δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. 315 Κεφάλαιο πρώτο ΙΙ, παρούσας. 316 Μεταξύ άλλων, F.Dehousse σε V. Constantinesco, R. Kovar, D. Simon (sous la dir.), Traité sur l Union européenne (1995), αρ. 103 α, σ Pipkorn, Legal Arrangements in the Treaty of Maastricht for the Effectiveness of the Economic and Monetary Union, CMLRev (1994), σ. 263 Κ. Γώγος σε Σκουρή, Ερµηνεία Συνθηκών, αρ. 103 αρ. περ Αναλυτικά για την περίπτωση της Ελλάδας βλ. εύτερο µέρος παρούσας. 318 Βλ. A. Antoniadis, Debt Crisis as a Global Emergency, The European Economic Constitution and other Greek Fables, 2010, σελ 5 επ. 319 Βλ. δήλωση πρόεδρου της Ευρωοµάδας, Ζ. Κλ. Γιούνκερ, ο οποίος επισήµανε ότι εάν δεν είχε αποφασιστεί η στήριξη της Ελλάδας αυτό «θα είχε οδηγήσει σε µεγάλες ανακατατάξεις για το ευρώ», προσθέτοντας «πως πάντα ετίθετο το θέµα σταθερότητας του ευρώ και ποτέ της Ελλάδας» και αντίστοιχη δήλωση αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων της Ευρωοµάδας, Βρυξέλες, 7 Μαΐου Ενδεικτικά επίσης Niall Ferguson, «The End of the Euro», Newsweek, 7 May

140 χρηµατοδοτικής ενίσχυσης της Ένωσης σε κράτος µέλος που αντιµετωπίζει δυσκολίες. Πράγµατι, µε νοµικό θεµέλιο το άρθρο 122 ΣΛΕΕ 320, εκδόθηκε, στις 11 Μαΐου 2010, ο Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συµβουλίου για τη θέσπιση ευρωπαϊκού µηχανισµού χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης 321. Σηµειωτέον βέβαια, ότι ο εν λόγω µηχανισµός αφορά αποκλειστικά στα κράτη µέλη της ζώνης του ευρώ (άρθρο 1), καθώς, ήδη προβλεπόταν µηχανισµός παροχής µεσοπρόθεσµης οικονοµικής στήριξης στα κράτη µέλη που δεν ανήκουν στη ζώνη του ευρώ, ο οποίος είχε θεσπιστεί µε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 332/2002 του Συµβουλίου 322. Ο Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συµβουλίου εξειδικεύοντας τη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 122 ΣΛΕΕ, προβλέπει, στην αιτιολογική του έκθεση, ότι δυσκολίες οφειλόµενες σε έκτακτες περιστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχο ενός κράτους µέλους, κατά την έννοια του άρθρου 122 ΣΛΕΕ, και συνεπώς, δικαιολογούν χρηµατοδοτική ενίσχυση προς αυτό, είναι οι δυσκολίες που µπορεί να οφείλονται σε σοβαρή επιδείνωση του διεθνούς οικονοµικού και χρηµατοπιστωτικού περιβάλλοντος. Η συγκριµένη ερµηνεία έχει ιδιαίτερη σηµασία, ειδικά αν αναλογιστεί κανείς ότι στην περίπτωση της Ελλάδας, όταν, στις αρχές του 2010, η κρίση δανεισµού της χώρας άρχισε να κορυφώνεται, η Κυβέρνηση της χώρας επιχείρησε να ζητήσει την ενεργοποίηση του άρθρου ΣΛΕΕ. Τότε όµως, το Συµβούλιο, στη διακριτική ευχέρεια του οποίου ανήκει η λήψη ανάλογης απόφασης, δεν έκανε δεκτό τον ισχυρισµό της χώρας. Μόλις όµως, λίγους µήνες αργότερα, το Συµβούλιο, αντιλαµβανόµενο τις επιθέσεις που δεχόταν το Ευρώ και τον διαφαινόµενο κίνδυνο να βρεθούν στη θέση της Ελλάδας και άλλα κράτη µέλη, όπως η Πορτογαλία, η Ισπανία και η Ιρλανδία, έσπευσε να τονίσει ότι υιοθετεί τον συγκεκριµένο µηχανισµό, προκειµένου να διασφαλιστεί η σταθερότητα, η ενότητα και η ακεραιότητα της ζώνης του ευρώ στο σύνολό της. Ζήτηµα αποτελεί εάν το συγκεκριµένο άρθρο της Συνθήκης συνιστά επαρκές έρεισµα για τη θέσπιση ενός τέτοιου µηχανισµού. Ειδικότερα, το άρθρο 122 απαιτεί οι δυσκολίες που αντιµετωπίζει ένα κράτος µέλος να 320 Το άρθρο 122 παρ. 2 ορίζει «Όταν ένα κράτος µέλος αντιµετωπίζει δυσκολίες ή διατρέχει µεγάλο κίνδυνο να αντιµετωπίσει σοβαρές δυσκολίες, οφειλόµενες σε φυσικές καταστροφές ή έκτακτες περιστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχό του, το Συµβούλιο, προτάσει της Επιτροπής, µπορεί να αποφασίσει να του χορηγήσει, υπό ορισµένους όρους, χρηµατοδοτική ενίσχυση της Ένωσης. Ο πρόεδρος του Συµβουλίου ενηµερώνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τη ληφθείσα απόφαση». 321 Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. L 118 της 12/05/2010 σ Κοινοτική στήριξη βάσει του µηχανισµού χορηγήθηκε στην Ουγγαρία (Απόφαση 2009/102) και στη Λετονία (Απόφαση 2009/289). 140

141 οφείλονται σε φυσικές καταστροφές ή έκτακτες περιστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχό του. Η απαίτηση αυτή σηµαίνει, ότι ενώ θα µπορούσαν να πληρούν τις προϋποθέσεις του εν λόγω άρθρου δυσκολίες που µπορεί να οφείλονται σε σοβαρή επιδείνωση του διεθνούς οικονοµικού και χρηµατοπιστωτικού περιβάλλοντος, εντούτοις δύσκολα θα µπορούσαν να υπαχθούν και περιπτώσεις κρατών µελών στα οποία οι δυσκολίες οφείλονται σε µόνιµα και διαρθρωτικά προβλήµατα, όπως η περίπτωση της Ελλάδας 323. Ωστόσο, η επιλογή του άρθρου 122 ΣΛΕΕ ως νοµικού θεµελίου του εν λόγω µηχανισµού έχει τη δική της ξεχωριστή σηµασία στο πλαίσιο της οικονοµικής αλληλεγγύης που καθιερώνει το εν λόγω άρθρο και στην κατεύθυνση ενίσχυσης της έννοιας αυτής στους κόλπους της Ένωσης. Ιδιαίτερη εντύπωση προκαλεί, η συνειδητή πολιτική επιλογή για ανάµειξη στην Ευρωζώνη του ιεθνούς Νοµισµατικού Ταµείου. Ειδικότερα, προβλέφθηκε ότι η ενεργοποίηση του µηχανισµού θα γίνεται στο πλαίσιο κοινής στήριξης Ευρωπαϊκής Ένωσης(ΕΕ)/ ιεθνούς Νοµισµατικού Ταµείου ( ΝΤ). Η επιλογή αυτή δέχθηκε αµέσως επικρίσεις, καθώς πλέον το ΝΤ αποκτά ρόλο στα εσωτερικά της Ένωσης, χωρίς να προκύπτει καταρχήν η αναγκαιότητα ανάµειξής του, µε δεδοµένο ότι η Ένωση διαθέτει τα οικονοµικά µέσα να στηρίξει έναν ανάλογο µηχανισµό. Άλλωστε, διαφαίνεται ότι ο όλος µηχανισµός αποτελεί κυρίως προϊόν συµβιβασµού στο πλαίσιο του γαλλογερµανικού άξονα, που για άλλη µια φορά κατέδειξε ότι αποτελεί το κέντρο λήψης των αποφάσεων 324. Μένει να αποδειχθεί στο µέλλον, από την εφαρµογή στην πράξη, η ορθότητα της επιλογής. Θα µπορούσε να υποστηριχθεί βέβαια, ότι τόσο το νοµικό πλαίσιο όσο και η φιλοσοφία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης συνηγορούν κυρίως σε µία λύση αµιγώς ευρωπαϊκή, ώστε, δικαίως ασκείται κριτική στην εν λόγω πολιτική επιλογή. Χρειάζεται βέβαια, να σηµειωθεί πως, ενώ στις αιτιολογικές σκέψεις του Κανονισµού αναφέρεται ότι η ενεργοποίηση του µηχανισµού που καθιερώνεται θα γίνεται στο πλαίσιο κοινής στήριξης ΕΕ/ ιεθνούς Νοµισµατικού Ταµείου, όπως και συνέβη στην πράξη στην περίπτωση της Ελλάδας, εντούτοις στο σχετικό άρθρο (αρ. 3 παρ. 8 εδάφιο α ) η χρηµατοδότηση από πηγές εκτός της Ένωσης και συνεπώς, και η εµπλοκή του ΝΤ εµφανίζονται ως δυνητικές. Ο εν λόγω Κανονισµός προβλέπει δύο µορφές χρηµατοδοτικής ενίσχυσης προς το κράτος µέλος. Ειδικότερα, η ενίσχυση, κατά τον Κανονισµό µπορεί να λάβει είτε τη µορφή δανείου είτε της πίστωσης (άρθρο 2). Και στις 323 Ειδικά για την περίπτωση της Ελλάδας βλ. εύτερο Μέρος παρούσας. Σηµειωτέον ότι η Ελλάδα δεν εντάχθηκε στον εν λόγω Κανονισµό αλλά στον Μηχανισµού ηµοσιονοµικής Σταθερότητας (Μ Σ) της ευρωζώνης, όπως προβλέφθηκε στη Σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου στις 25 Μαρτίου 2010 (αναλυτικά εύτερο Μέρος). 324 Ε. Μαριάς, Η Σφήνα, , σ

142 δύο µορφές τόσο η απόφαση για την χορήγηση της ενίσχυσης όσο και η διαδικασία είναι ταυτόσηµες. Την απόφαση δηλαδή, και στις δύο περιπτώσεις, λαµβάνει το Συµβούλιο, µε ειδική πλειοψηφία και µετά από πρόταση της Επιτροπής. Παρατηρείται συνεπώς ότι η φιλοσοφία για τη λήψη απόφασης για χρηµατοδοτική ενίσχυση του κράτους µέλους είναι παρόµοια µε αυτή για λήψη απόφασης σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι προβλέπεται (αρ. 3 παρ. 8) και ενηµέρωση της Οικονοµικής και ηµοσιονοµικής Επιτροπής, ειδικά σε σχέση µε την εφαρµογή, από το κράτος µέλος, των συστάσεων και των αποφάσεων του Συµβουλίου που έχουν εκδοθεί βάσει των άρθρων 121, 126 και 136 της ΣΛΕΕ. Επιπρόσθετα, η απόφαση και στις δύο µορφές ενίσχυσης προσδιορίζει το ακριβές ποσό, τη διάρκεια, τον τύπο υπολογισµού του κόστους και τους λοιπούς λεπτοµερείς κανόνες που χρειάζονται για την υλοποίηση της ενίσχυσης, ενώ και στις δύο περιπτώσεις η ενίσχυση παρέχεται σταδιακά. Αυτό που έχει ιδιαίτερη σηµασία ωστόσο, είναι ότι µε την ίδια απόφαση καθορίζονται οι όροι της γενικής οικονοµικής πολιτικής υπό τους οποίους χορηγείται η χρηµατοδοτική ενίσχυση της Ένωσης, µε στόχο την επάνοδο του δικαιούχου κράτους µέλους σε υγιή οικονοµική ή δηµοσιονοµική κατάσταση και την αποκατάσταση της ικανότητάς του να χρηµατοδοτείται από τις χρηµατοπιστωτικές αγορές. Ορίζεται δε ότι οι εν λόγω όροι καθορίζονται από την Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως µε την ΕΚΤ. Κατά πρώτο λόγο, παρατηρείται η εµπλοκή ενός ακόµα οργάνου της Ένωσης και συγκεκριµένα της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (Ε.Κ.Τ.). Η ΕΚΤ δηλαδή, µαζί µε την Επιτροπή καθορίζουν τη γενική οικονοµική πολιτική που οφείλει, κατά την κρίση τους, να ακολουθήσει το κράτος µέλος, ώστε να καταφέρει να ξεπεράσει την κρίση. Ο εν λόγω µηχανισµός συνεπώς, σε αντίθεση µε ότι συµβαίνει στη διαδικασία υπερβολικού ελλείµµατος, δεν αρκείται στην πολιτική εκτίµηση του Συµβουλίου, ούτε στην εκτίµηση της Επιτροπής, αλλά ούτε και στην τεχνική γνώµη της Οικονοµικής και ηµοσιονοµικής Επιτροπής. Αντίθετα, απαιτεί συνδιαµόρφωση των όρων και της οικονοµικής πολιτικής από την ΕΚΤ, η οποία αποκτά πλέον ουσιαστικό ρόλο, εκτός από τη διαµόρφωση της νοµισµατικής πολιτικής, και στον καθορισµό και µάλιστα µε δεσµευτικό τρόπο, της οικονοµικής πολιτικής που οφείλει να ακολουθήσει το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος. Κυρίως όµως, παρατηρείται η αυστηρότατη προϋπόθεση ενεργοποίησης του µηχανισµού στήριξης, που δεν είναι άλλη από την υποχρεωτική άσκηση συγκεκριµένης οικονοµικής πολιτικής από το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος. Μια πολιτική που θα επιλέξουν τα προαναφερθέντα όργανα µε στόχο την υγιή δηµοσιονοµική κατάσταση του κράτους µέλους και την επιστροφή του στις χρηµατοπιστωτικές αγορές. Μάλιστα, προκειµένου να διασφαλιστεί ότι το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος θα ακολουθήσει την προτεινόµενη 142

143 επιβαλλόµενη πολιτική, ο Κανονισµός ορίζει αφενός ότι το κράτος µέλος οφείλει, πριν από τη λήψη της απόφασης για ενίσχυση του, να υποβάλλει συγκεκριµένο πρόγραµµα προσαρµογής σύµφωνα µε τους οικονοµικούς όρους υπό τους οποίους χορηγείται η χρηµατοδοτική ενίσχυση της Ένωσης. Η δε απόφαση του Συµβουλίου για ενίσχυση του εν λόγω κράτους µέλος πρέπει να µνηµονεύει ρητά την έγκριση του ως άνω προγράµµατος προσαρµογής που καταρτίστηκε από το δικαιούχο κράτος µέλος. Αφετέρου δε, προβλέπεται η σταδιακή ενίσχυση του κράτους, και µόνο αφότου προηγουµένως η Επιτροπή επαληθεύσει, σε τακτικά διαστήµατα, κατά πόσον η οικονοµική πολιτική του δικαιούχου κράτους µέλους συνάδει µε το οικείο πρόγραµµα προσαρµογής και µε τους όρους που έχουν τεθεί. Είναι δε χαρακτηριστικό, ότι η Επιτροπή έχει δικαίωµα, τουλάχιστον ανά εξάµηνο και κατόπιν διαβουλεύσεως µε την ΕΚΤ, να επανεξετάζει τους όρους γενικής οικονοµικής πολιτικής που εφαρµόζει το κράτος µέλος και να συζητά µε αυτό τροποποιήσεις που ενδεχοµένως χρειάζεται να επέλθουν στο οικείο πρόγραµµα προσαρµογής. Καθίσταται δηλαδή, φανερό ότι ουσιαστικά το κράτος µέλος, στο πλαίσιο του εν λόγω µηχανισµού, χάνει τη δυνατότητα επιλογής οικονοµικής πολιτικής που ενδεχοµένως να ήθελε να ακολουθήσει και αναγκάζεται να εφαρµόσει την πολιτική που θα επιλέξουν τα ως άνω όργανα της Ένωσης, σε συνεννόηση µε την ΕΚΤ και ενδεχοµένως και µε το ΝΤ. Με τον τρόπο αυτό εκχωρεί δηλαδή, σηµαντικό τµήµα της εθνικής του κυριαρχίας. Μετά τη λήψη της απόφασης του Συµβουλίου, η Επιτροπή και το δικαιούχο κράτος µέλος συνάπτουν µνηµόνιο συµφωνίας, στο οποίο περιλαµβάνονται οι όροι της ως άνω απόφασης και το οποίο κοινοποιείται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συµβούλιο. Παρατηρείται ότι, προκειµένου να αντληθούν και να εξευρεθούν πόροι, εξουσιοδοτείται η Επιτροπή, στο πλαίσιο του εν λόγω µηχανισµού, να δανείζεται στις κεφαλαιαγορές ή από χρηµατοπιστωτικά ιδρύµατα (άρθρο 6). Τέλος, ο Κανονισµός ορίζει ότι η Επιτροπή οφείλει να διαβιβάσει στην Οικονοµική και ηµοσιονοµική Επιτροπή και στο Συµβούλιο, εντός έξι µηνών από την έναρξη ισχύος του Κανονισµού και, εάν χρειάζεται, ανά εξάµηνο στη συνέχεια, έκθεση σχετικά µε την εφαρµογή του Κανονισµού και σχετικά µε τη συνέχιση της ύπαρξης των έκτακτων περιστάσεων που δικαιολογούν την έκδοση του παρόντος Κανονισµού. Φαίνεται δηλαδή, ότι ο συγκεκριµένος Κανονισµός υιοθετήθηκε υπό την πίεση της χρηµατοπιστωτικής κρίσης, η οποία οδήγησε σε σοβαρή χειροτέρευση των όρων δανεισµού διαφόρων κρατών µελών της ζώνης του ευρώ, που δεν εξηγούνταν από τα βασικά οικονοµικά µεγέθη. Ο µηχανισµός δηλαδή, είναι µία συµφωνία προκειµένου να αντιµετωπιστούν οι συγκεκριµένες συνθήκες, χωρίς να είναι βέβαιο το πώς θα λειτουργήσει στην πράξη. Για τον λόγο αυτό, επιφορτίζεται η Επιτροπή µε το 143

144 καθήκον παρακολούθησης της λειτουργίας του προκειµένου να υπάρξουν οι αναγκαίες αλλαγές εάν κριθεί απαραίτητο. Άλλωστε κάθε κρίση είναι µια ευκαιρία για να γεννηθεί κάτι καινούριο, παρά τις ενδεχόµενες αδυναµίες που µπορεί να έχει στην αρχική του µορφή. Συνεπώς, ο Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010 του Συµβουλίου κάλυψε ουσιαστικά ένα κενό του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης. Ο εν λόγω µηχανισµός, µε την σηµερινή του µορφή, εµφανίζεται ως ένα ισχυρό µέσο επιβολής δηµοσιονοµικής πειθαρχίας και συγκεκριµένης οικονοµικής πολιτικής µε έντονα διακυβερνητικά χαρακτηριστικά και όχι ως η ζητούµενη ευρωπαϊκή υπερεθνική λύση. Φαίνεται δε να αντικαθιστά, στις ακραίες περιπτώσεις ενεργοποίησής του, ως έσχατη λύση (ultima ratio), την µέχρι σήµερα ακολουθούµενη, συνειδητή επιλογή του Συµβουλίου για ήπια προσαρµογή των επιµέρους δηµοσιονοµικών στοιχείων και της σύγκλισης των επιµέρους οικονοµιών της Ένωσης. 144

