ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ. που συνοδεύει το έγγραφο

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, SEC(2011) 1589 τελικό ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ που συνοδεύει το έγγραφο ΠΡΟΤΑΣΗ ΟΔΗΓΙΑΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης {COM(2011) 897 τελικό} {SEC(2011) 1588 τελικό}

2 ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΟΔΗΓΙΑΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΑΝΑΘΕΣΗ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ 1. ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ Οι συμβάσεις παραχώρησης χρησιμοποιούνται συνήθως από τις δημόσιες αρχές για την παροχή υπηρεσιών ή την κατασκευή υποδομών. Οι συμβάσεις παραχώρησης ενέχουν μια συμβατική συμφωνία μεταξύ της δημόσιας αρχής και ενός οικονομικού φορέα (του κατόχου/αναδόχου της παραχώρησης) σύμφωνα με την οποία ο δεύτερος παρέχει υπηρεσίες ή εκτελεί έργα και αποζημιώνεται σημαντικά καθώς του επιτρέπεται η εκμετάλλευση του έργου ή της υπηρεσίας. Οι συμβάσεις παραχώρησης αποτελούν έναν ιδιαίτερα ελκυστικό τρόπο εκτέλεσης έργων δημοσίου συμφέροντος όταν οι κρατικές ή τοπικές αρχές επιθυμούν να κινητοποιήσουν ιδιωτικά κεφάλαια και τεχνογνωσία για την συμπλήρωση των ανεπαρκών δημόσιων πόρων. Υποστηρίζουν ένα σημαντικό μέρος της οικονομικής δραστηριότητας στην ΕΕ και είναι ιδιαίτερα συνήθεις στις βιομηχανίες δικτύων και στην παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος. Οι κάτοχοι των συμβάσεων παραχώρησης δύνανται να αναλάβουν, για παράδειγμα, την κατασκευή και τη διαχείριση αυτοκινητοδρόμων, την παροχή υπηρεσιών αερολιμένων ή τη λειτουργία δικτύων διανομής ύδατος. Οι συμβάσεις παραχώρησης που ενέχουν ιδιώτες εταίρους είναι μια συγκεκριμένη μορφή σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) 1. Σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, άνω του 60% των συνολικών συμβάσεων ΣΔΙΤ μπορούν να χαρακτηριστούν συμβάσεις παραχώρησης. Ως μοντέλο όπου η αμοιβή του ιδιώτη εταίρου συνίσταται στην παραχώρηση δικαιώματος για εκμετάλλευση του έργου ή της υπηρεσίας, με τους εγγενείς οικονομικούς κινδύνους, οι συμβάσεις παραχώρησης αποτελούν ένα εύχρηστο νομικό πλαίσιο για την εκτέλεση δημοσίων καθηκόντων μέσω ΣΔΙΤ και επομένως καθιστούν δυνατή την υλοποίηση πολλών αναγκαίων δημοσίων έργων και την παροχή υπηρεσιών, διατηρώντας τα εν λόγω περιουσιακά στοιχεία εκτός τους κρατικού ισολογισμού. Δεδομένου ότι αφορά την αποτελεσματική κατανομή δημοσίων πόρων, η ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (και συνεπώς έμμεσα οι ΣΔΙΤ) είναι ένα ζήτημα ιδιαίτερης σημασίας στο υφιστάμενο πλαίσιο των σοβαρών δημοσιονομικών περιορισμών και οικονομικών δυσκολιών σε πολλά κράτη μέλη της ΕΕ. Η πρωτοβουλία για τις συμβάσεις παραχώρησης θεωρείται ως ένα εκ των μέτρων που μπορούν να συμβάλλουν στη διασφάλιση μιας