145 ΙΙ. Tο Ευρωπαϊκό Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας (EΤΧΣ) Tο Ευρωπαϊκό Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας {European Financial Stability Facility (EFSF)} είναι µια εταιρεία περιορισµένης ευθύνης (εταιρεία ειδικού σκοπού), σύµφωνα µε το δίκαιο του Λουξεµβούργου (Société Anonyme) και µε έδρα την πόλη του Λουξεµβούργου. Η εν λόγω εταιρία συστήθηκε από τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης, στις 7 Ιουνίου Είχε προηγηθεί σχετική συµφωνία σε έκτακτη συνεδρίαση του Συµβουλίου ECOFIN στις 9/10 Μαρτίου, όπου λήφθηκε η σχετική απόφαση 325. Tο Ευρωπαϊκό Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) αποτελεί έναν δεύτερο µηχανισµό, ο οποίος θα λειτουργεί παράλληλα και σε σύνδεση µε τον ευρωπαϊκό µηχανισµό χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης (Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010) και έχει ως στόχο τη διατήρηση της οικονοµικής σταθερότητας στην Ευρώπη µε την παροχή προσωρινής οικονοµικής βοήθειας στα κράτη µέλη της ευρωζώνης που αντιµετωπίζουν οικονοµικές δυσκολίες. Ο µηχανισµός αυτός αφορά αποκλειστικά τα κράτη µέλη της ευρωζώνης. Ρητά προβλέπεται ότι η λειτουργία του Ταµείου θα σταµατήσει στις 30 Ιουνίου 2013 εάν δεν υπάρχει οικονοµική δραστηριότητα του Ταµείου σε εξέλιξη. ιαφορετικά, η λειτουργία του θα συνεχιστεί µέχρι να εξοφληθεί και η τελευταία οικονοµική υποχρέωση προς αυτό 326. Tο Ευρωπαϊκό Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) µπορεί να εκδίδει οµόλογα ή άλλα χρεόγραφα στην αγορά µε την υποστήριξη του Γερµανικού Γραφείου ιαχείρισης ηµοσίου Χρέους προκειµένου να εξασφαλίσει τα κεφάλαια που απαιτούνται για την παροχή δανείων σε χώρες της ευρωζώνης µε οικονοµικά προβλήµατα. Η έκδοση των οµολόγων από το Ταµείο θα συνοδεύεται από εγγυήσεις που παρέχονται από τα κράτη µέλη της ευρωζώνης ανάλογα µε το µερίδιό τους στο καταβεβληµένο κεφάλαιο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) και φτάνουν στο ύψους του ποσού των 440 δισεκατοµµυρίων Ευρώ. Το πλεονέκτηµα του Ταµείου είναι ότι κατατάχθηκε από τους διεθνείς οίκους αξιολόγησης 327 στην υψηλότερη κατηγορία φερεγγυότητας αυτή της ΑΑΑ. Το γεγονός αυτό σηµαίνει ότι είναι ευκολότερο για το Ταµείο να συγκεντρώσει χρήµατα και µάλιστα µε χαµηλό επιτόκιο, λόγω της δηµόσια πίστης και αξιοπιστίας του. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι η προοπτική της συγκεκριµένης αξιολόγησης από τους οίκους χαρακτηρίστηκε ως σταθερή, µε δεδοµένο ότι ενδεχόµενη υποβάθµιση 325 Συµπεράσµατα Συµβουλίου 9/10 Μαρτίου 2010, 9596/10 (Presse 108). 326 Σηµειωτέον ότι η λειτουργία του Ταµείου ξεκινά στις 4 Αυγούστου 2010 και ότι ο συγκεκριµένος µηχανισµός δεν εφαρµόστηκε στην περίπτωση της Ελλάδας (βλ. αναλυτικά εύτερο Μέρος παρούσας). 327 Standard & Poor s AAA ; Moody s Aaa ; Fitch Ratings AAA. 145

146 της πιστοληπτικής ικανότητας κράτους µέλους που συµµετέχει στην παροχή εγγυήσεων προς το Ταµείο ή ακόµα και ενδεχόµενη χρεοκοπία, δεν επηρεάζει την αντίστοιχη ικανότητα του Ταµείου. Αυτό επειδή το κενό που θα δηµιουργηθεί θα καλυφθεί από τις εγγυήσεις των υπολοίπων κρατών µελών. Ο συγκεκριµένος µηχανισµός στήριξης ενεργοποιείται µόνο ύστερα από αίτηµα του ενδιαφερόµενου κράτους µέλους. Ακολουθούν διαπραγµατεύσεις ανάµεσα αφενός στο εν λόγω κράτος και αφετέρου στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο για την κατάρτιση ενός προγράµµατος που θα πρέπει να υιοθετήσει και να εφαρµόσει το συγκεκριµένο κράτος µέλος. Ακολούθως, το πρόγραµµα θα πρέπει να εγκριθεί οµόφωνα και από την Ευρωοµάδα (Eurogroup: υπουργοί οικονοµικών της ζώνης του ευρώ 328 ), ώστε τέλος να υπογραφεί ένα Μνηµόνιο συνεννόησης ανάµεσα στα µέρη. Απαραίτητη προϋπόθεση βέβαια, είναι το συγκεκριµένο κράτος µέλος να αδυνατεί να δανειστεί από τις αγορές σε αποδεκτές τιµές. Παρατηρείται ότι, ανεξάρτητα από τα επιτόκια µε τα οποία θα αντλήσει πόρους το Ταµείο, είναι προκαθορισµένα τα επιτόκια µε τα οποία θα δανειστεί ακολούθως το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος από το Ταµείο. Συγκεκριµένα, ως βάση λογίζεται το τριµηνιαίο επιτόκιο του Euribor και επιπλέον 300 µονάδες βάσης για τα πρώτα τρία χρόνια και άλλες 100 για κάθε χρόνο από εκεί κι έπειτα. Από τα παραπάνω καθίστανται σαφή συγκεκριµένα χαρακτηριστικά του εν λόγω µηχανισµού, καθώς και σηµεία που ενδεχοµένως θα µπορούσαν να αποτελέσουν αντικείµενο κριτικής. Κατά πρώτον, χρειάζεται να σηµειωθεί ότι και συγκεκριµένος µηχανισµός, όπως ο ευρωπαϊκός µηχανισµός χρηµατοοικονοµικής σταθεροποίησης (Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 407/2010) προβλέπει την εµπλοκή του ιεθνούς Νοµισµατικού Ταµείου σε ζητήµατα ευρωπαϊκά και δεν αποτελεί την ζητούµενη ίσως «ευρωπαϊκή λύση», σύµφωνα και µε το πνεύµα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Εξάλλου, για την ενεργοποίηση και του συγκεκριµένο µηχανισµού τίθεται ως προϋπόθεση η συµφωνία σε συγκεκριµένο οικονοµικό πρόγραµµα το οποίο θα πρέπει να εφαρµόσει το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος, ουσιαστικά δηλαδή, το κράτος υποχρεώνεται και µε τον τρόπο αυτό να εφαρµόσει την πολιτική που θα 328 Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η Ευρωοµάδα θεσµοθετείται. Ειδικότερα, σύµφωνα µε το Πρωτόκολλο (αριθ. 14) σχετικά µε την Ευρωοµάδα, Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. 115 της 09/05/2008 σ , που προσαρτάται στη Συνθήκη, «Οι Υπουργοί των κρατών µελών µε νόµισµα το ευρώ πραγµατοποιούν άτυπες συναντήσεις µεταξύ τους. Η Επιτροπή συµµετέχει στις συναντήσεις αυτές. Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα καλείται να συµµετέχει σε αυτές τις συναντήσεις, οι οποίες προετοιµάζονται από τους αντιπροσώπους των υπουργών οικονοµικών των κρατών µελών µε νόµισµα το ευρώ και της Επιτροπής. Οι υπουργοί των κρατών µελών µε νόµισµα το ευρώ εκλέγουν ανά δυόµισι έτη πρόεδρο, µε πλειοψηφία των εν λόγω κρατών µελών.». 146

147 επιλέξουν τα ως άνω όργανα της Ένωσης, σε συνεννόηση και µε το ΝΤ. Τέλος, τα προκαθορισµένα επιτόκια δανεισµού του κράτους µέλους θα µπορούσαν να θεωρηθούν ως υψηλά, εάν αναλογιστεί κανείς και το γεγονός ότι δεν είναι καθορισµένο το επιτόκιο µε το οποίο θα δανειστεί το ίδιο το Ταµείο, το οποίο, µε δεδοµένη της αξιολόγηση του Ταµείου από τους διεθνείς οίκους αξιολόγησης, θα είναι, σε κάθε περίπτωση, προνοµιακό. Ωστόσο, και ο µηχανισµός αυτός είναι µία ακόµα προσπάθεια να καλυφθεί ένα κενό που υπήρχε στην Ένωση και το οποίο αναδείχθηκε από τις κερδοσκοπικές επιθέσεις στο Ευρώ και τον κίνδυνο επέκτασης της κρίσης χρέους που αντιµετωπίζουν συγκεκριµένα κράτη µέλη σε ολόκληρο το οικοδόµηµα της Ένωσης. Το δε προσωρινό της λειτουργίας του και η πρόβλεψη για τερµατισµό αυτής σε σχετικά σύντοµη ηµεροµηνία αποδεικνύουν ότι πρόκειται για µία πειραµατική ενδεχοµένως προσπάθεια να αντιµετωπιστούν, στις συγκεκριµένες συνθήκες και υπό την πίεση των διεθνών χρηµαταγορών, τα δεδοµένα προβλήµατα της ευρωζώνης και προοιωνίζει τροποποιήσεις. Ίσως µάλιστα, ο συγκεκριµένος µηχανισµός να αποτελέσει και τον προποµπό για την έκδοση ευρωοµολόγου. 147

148 148

149 ΜΕΡΟΣ ΕΥΤΕΡΟ Η προσαρµογή των ηµοσιονοµικών Στοιχείων της Ελλάδας στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης. Η δηµοσιονοµική πορεία της Ελλάδας µπορεί να διακριθεί, από το 1981 µέχρι και σήµερα, σε έξι περιόδους, που η κάθε µία έχει τα δικά της χαρακτηριστικά. Ειδικότερα, η πρώτη περίοδος περιλαµβάνει τα έτη από το 1981 µέχρι το 1994, η δεύτερη από το 1994 µέχρι το 2000, η τρίτη από το 2001 µέχρι τον Μάρτιο του 2004, η τέταρτη από το 2004 µέχρι το 2007, η πέµπτη από το 2007 µέχρι τον Απρίλιο του 2009 και η τελευταία από τον Απρίλιο του 2009 µέχρι σήµερα. Ωστόσο, πριν από την εξέταση της δηµοσιονοµικής πορείας της χώρας κατά τις συγκεκριµένες περιόδους, στο πρώτο κεφάλαιο του δεύτερου µέρους, επιχειρείται η θεώρηση, υπό το πρίσµα του ελληνικού Συντάγµατος, της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης εν γένει και των ρυθµίσεων του δικαίου της Ένωσης για επιβολή δηµοσιονοµικής πειθαρχίας ειδικότερα. Ακολούθως, στο δεύτερο κεφάλαιο παρουσιάζονται, µε την µορφή της ιστορικής αναδροµής, οι δύο πρώτες, ως άνω, περίοδοι. Συγκεκριµένα, στο πρώτο τµήµα εξετάζεται η οικονοµία και ειδικότερα, η δηµιουργία και η εξέλιξη των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων κατά την περίοδο , πριν αρχίσουν οι προσπάθειες για δηµοσιονοµική πειθαρχία, ενώ στο δεύτερο τµήµα του πρώτου κεφάλαιο εξετάζεται η περίοδος , η οποία είναι τεράστιας ιστορικής σηµασίας, καθώς οδήγησε την χώρα στην ένταξη στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ. Στο τρίτο κεφάλαιο αναλύονται τα πρώτα χρόνια µετά την ένταξη στην ΟΝΕ και η προσπάθεια της χώρας, ως µέλος πλέον της ευρωζώνης, να προσαρµοστεί µε την νέα κατάσταση και µε το νέο νόµισµα. Στο τέταρτο κεφάλαιο, εξετάζεται η κατάσταση των δηµοσιονοµικών µεγεθών της χώρας και η εφαρµογή των κριτηρίων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, µετά τη λεγόµενη «απογραφή» της δηµοσιονοµικής κατάστασης το 2004, η οποία σηµάδεψε τις δηµοσιοοικονοµικές εξελίξεις έκτοτε, έως το χρονικό σηµείο του τερµατισµού της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος το Στο πέµπτο κεφάλαιο παρουσιάζονται οι προσπάθειες της Ελλάδας, µε το ξέσπασµα της διεθνούς οικονοµικής και χρηµατοπιστωτικής κρίσης, µέχρι την εκ νέου κίνηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος για την χώρα τον Απρίλιο του Στο έκτο και τελευταίο κεφάλαιο αναλύεται η εκ νέου κίνηση και κλιµάκωση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος κατά της Ελλάδας από τον Απρίλιο του 2009, η δηµιουργία του Μηχανισµού ηµοσιονοµικής Σταθερότητας (Μ Σ) της ευρωζώνης και η υπογραφή της συµφωνίας για λήψη µέτρων για την εφαρµογή του µηχανισµού στήριξης της ελληνικής οικονοµίας από τα κράτη µέλη της Ζώνης του ευρώ και το ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο, ήτοι του περίφηµου «Μνηµονίου», τον Μάιο του

150 150

151 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Η συνταγµατική θεώρηση της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης και ειδικότερα των ρυθµίσεων του δικαίου της Ένωσης για την επιβολή δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Η παρουσίαση και ανάλυση των ρυθµίσεων του δικαίου της Ένωσης που επιβάλλουν την τήρηση δηµοσιονοµικής πειθαρχίας από τα κράτη µέλη και η αντίστοιχη εφαρµογή τους από την Ελλάδα θα παρέµεναν ηµιτελείς εάν δεν επιχειρούνταν η θεώρηση υπό το πρίσµα του ελληνικού Συντάγµατος των εν λόγω ρυθµίσεων, αλλά και της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης εν γένει. Ειδικότερα, η συµµετοχή της χώρας µας στην Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση (ΟΝΕ) και η συνακόλουθη παραχώρηση της αρµοδιότητας άσκησης νοµισµατικής πολιτικής, στα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (και πιο συγκεκριµένα στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα), αλλά ταυτόχρονα και η βούληση για σταδιακή εναρµόνιση και της οικονοµικής πολιτικής, θέτει για ακόµη µια φορά επιτακτικά το ζήτηµα της συµφωνίας της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ενοποίησης και των επιµέρους σταδίων της µε τις διατάξεις του ελληνικού Συντάγµατος. Στην προκειµένη περίπτωση µάλιστα, πρόκειται για ένα από τα βασικότερα στάδια προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, αλλά και µε τη µεγαλύτερη επίδραση στην άσκηση της κυριαρχίας των κρατών-µελών, αφού αφαιρείται οριστικά και αµετάκλητα από αυτά, αρχικά η νοµισµατική εξουσία κι εν συνεχεία ένα µεγάλο µέρος της δυνατότητάς τους να ασκούν κρατική οικονοµική πολιτική, προς όφελος µιας κοινής ευρωπαϊκής οικονοµικής πολιτικής. Η σχετική συζήτηση ξεκίνησε αρκετά χρόνια πριν στην ελληνική συνταγµατική θεωρία µε αφορµή την ψήφιση του νόµου από τη Βουλή για ένταξη της Ελλάδας το 1979 στις τότε Ευρωπαϊκές Κοινότητες 329. Το βασικό ζήτηµα το οποίο ετέθη ήταν η συνταγµατική θεµελίωση της ένταξης. Επίκεντρο της συζήτησης αποτέλεσε βέβαια, το άρθρο 28 του Συντάγµατος, µε το οποίο ο συντακτικός νοµοθέτης του 1975 έθεσε τους όρους και τις προϋποθέσεις της υποδοχής του κοινοτικού φαινοµένου στη χώρα µας. Η διαφωνία που δηµιουργήθηκε αρχικά και εξακολουθεί να υφίσταται και σήµερα αφορά καταρχήν στο διαδικαστικό ζήτηµα της επιλογής της συγκεκριµένης παραγράφου στην οποία θεµελιώνεται η προσχώρηση, αλλά 329 Η συνθήκη προσχώρησης στις Κοινότητες υπογράφηκε τον Μάιο του 1979, κυρώθηκε µε το ν. 945/1979 και άρχισε να ισχύει από την 01/01/

152 και η µετέπειτα συµµετοχή της Ελλάδας στην επονοµαζόµενη πλέον Ευρωπαϊκή Ένωση 330. Αφού αποκλείστηκε η πρώτη παράγραφος του άρθρου 28 ως αφορώσα περισσότερο στις συνήθεις διεθνείς συµβάσεις, η διαφωνία επικεντρώθηκε στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 331. Η µεν παράγραφος 2 αναφέρεται στην αναγνώριση, µε συνθήκη ή συµφωνία, σε όργανα διεθνών οργανισµών αρµοδιοτήτων που προβλέπονται από το Σύνταγµα και θέτει ως προϋποθέσεις για την αναγνώριση αυτή, από τη µια πλευρά τις ουσιαστικές προϋποθέσεις της εξυπηρέτησης σπουδαίου εθνικού συµφέροντος και της προαγωγής της συνεργασίας µε άλλα κράτη και από την άλλη πλευρά την τυπική προϋπόθεση της αυξηµένης πλειοψηφίας των τριών πέµπτων (180) του όλου αριθµού των βουλευτών για την ψήφιση του νόµου που κυρώνει την παραπάνω συνθήκη ή συµφωνία. Η δε παράγραφος 3 αναφέρεται στη δυνατότητα της νοµοθετικής εξουσίας να προβεί σε περιορισµούς ως προς την άσκηση της εθνικής κυριαρχίας, αρκεί να τηρούνται οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της ύπαρξης σπουδαίου εθνικού συµφέροντος, της µη προσβολής των δικαιωµάτων του ανθρώπου και των βάσεων του δηµοκρατικού πολιτεύµατος, της τήρησης των αρχών της ισότητας και της αµοιβαιότητας, καθώς και η τυπική προϋπόθεση της ύπαρξης απόλυτης πλειοψηφίας (151) του όλου αριθµού των βουλευτών για την ψήφιση του ανάλογου νόµου. Μεγάλο µέρος της θεωρίας 332 υποστήριξε ότι η προσχώρηση της Ελλάδος στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες θεµελιώνεται στην δεύτερη παράγραφο του άρθρου 28, δίνοντας βάρος στην παραχώρηση αρµοδιοτήτων σε διεθνείς οργανισµούς. Η άποψη όµως, που τελικά επικράτησε στη συνταγµατική 330 Για µια αναλυτικότερη παρουσίαση του σχετικού ζητήµατος και των απόψεων που υποστηρίχθηκαν στην ελληνική συνταγµατική θεωρία, βλ. Τζ. Ηλιοπούλου - Στράγγα, Ελληνικό συνταγµατικό δίκαιο και ευρωπαϊκή ενοποίηση (1996). 331 Άρθρο 28 παρ. 2 Σ.: Για να εξυπηρετηθεί σπουδαίο εθνικό συµφέρον και να προαχθεί η συνεργασία µε άλλα κράτη, µπορεί να αναγνωρισθούν, µε συνθήκη ή συµφωνία, σε όργανα διεθνών οργανισµών αρµοδιότητες που προβλέπονται από το Σύνταγµα. Για την ψήφιση νόµου που κυρώνει αυτή τη συνθήκη ή συµφωνία απαιτείται πλειοψηφία των τριών πέµπτων του όλου αριθµού των βουλευτών. Άρθρο 28 παρ. 3 Σ.: Η Ελλάδα προβαίνει ελεύθερα, µε νόµο που ψηφίζεται από την απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθµού των βουλευτών, σε περιορισµούς ως προς την άσκηση της εθνικής κυριαρχίας της, εφόσον αυτό υπαγορεύεται από σπουδαίο εθνικό συµφέρον, δεν θίγει τα δικαιώµατα του ανθρώπου και τις βάσεις του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και γίνεται µε βάση τις αρχές της ισότητας και µε τον όρο της αµοιβαιότητας. 332 Γ. Παπαδηµητρίου, Η συνταγµατική θεµελίωση της προσχώρησης σε: Συνταγµατικές Μελέτες, Τόµος ΙΙ (2007), σ , καθώς και Μ. Κυπραίου, Σχέση Συντάγµατος και Ευρωπαϊκού Κοινοτικού ικαίου (1987), σελ. 39 επ. 152