αποτελεσματικότερης κατανομής του δημοσίου χρήματος, δημιουργώντας τις συνθήκες για την ανταγωνιστική ανάθεση μιας σύμβασης. Επί του παρόντος, η ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών υπόκειται μόνο στις αρχές της Συνθήκης (ίση μεταχείριση, μη διακριτική μεταχείριση, διαφάνεια και αναλογικότητα) ενώ οι συμβάσεις παραχώρησης έργων (με εξαίρεση τον κλάδο των υπηρεσιών «κοινής ωφελείας») καλύπτονται επίσης εν μέρει από ορισμένες διατάξεις του παράγωγου δικαίου. Αντίθετα, οι δημόσιες συμβάσεις υπόκεινται σε λεπτομερές παράγωγο 1 Για στατιστικούς σκοπούς, οι παραχωρήσεις ορίζονται ως έργα στα οποία το μεγαλύτερο μέρος των εσόδων παράγεται από χρήστες τρίτα μέρη, ενώ στις ΣΔΙΤ το μεγαλύτερο μέρος των εσόδων προέρχεται από δημόσιες αρχές. EL 2 EL

3 δίκαιο (το οποίο καλύπτει τους «κλασικούς» τομείς και τους τομείς των «υπηρεσιών κοινής ωφέλειας») 2. Η έλλειψη σαφήνειας των κανόνων της ΕΕ που διέπουν τις συμβάσεις παραχώρησης είναι η κύρια αιτία των προβλημάτων που εντοπίζονται ως προς την υφιστάμενη κατάσταση, η οποία χαρακτηρίζεται από έλλειψη ασφάλειας δικαίου (1.1), εμπόδια εισόδου στην αγορά (1.2.) και έλλειψη των κατάλληλων νομικών εγγυήσεων για τους προσφέροντες (1.3.) Οικονομική αναποτελεσματικότητα λόγω έλλειψης ασφάλειας δικαίου Η έλλειψη ασφάλειας δικαίου επηρεάζει τόσο τον ορισμό της παραχώρησης, όσο και το εφαρμοζόμενο νομικό καθεστώς. Ο ισχύων ορισμός καθιστά δύσκολη τη διάκριση μεταξύ συμβάσεων παραχώρησης και δημόσιων συμβάσεων (και επίσης μεταξύ παραχώρησης έργων και παραχώρησης υπηρεσιών). Παρότι το Δικαστήριο απεφάνθη ότι το βασικό χαρακτηριστικό μιας σύμβασης παραχώρησης είναι ο κίνδυνος που ενυπάρχει στην εκμετάλλευση ενός έργου ή μιας υπηρεσίας, τον οποίο φέρει ο παραχωρησιούχος, θεμελιώδη στοιχεία του ορισμού, όπως το επίπεδο και ο τύπος του κινδύνου, δεν έχουν ακόμη καθοριστεί. Επιπροσθέτως, το ακριβές περιεχόμενο των υποχρεώσεων διαφάνειας και μη διακριτικής μεταχείρισης που προκύπτουν από τη Συνθήκη παραμένει ασαφές. Τα εθνικά νομικά πλαίσια δεν παρέχουν λύση στο πρόβλημα, καθώς, για τους ίδιους λόγους, ούτε η συμμόρφωσή τους με τους κανόνες της ΕΕ δεν μπορεί να διασφαλιστεί εύκολα. Η υφιστάμενη κατάσταση της έλλειψης ασφάλειας δικαίου σε διάφορα επίπεδα προκαλεί σοβαρές οικονομικές ανεπάρκειες και είναι επιζήμια για αναθέτουσες αρχές και αναθέτοντες φορείς, οικονομικούς παράγοντες και χρήστες των υπηρεσιών. Πράγματι, για τις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς, η έλλειψη ασφάλειας δικαίου αυξάνει τον κίνδυνο της ακύρωσης ή της πρόωρης καταγγελίας παράνομα ανατεθειμένων συμβάσεων και εν τέλει τους αποθαρρύνει από τη χρήση των συμβάσεων παραχώρησης στις περιπτώσεις στις οποίες το είδος αυτό της σύμβασης μπορεί να αποτελέσει μια καλή λύση. Οι οικονομικοί παράγοντες ενδεχομένως να έχουν λιγότερο την τάση να συμμετέχουν σε σχέδια έργων για τα οποία ενδέχεται να αποδειχθεί ότι η διαδικασία υποβολής προσφορών τους έγινε κατά παράβαση της νομοθεσίας της ΕΕ. Το περιορισμένο ενδιαφέρον για τις συμβάσεις παραχώρησης δύναται επίσης να έχει αρνητικό αντίκτυπο στην ανάληψη ΣΔΙΤ και, κατά συνέπεια, διακυβεύει τη βελτίωση της αποδοτικότητας και της καινοτομίας στην παροχή υπηρεσιών που έχουν ζωτική σημασία για τους πολίτες της ΕΕ Εμπόδια εισόδου στην αγορά Εκτός της έλλειψης ασφάλειας δικαίου, η τρέχουσα κατάσταση χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη εμποδίων εισόδου στην αγορά. Τα νομικά συστήματα των κρατών μελών διαφέρουν σημαντικά ως προς το πεδίο εφαρμογής των κανόνων για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, το επίπεδο δημοσίευσης και τα πρότυπα διαφάνειας, την επιλογή των διαδικασιών, τα κριτήρια επιλογής και ανάθεσης ή τις τεχνικές προδιαγραφές. Η κατάσταση αυτή συντελεί στον κατακερματισμό των εθνικών πλαισίων και επιδεινώνεται περαιτέρω από τις συχνά έκνομες πρακτικές των αναθετουσών 2 Οδηγία 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών, οδηγία 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ L 134 της ). EL 3 EL

4 αρχών και αναθετόντων φορέων, όπως η απευθείας ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης ή χρήση μη αντικειμενικών κριτηρίων. Αποτέλεσμα των ανωτέρω είναι ότι οι οικονομικοί φορείς να αντιμετωπίζουν άνισους όρους ανταγωνισμού, οι οποίοι συχνά οδηγούν σε χαμένες εμπορικές ευκαιρίες. Πολλοί από τους συμμετέχοντες στις δημόσιες διαβουλεύσεις επιβεβαίωσαν ότι η κατάσταση αυτή προκαλεί κόστος που σχετίζεται με τις νομικές συμβουλές και την ανάγκη σε βάθος γνώσης των ειδικών τοπικών συνθηκών και δημιουργεί εμπόδια στην είσοδο στις αγορές αυτές φορέων εκτός της ΕΕ. Εκτός της ζημίας για τους ανταγωνιστές που βρίσκονται σε άλλα κράτη μέλη, οι αναθέτοντες φορείς και οι καταναλωτές ζημιώνονται καθώς δεν λαμβάνουν την ποιότητα των παροχών που θα ανέμεναν σε σχέση με το τίμημα που καταβάλλουν Ανεπαρκής νομική προστασία των προσφερόντων Οι συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών, και σε ορισμένο βαθμό οι συμβάσεις παραχώρησης έργων, δεν καλύπτονται από τους κανόνες που προβλέπουν ένδικα μέσα στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Κατά συνέπεια, οι ζημιωθέντες προσφέροντες δεν επωφελούνται από σημαντική δικαστική προστασία βάσει της οδηγίας για τα ένδικα μέσα. Παρότι ορισμένα κράτη μέλη έχουν επεκτείνει την εφαρμογή της οδηγίας αυτής στις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών, άλλα κράτη μέλη δεν έχουν προβεί σε αυτή την ενέργεια. Ως αποτέλεσμα, η πιθανή παραβίαση των αρχών της Συνθήκης της ΕΕ δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί επαρκώς. 2. ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ Αν και τα προαναφερθέντα προβλήματα έχουν ουσιώδεις συνέπειες σε εθνικό επίπεδο, επηρεάζουν επίσης την αποτελεσματική λειτουργία της εσωτερικής αγοράς της ΕΕ. Ακόμα και εάν τα κράτη μέλη ανελάμβαναν νομοθετική δράση για τη θέσπιση ενός νομικού πλαισίου βάσει των αρχών της Συνθήκης, τουλάχιστον δύο προβλήματα δεν επρόκειτο να επιλυθούν: ο κίνδυνος της έλλειψης ασφάλειας δικαίου σχετικά με την ερμηνεία των αρχών αυτών από τους εθνικούς νομοθέτες και οι μεγάλες διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών στα διάφορα κράτη μέλη. Η κοινή συνειδητοποίηση από όλα τα κράτη μέλη των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις αρχές της ΕΕ, μπορεί να επιτευχθεί μόνο με τη δράση σε επίπεδο ΕΕ. Ομοίως, η προσέγγιση των κανόνων από το νομοθέτη της ΕΕ μπορεί να εξαλείψει κατά τον καλύτερο τρόπο τις αποκλίσεις των εθνικών καθεστώτων. 3. ΣΤΟΧΟΙ Ο συνολικός στόχος της παρούσας πρωτοβουλίας είναι η δημιουργία ενός υποστηρικτικού πλαισίου για την ευρύτερη χρήση των συμβάσεων παραχώρησης, συμβάλλοντας στην οικονομική ανάπτυξη και καινοτομία. Η πρωτοβουλία θα επικεντρωθεί σε λύσεις που επιτρέπουν τη βελτίωση της ποιότητας και της προσβασιμότητας πολλών κοινωνικά και οικονομικά σημαντικών υπηρεσιών με την προώθηση των επενδύσεων και την αύξηση του ανταγωνισμού για την ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης, δημιουργώντας με αυτό τον τρόπο περισσότερες επιχειρηματικές ευκαιρίες για τις εταιρείες της ΕΕ και ενισχύοντας την καινοτομία. EL 4 EL

5 4. ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ Η νομοθεσία για τις συμβάσεις παραχώρησης θα πρέπει να καλύπτει την ανάθεση αυτού του είδους των συμβάσεων όχι μόνο στον «κλασικό» τομέα (οδηγία 2004/18/ΕΚ), αλλά επίσης στον τομέα των «υπηρεσιών κοινής ωφέλειας» (οδηγία 2004/17/ΕΚ) ο οποίος αντιστοιχεί σε σημαντικό αριθμό συμβάσεων παραχώρησης. Οι υπηρεσίες που δεν έχουν προτεραιότητα (π.χ. υγεία, εκπαίδευση και κοινωνικές υπηρεσίες) καλύπτονται επί του παρόντος μόνο εν μέρει από τις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις καθώς δεν θεωρείτο ότι παρουσιάζουν σημαντικές δυνατότητες για το διασυνοριακό εμπόριο. Ωστόσο, στο πλαίσιο των πρόσφατων ευρημάτων της Επιτροπής μετά την αξιολόγηση των επιπτώσεων και της αποτελεσματικότητας της ενωσιακής νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων, πολλές πρώην κατηγορίες υπηρεσιών άνευ προτεραιότητας εμφάνισαν σχετικά υψηλό δείκτη διασυνοριακής παροχής. Κάθε νέα πρόταση στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις διαπιστώσεις αυτές. Επομένως, τα συμπεράσματα αυτά αιτιολογούν την επέκταση των σχεδιαζόμενων κανόνων στις εν λόγω υπηρεσίες. Ωστόσο, υπηρεσίες όπως οι κοινωνικές, οι υγειονομικές και οι εκπαιδευτικές εξακολουθούν να έχουν περιορισμένη διασυνοριακή διάσταση λόγω του ισχυρού αντίκτυπου των διαφορετικών πολιτισμικών παραδόσεων και ανατίθενται λιγότερο συχνά με τη μορφή παραχωρήσεων. Οι συμβάσεις παραχώρησης για ορισμένους ειδικούς