153 θεωρία 333 αλλά και στην πολιτική πρακτική επικαλείται τη συνδυαστική εφαρµογή των δύο παραγράφων του άρθρου, απαιτώντας µ αυτό τον τρόπο τη συνδροµή τόσο των αυστηρότερων ουσιαστικών προϋποθέσεων της τρίτης παραγράφου, όσο και της αυστηρότερης τυπικής προϋπόθεσης της δεύτερης παραγράφου. Το βασικό σκεπτικό πίσω από τη συγκεκριµένη κρατούσα άποψη είναι ότι η παραχώρηση αρµοδιοτήτων σε οποιονδήποτε υπερεθνικό οργανισµό, όπως είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση, δεν µπορεί παρά να οδηγεί ταυτόχρονα και σε περιορισµό της άσκησης της εθνικής κυριαρχίας. ιέξοδο στο συγκεκριµένο ζήτηµα φαίνεται να παρέχει η ερµηνευτική δήλωση η οποία προστέθηκε µε τη συνταγµατική αναθεώρηση του και η οποία λειτουργεί, ως ερµηνευτικό κριτήριο τόσο του άρθρου 28, όσο και όλων των συνταγµατικών διατάξεων που συµπλέκονται µαζί του σε σχέση µε την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση 335. Παρά το γεγονός όµως, ότι η συνταγµατική θεµελίωση της ένταξης στην Ε.Ε. στο άρθρο 28Σ. θεωρείται ικανή να παράσχει την απαιτούµενη νοµιµοποίηση του περιορισµού που υπέστη η εθνική κυριαρχία από την κατ αρχήν παραχώρηση συνταγµατικών αρµοδιοτήτων της στα κοινοτικά όργανα, υπάρχει αµφισβήτηση κατά πόσο µπορεί το άρθρο 28 να συνεχίσει να παρέχει συνταγµατικό έρεισµα στους περιορισµούς της κυριαρχίας που συνεπάγονται τα µετέπειτα στάδια της ευρωπαϊκής ενοποίησης, όσο καταλυτικοί κι αν αποδειχθούν οι περιορισµοί αυτοί. Οι περιορισµοί αυτοί επέρχονται τόσο από το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο, δηλαδή από τις ιδρυτικές συνθήκες των Κοινοτήτων µε τις µεταγενέστερες τροποποιήσεις τους (Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, Συνθήκη του Μάαστριχτ, Συνθήκη του Άµστερνταµ, Συνθήκη της Νίκαιας, Συνθήκη της Λισαβόνας), όσο και από το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο, δηλαδή τους κανόνες δικαίου που θεσπίζονται από τα κοινοτικά όργανα (κανονισµοί, οδηγίες, αποφάσεις). Καθώς λοιπόν, η πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση δεν είναι συγκεκριµένη, αλλά ούτε και προβλέψιµη, η νοµιµοποιητική δύναµη του άρθρου 28 τίθεται σε διαρκή δοκιµασία ως προς 333 Αντ. Μανιτάκης, Ελληνικό Συνταγµατικό ίκαιο Ι (2004), σ. 384 επ. Ευ. Βενιζέλος, Μαθήµατα Συνταγµατικού ικαίου (1991), σ. 152 Ι. ρόσος, Ελληνική συνταγµατική τάξη και Ευρωπαϊκές Κοινότητες στις διεθνείς σχέσεις (1987), σελ. 106 επ., και Τζ. Ηλιοπούλου - Στράγγα, ο.π., σελ Σύµφωνα µε την ερµηνευτική αυτή δήλωση «το άρθρο 28 αποτελεί θεµέλιο για τη συµµετοχή της χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης». 335 Τη συγκεκριµένη λειτουργία της παραπάνω ερµηνευτικής δήλωσης τονίζει ο εισηγητής της πλειοψηφίας στη συνταγµατική αναθεώρηση του 2001 Ευ. Βενιζέλος, Το αναθεωρητικό κεκτηµένο (2002), σελ. 234 επ.. Αντίθετος όµως, ο Κ. Μαυριάς, Συνταγµατικό ίκαιο (2005), ο οποίος θεωρεί ότι η ερµηνευτική αυτή δήλωση δεν φαίνεται να ξεκαθαρίζει το ζήτηµα της ακριβούς συνταγµατικής θεµελίωσης της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ενοποίησης, αφού η λειτουργία της φαίνεται περισσότερο επιβεβαιωτική και συµβολική. 153

154 τη δυνατότητά της να καλύψει συνταγµατικά τους αλλεπάλληλους και σε πολλές περιπτώσεις, όπως στην περίπτωση της ΟΝΕ, ιδιαίτερα ισχυρούς περιορισµούς της εθνικής κυριαρχίας. Βέβαια, ακόµα και στο πλαίσιο της κρατούσας σήµερα άποψης ότι το άρθρο 28 έχει αυτή τη δυνατότητα και ότι δεν χρειάζεται κάποια συνταγµατική αναθεώρηση, ώστε να µπορέσει να ανταποκριθεί το Σύνταγµά µας στο δυναµικό και εξελισσόµενο κοινοτικό φαινόµενο, τίθεται έντονα τόσο το ζήτηµα των ορίων που θέτει το συνταγµατικό κείµενο στους διαρκείς περιορισµούς της κυριαρχίας, όσο και το ζητούµενο της διατήρησης του πυρήνα της. Σχετικά µε τα παραπάνω ζητήµατα έχουν διατυπωθεί πολλές και ενδιαφέρουσες απόψεις στην ελληνική συνταγµατική θεωρία. Η πρώτη άποψη υποστηρίζει ότι στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 28 θεµελιώνεται µια νέα πολιτειακή λειτουργία, η ενοποιητική, η οποία επιτρέπει τη µεταβίβαση αρµοδιοτήτων σε όργανα διεθνών οργανισµών και η οποία καταλαµβάνει και τις τρεις παραδοσιακές κρατικές λειτουργίες, δηλαδή τη νοµοθετική, την εκτελεστική και τη δικαστική, επεκτείνεται όµως ταυτόχρονα και σε πολλές άλλες πολιτειακές λειτουργίες, όπως είναι η δηµοσιονοµική διαχείριση και η διαχείριση των διεθνών σχέσεων της πολιτείας 336. Η ενοποιητική αυτή λειτουργία 337 παρέχει, κατά την συγκεκριµένη άποψη, επαρκές και ασφαλές συνταγµατικό έρεισµα για όλους τους µέχρι σήµερα περιορισµούς της εθνικής κυριαρχίας, οι οποίοι προκύπτουν από τη διαρκώς διευρυνόµενη µετάθεση αρµοδιοτήτων προς την ΕΕ, ακόµη και στις περιπτώσεις που αυτοί συντελούνται κατά παρέκκλιση, απόκλιση ή και υπέρβαση των ορισµών του Συντάγµατος. Αποδέχεται µάλιστα, ότι µπορούν να θιγούν ακόµη και οι ορισµοί και οι αρχές του σκληρού πυρήνα του Συντάγµατος, όπως αυτός οριοθετείται στο άρθρο 110 παρ Άλλη προσέγγιση, αποδέχεται την έννοια της ενοποιητικής λειτουργίας του άρθρου 28, διαφωνεί όµως ως προς τα όρια της λειτουργίας αυτής 339. Σύµφωνα µε την άποψη αυτή, οι δύο παράγραφοι του άρθρου 28 επιτελούν 336 Γ. Παπαδηµητρίου, Η ευρωπαϊκή ενοποίηση και το εθνικό Σύνταγµα, σε: Συνταγµατικές Μελέτες, Τόµος ΙΙ (2007), σελ. 26 επ Τη λειτουργία αυτή του άρθρου 28, ο Αριστ. Μάνεσης την ονοµάζει ευρωενωσιακή λειτουργία και αποδέχεται ότι αυτή παρέχει το απαιτούµενο συνταγµατικό έρεισµα για τη συµµετοχή της χώρας µας στη διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, βλ. Αριστ. Μάνεση, Το Σύνταγµα στο κατώφλι του 21 ου αιώνα, Πρακτικά της Ακαδηµίας Αθηνών, τ. 68, 1993, σελ Γ. Παπαδηµητρίου, ο.π., σελ Αντ. Μανιτάκης, Εκχώρηση αρµοδιοτήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και η επιφύλαξη κυριαρχίας κατά το άρθρο 28 παρ. 2 και 3 Σ, ΕΕΕυρ 4:2003, σελ

155 µια σιωπηρή αναθεωρητική λειτουργία 340, η οποία όµως οριοθετείται από µια επιφύλαξη κυριαρχίας, που προκύπτει από το άρθρο αυτό και ειδικότερα από την τρίτη παράγραφο. Άλλωστε, γίνεται δεκτό ότι τα ουσιαστικά κριτήρια που τίθενται στην τρίτη παράγραφο, ως αυστηρότερα απορροφούν τις ουσιαστικές προϋποθέσεις και της δεύτερης παραγράφου του εν λόγω άρθρου 341. Η συγκεκριµένη λοιπόν, παράγραφος ορίζοντας ότι οι περιορισµοί στην εθνική κυριαρχία δεν δύνανται να θίγουν τις «βάσεις του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και τα δικαιώµατα του ανθρώπου» εγκαθιδρύει µια συνταγµατική επιφύλαξη κυριαρχίας, η οποία αποτελεί θεµελιώδη δέσµευση των εθνικών κρατικών οργάνων, της νοµοθετικής, της εκτελεστικής και της δικαστικής εξουσίας 342. Παρά το γεγονός λοιπόν, ότι δικαιώµατα ή αρµοδιότητες κυριαρχίας µπορεί να µεταβιβάζονται ή να θίγονται, ο πυρήνας της κυριαρχίας, η δυνατότητα δηλαδή του κράτους να παραχωρεί κάποιες αρµοδιότητες και να διατηρεί άλλες για τον εαυτό του (η λεγόµενη «αρµοδιότητα της αρµοδιότητας») δεν δύναται να εκχωρηθεί 343. Εξάλλου, σύµφωνα µε την άποψη αυτή, οι συνεχείς περιορισµοί της κρατικής κυριαρχίας δεν οδηγούν στην εξάλειψή της, αλλά στον µετασχηµατισµό της και στην διάπλαση µιας άλλης µορφής κυριαρχίας, µεταεθνικού χαρακτήρα 344. ιαµορφώνεται µ αυτό τον τρόπο µια νέα «ευρωπαϊκή κυριαρχία», η οποία προκύπτει από τον πολλαπλασιασµό των εθνικών κυριαρχιών και εκδηλώνεται ως συλλογική κυριαρχία ή «συγκυριαρχία» των κρατών-µελών, 345 ενώ ταυτόχρονα σηµειώνεται ότι «βρισκόµαστε µπροστά σε µια µεταβατική περίοδο µε άγνωστη διάρκεια και απρόβλεπτο τέλος» 346. Σύµφωνα µε µια διαφορετική ανάγνωση του άρθρου 28 υποστηρίζεται ότι οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της τρίτης παραγράφου του άρθρου δεν λειτουργούν τόσο ως αρνητικά όρια στην επέκταση της κοινοτικής 340 Την άποψη αυτή υιοθετεί και ο Γ. Παπαδηµητρίου, ο οποίος µιλάει για µία αδιαφανή αναθεωρητική λειτουργία, βλ. Γ. Παπαδηµητρίου, Η αργόσυρτη πορεία προς τη ευρωπαϊκή οµοσπονδίωση (1997), σελ. 115 επ., αλλά και η Ηλιοπούλου-Στράγγα, η οποία µάλιστα υποστηρίζει ότι θα πρέπει να αναθεωρηθούν οι συγκεκριµένες διατάξεις του άρθρου 28, βλ. Τζ. Ηλιοπούλου-Στράγγα, Οι σχέσεις της ελληνικής µε την ευρωπαϊκή έννοµη τάξη, ΤοΣ 2000, σ Αντίθετος ο Ευ. Βενιζέλος, Η σχέση της ελληνικής µε την κοινοτική έννοµη τάξη και το διεθνές δίκαιο ως αντικείµενο της αναθεώρησης του Συντάγµατος, ΕΕΕυρ 1999, Αφιέρωµα στη µνήµη Κρ. Ιωάννου, σελ Ευ. Βενιζέλος, Μαθήµατα συνταγµατικού δικαίου Ι, σελ Βλ. Αντ. Μανιτάκη, ΕΕΕυρ 4:2003, σελ. 771, αλλά και Κ. Μαυριάς, οπ, σελ Αντ. Μανιτάκης,, ΕΕΕυρ 4:2003, σελ Αντ. Μανιτάκης, Το Σύνταγµα της Ευρώπης µεταξύ εθνικής και ευρωπαϊκής κυριαρχίας, Η προοπτική ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη (2003), σελ Αντ.Μανιτάκης, ο.π., σελ Αντ.Μανιτάκης, ο.π., σελ

156 αρµοδιότητας, αλλά κυρίως, ως θετικός όρος οργάνωσης και άσκησης της αρµοδιότητας αυτής 347. Εκτιµάται δηλαδή, ότι οι ρήτρες της παρ. 3 του άρθρου 28 λειτουργούν εξωστρεφώς, οδηγώντας στη συγκρότηση ενός ενιαίου χώρου άσκησης αρµοδιοτήτων, δηλαδή µιας υπό διαµόρφωση «ευρωπαϊκής κυριαρχίας» 348. Ταυτόχρονα όµως, και η άποψη αυτή δέχεται ότι η τροποποίηση των συνταγµατικών διατάξεων µέσω του άρθρου 28 συνιστά µια «εν ευρεία εννοία αναθεώρηση» του Συντάγµατος, η οποία µπορεί να οδηγήσει στην τροποποίηση του περιεχοµένου ακόµη και µη αναθεωρήσιµων συνταγµατικών επιταγών και αντιδιαστέλλεται µε την «εν στενή εννοία αναθεώρηση» που προβλέπει το άρθρο 110 του Συντάγµατος 349. Ενόψει των παραπάνω απόψεων που έχουν διατυπωθεί στην ελληνική συνταγµατική θεωρία, η παραχώρηση µέσω της ΟΝΕ της κυριαρχικής αρµοδιότητας του ελληνικού κράτους να ασκεί νοµισµατική πολιτική, αλλά και µεγάλου µέρους της δηµοσιονοµικής του εξουσίας στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, θέτει το ζήτηµα του κατά πόσο παραβιάζονται τα όρια που θέτει η τρίτη κυρίως παράγραφος του άρθρου 28 και πόσο αλλοιώνεται ή συρρικνώνεται η εθνική κυριαρχία. Το πρόβληµα στην περίπτωσή µας καθίσταται µάλιστα εντονότερο, δεδοµένου ότι η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, η οποία έχει την εξουσία χάραξης και εφαρµογής της νοµισµατικής πολιτικής, είναι ένας ανεξάρτητος ευρωπαϊκός οργανισµός, αποµονωµένος από την επιρροή των κυβερνήσεων των κρατών µελών και των κοινοβουλίων τους, επιτείνοντας µε αυτό τον τρόπο την έλλειψη δηµοκρατικής νοµιµοποίησης της άσκησης από την ΕΚΤ της συγκεκριµένης κυριαρχικής αρµοδιότητας 350. ιέξοδο στο ζήτηµα αυτό, φαίνεται να παρέχει τόσο η άποψη που δέχεται ότι το άρθρο 28 επιτελεί µια νέα πολιτειακή λειτουργία, την ενοποιητική, αφού αυτή όπως είδαµε, επιτρέπει τη µεταβίβαση αρµοδιοτήτων και από τις τρεις παραδοσιακές πολιτειακές λειτουργίες (νοµοθετική, εκτελεστική, δικαστική), ενώ µπορεί να διεισδύσει ακόµη και στον στενό πυρήνα των µη αναθεωρητέων διατάξεων του άρθρου 110 παρ. 1, όσο και η άποψη που δέχεται την θετική λειτουργία των ουσιαστικών προϋποθέσεων 347 Λ.Παπαδοπούλου, Η συνταγµατική οικοδόµηση της Ευρώπης από τη σκοπιά του ελληνικού Συντάγµατος, σε: Η προοπτική ενός Συντάγµατος για την Ευρώπη (2003), σελ Λ.Παπαδοπούλου, ο.π., σελ Λ.Παπαδοπούλου, ο.π., σελ Κ. Γώγος, Η υποδοχή της οικονοµικής και νοµισµατικής ένωσης στο συνταγµατικό οικοδόµηµα ενός κράτους µέλους: το παράδειγµα της Ελλάδας, σε: Κ ΕΟ, Η πορεία προς το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα και η πρόσφατη αναθεώρηση του Ελληνικού Συντάγµατος (2002), σελ

157 του σεβασµού των βάσεων του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και των δικαιωµάτων του ανθρώπου, αντιµετωπίζοντας τις παραπάνω προϋποθέσεις όχι ως εµπόδια στην παραχώρηση κυριαρχικών αρµοδιοτήτων, όπως η νοµισµατική και η δηµοσιονοµική, αλλά ως θετικούς όρους άσκησης των αρµοδιοτήτων αυτών στο πλαίσιο µιας νέας «ευρωπαϊκής κυριαρχίας», ενώ αναγνωρίζει ταυτόχρονα στο άρθρο 28 µια οιονεί αναθεωρητική λειτουργία, η οποία επίσης µπορεί να οδηγήσει στην τροποποίηση ακόµη και των µη αναθεωρήσιµων συνταγµατικών επιταγών. Πιο πολύπλοκη καθίσταται η επίλυση του ζητήµατος, εάν υιοθετηθεί η άποψη, η οποία σηµειωτέον είναι η κρατούσα και η οποία φαίνεται πιο πειστική και σύµφωνη µε το κείµενο, το σκοπό και τη λειτουργία του Συντάγµατος, κατά την οποία το άρθρο 28 Σ. θέτει µια επιφύλαξη κυριαρχίας, µη επιτρέποντας την παραβίαση του πυρήνα της, ο οποίος έγκειται στις θεµελιώδεις αρχές του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και στην άσκηση της λαϊκής κυριαρχίας. Ή διαφορετικά, ότι τα ουσιαστικά κριτήρια που θέτει το άρθρο 28 παρ. 3 χαράσσουν τα γενικά και διαρκή όρια εκχώρησης εθνικών αρµοδιοτήτων στους κοινοτικούς θεσµούς. Στην περίπτωση αυτή, θα πρέπει να κριθεί το αν η παραχώρηση µιας τόσο σηµαντικής κυριαρχικής αρµοδιότητας όπως η κοπή νοµίσµατος, αλλά και γενικότερα η παραχώρηση της νοµισµατικής εξουσίας µε τους ταυτόχρονους δηµοσιονοµικούς περιορισµούς και την ευθεία υποχρέωση για δηµοσιονοµική πειθαρχία θίγουν την κρατική κυριαρχία στον πυρήνα της και προσβάλλουν κατά συνέπεια το συνταγµατικά κατοχυρωµένο δηµοκρατικό µας πολίτευµα 351. Η απάντηση στο ζήτηµα αυτό δεν µπορεί παρά να δοθεί από το δηµοκρατικά εκλεγµένο Κοινοβούλιο, αφού οι λεπτές αυτές ισορροπίες ανάµεσα στις επιταγές του εθνικού συµφέροντος για εντονότερη συµµετοχή στην ευρωπαϊκή ενοποίηση και στα όρια που θέτουν οι θεµελιώδεις συνταγµατικές αρχές καθιστούν το επίµαχο ζήτηµα πρωτευόντως πολιτικό, επιδεχόµενο εκτιµήσεων κατά κύριο λόγο πολιτικής σκοπιµότητας 352. Αυτό άλλωστε, συνέβη και στην ελληνική πολιτική πραγµατικότητα κατά την ψήφιση του σχετικού κυρωτικού νόµου, όπου η θέση που εκφράστηκε από την πλειοψηφία του Κοινοβουλίου σχετικά µε την είσοδο της χώρας στην 351 Βλ. και Κ. Μαυριά, Συνταγµατικό ίκαιο (2005), σελ. 279, ο οποίος τονίζει το γεγονός ότι η εγκατάλειψη της αρχής της οµοφωνίας σε ορισµένους τοµείς δράσης της ΕΕ, θα οδηγήσει στον περαιτέρω περιορισµό της εθνικής κυριαρχίας, ο οποίος µάλιστα θα επιτελείται όχι µόνο χωρίς τη συναίνεση της χώρας, αλλά και ενάντια στην εκπεφρασµένη βούλησή της. 352 Την άποψη αυτή δέχεται τόσο ο Αντ. Μανιτάκης, ΕΕΕυρ 4:2003, σελ. 775, όσο και ο Κ. Γώγος, ο.π. σε Κ ΕΟ, σελ. 90. Αντίστοιχα και ο Α. Φατούρος σε Ιωάννου/Οικονοµίδη/Ροζάκη/Φατούρου, ηµόσιο ιεθνές ίκαιο Σχέσεις διεθνούς και εσωτερικού δικαίου, σελ

158 Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση ήταν ότι τα οικονοµικά και κοινωνικά οφέλη για τη χώρα µπορούν να υπερκεράσουν τις όποιες αρνητικές συνέπειες της παραχώρησης των σχετικών κυριαρχικών αρµοδιοτήτων στα όργανα της Ένωσης. Άλλωστε, όπως αναφέρθηκε και ανωτέρω 353, το τµήµα της κυριαρχίας που παραχωρείται δεν χάνεται, αλλά συµµετέχει µαζί µε τα παραχωρούµενα από τα άλλα κράτη µέλη «τµήµατα κυριαρχίας» στη σύνθεση µιας ευρωπαϊκής συγκυριαρχίας, την οποία ασκούν τα κράτη µέλη της Ε.Ε. από κοινού. Με την ίδια συλλογιστική προσεγγίζεται και επιλύεται και η διαφαινόµενη αντίθεση της συµµετοχής της χώρας µας στην Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση µε τις διατάξεις εκείνες του Συντάγµατος που αφορούν στη δηµοσιονοµική διαχείριση και στη φορολογική εξουσία του κράτους 354. Πιο συγκεκριµένα, οι διατάξεις του Συντάγµατος διασφαλίζουν την εξουσία του ελληνικού Κοινοβουλίου να καθορίζει µε τυπικούς νόµους την δηµοσιονοµική και νοµισµατική πολιτική της χώρας, καθώς και την πολιτική σε ζητήµατα φορολογίας. Όπως γίνεται λοιπόν αντιληπτό, η υιοθέτηση κοινού ευρωπαϊκού νοµίσµατος, και η παραχώρηση, µέσω της ΟΝΕ, της εξουσίας χάραξης νοµισµατικής πολιτικής και µεγάλου µέρους της δηµοσιονοµικής εξουσίας του κράτους στα ευρωπαϊκά όργανα, φαίνεται να παραβιάζει τις συγκεκριµένες συνταγµατικές διατάξεις, µε δεδοµένο ότι παραχωρούνται κάποιες από τις σηµαντικότερες αρµοδιότητες του δηµοκρατικά εκλεγµένου Κοινοβουλίου σε υπερεθνικούς οργανισµούς. Με τον τρόπο αυτό, η εθνική δηµοσιονοµική κυριαρχία συρρικνώνεται, ενώ η νοµισµατική κυριαρχία εξαφανίζεται προς όφελος µιας κοινής ευρωπαϊκής δηµοσιονοµικής και νοµισµατικής πολιτικής. Στις παραπάνω θιγόµενες συνταγµατικές διατάξεις από την Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση έρχεται να προστεθεί και η διάταξη του άρθρου 106 παρ. 1, η οποία διασφαλίζει την εξουσία του κράτους να ασκεί την οικονοµική πολιτική της χώρας προς όφελος του δηµοσίου συµφέροντος 355. Πραγµατικά, η παραχώρηση αρµοδιοτήτων, όπως η χάραξη της δηµοσιονοµικής και 353 Βλ. σχετικές θέσεις που εκφράζονται από Αντ. Μανιτάκη και Λ. Παπαδοπούλου αντίστοιχα όπως ανωτέρω. 354 Αναφορικά µε τους περιορισµούς που υφίσταται η φορολογική κυριαρχία του κράτους και ειδικότερα η κατοχυρωµένη από το άρθρο 78 του Συντάγµατος αρχή της νοµιµότητας του φόρου, βλ. Κ. Φινοκαλιώτη, Φορολογικό ίκαιο (2005), σελ , καθώς και Θ. Φορτσάκη, Φορολογικό ίκαιο (2008), σελ Σύµφωνα µε το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντ., «για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συµφέροντος το Κράτος προγραµµατίζει και συντονίζει την οικονοµική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκωντας να εξασφαλίσει την οικονοµική ανάπτυξη όλων των τοµέων της εθνικής οικονοµίας». 158

159 νοµισµατικής πολιτικής στα κοινοτικά όργανα, στερεί από το κράτος πολλά από τα µέσα µε τα οποία αυτό ασκεί τον επιτελικό του ρόλο στην οικονοµία. Άλλωστε, ο εκφρασµένος στόχος για σταδιακή εναρµόνιση και της οικονοµικής πολιτικής, στο πλαίσιο της πορείας για επίτευξη και της οικονοµικής ένωσης µετά την νοµισµατική, φαίνεται να περιορίζει τις δυνατότητες του κράτους για επιλογή διαφορετικής οικονοµικής πολιτικής και παρεµβάσεων στην οικονοµία. Βέβαια, σχετικά µε την φαινοµενική αυτή αντίθεση των προβλέψεων του δικαίου της Ένωσης για την ΟΝΕ µε τις ειδικές διατάξεις του Συντάγµατος που αναφέρονται στο νόµισµα και στην κρατική οικονοµική πολιτική, χρειάζεται να σηµειωθεί πως, συνειδητά, δεν υπήρξε µία συνταγµατική αναθεώρηση, αλλά προκρίθηκε η ερµηνεία των συγκεκριµένων διατάξεων µε βάση το άρθρο 28 Σ και την συλλογιστική που αναπτύχθηκε ανωτέρω, καθώς το εν λόγω άρθρο θεωρείται ως το συνταγµατικό θεµέλιο της συµµετοχής της Ελλάδας στην Ο.Ν.Ε. Μόνο, όσον αφορά στο ζήτηµα της εκχώρησης της αρµοδιότητας για κοπή ή έκδοση του νοµίσµατος, προκρίθηκε η προσθήκη ερµηνευτικής δήλωσης, η οποία προστέθηκε µε τη συνταγµατική αναθεώρηση του 2001 υπό το άρθρο 80 παρ. 2 Σ. Σύµφωνα λοιπόν, µε την εν λόγω ερµηνευτική δήλωση, η διάταξη του αρ. 80 παρ. 2 Σ. «δεν κωλύει τη συµµετοχή της Ελλάδας στις διαδικασίες της οικονοµικής και νοµισµατικής ένωσης, στο ευρύτερο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, κατά τα προβλεπόµενα στο άρθρο 28 Σ», προκειµένου να αποκλειστεί η ερµηνευτική εκδοχή για αντίθεση του άρθρου 128 ΣΛΕΕ παρ. 1 (πρώην 106 ΣΕΚ), το οποίο αποδίδει το αποκλειστικό δικαίωµα έκδοσης του νοµίσµατος στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, µε το άρθρο 80 παρ. 2 του ελληνικού Συντάγµατος που προβλέπει ότι «νόµος ορίζει τα σχετικά µε την κοπή ή την έκδοση του νοµίσµατος». Ωστόσο, η εν λόγω ερµηνευτική δήλωση επιλύει το ζήτηµα που δηµιουργείται µόνο σε σχέση µε την πλήρη παραχώρηση της νοµισµατικής εξουσίας στην ΕΚΤ, η οποία βέβαια παραµένει, µέχρι στιγµής, η πιο καταλυτική παρέµβαση των ευρωπαϊκών Συνθηκών στις κυριαρχικές αρµοδιότητες του κράτους. Σχετικά δηλαδή, µε το ζήτηµα της συρρίκνωσης της συνταγµατικά κατοχυρωµένης δυνατότητας του κράτους να ασκεί δηµοσιονοµική πολιτική, µε δεδοµένο ότι η χώρα µας, στο πλαίσιο της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης είναι υποχρεωµένη να ακολουθήσει συγκεκριµένες πολιτικές µε σκοπό την επίτευξη δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, αλλά και σχετικά µε τον περιορισµό της δυνατότητας του κράτους να ασκεί τον συντονιστικό του ρόλο στην οικονοµία, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 106 παρ. 1 Σ και η οποία φαίνεται να περιορίζεται από τις ρυθµίσεις των 159

160 Συνθηκών και τις επιταγές της ΟΝΕ 356, και τον αντίστοιχο περιορισµό της κρατικής κυριαρχίας που συνιστούν οι εν λόγω υποχρεώσεις, η διέξοδος εξακολουθεί να παρέχεται µέσα από τις ερµηνευτικές αναλύσεις του άρθρου 28 Σ. Μάλιστα, όπως ήδη αναφέρθηκε κατά την εξέταση της συνταγµατικής θεµελίωσης που µπορεί να προσφέρει το άρθρο 28 του Συντάγµατος στους ολοένα και µεγαλύτερους περιορισµούς της κρατικής κυριαρχίας κατά την πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, το ζήτηµα της παραχώρησης ενός µεγάλου µέρους της δηµοσιονοµικής κυριαρχίας είναι πρωτευόντως πολιτικό και µπορεί να επιλυθεί µόνο από το Κοινοβούλιο, το οποίο, στο πλαίσιο του πολιτεύµατός µας, είναι το αρµόδιο και µοναδικά νοµιµοποιούµενο όργανο να τηρήσει και να προσδιορίσει τις λεπτές αυτές ισορροπίες ανάµεσα στις επιταγές του εθνικού συµφέροντος για εντονότερη συµµετοχή στην ευρωπαϊκή ενοποίηση και στα όρια που θέτουν οι θεµελιώδεις συνταγµατικές αρχές. Πραγµατικά, το Κοινοβούλιο, το οποίο σύµφωνα µε τα άρθρα 79 και 80 του Συντάγµατος έχει τον αποφασιστικό ρόλο σε ζητήµατα προϋπολογισµού και δαπανών του κράτους έκρινε, στη συγκεκριµένη περίπτωση, ότι είναι σκόπιµο και ωφέλιµο για τη χώρα να ακολουθήσει µια συγκεκριµένη δηµοσιονοµική πολιτική και να εµπιστευθεί αρκετές από τις αρµοδιότητες που του αναθέτει το Σύνταγµα στα κοινοτικά όργανα, στο πλαίσιο πάντα της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης, καθώς θεώρησε ότι µε τον τρόπο αυτό δεν θίγεται η κρατική κυριαρχία στον πυρήνα της και κατά συνέπεια, δεν προσβάλλεται το συνταγµατικά κατοχυρωµένο δηµοκρατικό µας πολίτευµα. Η εξουσία δηλαδή, αυτή του Κοινοβουλίου να παραχωρεί αρµοδιότητες σε υπερεθνικά όργανα δεν είναι απεριόριστη, αλλά, σύµφωνα µε την κρατούσα άποψη, οριοθετείται από την υποχρέωση διαφύλαξης των θεµελιωδών αρχών του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και της άσκησης της λαϊκής κυριαρχίας και ταυτόχρονα, από την διατήρηση της δυνατότητας του να ανακτήσει, θεωρητικά τουλάχιστον, τις αρµοδιότητες αυτές και να µεταβάλλει την πολιτική του επιλογή και στάθµιση. Θα πρέπει ωστόσο, να σηµειωθεί ότι µια αυστηρά εθνοκεντρική ερµηνεία των διατάξεων αυτών, η οποία θα απαιτούσε την αποκλειστική και ανεξαίρετη άσκηση της δηµοσιονοµικής εξουσίας από το εθνικό Κοινοβούλιο, θα ήταν ασύµβατη µε τις απαιτήσεις της σηµερινής παγκοσµιοποιηµένης οικονοµίας και θα εµπόδιζε τη συµµετοχή της χώρας µας στο διεθνές οικονοµικό γίγνεσθαι, γεγονός που εκτιµήθηκε από το Κοινοβούλιο κατά τη στάθµιση των ανωτέρω ζητηµάτων. 356 Σχετικά µε τον ανταγωνισµό που φαίνεται να υπάρχει ανάµεσα στο άρθρο 106 παρ. 1 Σ. και στις διατάξεις της Συνθήκης που διέπουν την ΟΝΕ, βλ. Κ. Γώγο, ο.π. σε Κ ΕΟ σ

161 Σύµφωνα συνεπώς, µε την παραπάνω συλλογιστική, ούτε και η διάταξη του άρθρου 106 παρ. 1 Σ. αντίκειται στις διατάξεις της Συνθήκης που διέπουν την Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση, δεδοµένου επιπρόσθετα, ότι ο περιορισµός των µέσων κρατικής παρέµβασης στην οικονοµία και η υιοθέτηση οικονοµικών επιλογών προσανατολισµένων προς το σύστηµα της ανοικτής οικονοµίας αποτελούν επίσης πολιτικές επιλογές του δηµοκρατικά εκλεγµένου Κοινοβουλίου, το οποίο στη συγκεκριµένη περίπτωση έκρινε ότι αυτές είναι επωφελείς για το δηµόσιο συµφέρον. Σηµειωτέον άλλωστε, ότι το Σύνταγµά µας όχι µόνο αναγνωρίζει το συγκεκριµένο οικονοµικό σύστηµα, αλλά θέτει και υπό την προστασία του τις βασικές του συνιστώσες (προστασία της ιδιοκτησίας, ελευθερία της ιδιωτικής οικονοµικής δραστηριότητας). Ταυτόχρονα όµως, και η Συνθήκη από την πλευρά της αναγνωρίζει τη δυνατότητα του κράτους να ασκεί επιχειρηµατική δραστηριότητα, διατηρώντας ουσιαστικά την οικονοµικοπολιτική της ουδετερότητα, ώστε να µην παραβιάζει τον πυρήνα της κυριαρχίας των κρατών µελών. Όσο λοιπόν το κράτος διατηρεί τη δυνατότητα παρεµβάσεων στην οικονοµία, χωρίς ταυτόχρονα να θίγεται ο πυρήνας της οικονοµικής του κυριαρχίας, την οποία θα µπορούσε µάλιστα, σε θεωρητικό επίπεδο, να ανακτήσει µελλοντικά, σε περίπτωση µεταβολής της επιλεγόµενης πολιτικής από το δηµοκρατικά νοµιµοποιηµένο Κοινοβούλιο, οι εν λόγω συνταγµατικές διατάξεις δεν θίγονται ούτε και βρίσκονται σε αντίθεση µε τις κρίσιµες διατάξεις της Συνθήκης. 161