τύπους υπηρεσιών υπόκεινται ήδη σε ένα συγκεκριμένο κανονισμό ως προς τις συμβάσεις που ανατίθενται, όπως είναι οι υπηρεσίες για τις δημόσιες σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές επιβατών (που καλύπτονται από τον κανονισμό 1370/2007) και οι υπηρεσίες για τις αεροπορικές μεταφορές (που καλύπτονται από τον κανονισμό 1008/2008) και θα πρέπει συνεπώς να εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της μελλοντικής νομοθεσίας για τις συμβάσεις παραχώρησης. 5. ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Η Επιτροπή έχει αναλύσει τις διάφορες επιλογές πολιτικής με στόχο την επίτευξη των στόχων που καθορίστηκαν στην προηγούμενη ενότητα. Οι επιλογές αυτές περιλαμβάνουν τις παρακάτω νομοθετικές και μη νομοθετικές δράσεις: καμία αλλαγή πολιτικής, πολιτική εστιασμένη στις παραβιάσεις, ελαστική νομοθεσία, βασικοί, λεπτομερείς, μεικτοί νομοθετικοί κανόνες. Μόνο οι ανωτέρω νομοθετικές επιλογές θα αναλυθούν λεπτομερώς καθώς, όπως θα εξηγηθεί παρακάτω, ούτε η εστιασμένη στις παραβιάσεις πολιτική, ούτε η επιλογή της ελαστικής νομοθεσίας κρίνονται πλήρως επαρκείς για την επίτευξη των καθορισθέντων στόχων Βασικό σενάριο (επιλογή 1) Η επιλογή αυτή δεν συνεπάγεται καμία δράση για την αλλαγή της υφιστάμενης κατάστασης. Στην περίπτωση αυτή, οι οικονομικές ανεπάρκειες λόγω της έλλειψης ασφάλειας δικαίου και τα υφιστάμενα εμπόδια εισόδου στην αγορά των συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ θα εξακολουθήσουν να υπάρχουν: οι αναθέτουσες αρχές και οι αναθέτοντες φορείς θα χάσουν την ευκαιρία να διασφαλίσουν την καλύτερη δυνατή απόδοση σε σχέση με το αντίτιμο στην ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης, οι οικονομικοί παράγοντες θα χάσουν σημαντικές επιχειρηματικές ευκαιρίες και τα οφέλη για τους καταναλωτές θα παραμείνουν περιορισμένα Πολιτική εστιασμένη σε περιπτώσεις παραβίασης (επιλογή 2) Η επιλογή αυτή συνίσταται σε μια πιο αυξημένη και πιο συστηματική χρήση της διαδικασίας παραβίασης βάσει του άρθρου 258 της ΣΛΕΕ για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων παραβίασης των αρχών της Συνθήκης κατά την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης. Ενώ η EL 5 EL

6 επιλογή αυτή προσφέρει ορισμένα θετικά στοιχεία δεν θα επιλύσει, εντούτοις, τα εντοπιζόμενα προβλήματα και τα αποτελέσματα αναμένονται μόνο μακροπρόθεσμα. Κατά συνέπεια, η επιλογή αυτή δεν πληροί τους στόχους της πρωτοβουλίας και μπορεί επίσης να απορριφθεί Ελαστική νομοθεσία (επιλογή 3) Η επιλογή της ελαστικής νομοθεσίας συνίσταται είτε σε ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής είτε σε σύσταση. Η ανακοίνωση του 2000 για τις συμβάσεις παραχώρησης δεν έχει διασφαλίσει έως σήμερα ασφάλεια δικαίου και συμμόρφωση με τις αρχές της Συνθήκης 3. Μια νέα ανακοίνωση θα αύξανε πιθανώς την ενημέρωση των διαφόρων ενδιαφερομένων μερών για τη νομολογία του