162 162

163 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΥΤΕΡΟ Τα δηµοσιονοµικά στοιχεία και η προσαρµογή της Ελλάδας µε τα δηµοσιονοµικά κριτήρια του δικαίου της Ένωσης πριν από την ένταξη στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε. ΤΜΗΜΑ ΠΡΩΤΟ Η περίοδος Η διόγκωση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Ι) Το ευρύτερο ιστορικό πλαίσιο. Το πρόβληµα του υψηλού δηµοσίου χρέους και των δηµοσίων ελλειµµάτων άρχισε να διαπιστώνεται για τη χώρα µας στις αρχές της δεκαετίας του 1980 και από εκεί κι έπειτα να αυξάνεται µε ταχύτατους ρυθµούς. Η επισκόπηση της ελληνικής οικονοµίας κατά την περίοδο εκείνη πρέπει να γίνει µε παράλληλη προσέγγιση του ευρύτερου ιστορικού πλαισίου, καθώς οι εξελίξεις στην αρχή της δεκαετίας του 1980 ήταν ραγδαίες. Κατά την περίοδο εκείνη, η Ελλάδα βίωνε µία µεγάλη αλλαγή: την 1η Ιανουαρίου 1981 εντάχθηκε στην ΕΟΚ. Η αλλαγή στην ελληνική πραγµατικότητα ήταν µεγάλη σε όλους τους τοµείς και, βεβαίως, στα δηµόσια οικονοµικά. Η Ελλάδα, στον τοµέα της οικονοµίας, υπολειπόταν, σε σχέση µε τις άλλες χώρες τόσο σε εθνικό, όσο και σε ατοµικό επίπεδο 357, και αναζητούσε τρόπους να προσαρµοστεί στις νέες συνθήκες. Κατά τα έτη , που µπορεί να χαρακτηριστεί ως µία περίοδος δραµατικών αλλαγών στην ελληνική πραγµατικότητα 358, ακολουθήθηκε µία πολιτική άµεσης οικονοµικής ενίσχυσης των λιγότερο προνοµιούχων 359, χωρίς όµως παράλληλα να επιχειρηθεί ο εξορθολογισµός της οικονοµικής διαχείρισης. 357 Τότε το κατά κεφαλήν εισόδηµα των Ελλήνων αντιστοιχούσε µόλις στο 42% του µέσου κατά κεφαλήν εισοδήµατος των χωρών-µελών της ΕΟΚ, ενώ λίγα χρόνια αργότερα, το 1986, µε την ένταξη της Ισπανίας και της Πορτογαλίας, το ποσοστό αυτό «µειώθηκε» κάτω από το 40%. 358 Και αυτό είναι αποτέλεσµα όχι µόνο της ένταξης στην ΕΟΚ, αλλά και της αλλαγής της ελληνικής Κυβέρνησης. 359 Ενδεικτικά µόνο µέτρα: σχετικά µεγάλες αυξήσεις µισθών στο δηµόσιο και ιδιωτικό τοµέα, καθιέρωση της ΑΤΑ (αυτόµατης τιµαριθµικής προσαρµογής), προσπάθεια εξυγίανσης των προβληµατικών επιχειρήσεων (ν. 1386/1983), αύξηση των κατωτάτων ορίων των συντάξεων (22% για το ΙΚΑ, 50% για ΤΕΒΕ, εµπόρων, 100% για ΟΓΑ), ενίσχυση των αγροτικών πόρων του προϋπολογισµού κλπ. 163

164 Τον Μάρτιο του 1982 υπεβλήθη στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή το Μνηµόνιο (Υπόµνηµα) µε το οποίο ζητήθηκαν εξαιρέσεις και ενισχύσεις υπέρ της ελληνικής οικονοµίας και τον Μάρτιο του 1983, το Μνηµόνιο έγινε αποδεκτό, αναγνωρίστηκε η ιδιαιτερότητα της Ελλάδας, αναβλήθηκε η εφαρµογή του Φ.Π.Α., προωθήθηκαν ειδικά προγράµµατα για την αύξηση αναλήψεων από την ΕΟΚ και θεσπίστηκε ειδικός Κανονισµός για τον γεωργικό τοµέα, αλλά το 1983 υποτιµήθηκε η δραχµή. Η Ελλάδα, ωστόσο, είχε αναλάβει υποχρεώσεις, ως ισότιµο πλέον µέλος της ΕΟΚ και το δεύτερο εξάµηνο του 1983, ανέλαβε για πρώτη φορά, την προεδρία του Συµβουλίου Υπουργών της ΕΟΚ. Παρόλα αυτά, δεν κατόρθωνε να ακολουθήσει τις άλλες χώρες-µέλη στους ρυθµούς ανάπτυξης και εκσυγχρονισµού. Έτσι, τον Οκτώβριο του 1985 ανακοινώθηκε ένα διετές πρόγραµµα σταθεροποίησης και ταυτόχρονα έγινε νέα υποτίµηση της δραχµής κατά 15%. Η αδυναµία κάλυψης, των ετησίων δηµοσίων εξόδων από τα ετήσια δηµόσια έσοδα αύξησε τα δηµόσια ελλείµµατα τόσο σε απόλυτους αριθµούς όσο και ως ποσοστό του ΑΕΠ. Έτσι, τα οικονοµικά επιτελεία αναζητούσαν τρόπους αύξησης των εσόδων, προκειµένου να είναι σε θέση να καλύψουν τις δαπάνες. Η σύναψη δηµοσίων δανείων ήταν ένας από αυτούς. Τα συνεχή αυτά ελλείµµατα, τα οποία προστίθενται στο δηµόσιο χρέος, απαιτούν τη σύναψη νέων δανείων και πυροδοτούν τις δαπάνες εξυπηρέτησης του χρέους 360. Η Ελλάδα, δηλαδή, αδυνατούσε να εξισορροπήσει τις τρέχουσες δηµόσιες δαπάνες µε τα τρέχοντα δηµόσια έσοδα, ώστε να αναγκάζεται να καταφεύγει σε νέους δανεισµούς και να δηµιουργείται µε τον τρόπο αυτό ένας φαύλος κύκλος. Μάλιστα, νευραλγική για την διόγκωση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων την περίοδο αυτή ήταν η απόφαση και η πρακτική να καλύπτονται από το προϊόν των δανείων όχι µόνο οι παραγωγικές δαπάνες, όπως συνέβαινε µέχρι τότε, αλλά να καλύπτονται και οι καταναλωτικές δηµόσιες δαπάνες 361, όπως θα αναλυθεί στη συνέχεια. Οι ελληνικές κυβερνήσεις, προκειµένου να κατορθώσουν να εξυπηρετήσουν το χρέος και τις τρέχουσες δαπάνες, αναγκάζονταν να συνάπτουν δάνεια. Τα δάνεια αυτά µπορούν να διακριθούν σε δύο µεγάλες κατηγορίες, τα εσωτερικά και τα εξωτερικά Κοντόγιωργα - Θεοχαροπούλου, Λ. Θεοχαρόπουλος, Στον «αστερισµό» των κρίσεων: ηµοσίας ιοικήσεως και ηµοσιονοµικής ιαχειρίσεως, Εφηµ, 3/2010, σελ Ν. Μπάρµπας, Τα δηµόσια δάνεια του κράτους (νοµική προσέγγιση) (1996), σελ

165 ΙΙ) Οι κυριότεροι τρόποι εξυπηρέτησης του χρέους και των τρεχουσών δαπανών και η διόγκωση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Α) Εσωτερικά δηµόσια δάνεια Με τον όρο εσωτερικά δηµόσια δάνεια νοούνται τα δάνεια τα οποία εκδίδονται στο εσωτερικό µιας χώρας και στο εθνικό νόµισµα της χώρας αυτής, στα οποία κατά κανόνα, συµµετέχει η εθνική αποταµίευση της χώρας αυτής. Τα εσωτερικά δηµόσια δάνεια είναι δυνατόν να εµφανίζονται είτε µε τη µορφή των φυσικών τίτλων, δηλαδή ως τίτλοι δανείων της χρηµαταγοράς, τα οποία είναι ανώνυµα χρεόγραφα (τα οποία ήταν ο µοναδικός τρόπος σύναψης εσωτερικών δηµόσιων δανείων κατά την περίοδο που εξετάζουµε), είτε µε τη µορφή των τίτλων λογιστικής µορφής (άυλοι τίτλοι που εµφανίστηκαν µεταγενέστερα 362 και είναι προϊόν τεχνολογικής εξέλιξης 363 ). Φυσικούς τίτλους αποτελούν τα έντοκα γραµµάτια του ν.δ. 3745/1957 και τα οµόλογα του Ελληνικού ηµοσίου του αρ. 62 ν.1642/1986 και των άρθρων 31 και 32 του ν. 1919/ Τα έντοκα γραµµάτια του Ελληνικού ηµοσίου αποτελούν την πιο απλοποιηµένη µορφή των βραχυπρόθεσµων εσωτερικών δηµοσίων δανείων. Αυτό που έχει ιδιαίτερη σηµασία όσον αφορά στα έντοκα γραµµάτια είναι ο προορισµός των εσόδων που αποκτά το ηµόσιο µε την έκδοσή τους και η σχέση τους µε τη διαµόρφωση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων και κατ επέκταση του χρέους. Ειδικότερα, σύµφωνα µε το αρχικά ισχύον καθεστώς (ν.δ. 3754/1957), το προϊόν των εσόδων του ηµοσίου από την έκδοση εντόκων γραµµατίων διετίθετο για την κάλυψη των παραγωγικών µόνο δαπανών του ηµοσίου. Ωστόσο, µε το άρθρο 4 παρ. 3 ν. 1266/1982 τροποποιήθηκε το καθεστώς αυτό και ορίστηκε πως το προϊόν αυτών θα είναι δυνατόν να διατεθεί για την κάλυψη οποιασδήποτε δαπάνης του ηµοσίου. Γίνεται εύκολα αντιληπτό πως το αρχικό καθεστώς υιοθετούσε τις πάγιες θέσεις της δηµοσιονοµικής θεωρίας, σύµφωνα µε τις οποίες, ο κύριος και πρωταρχικός σκοπός της εκδόσεως δηµοσίων δανείων γενικά πρέπει να είναι η διενέργεια παραγωγικών επενδύσεων και η αποφυγή της κάλυψης, µε τα δάνεια αυτά, των καταναλωτικών δαπανών του ηµοσίου 364. Αντίθετα, το µετέπειτα καθεστώς αποδέσµευσε τις κυβερνήσεις από την υποχρέωση κάλυψης µόνο παραγωγικών δαπανών, ώστε να έχει πλέον το Κράτος τη δυνατότητα να χρησιµοποιεί το προϊόν της εκδόσεως εντόκων 362 Βλ. παρακάτω, τµήµα δεύτερο I A. 363 Ν. Μπάρµπας, Νοµική προσέγγιση των δανείων του Ελληνικού ηµοσίου, Εφηµ 6/2009, σελ Α. Αγγελόπουλος, Το ηµόσιον Χρέος της Ελλάδας (1937), σελ

166 γραµµατίων για την κάλυψη οποιασδήποτε δηµόσιας δαπάνης, παραγωγικής ή καταναλωτικής, κι ακόµα περισσότερο, να έχει τη δυνατότητα να εκπληρώνει κάθε είδος υποχρεώσεών του ή επιδοτήσεων προς φορείς δηµοσίου. Τα καταναλωτικά δάνεια όµως, διατίθενται για κάλυψη δαπανών που κατά κανόνα προκαλούν επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισµού, γιατί συντελούν στην αύξηση του σκέλους των εξόδων, χωρίς να έχουν αυξητική επίδραση και στο σκέλος των εσόδων και συνεπώς δεν οδηγούν σε ύψωση του εθνικού εισοδήµατος. Εξάλλου, το προϊόν της έκδοσης εντόκων γραµµατίων χρησιµοποιήθηκε πολλές φορές για την κάλυψη των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων που προκαλούνται κυρίως σε προεκλογικές περιόδους λόγω της αύξησης των δηµοσίων δαπανών και της µείωσης των εσόδων από τη φορολογία 365. Τέλος, σχετικά µε τα έντοκα γραµµάτια πρέπει να τονιστεί πως αποτελούσαν µία από σπουδαιότερες µορφές του ελληνικού «κυµαινόµενου χρέους» 366. Με τον όρο κυµαινόµενο χρέος νοούνται οι υποχρεώσεις που αναλαµβάνει το Κράτος έναντι των τραπεζικών ιδρυµάτων και κυρίως της Εκδοτικής Τράπεζας ή έναντι των ιδιωτών, από τη σύναψη βραχυπρόθεσµων δηµοσίων δανείων διάρκειας µέχρι ενός έτους, µε σκοπό να αντιµετωπίσει τα έξοδά του, στις περιπτώσεις που η είσπραξη των τακτικών εσόδων από τη φορολογία καθυστερεί έναντι της προβλεπόµενης στους κρατικούς προϋπολογισµούς. ηλαδή, το κυµαινόµενο χρέος έχει καθαρά νοµισµατικό χαρακτήρα και δηµιουργείται µε σκοπό την κάλυψη των προσωρινών ελλειµµάτων του δηµόσιου ταµείου, µέχρις ότου εισπραχθούν τα τακτικά έσοδα του κρατικού προϋπολογισµού, δηλαδή τα έσοδα από τη φορολογία 367. Το κυµαινόµενο αυτό χρέος παρουσίασε αθρόα αύξηση την εποχή εκείνη λόγω της αθρόας έκδοσης εντόκων γραµµατίων και των προκαταβολών της Τράπεζας της Ελλάδος προς το Ελληνικό ηµόσιο 368. Αποτέλεσµα της κατάστασης αυτής ήταν η υπερβολική διόγκωση του ηµοσίου Χρέους και η εκδήλωση δηµοσιονοµικής κρίσης στη Χώρα 369, 370, Ν. Μπάρµπας, ό.π., σελ Η άλλη ήταν οι προκαταβολές της Τράπεζας της Ελλάδας. 367 Ν. Μπάρµπας, ό.π., σελ Πρακτική που απαγορεύτηκε πλέον από τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου. 369 Λ. Θεοχαρόπουλος, Η δηµοσιονοµική κρίση στη Χώρα µας. Ανάτυπο της εφηµερίδας «Η Καθηµερινή» της 23 ης και 25 ης Ιανουαρίου Χαρακτηριστικό είναι ότι µε τον Ν. 1489/1984 καταργήθηκε ο προληπτικός δικαστικός έλεγχος των δηµοσίων δαπανών από το Ελεγκτικό Συνέδριο, γεγονός που άφησε τελείως ελεύθερο το πεδίο στη ιοίκηση να πραγµατοποιεί από το προϊόν των δανείων κάθε είδους δαπάνες, ακόµη και παράνοµες δηµόσιες δαπάνες για λόγους σκοπιµότητας. Εξάλλου, µε την µέθοδο της µεταγενέστερης νοµοθετικής ρύθµισης που ακολουθούσε η τότε Κυβέρνηση προκειµένου να καλύψει τις παράνοµες πληρωµές του ηµοσίου, ο έλεγχος των 166

167 - Η δεύτερη µορφή φυσικών τίτλων µε την οποία είναι δυνατόν να εµφανίζονται τα δηµόσια δάνεια που αναγκάζονταν να συνάψουν οι ελληνικές κυβερνήσεις, είναι τα οµόλογα του Ελληνικού ηµοσίου. 372 Τα οµόλογα του Ελληνικού ηµοσίου διακρίνονται, ανάλογα µε τον ανώτατο χρόνο διάρκειάς τους, στα «βραχυπρόθεσµα» οµόλογα και στα «µακροπρόθεσµα». Το καθεστώς που διήπε την έκδοση των βραχυπρόθεσµων οµολόγων αποτελούσαν οι διατάξεις του άρθρου 62ν. 1642/1986 ενώ το αντίστοιχο καθεστώς των µακροπρόθεσµων καθορίστηκε µε τον ν.1914/1990. Μέχρι τη στιγµή της έκδοσης του πρώτου εξουσιοδοτικού νόµου το 1986, η δυνατότητα έκδοσης οµολογιακών δανείων από την Κυβέρνηση παρείχετο σε αυτήν από την Βουλή όχι µε πάγιους και γενικούς νόµους, αλλά µε ειδικούς και περιορισµένης χρονικής ισχύος νόµους, στους οποίους καθορίζονταν επακριβώς όλοι οι όροι του συγκεκριµένου δανείου στο οποίο αφορούσε ο εκάστοτε νόµος. Β) Εξωτερικά δηµόσια δάνεια Τη δεύτερη µεγάλη κατηγορία δανείων που αναγκάζονταν να συνάπτουν οι εκάστοτε κυβερνήσεις αποτελούν τα εξωτερικά δάνεια. Τα εξωτερικά δάνεια είναι η µέθοδος που χρησιµοποιούσε το Ελληνικό ηµόσιο προκειµένου να αντλήσει χρήµατα σε ξένο συνάλλαγµα από τις αλλοδαπές ή τις διεθνείς χρηµαταγορές. Η σηµασία των εξωτερικών δανείων όσον αφορά στη σχέση τους µε το δηµόσιο χρέος είναι ιδιαίτερη, καθώς το χρέος που δηµιουργείται από τη σύναψη των εξωτερικών δανείων, το λεγόµενο εξωτερικό χρέος, προστίθεται αυτόµατα στο εν γένει δηµόσιο χρέος και συνυπολογίζεται µε αυτό 373. δαπανών αυτών από το Ελεγκτικό Συνέδριο καθίστατο ουσιαστικά ανενεργής. Ο προληπτικός δικαστικός έλεγχος των εξόδων του δηµοσίου επανήλθε σε ισχύ από την Για το ζήτηµα αυτό βλ. Λ. Θεοχαρόπουλο, ίκαιον κρατικού προϋπολογισµού, Σάκκουλα, 1986 και Ν. Μπάρµπα, Στοιχεία δηµοσιονοµικού δικαίου : προϋπολογισµός, Ελεγκτικό Συνέδριο, δηµόσια οικονοµικά της Ευρώπης (2002). 371 Κ. Φινοκαλιώτης - Ν. Μπάρµπας, ηµόσια Οικονοµικά, Φόροι- ηµόσια άνεια (2001), σελ. 180 Μ. Νεγρεπόντη- ελιβάνη, Ελληνικό ηµόσιο Χρέος και Ελλείµµατα. Αδιέξοδα και λύσεις (1994), σελ Ν. Μπάρµπας, Νοµική προσέγγιση των δανείων του Ελληνικού ηµοσίου, Εφηµ 6/2009, σελ Ανάλογα µε τη µέθοδο συνάψεως των εξωτερικών δηµόσιων δανείων υπό το καθεστώς που ίσχυε πριν από τη ΣυνΕΕ, αυτά µπορούσαν να διακριθούν στα έµµεσα και στα άµεσα εξωτερικά δάνεια. Για περισσότερα βλ. Ν. Μπάρµπα, Τα δηµόσια δάνεια του κράτους (νοµική προσέγγιση) (1996), σελ. 347 επ. 167

168 Κατά την περίοδο που εξετάζουµε ίσχυε το ν.δ. 970/1971, το οποίο ρύθµιζε την έµµεση µέθοδο σύναψης εξωτερικών δανείων. Σύµφωνα µε την εν λόγω µέθοδο, το Ελληνικό ηµόσιο είχε τη δυνατότητα να αντλεί κεφάλαια σε συνάλλαγµα µε τη µορφή δανείων από το εξωτερικό, χωρίς να συµβάλλεται άµεσα µε τους αλλοδαπούς πιστωτικούς οίκους, αλλά µέσω της Τράπεζας της Ελλάδος, η οποία στη συνέχεια εκχωρούσε το προϊόν των δανείων αυτών στο ελληνικό δηµόσιο 374. Η έµµεση αυτή µέθοδος σύναψης εξωτερικών δανείων ίσχυσε µέχρι τις οπότε και καταργήθηκε. Με τις διατάξεις του ν.δ. 483/1974 (και, µετέπειτα µε τον ν. 2187/1994) ρυθµιζόταν η διαδικασία σύναψης των άµεσων εξωτερικών δανείων. Με τις διατάξεις αυτές, παρεχόταν η εξουσιοδότηση σε συναρµόδιους Υπουργούς να συµβάλλονται για λογαριασµό του Ελληνικού ηµοσίου, µε αλλοδαπές κυβερνήσεις ή µε αλλοδαπά φυσικά ή νοµικά πρόσωπα, για παροχή προς το Ελληνικό ηµόσιο πιστώσεων ή γενικά πιστωτικών διευκολύνσεων σε ξένα νοµίσµατα. Οι όροι σύναψης των δανειακών αυτών συµβάσεων καθορίζονταν µε ελεύθερες συµφωνίες των αρµόδιων υπουργών και των αλλοδαπών κυβερνήσεων ή ιδρυµάτων. Αυτό που είναι χαρακτηριστικό στην ανωτέρω µέθοδο σύναψης εξωτερικών δανείων, είναι πως, προκειµένου οι αλλοδαποί πιστωτές του Ελληνικού ηµοσίου να εξασφαλιστούν από µια ενδεχόµενη, µεταγενέστερη της δανειακής σύµβασης, κατάργηση προνοµίων ή φορολογικών απαλλαγών που προβλέπονταν σε αυτήν, µε νεότερο φορολογικό νόµο, έπρεπε η διεθνής δανειακή σύµβαση να κυρωθεί µε τυπικό νόµο. Η απαίτηση αυτή υπήρχε γιατί, όπως προαναφέρθηκε, σύµφωνα µε το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγµατος, οι τυπικοί νόµοι µε τους οποίους κυρώνονται διεθνείς συµβάσεις έχουν αυξηµένη τυπική ισχύ έναντι κοινών νόµων και δεν είναι δυνατόν να τροποποιηθούν ή να καταργηθούν, παρά µόνο µε την ίδια διαδικασία του άρθρου 28 του Συντάγµατος. Τέλος, χρειάζεται να σηµειωθεί ότι και το προϊόν των δανείων που συνάπτονταν µε την άµεση µέθοδο έπρεπε να χρησιµοποιείται για τη χρηµατοδότηση παραγωγικών έργων ή αµυντικών δαπανών της Χώρας. Ωστόσο, σύµφωνα µε την ακολουθούµενη πρακτική µέχρι την ισχύ της νέας διάταξης του άρθρου 1 του ν. 2187/1994, το ηµόσιο συνοµολογούσε δάνεια για την ικανοποίηση και κοινωνικών αναγκών. Και για τις δύο αυτές κατηγορίες δανείων, κρίσιµο στοιχείο όσον αφορά στη σχέση τους µε το δηµόσιο χρέος και την αύξηση του τελευταίου, είναι ο σκοπός για τον οποίο διατίθεται το προϊόν που προκύπτει από τη σύναψή τους, αν δηλαδή το προϊόν του εκάστοτε δηµοσίου δανείου θα διατεθεί εν τέλει για την κάλυψη παραγωγικών ή καταναλωτικών δαπανών του Κράτους, γεγονός που αποτυπώθηκε και στους εκάστοτε εξουσιοδοτικούς, προς την 374 Άρθρο 1 ν.δ. 970/

169 Κυβέρνηση, νόµους για έκδοση δανείων. Βέβαια, χρειάζεται να σηµειωθεί πως στη θεωρία υποστηρίζεται, σχετικά µε τα δηµόσια δάνεια, ότι οι κίνδυνοι που προκαλούνται από τη σύναψή τους σε σχέση µε το δηµόσιο χρέος εξαρτώνται επίσης από τα αν το δηµόσιο χρέος ως ποσοστό του Α.Ε.Π. έχει τάση αύξησης ή µείωσης. Ειδικότερα, αν το ποσοστό µειώνεται, γεγονός που σηµαίνει ότι ο ρυθµός αύξησης του Α.Ε.Π. είναι ταχύτερος του αντίστοιχου του δηµόσιου χρέους ή και ακόµα ότι το δηµόσιο χρέος ενθαρρύνει την οικονοµική µεγέθυνση, τότε η δηµιουργία και η ύπαρξη του χρέους δεν δικαιολογεί ανησυχίες 375. Γ) Οι εγγυήσεις του Ελληνικού ηµοσίου Μία ιδιότυπη περίπτωση στην οποία το Κράτος προχωρούσε σε έκδοση ειδικών οµολογιακών δανείων οικονοµικής εξυγίανσης, ήταν αυτή στην οποία εξοφλούσε σταδιακά οφειλές του προς τις τράπεζες, οι οποίες προέκυπταν από καταπτώσεις εγγυήσεων που είχε αναλάβει το Ελληνικό ηµόσιο προς τις Τράπεζες αυτές. Ειδικότερα, είναι γενικά παραδεκτό στη δηµοσιονοµική θεωρία ότι το Κράτος θεωρείται πάντα φερέγγυο και ότι ο πλούτος αυτού είναι απεριόριστος. Η αντίληψη αυτή είχε ως συνέπεια, το Κράτος µε τη στενή του όρου έννοια, στο πλαίσιο άσκησης οικονοµικής και κοινωνικής πολιτικής, να παρεµβαίνει, παρέχοντας την προσωπική του εγγύηση για την εξασφάλιση δανείων και πιστώσεων που χορηγούσαν τα πιστωτικά ιδρύµατα της ηµεδαπής ή της αλλοδαπής σε φορείς του ευρύτερου δηµόσιου τοµέα, αλλά και του ιδιωτικού τοµέα 376. Η παρέµβαση αυτή του Κράτους είχε µεγάλη σηµασία, καθώς µε την παροχή των εν λόγω εγγυήσεων από την πλευρά του ηµοσίου, οι πιστολήπτες φορείς διευκολύνονταν να συνάψουν τα δάνεια και να τους χορηγηθούν πιστώσεις από τα πιστωτικά ιδρύµατα µε όρους πιο ευνοϊκούς σε σχέση µε εκείνους που ίσχυαν στις συνθήκες του ελεύθερου ανταγωνισµού και τους οποίους θα ήταν υποχρεωµένοι να αποδεχτούν οι φορείς αυτοί σε διαφορετική περίπτωση. Το πρόβληµα ωστόσο, όσον αφορά στο δηµόσιο χρέος και στα ελλείµµατα, παρουσιαζόταν στις περιπτώσεις που οι οφειλέτες των δανείων αυτών, οι φορείς δηλαδή του ευρύτερου δηµοσίου ή ιδιωτικού τοµέα, δεν ικανοποιούσαν εµπρόθεσµα τους δανειστές τους. Στις περιπτώσεις αυτές η εγγύηση κατέπιπτε, οπότε το Ελληνικό ηµόσιο ήταν υποχρεωµένο να 375 Μ. Νεγρεπόντη- ελιβάνη, Ελληνικό ηµόσιο Χρέος και Ελλείµµατα Αδιέξοδα και λύσεις (1994), σελ Ν. Μπάρµπας, Στοιχεία ηµοσιονοµικού ικαίου, έκδοση Β (2005), σελ

170 καταβάλλει τα οφειλόµενα από την εγγύηση ποσά ως πρωτοφειλέτης, χωρίς µάλιστα να έχει δικαίωµα να προβάλλει κατά των δανειστών την ένσταση της διζήσεως του άρθρου 855 ΑΚ, µε δεδοµένο ότι οι διατάξεις περί εγγυήσεως του ιδιωτικού δικαίου δεν εφαρµόζονται στις εγγυήσεις του ηµοσίου. Αποτέλεσµα της υποχρέωσης αυτής ήταν να βαρύνεται ο κρατικός προϋπολογισµός και κατ επέκταση να αυξάνουν τα δηµόσια ελλείµµατα και συνεπώς και το δηµόσιο χρέος. Βέβαια, οι σχετικές δαπάνες που προβλέπονταν από τον κρατικό προϋπολογισµό, θα έπρεπε κανονικά να έχουν προσωρινό χαρακτήρα, καθώς µετά την καταβολή το ηµόσιο υποκαθίστατο αυτόµατα στα δικαιώµατα του δανειστή και µπορούσε να στραφεί αναγωγικά κατά του πρωτοφειλέτη για να εισπράξει τα οφειλόµενα ποσά. Όµως, δεν ήταν λίγες οι περιπτώσεις που τελικά δεν υπήρχε δυνατότητα είσπραξης του οφειλόµενου ποσού λόγω αφερεγγυότητας του πρωτοφειλέτη. Άλλωστε, όχι σπάνια, το ίδιο το ηµόσιο απάλλασσε τους πρωτοφειλέτες από τις υποχρεώσεις τους για λόγους άσκησης κοινωνικής πολιτικής, µε αποτέλεσµα οι εν λόγω δαπάνες να καταστούν οριστικές. Γίνεται, συνεπώς, εύκολα αντιληπτό ότι η κατάπτωση µεγάλου αριθµού εγγυήσεων του Ελληνικού ηµοσίου προς τις Τράπεζες, έπαιξε καθοριστικό ρόλο στη διόγκωση τόσο των δηµοσίων ελλειµµάτων όσο και κατ επέκταση και του χρέους της Γενικής Κυβέρνησης. Εξάλλου, ιδιαίτερη σηµασία έχει και το γεγονός πως το ηµόσιο, αντί να εξοφλεί τις οφειλές των πρωτοφειλετών, εξέδιδε τίτλους δηµοσίων δανείων, τους οποίους και παρέδιδε προς τις τράπεζες. Είναι τα λεγόµενα δάνεια δηµοσιονοµικής εξυγίανσης. Με τον τρόπο όµως αυτό, αύξανε ακόµα περισσότερο το δηµόσιο χρέος, λόγω των τόκων υπερηµερίας. Αποτέλεσµα της παραπάνω οικονοµικής διαχείρισης ήταν η κατακόρυφη αύξηση την περίοδο εκείνη- των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Ειδικότερα, το 1988 εκτοξεύθηκε στο 11,9% του ΑΕΠ και το 1992 στο 14,4% του ΑΕΠ, µε αντίστοιχη τιµή το 1980 το 4,6% του ΑΕΠ. Εξάλλου, στην περίοδο το σύνολο του δηµοσίου χρέους αυξήθηκε σε απόλυτους αριθµούς και τρέχουσες τιµές, 27 φορές, ενώ την ίδια περίοδο ως ποσοστό µέσα στο ΑΕΠ από 27,7 % το 1980 πέρασε στο 107,9% το 1994, δηλαδή υπερτριπλασιάστηκε 377. Στον Πίνακα 1 παρατηρούµε πολύ ενδιαφέροντα συγκριτικά στοιχεία για την αύξηση του δηµοσίου χρέους της χώρας µας. 377 Πηγή: Υπουργείο Οικονοµικών ( 170

171 Εξέλιξη δηµοσίου χρέους ως ποσοστό % επί του ΑΕΠ ηµ. Χρέος ως ποσοστό % του ΑΕΠ ,9 27,7 73,6 87,8 107,9 Πίνακας 2 : Εξέλιξη δηµοσιονοµικού ελλείµµατος ως ποσοστό % επί του ΑΕΠ ηµ. Έλλειµµα ως ποσοστό % του ΑΕΠ ,8 4,6 12,1 15,9 13,6 ΙΙΙ) Οι τροποποιήσεις του ν. 1914/1990 στο καθεστώς των εντόκων γραµµατίων Στο τέλος της περιόδου που εξετάζουµε, άρχισε να γίνεται αντιληπτή στην Ελλάδα η προοπτική ένταξης στην ΟΝΕ, γεγονός που απαιτούσε µία συντονισµένη προσπάθεια ανασυγκρότησης της οικονοµίας. Ειδικότερα, την 7η Φεβρουαρίου 1992 υπογράφηκε η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση στο Μάαστριχτ 378. Η Συνθήκη προέβλεπε, µεταξύ άλλων, ότι η κρίση περί των 378 Υπενθυµίζουµε ότι η συνθήκη του Μάαστριχτ προέβλεπε την καθιέρωση της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης πριν από το τέλος του αιώνα σε τρία διαδοχικά στάδια και σύµφωνα µε ένα ακριβές χρονοδιάγραµµα: - το πρώτο στάδιο άρχιζε από την 1η Ιουλίου Στο στάδιο αυτό καταργήθηκαν κατ' αρχήν όλοι οι περιορισµοί στην κυκλοφορία κεφαλαίων ανάµεσα στα κράτη µέλη, προβλέφθηκε η αυξηµένη συνεργασία µεταξύ των κεντρικών τραπεζών, η ελεύθερη χρήση της Ευρωπαϊκής νοµισµατικής µονάδας (ECU) και η βελτίωση της οικονοµικής σύγκλισης. - το δεύτερο στάδιο, άρχιζε από 1η Ιανουαρίου Το στάδιο αυτό αναµενόταν να παράσχει στα κράτη µέλη τη δυνατότητα να επιτύχουν σηµαντική πρόοδο προς τη σύγκλιση των οικονοµικών τους πολιτικών. Για τον λόγο αυτό θεσπίστηκε ένα νέο είδος εποπτείας, που αφορά στα δηµόσια οικονοµικά, ενώ ο συντονισµός των νοµισµατικών πολιτικών θεσµοποιήθηκε µέσω της δηµιουργίας του Ευρωπαϊκού Νοµισµατικού Ιδρύµατος (ΕΝΙ). - δεδοµένου ότι σηµαίνει την έναρξη της ΟΝΕ, η µετάβαση στο τρίτο στάδιο εξαρτήθηκε από την επίτευξη υψηλού βαθµού σταθερής σύγκλισης, η οποία µετρήθηκε από ορισµένα αντικειµενικά κριτήρια που καθορίζονται στη συνθήκη. Την 1η Ιανουαρίου 1999 έγινε πραγµατικότητα το τρίτο και τελικό στάδιο της ΟΝΕ, ξεκίνησε η άσκηση ενιαίας νοµισµατικής πολιτικής υπό την ευθύνη της ΕΚΤ και καθορίστηκαν αµετάκλητα οι συναλλαγµατικές ισοτιµίες των νοµισµάτων των κρατών µελών που συµµετείχαν αρχικά στην Ένωση. 171

172 µεγεθών των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων των κρατών-µελών βάσει, του άρθρου 104 της ΣΕΚ (ήδη 126 ΣΛΕΕ) 379, αποτελούσε ένα από τα κριτήρια για την ένταξη των κρατών µελών στο τρίτο και τελικό στάδιο της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης. Ωστόσο, η αλλαγή στην νοοτροπία της διαχείρισης των δηµόσιων οικονοµικών ήταν πολύ αργή. Οι πρακτικές που αναλύθηκαν ανωτέρω, οι οποίες συντέλεσαν στην αύξηση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων κατά τη δεκαετία του 1980, τροποποιήθηκαν ελαφρώς, όχι πάντα προς την κατεύθυνση της ορθολογικότερης διαχείρισης. Σηµαντική εντούτοις, ήταν η ψήφιση του ν. 1914/1990 Με τον ν. 1914/1990 επήλθαν ορισµένες τροποποιήσεις σχετικά µε το καθεστώς των εντόκων γραµµατίων. Αυτό που έχει σηµασία σχετικά µε το δηµόσιο χρέος είναι ότι µε το άρ. 32 ν. 1914/1990 επιτράπηκε στο ηµόσιο, να χρησιµοποιεί τα έντοκα γραµµάτια, τα οµόλογα και κάθε άλλο είδος τίτλου δανεισµού που εκάστοτε εκδίδει για εξόφληση κάθε είδους υποχρεώσεών του σε δραχµές προς φορείς του ηµόσιου Τοµέα, Τράπεζες και πιστωτικά εν γένει ιδρύµατα. Επίσης, το ηµόσιο µε τον ν. 1914/1990 αποκτούσε τη δυνατότητα να καταβάλλει το σύνολο ή µέρος των επιδοτήσεων σε διαφόρους οργανισµούς χρησιµοποιώντας τους τίτλους αυτούς. Οι διατάξεις δηλαδή αυτές, παρείχαν στο ηµόσιο τη δυνατότητα να ετεροχρονίζει την εκπλήρωση των ληξιπρόθεσµων υποχρεώσεών του προς φορείς του ηµοσίου ή του ιδιωτικού τοµέα, καταβάλλοντας σε αυτούς αντί αυτούσιων χρηµατικών ποσών, τίτλους εκδιδόµενων εσωτερικών δανείων, οι οποίοι λήγουν σε µεταγενέστερο χρόνο. Με τον τρόπο αυτό, όπως εύστοχα σηµειώνεται, το ηµόσιο σύναπτε ουσιαστικά, αναγκαστικά δηµόσια δάνεια, καθώς οι φορείς αυτοί ήταν υποχρεωµένοι, βάσει νόµου, να αποδεχτούν τους τίτλους του ηµοσίου αντί της καταβολής προς αυτούς των ληξιπρόθεσµων αξιώσεών τους έναντι του ηµοσίου σε αυτούσιο χρήµα Λεπτοµερή ανάλυση των κανόνων της Συνθήκης, του άρθρου 126 ΣΛΕΕ (πρώην 104 ΣΕΚ) και των κριτηρίων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας βλ. πρώτο µέρος παρούσας 380 Ν. Μπάρµπας, ό.π, σελ

173 ΤΜΗΜΑ ΕΥΤΕΡΟ Μέτρα για την προσαρµογή στα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Η περίοδος Ωστόσο, οι ουσιαστικές προσπάθειες για προσαρµογή στα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχία της Συνθήκης του Μάαστριχτ ξεκίνησαν από το Η περίοδος αυτή, χαρακτηρίζεται από µία σταδιακή υποχώρηση της ελληνοκεντρικής προσέγγισης των ευρωπαϊκών ζητηµάτων και τις πρώτες συντονισµένες προσπάθειες να αξιοποιηθούν οι δυνατότητες που παρείχε η Ευρωπαϊκή Ένωση για να ληφθούν µέτρα και να σταθεροποιηθεί η ελληνική οικονοµία. Οι προσπάθειες οι οποίες έγιναν ήταν µάλλον «πρωτόγνωρες» για την Ελλάδα, διότι χρειάστηκε συντονισµός και συνεργασία µεταξύ πολλών παραγόντων για να πληρωθούν τα κριτήρια ένταξης της χώρας στα τελικό στάδιο της ΟΝΕ, που ήταν η ένταξη στην ευρωζώνη. Ι. Μέτρα για τη συγκράτηση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων. Μία σειρά από µέτρα ελήφθησαν προς την κατεύθυνση αυτή, µεταξύ των οποίων ήταν η µείωση των επιτοκίων και των προµηθειών των τραπεζών και συνεπώς, η µείωση του κόστους των δηµοσίων δανείων, η αποκρατικοποίηση δηµοσίων επιχειρήσεων µε αποτέλεσµα την δηµιουργία εσόδων για τη χρηµατοδότηση των ελλειµµάτων, η αύξηση του ΑΕΠ, µε αποτέλεσµα τη µείωση των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων ως ποσοστών του ΑΕΠ, η προσπάθεια για τον περιορισµό των υποχρεώσεων που αναλάµβανε το δηµόσιο για λογαριασµό τρίτων 382, η διάταξη του άρθρου 1 ν. 2187/1994 για την απαγόρευση στο ελληνικό δηµόσιο να συνάπτει δάνεια για την ικανοποίηση και κοινωνικών αναγκών και βέβαια η σύσταση διαρκούς Επιτροπής, για τη µελέτη θεµάτων του ηµοσίου Χρέους 383, µε επικεφαλής τον Υπουργό Οικονοµικών και µέλη έγκριτους οικονοµολόγους. Α) Η σύσταση του Οργανισµού ιαχείρισης ηµοσίου Χρέους (Ο ΗΧ) Σηµαντικό βήµα προς την κατεύθυνση της ορθολογικότερης διαχείρισης του δηµοσίου χρέους αποτέλεσε και η δηµιουργία του Οργανισµού ιαχείρισης ηµοσίου Χρέους (Ο ΗΧ), ο οποίος αποτελεί Νοµικό Πρόσωπο 381 Από την 1η Ιανουαρίου 1994 ξεκίνησε και το 2ο στάδιο της ΟΝΕ. 382 Με τον Ν. 2322/1995 θεσπίστηκαν αυστηρότερες προϋποθέσεις για την χορήγηση εγγυήσεων από το δηµόσιο. 383 Με την 1040/ Απόφαση του Υπ.Οικ. 173