Δικαστηρίου αλλά θα περιοριζόταν σε μια απλή ερμηνεία της υφιστάμενης νομολογίας. Ακόμη, η ανακοίνωση δεν θα έχει δεσμευτικό χαρακτήρα και κατά συνέπεια δεν είναι πιθανό ότι θα διασφαλίσει τη δημοσιότητα των συμβάσεων παραχώρησης στην ΕΕ ή την αμεροληψία των διαδικασιών ανάθεσής τους. Τα παραπάνω σχόλια ισχύουν επίσης και για την περίπτωση σύστασης από την Επιτροπή. Φαίνεται, συνεπώς, ότι ούτε η ανακοίνωση, ούτε η σύσταση θα μπορούσαν να επιτύχουν τους στόχους της πρωτοβουλίας. Επομένως, η επιλογή αυτή μπορεί να απορριφθεί Νομοθεσία περιεχόμενο των επιλογών Οι δύο «ακραίες» νομοθετικές επιλογές είναι η εισαγωγή βασικών κανόνων που να αντιστοιχούν στις υφιστάμενες διατάξεις για τις συμβάσεις παραχώρησης έργων της οδηγίας 2004/18/ΕΚ ή λεπτομερών κανόνων βάσει του υφιστάμενου νομικού πλαισίου για τις δημόσιες συμβάσεις. Η τρίτη επιλογή, οι μεικτοί κανόνες, θα ήταν μια συμβιβαστική λύση μεταξύ των δύο. 6. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ ΤΩΝ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΩΝ ΕΠΙΛΟΓΩΝ 6.1. Πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας Η πρόταση οδηγίας για τις συμβάσεις παραχώρησης, ανεξαρτήτως του πραγματικού της περιεχομένου, θα καλύπτει τις συμβάσεις παραχώρησης τόσο στον «κλασικό» τομέα, όσο και στον τομέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Αντιθέτως, οι νέοι κανόνες δεν θα ισχύουν για τις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών που επί του παρόντος διέπονται από τον κανονισμό για τις μεταφορές 4 και τον κανονισμό για τις υπηρεσίες αεροπορικών μεταφορών 5, χάριν της σταθερότητας του χωριστού νομικού τους καθεστώτος, και μόνο εν μέρει στις υπηρεσίες κοινωνικού χαρακτήρα. Το κατώτατο όριο για τις συμβάσεις παραχώρησης έργων και τις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών πρέπει να διασφαλίζει ότι οι κανόνες αυτοί καλύπτουν μόνο τις συμβάσεις παραχώρησης με έκδηλο διασυνοριακό ενδιαφέρον Επιλογή 4: Νομοθεσία Βασικοί κανόνες Οι βασικοί κανόνες θα περιλαμβάνουν διατάξεις που ισχύουν αυτή τη στιγμή για τις συμβάσεις παραχώρησης έργων στους «κλασικούς» τομείς, όπως επίσης θα διασαφηνίζουν την έννοια της σύμβασης παραχώρησης Ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις συμβάσεις παραχωρήσεως στο κοινοτικό δίκαιο (ΕΕ C 121 της ). Κανονισμός 1370/2007, ΕΕ, L 315 της Κανονισμός 1008/2008, ΕΕ, L 293 της EL 6 EL

7 Η εφαρμογή σαφέστερων κριτηρίων που θα διακρίνουν τις δημόσιες συμβάσεις από τις συμβάσεις παραχώρησης θεωρείται ότι θα μειώσουν τον αριθμό των δημοσίων συμβάσεων που έχουν εσφαλμένα χαρακτηριστεί συμβάσεις παραχώρησης. Ο σημαντικότερος από τους κανόνες αυτούς είναι η υποχρέωση δημοσίευσης μιας προκήρυξης σύμβασης παραχώρησης στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ. Η απαίτηση αυτή αναμένεται να μειώσει τον αριθμό των απευθείας αναθέσεων, να συμβάλλει στην καλύτερη