174 ηµοσίου ικαίου, ιδρύθηκε σύµφωνα µε τις διατάξεις του νόµου 2628/ (ΦΕΚ 151 Α ) µε έδρα την Αθήνα και εποπτεύεται από τον Υπουργό Οικονοµικών. Σκοπός του Οργανισµού ήταν η µέριµνα για τη χρηµατοδότηση του Ελληνικού ηµοσίου, η βελτίωση του κόστους δανεισµού και η επίτευξη της καλύτερης δυνατής διάρθρωσης του δηµοσίου χρέους, ανάλογα µε τις ανάγκες της χώρας και τις διεθνείς οικονοµικές συνθήκες 384. Ο Ο ΗΧ εξοπλίστηκε µε αρµοδιότητες 385 όπως σύναψη δανείων και εκδόσεις τίτλων του ηµοσίου στην εσωτερική και στις διεθνείς αγορές, διαχείριση του δηµοσίου χρέους (εσωτερικού και εξωτερικού), µε διεθνώς αναγνωρισµένα µέσα και µεθόδους της επιστήµης, παροχή συµβουλευτικών υπηρεσιών για τη σύναψη τραπεζικών δανείων προς τις ΕΚΟ, καθώς και των δανείων που προβλέπονται από τις διατάξεις του Ν.. 483/74 και το συντονισµό του χρονικού προγραµµατισµού των δανείων αυτών µε τον λοιπό δανεισµό του ηµοσίου. Προβλέφθηκε επίσης, ότι οι παραπάνω δραστηριότητες του Ο ΗΧ ασκούνται στο πλαίσιο ενός Προγράµµατος ανεισµού και ιαχείρισης που καταρτίζεται σε ετήσια, τριµηνιαία και µηνιαία βάση και εγκρίνεται από τον Υπουργό Οικονοµικών µε εισήγηση του Ο ΗΧ, το οποίο περιέχει κατευθυντήριες γραµµές και στόχους για την κατά νόµισµα και είδος χρηµατοοικονοµικού µέσου κάλυψη των δανειακών αναγκών του ηµοσίου και για την αναδιάρθρωση του ηµοσίου Χρέους, ενώ καταρτίζεται λαµβάνοντας υπόψη το Πρόγραµµα κάλυψης των δανειακών αναγκών του ηµοσίου και τους στόχους της δηµοσιονοµικής πολιτικής, όπως αυτά καθορίζονται από το Υπουργείο Οικονοµικών. Παράλληλα, ο Οργανισµός παρέχει συµβουλευτικές υπηρεσιών για σύναψη δανείων και διαχείριση χαρτοφυλακίου σε οργανισµούς και φορείς του ευρύτερου δηµόσιου τοµέα. Τέλος, ο Ο ΗΧ έχει υποχρέωση να υποβάλλει ετήσια έκθεση πεπραγµένων προς τον Υπουργό Οικονοµικών µε αναλυτικά στοιχεία του κόστους δανεισµού και της αναδιάρθρωσης του δηµοσίου χρέους και να ενηµερώνει τον Υπουργό Οικονοµικών, µε γραπτή έκθεση, σε µηνιαία βάση ή οποτεδήποτε άλλοτε ζητηθεί. 384 βλ. και διαδικτυακό τόπο Οργανισµού, / Απόφαση του ΥπΟικ. 174

175 Β) Η νέα -λογιστική πλέον - µορφή τίτλων (άυλοι ή ηλεκτρονικοί) Μία νέα µορφή έκδοσης δηµοσίων δανείων, πέρα από την παραδοσιακή µορφή των φυσικών ή χάρτινων τίτλων (έντοκα γραµµάτια, οµόλογα) αποτελεί η λογιστική µορφή τίτλων (άυλοι ή ηλεκτρονικοί τίτλοι), όπως καθιερώθηκε για πρώτη φορά στην Ελλάδα µε τις διατάξεις των άρθρων 5-12 του ν. 2198/1994. Με τις διατάξεις του νόµου αυτού δηµιουργήθηκε Σύστηµα Λογιστικής Παρακολούθησης Συναλλαγών, του οποίου την διαχείριση ανέλαβε η Τράπεζα της Ελλάδος. Στο Σύστηµα αυτό µετέχουν, εκτός από το Ελληνικό ηµόσιο και την Τράπεζα της Ελλάδος ως διαχειριστού, και νοµικά ή φυσικά πρόσωπα που αποκαλούνται φορείς και ορίζονται είτε κατά κατηγορίες είτε ονοµαστικά µε πράξεις του ιοικητή της τράπεζας της Ελλάδας 386. Φορείς αποτελούν κυρίως οι τράπεζες ή άλλα πιστωτικά ιδρύµατα του δηµοσίου ή του ιδιωτικού τοµέα. Οι φορείς εγγράφονται στο εκδιδόµενο δηµόσιο δάνειο, είτε για λογαριασµό τους, είτε για λογαριασµό τρίτων επενδυτών - πελατών τους. Οι τίτλοι µεταβιβάζονται στους τρίτους επενδυτές µέσω των φορέων και όχι απευθείας από το ηµόσιο. Η µεταβίβαση του τίτλου ολοκληρώνεται µε µεταφορά (πίστωση) του αντίστοιχου ποσού στο λογαριασµό του δικαιούχου. Οι λογαριασµοί των φορέων τηρούνται στο Σύστηµα, οι δε λογαριασµοί των επενδυτών τηρούνται στους φορείς. Για την κατοχύρωση των δικαιωµάτων των επενδυτών προβλέπονται ειδικές ρυθµίσεις, ενώ πολλά είναι και τα προνόµια που παραχωρούνται σε αυτούς 387. Σκοπός της δηµιουργίας και εµφάνισης της νέας αυτής µορφής τίτλων, δηλαδή των λογιστικών τίτλων, ήταν να αντικαταστήσουν σταδιακά όλους τους φυσικούς τίτλους που εξέδιδε το ηµόσιο για να καλύψει τις δανειακές του ανάγκες. Για το λόγο αυτό προβλέφθηκε ότι και οι άυλοι τίτλοι, όπως ακριβώς και οι παραδοσιακοί, εκδίδονται είτε µε τη µορφή εντόκων γραµµατίων, είτε µε τη µορφή οµολόγων του ηµοσίου. Η σταδιακή αυτή αντικατάσταση των παραδοσιακών τίτλων µε τους άυλους προκρίθηκε λόγω των σηµαντικών πλεονεκτηµάτων που προσφέρουν οι τελευταίοι, εκµεταλλευόµενοι τις νέες τεχνολογίες. 386 Άρθρο 6 ν.2198/ Όπως πχ απαλλαγές από φόρους, τέλη χαρτοσήµου, ή άλλη επιβάρυνση, η πρόβλεψη ότι οι λογαριασµοί που τηρούνται στο Σύστηµα δεν υπόκεινται σε αναγκαστική κατάσχεση κατ εξαίρεση των διατάξεων των άρθρων 982 επ. Κ.Πολ..., ενώ απολαµβάνουν το προνόµιο του απορρήτου που διέπει και τους λογαριασµούς καταθέσεων. 175

176 Γ) Το νέο καθεστώς εγγυήσεων του ελληνικού δηµοσίου. Το νοµικό πλαίσιο των εγγυήσεων του Ελληνικού ηµοσίου, άλλαξε άρδην µε τον ν. 2322/1995. Η σηµαντικότερη εξέλιξη έγκειται στο ότι το προ του ανωτέρω νόµου καθεστώς ήταν ελαστικότερο όσον αφορά στις προϋποθέσεις χορηγήσεως εγγυήσεων από την πλευρά του ηµοσίου και ταυτόχρονα, ελαστικότερο στον έλεγχο πληρώσεως των προϋποθέσεων αυτών. Επιπρόσθετα, το αρχικό καθεστώς ήταν ελαστικότερο και όσον αφορά στις κυρώσεις που προέβλεπε κατά των πρωτοφειλετών και στις περιπτώσεις παράβασης των ρυθµίσεων αυτών 388. Επειδή όµως, το εν λόγω καθεστώς δε συµβιβαζόταν µε τις υποχρεώσεις και τα κριτήρια που έθετε η συνθήκη του Μάαστριχτ 389, χρειάστηκε να γίνουν αλλαγές στο καθεστώς χορήγησης εγγυήσεων. Το νέο καθεστώς προβλέπει αυστηρότερες προϋποθέσεις χορήγησης των εγγυήσεων αυτών, ενώ ταυτόχρονα καθορίζονται µε µεγαλύτερη ακρίβεια και οι φορείς στους οποίους είναι δυνατόν να χορηγηθούν δάνεια µε την εγγύηση του Ελληνικού ηµοσίου, όπως άλλωστε και τα πιστωτικά ιδρύµατα από τα οποία θα χορηγηθούν τα δάνεια αυτά. Περαιτέρω, παρέχεται η δυνατότητα στον Υπουργό των Οικονοµικών να ορίζει εκπρόσωπό του, ο οποίος θα µετέχει ως τακτικό µέλος στα ιοικητικά Συµβούλια των Οργανισµών και Επιχειρήσεων που λαµβάνουν δάνεια µε αυτόν τον τρόπο. Τέλος, σηµαντική είναι και η πρόβλεψη ότι το συνολικό ποσό των εγγυήσεων που είναι δυνατόν να παρασχεθούν κάθε έτος δεν µπορεί να υπερβαίνει το 3% των δαπανών του τακτικού Προϋπολογισµού, ενώ παράλληλα προβλέπεται και υποχρέωση γνωστοποίησης στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, των σχεδίων χρηµατοδότησης επιχειρήσεων µε την εγγύηση του Ελληνικού ηµοσίου 390. Αποτέλεσµα των παραπάνω µέτρων ήταν ότι από το 1995 η άνοδός του δηµοσίου χρέους άρχισε να επιβραδύνεται, ενώ το έτος για πρώτη φορά σηµειώθηκε µείωση που συνεχίσθηκε και τα επόµενα έτη. Στον Πίνακα παρατηρούµε το δηµόσιο χρέος της Ελλάδας ως ποσοστό του ΑΕΠ για την περίοδο Ν. Μπάρµπας, Στοιχεία ηµοσιονοµικού ικαίου (2002), σελ Για τα κριτήρια αυτά έγινε διεξοδική ανάλυση ανωτέρω, µέρος πρώτο. 390 Ν. 2322/ Πράγµατι, την περίοδο το χρέος της Γενικής Κυβέρνησης µειώθηκε κατά 8,6 ποσοστιαίες µονάδες, δηλαδή από 111,3% σε 102,7%. 392 Πηγή: Εισηγητική έκθεση Προϋπολογισµού

177 Πίνακας 3 ηµόσιο χρέος ως ποσοστό % του ΑΕΠ ,7 111,3 108,3 105,5 103,9 Σχετικά µε το έλλειµµα της Γενικής Κυβέρνησης, για την ίδια περίοδο, στον Πίνακα 4 βλέπουµε τις τιµές, σε σύγκριση µε τον µέσο ευρωπαϊκό όρο. Το 1995 ήταν στο 10,2%, το 1996 µειώθηκε στο 7,4%, το 1999 στο 1,8% 393. Πίνακας 4: Το έλλειµµα ως ποσοστό του ΑΕΠ (Ισοζύγιο Γενικής Κυβέρνησης) 2 0 % , 4-4, , 4-2,5-1, 6-1, 8-0, , , Ελλά δα Ε.Ε 393 Όλα τα στοιχεία που παρουσιάζονται αποτελούν τα επίσηµα στοιχεία του Υπουργείου Οικονοµικών, όπως παρουσιάζονταν τότε. Μετά την απογραφή του 2004 πολλά από τα στοιχεία αυτά αναθεωρήθηκαν, όπως θα αναλυθεί παρακάτω, στο σχετικό κεφάλαιο. 177

178 ΙΙ. Τα πρώτα Προγράµµατα Σύγκλισης Όπως εκτέθηκε στο σχετικό κεφάλαιο 394, σύµφωνα µε τις διατάξεις του προληπτικού σκέλους του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και µε στόχο να εξασφαλιστεί µια πιο αυστηρή δηµοσιονοµική πειθαρχία µέσω της εποπτείας και του συντονισµού των δηµοσιονοµικών πολιτικών εντός της ζώνης του ευρώ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα κράτη µέλη της ζώνης του ευρώ καταρτίζουν ετήσια προγράµµατα σταθερότητας και τα υποβάλουν στην Επιτροπή και το Συµβούλιο. Αντίστοιχα, τα κράτη µέλη της Ένωσης που δεν ανήκουν στην Ευρωζώνη και µέχρι την ένταξή τους στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε, υποχρεούνται να υποβάλλουν προγράµµατα σύγκλισης. Πριν από τη θέσπιση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης τα κράτη µέλη υπέβαλλαν αντίστοιχα προγράµµατα στο πλαίσιο της πολυµερούς εποπτείας που καθιέρωσε η Συνθήκη του Μάαστριχτ. Με στόχο την εκπλήρωση των υποχρεώσεών της από το κοινοτικό δίκαιο και την ικανοποίηση των κριτηρίων δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, συντάχθηκε από την Ελλάδα, στις αρχές του εκεµβρίου του 1992 και στο πλαίσιο της πολυµερούς εποπτείας, το πρώτο πρόγραµµα σύγκλισης, το αποκαλούµενο και «αρχικό» πρόγραµµα Σύγκλισης. Το πρόγραµµα αυτό κάλυπτε τη χρονική περίοδο και προέβλεπε προσέγγιση, µεταξύ άλλων, και των δηµοσιονοµικών µεγεθών, σύµφωνα µε τα κοινοτικά δεδοµένα. Το παραπάνω πρόγραµµα Σύγκλισης εγκρίθηκε από το Συµβούλιο των Υπουργών οµόφωνα στις 15 Μαρτίου Ακολούθησαν στην Ελλάδα βουλευτικές εκλογές τον Οκτώβριο του 1994 και η νέα Κυβέρνηση θεώρησε ότι το «αρχικό» πρόγραµµά Σύγκλισης απέτυχε από τον πρώτο χρόνο εφαρµογής του και έτσι συνέταξε νέο, το αποκαλούµενο «αναθεωρηµένο» πρόγραµµα Σύγκλισης για την περίοδο , το οποίο εγκρίθηκε από το Συµβούλιο των Υπουργών Οικονοµίας και Οικονοµικών τον Σεπτέµβριο του Σύµφωνα µε το αναθεωρηµένο πρόγραµµα Σύγκλισης «τα µεγέθη του δηµοσίου ελλείµµατος, από το 1994, άρχισαν να µειώνονται και να πλησιάζουν τον µέσο κοινοτικό όρο. Έτσι το έλλειµµα Γενικής Κυβέρνησης από 10% του ΑΕΠ που ήταν το 1994 µειώθηκε στο 4,2% το 1997, στο 2,5% το 1998, για να φθάσει στο 1,1% το 2000 και να δηµιουργηθεί πλεόνασµα 0,1% το 2001». Αντίστοιχα και το δηµόσιο χρέος της Ελλάδας, άρχισε από το 1994 να επιβραδύνεται, ενώ το έτος , για πρώτη φορά, σηµειώθηκε µείωση, η οποία συνεχίσθηκε και τα επόµενα έτη Μέρος πρώτο, κεφάλαιο δεύτερο, τµήµα δεύτερο III. 395 Είναι χαρακτηριστικό ότι την περίοδο το χρέος της Γενικής Κυβέρνησης µειώθηκε κατά 8,6 ποσοστιαίες µονάδες, δηλαδή από 111,3% σε 102,7%. 178

179 Αξίζει να σηµειωθεί ότι την περίοδο αυτή : α) τα έσοδα, σαν ποσοστό του ΑΕΠ αυξήθηκαν από 35,9% το 1993 σε 39,3% το β) Οι δαπάνες, σαν ποσοστό του ΑΕΠ, µειώθηκαν το 1999 στο 40,8% από 49,6% του ΑΕΠ που ήταν το γ) Οι καθαρές δανειακές ανάγκες του δηµοσίου περιορίστηκαν κατά 12 περίπου ποσοστιαίες µονάδες του ΑΕΠ. Από 13,8% του ΑΕΠ που ήταν το 1993 µειώθηκαν το 2000 στο 1,5%. Ταυτόχρονα, σηµαντική ήταν και η λεγόµενη «αναδιάρθρωση του συνολικού χρέους». Συγκεκριµένα, καθοριστική ήταν η αύξηση της σηµασίας των οµολόγων σε βάρος των εντόκων γραµµατίων, που συντελέστηκε την περίοδο αυτή. Αυτό συµβαίνει επειδή τα έντοκα γραµµάτια είναι διάρκειας µέχρι 12 µήνες 397, ενώ τα οµόλογα είναι διάρκειας από 2 µέχρι 10 ή 15 χρόνια. Με την επιµήκυνση δηλαδή, του χρόνου εξόφλησης του χρέους κατά µερικά χρόνια, περιορίζονται σηµαντικά οι δαπάνες που πλήρωνε κάθε χρόνο το ελληνικό δηµόσιο για τόκους του δηµόσιου χρέους. Παράλληλα, στο περιορισµό των δαπανών για τους τόκους συνέβαλε και η αποκλιµάκωση των επιτοκίων των νέων εκδόσεων στο µέτρο που µειωνόταν και ο πληθωρισµός. Ωστόσο, την περίοδο λίγο πριν την ένταξη στην ΟΝΕ και παρά τη σχετική µείωση, ο λόγος του δηµοσίου χρέους προς το ΑΕΠ εξακολουθούσε να παραµένει πολύ υψηλός, πάνω από το 100% του ΑΕΠ, και ήταν αδύνατο για την χώρα µας να φτάσει στον επιθυµητό στόχο, δηλαδή σε ποσοστό 60% 398. ΙΙΙ. Η ανεξαρτητοποίηση της Τράπεζας της Ελλάδος. Σύµφωνα µε την Συνθήκη του Μάαστριχτ 399, αλλά και τον Κανονισµό 3603/1993 του Συµβουλίου, όλα τα κράτη-µέλη, εκτός από την υποχρέωσή τους να πληρούν τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, υποχρεώθηκαν να ανεξαρτητοποιήσουν και τις εθνικές κεντρικές τους τράπεζες έναντι των φορέων της κεντρικής εξουσίας ήδη από την έναρξη του δεύτερου σταδίου της Ο.Ν.Ε., ήτοι από Η Ελλάδα συµµορφώθηκε µε την κοινοτική νοµοθεσία 400, καθώς µε τον Ν. 2076/1992 και συγκεκριµένα µε το άρθρο 30 αυτού, απαγορεύθηκε η 396 Οι παράγοντες που συνέβαλαν στην θετική αυτή εξέλιξη αναφέρθηκαν ανωτέρω. 397 Βλ. αναλυτικά ανωτέρω, τµήµα πρώτο, Ι, Β. 398 Τα ποσοστά του δηµοσίου χρέους επί του ΑΕΠ που όφειλε να διαµορφώσει η χώρα µας, µε βάση το Αναθεωρηµένο Πρόγραµµα Σύγκλισης ήταν τα εξής: ,2%, ,3%, ,4%, ,3%, ,4% (Πηγή: Υπουργείο Οικονοµικών). 399 Άρθρα 101, 103 και 108 για τα οποία γίνεται λόγος στο πρώτο µέρος της παρούσας. 400 Υπενθυµίζουµε βέβαια, ότι ο Κανονισµός ισχύει αυτόµατα. 179

180 δανειοδότηση και η οποιαδήποτε άλλη πιστωτική διευκόλυνση από την Τράπεζα της Ελλάδας προς το Ελληνικό ηµόσιο, στους Οργανισµούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και στον ευρύτερο δηµόσιο τοµέα, καθώς και η αγορά τίτλων των πιο πάνω φορέων κατά την έκδοσή τους. Εξάλλου, το Ελληνικό ηµόσιο υποχρεώθηκε να τακτοποιήσει τα χρεωστικά υπόλοιπα των λογαριασµών που υπήρχαν την , µετατρέποντάς τα σε υποχρεώσεις µε σαφή ηµεροµηνία λήξης, ουσιαστικά σε µακροχρόνια δάνεια του ελληνικού δηµοσίου 401. Επιπλέον, µε το άρθρο 1 του Ν. 2187/1994, απαγορεύθηκε, από , στην Τράπεζα της Ελλάδος να συνοµολογεί δάνεια για λογαριασµό του δηµοσίου και η αρµοδιότητα αυτή ανατέθηκε αποκλειστικά στον Υπουργό Εξωτερικών µε την βοήθεια της Υπηρεσίας Θησαυροφυλακίου, που στο µεταξύ συστάθηκε. Γίνεται συνεπώς φανερό, πως και η Ελλάδα αναγκάστηκε να τροποποιήσει και τροποποίησε το καθεστώς που ίσχυε για την Τράπεζα της Ελλάδος. Πολύ δε περισσότερο, αναγκάστηκε να αλλάξει την ακολουθούµενη µέχρι τότε δηµοσιονοµική πρακτική προκειµένου να ικανοποιήσει τις προϋποθέσεις ένταξης. 401 Εξαίρεση των «κάθε άλλων πιστωτικών διευκολύνσεων» που προβλέπεται από τον ίδιο τον Κανονισµό 3603/1993 του Συµβουλίου. 180

181 IV. Η ένταξη στην Ο.Ν.Ε. Α) Η απόφαση 2000/33/ΕΚ της 17ης εκεµβρίου 1999, για την κατάργηση της απόφασης σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα. Στις 3 Μαΐου 1998 το Συµβούλιο αποφάσισε ότι το Βέλγιο, η Ισπανία, η Γερµανία, η Γαλλία, η Ιρλανδία, η Ιταλία, το Λουξεµβούργο, οι Κάτω Χώρες, η Πορτογαλία, η Αυστρία και η Φινλανδία πληρούσαν τις απαραίτητες προϋποθέσεις για την εισαγωγή του ενιαίου νοµίσµατος από Η ανία και το Ηνωµένο Βασίλειο έκαναν χρήση των ρήτρων εξαίρεσης και δεν εξετάστηκαν από το Συµβούλιο. Η ευρωζώνη ήταν πραγµατικότητα. Η Ελλάδα και η Σουηδία θεωρήθηκαν τότε από το Συµβούλιο ως κράτη-µέλη µε παρέκκλιση (σύµφωνα µε τον ορισµό του άρθρου 122 της Συνθήκης) 402, οπότε και εξαιρέθηκαν. Ειδικότερα, στις 26 Σεπτεµβρίου 1994, το Συµβούλιο είχε αποφασίσει, µετά από σύσταση της Επιτροπής, σύµφωνα µε το άρθρο 104 παράγραφος 6 της Συνθήκης ότι υπήρχε υπερβολικό έλλειµµα στην Ελλάδα. Ακολούθως, σύµφωνα µε το άρθρο 104 παράγραφος 7 της Συνθήκης, το Συµβούλιο απηύθυνε συστάσεις στην Ελλάδα στις 7 Νοεµβρίου 1994, προκειµένου να εξαλειφθεί το υπερβολικό έλλειµµα. Όπως ήδη αναφέρθηκε 403, εάν υπάρχει απόφαση για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος σε ένα κράτος µέλος, το οποίο δεν έχει ενταχθεί ακόµα στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, τότε, σύµφωνα µε το άρθρο 121 ΣΕΚ, η απόφαση αυτή κωλύει την είσοδο του συγκεκριµένου κράτους στο εν λόγω στάδιο της ΟΝΕ. Το 1998 λοιπόν, που λήφθηκε η απόφαση για την ένταξη στο τρίτο στάδιο των υπολοίπων χωρών, για την Ελλάδα ήταν σε ισχύ η απόφαση του Συµβουλίου της 26 ης Σεπτεµβρίου 1994 για ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος. Αποτέλεσµα ήταν να θεωρηθεί η χώρα ως κράτος µέλος µε παρέκκλιση και να εξαιρεθεί. Ωστόσο, τον Σεπτέµβριο του 1999 βάσει των στοιχείων που υπέβαλε η Ελλάδα σύµφωνα µε τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 3605/93, η Επιτροπή βεβαίωσε και κοινοποίησε στο Συµβούλιο τα ακόλουθα συµπεράσµατα: Το γενικό δηµόσιο έλλειµµα στην Ελλάδα µειώθηκε στο 2,5 % του ΑΕΠ το 1998 από 4,0 % το 1997 και 13,8 % το Το αποτέλεσµα για το 1998 ήταν ελαφρώς υψηλότερο από τον στόχο του 2,4 % που συνέστησε το Συµβούλιο για το έτος αυτό. Οι δαπάνες δηµοσίων επενδύσεων, που ανήλθαν στο 3,7 % του ΑΕΠ για το 1998, ξεπέρασαν για πρώτη φορά το δηµόσιο έλλειµµα. Η δηµοσιονοµική εξυγίανση κατά τα πρόσφατα έτη στηρίχθηκε στα υψηλά και διευρυνόµενα πρωτογενή πλεονάσµατα ενώ η επιβάρυνση από 402 Απόφαση του Συµβουλίου 98/317/ΕΚ EE L 139 της Βλ. µέρος πρώτο, κεφάλαιο πρώτο, τµήµα πρώτο, ΙΙΙ, 6, σελ

182 τους τόκους εξυπηρέτησης του δηµόσιου χρέους µειώθηκε προοδευτικά υπό τη συνδυασµένη επίδραση της µείωσης των επιτοκίων και της µείωσης του λόγου του δηµόσιου χρέους προς το ΑΕΠ. Το έλλειµµα για το 1999 εκτιµήθηκε σε 1,9 % του ΑΕΠ. Σύµφωνα µε την ενηµέρωση του 1998 του προγράµµατος σύγκλισης της ελληνικής οικονοµίας το οποίο υποβλήθηκε βάσει των απαιτήσεων του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, το γενικό δηµόσιο έλλειµµα αναµενόταν να µειωθεί περαιτέρω στο 0,8 % του ΑΕΠ το έτος Ακολούθως, σχετικά µε το γενικό δηµόσιο χρέος σηµειώθηκε ότι µειώθηκε κατά 6 εκατοστιαίες µονάδες από το 1996 µέχρι το 1998 αντιπροσωπεύοντας το 106,3 % του ΑΕΠ το Ο δείκτης δηµόσιου χρέους υπολογίστηκε στο 104,5 % του ΑΕΠ το Σύµφωνα µε την ενηµέρωση του 1998 του προγράµµατος σύγκλισης της ελληνικής οικονοµίας, ο δείκτης δηµόσιου χρέους θεωρήθηκε δυνατόν να κατέλθει κάτω του 100 % του ΑΕΠ το Άλλωστε, η ελληνική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε τη δέσµευση που ανέλαβε να διατηρήσει το πρωτογενές πλεόνασµα σε επίπεδο που συµβάλλει ισχυρά στη µείωση του δείκτη δηµόσιου χρέους. Το πρωτογενές αυτό πλεόνασµα είναι ουσιαστικής σηµασίας για τη διατήρηση του δείκτη δηµόσιου χρέους σε συνεχή πτωτική πορεία. Συµπερασµατικά, σηµειώνεται ότι το έλλειµµα διαµορφώθηκε σε επίπεδο χαµηλότερο από την τιµή αναφοράς της Συνθήκης το 1998 και αναµενόταν να παραµείνει στα ίδια επίπεδα το 1999 και µεσοπρόθεσµα να µειωθεί περαιτέρω, ενώ ο δείκτης ακαθάριστου δηµοσίου χρέους έβαινε µειούµενος και αναµενόταν να ακολουθήσει πτωτική πορεία κατά τα επόµενα έτη. Κρίθηκε δηλαδή, ότι η Ελλάδα πληρούσε τα κριτήρια δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Με βάση τα στοιχεία και τις παρατηρήσεις αυτές που κοινοποίησε η Επιτροπή στο Συµβούλιο, το Συµβούλιο έλαβε την απόφαση 2000/33/ΕΚ της 17ης εκεµβρίου 1999, για την κατάργηση της απόφασης σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα, σηµειώνοντας ότι «1) από συνολική εκτίµηση συνάγεται ότι η κατάσταση υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα έχει διορθωθεί. 2) Η απόφαση του Συµβουλίου της 26ης Σεπτεµβρίου 1994 για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα καταργείται» Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ L 12/24 της 18/01/

183 Β) Η απόφαση 2000/427/ΕΚ της 19ης Ιουνίου 2000 για κατάργηση της παρέκκλισης της Ελλάδας. Η απόφαση αυτή του Συµβουλίου για κατάργηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα, άνοιξε τον δρόµο για την είσοδο της χώρας στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε. Πραγµατικά, η ελληνική Κυβέρνηση, σύµφωνα µε το άρθρο 122 παράγραφος 2 της Συνθήκης, υπέβαλε, στις 9 Μαρτίου 2000, αίτηση για την κατάργηση της απόφασης µε την οποία είχε κριθεί ότι η χώρα βρίσκεται σε παρέκκλιση. Μετά την αίτηση αυτή, η Επιτροπή και η ΕΚΤ υπέβαλλαν έκθεση στο Συµβούλιο και το Συµβούλιο έλαβε την 2000/427/ΕΚ απόφασή του της 19ης Ιουνίου 2000, σύµφωνα µε το άρθρο 122 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την υιοθέτηση του ενιαίου νοµίσµατος από την Ελλάδα από 1η Ιανουαρίου Στην συγκεκριµένη απόφαση κρίθηκε ότι «µε βάση και τα τέσσερα κριτήρια, του άρθρου 121 παρ. 1 της Συνθήκης 406, που οφείλει να εκπληρώνει ένα κράτος µέλος προκειµένου να ενταχθεί στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε., η Ελλάδα έχει επιτύχει υψηλό βαθµό βιώσιµης σύγκλισης». Ειδικά δε για τα δηµοσιονοµικά κριτήρια, τονίστηκε ότι «δυνάµει της απόφασης 2000/33/ΕΚ του Συµβουλίου, της 17ης εκεµβρίου 1999, για την κατάργηση της απόφασης σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού ελλείµµατος στην Ελλάδα, η Ελλάδα δεν αποτελεί αντικείµενο απόφασης του Συµβουλίου σχετικά µε την ύπαρξη υπερβολικού δηµοσιονοµικού ελλείµµατος». 405 Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. L 167 της 07/07/2000 σ Τα κριτήρια αυτά είναι τα εξής: α) ο λόγος του δηµόσιου ελλείµµατος προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν δεν πρέπει να υπερβαίνει το 3% και ο λόγος του δηµόσιου χρέους προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν δεν πρέπει να υπερβαίνει το 60%. β) βαθµός σταθερότητας των τιµών και µέσο ποσοστό πληθωρισµού (που παρατηρείται κατά τη διάρκεια περιόδου ενός έτους πριν από την εξέταση) το οποίο δεν πρέπει να υπερβαίνει κατά περισσότερο από 1,5% το αντίστοιχο των τριών κρατών µελών που παρουσιάζουν τα καλύτερα αποτελέσµατα όσον αφορά τη σταθερότητα των τιµών. γ) µακροπρόθεσµο µέσο ονοµαστικό επιτόκιο που δεν πρέπει να υπερβαίνει κατά περισσότερο από 2% το επιτόκιο των τριών κρατών µελών που παρουσιάζουν τα καλύτερα αποτελέσµατα όσον αφορά τη σταθερότητα των τιµών. δ) τα φυσιολογικά περιθώρια διακύµανσης που προβλέπονται από το µηχανισµό συναλλαγµατικών ισοτιµιών πρέπει να τηρούνται, χωρίς ιδιαίτερες εντάσεις, τουλάχιστον κατά τα δύο τελευταία έτη πριν από την εξέταση. Στόχος των κριτηρίων σύγκλισης είναι να εξασφαλιστεί ότι η οικονοµική ανάπτυξη στο πλαίσιο της ΟΝΕ είναι ισορροπηµένη και δεν επιφέρει εντάσεις µεταξύ των κρατών µελών. 183

184 Συνεπώς, αποφασίστηκε ότι η Ελλάδα πληροί τις απαραίτητες προϋποθέσεις για την υιοθέτηση του ενιαίου νοµίσµατος, ενώ η παρέκκλιση της Ελλάδας, η οποία ορίζεται στην απόφαση 98/317/ΕΚ, καταργήθηκε, µε ισχύ από την 1η Ιανουαρίου Η χώρα µας εντάχθηκε στο τρίτο στάδιο της Ο.Ν.Ε. από και απέκτησε κοινό νόµισµα µε τις χώρες της ευρωζώνης. Από λοιπόν, η Ελλάδα αποτελεί το 12ο µέλος της ΟΝΕ. Όσον αφορά στο πρώτο κριτήριο δηµοσιονοµικής πειθαρχίας που θα έπρεπε να πληρούται προκειµένου να ενταχθεί και η Ελλάδα στην ΟΝΕ δηλαδή, τον λόγο του δηµόσιου ελλείµµατος προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν, ο οποίος δεν θα έπρεπε να υπερβαίνει το 3%, χρειάζεται να τονίσουµε πως η Ελλάδα πραγµατικά κατάφερε να επιτύχει τον στόχο αυτό. Όπως ήδη αναφέρθηκε, το έλλειµµα της Γενικής Κυβέρνησης περιορίστηκε στο 1,1% το 2000, για να δηµιουργηθεί µάλιστα, για πρώτη φορά, πλεόνασµα 0,1% το Ενδιαφέρον ωστόσο, παρουσιάζει η εκπλήρωση του δεύτερου κριτηρίου δηµοσιονοµικής πειθαρχίας, δηλαδή του λόγου του δηµόσιου χρέους προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν, ο οποίος δεν θα έπρεπε να υπερβαίνει το 60%. Παρόλη τη σαφή µείωση και την βελτίωση των δεικτών, η Ελλάδα, όπως αναφέρθηκε, ήταν πολύ µακριά από τον στόχο της Συνθήκης στο κριτήριο αυτό, καθώς το δηµόσιο χρέος, την περίοδο λίγο πριν την ένταξη στην ΟΝΕ, ξεπερνούσε το ψυχολογικό όριο του 100% του ΑΕΠ. Στον πίνακα 5 παρατηρούµε το έλλειµµα και το δηµόσιο χρέος της Ελλάδας ως ποσοστό του ΑΕΠ για την περίοδο Σηµειωτέον πως τα στοιχεία αυτά αµφισβητηθήκαν αργότερα. Βλ κατωτέρω, κεφάλαιο τρίτο. 408 Πηγή : ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΘΝΙΚΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ, ΙΕΥΘΥΝΣΗ ΜΑΚΡΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΑΝΑΛΥΣΗΣ, Εξαµηνιαία Έκθεση, Τεύχος 31, εκέµβριος

185 Πίνακας 5 Παραταύτα, η Ελλάδα εντάχθηκε στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ, καθώς έγινε επίκληση των εξαιρέσεων της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 104 ΣΕΚ (ήδη 126 ΣΛΕΕ) 409. Ειδικότερα, όπως και για την Ιταλία, την Ιρλανδία και το Βέλγιο, εφαρµόστηκε η εξαίρεση που ορίζει ότι συγχωρείται η υπέρβαση της τιµής αναφοράς του 60 %, «εάν µειώνεται επαρκώς και πλησιάζει την τιµή αναφοράς µε ικανοποιητικό ρυθµό», καθώς κρίθηκε ότι το σωρευµένο δηµόσιο χρέος για τα κράτη αυτά δεν θα ήταν δυνατόν να περιοριστεί άµεσα, παρά µόνο σταδιακά. Τα ποσοστά λοιπόν, του δηµοσίου χρέους επί του ΑΕΠ που όφειλε να διαµορφώσει η χώρα µας, µε βάση το Αναθεωρηµένο Πρόγραµµα Σύγκλισης ήταν τα εξής: ,2%, ,3%, ,4%, ,3%, ,4%, ενώ παράλληλα της δόθηκε χρονικός περιορισµός να πετύχει τον στόχο του 60% µέχρι το Πραγµατικά, η Ελλάδα εµφάνισε χρέος 102,7% ή ,03 εκατ. ευρώ το 2000, πετυχαίνοντας το στόχο του προγράµµατος σύγκλισης. Εκτιµήθηκε δηλαδή, η συνεπής και σοβαρή προσπάθεια της Ελλάδας να µειώνει συνεχώς το υψηλό χρέος, αλλά και η προοπτική της περαιτέρω µείωσής του στο µέλλον, ασχέτως εάν η τιµή του απείχε πολύ από την τιµή αναφοράς. Επιδείχθηκε, συνειδητά, µεγαλύτερη επιείκεια προς τα κράτη µέλη µε υψηλό δηµόσιο χρέος, προκειµένου να κατορθώσουν να ενταχθούν στην Ένωση και τα κράτη αυτά. Η απόφαση για την ένταξη εµπεριείχε δηλαδή, και έντονα πολιτικά στοιχεία και εξέφραζε τη σταθερή πολιτική βούληση για συµµετοχή και της Ελλάδας στην ευρωζώνη Βλ. αναλυτικά πρώτο µέρος, σελ Βλ. και κοινή ανακοίνωση του προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ροµάνο Πρόντι και του αρµόδιου επίτροπου για τις οικονοµικές και νοµισµατικές υποθέσεις Πέδρο Σόλµπες, µετά την αίτηση της ελληνικής Κυβέρνησης για ένταξη στο τρίτο στάδιο της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης, στην οποία αναφέρουν «ότι µία διευρυµένη περιοχή 185