ενημέρωση για τις συμβάσεις παραχώρησης, να περιορίσει την έλλειψη ασφάλειας δικαίου ως προς την κάλυψη των κριτηρίων «επαρκούς δημοσιότητας» και να μειώσει το κόστος της υποβολής προσφορών από τις ΜΜΕ για συμβάσεις παραχώρησης. Ο εντονότερος ανταγωνισμός και η δυνατότητα αμφισβήτησης είναι πιθανό να οδηγήσουν σε πιο ανταγωνιστικές προσφορές και, κατά συνέπεια, σε καλύτερα αποτελέσματα για τις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς και τους καταναλωτές. Οι διατάξεις για τις ελάχιστες προθεσμίες υποβολής προσφορών θα συμβάλλουν στην αποφυγή της διακριτικής μεταχείρισης, στην καταπολέμηση της διαφθοράς και θα ενθαρρύνουν τη συμμετοχή διασυνοριακών προσφερόντων. Η νομοθεσία είναι η μοναδική επιλογή που έχει τη δυνατότητα να εντάξει τις διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών στο πνεύμα των οδηγιών περί των μέσων ένδικης προστασίας. Αυτό θα συνέβαλε σημαντικά στη νομική προστασία των προσφερόντων που είναι πιθανό να βελτιώσει την εμπιστοσύνη τους στην αμεροληψία των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών και των αναθετόντων φορέων και να προωθήσει τη συχνότερη συμμετοχή τους σε τέτοιες διαδικασίες. Οι βασικοί κανόνες, επίσης, θα διασφαλίσουν ενδεχομένως την ίση μεταχείριση κατά τις διαδικασίες. Εντούτοις, η αποτελεσματικότητά τους είναι περισσότερο αβέβαιη ως προς το σημείο αυτό. Ένα πιθανό μειονέκτημα ίσως είναι ότι η μεγαλύτερη διαφάνεια στην ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης ενδέχεται να οδηγήσει σε αυξημένη επικράτηση των μεγάλων εταιρειών. Ωστόσο, μια τέτοια έκβαση δεν θεωρείται καθόλου βέβαιη. Οι ενδιαφερόμενοι παράγοντες δεν θεώρησαν το πιθανό διοικητικό κόστος και το κόστος συμμόρφωσης που δύναται να προκύψουν από τη βασική νομοθεσία σημαντικά και έκριναν ότι θα αντισταθμιστούν από την αποτελεσματικότητα που θα επιτευχθεί χάρη στον εντονότερο ανταγωνισμό. Ως προς τα πιθανά κοινωνικά μειονεκτήματα, η υφιστάμενη νομοθεσία της ΕΕ για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση μεταφοράς επιχειρήσεων, μειώνει την πιθανότητα απολύσεων σε περίπτωση απώλειας συμβάσεων από κατεστημένο φορέα. Οι βασικοί κανόνες δεν θα έχουν κανένα αντίκτυπο στην ικανότητα των αναθετουσών αρχών και των αναθετόντων φορέων ή των ρυθμιστικών οργάνων να ορίζουν ποια περιβαλλοντικά πρότυπα πρέπει να τηρούνται. Οι βασικοί κανόνες θα μπορούσαν να δημιουργήσουν ένα σταθερό νομικό πλαίσιο, να ενισχύσουν τη χρήση των συμβάσεων παραχώρησης και, κατά συνέπεια, να διευκολύνουν τις επενδύσεις και να προωθήσουν την καινοτομία. Η μεγαλύτερη διαφάνεια, η οποία οδηγεί σε πιο καινοτόμες προσεγγίσεις στις δημόσιες υπηρεσίες και σε μεγαλύτερη επιλογή και αποτελεσματικότητα, θα οδηγούσε σε θετικότερα αποτελέσματα για τις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς και τους χρήστες, θα βελτίωνε την πρόσβαση στην αγορά και θα δημιουργούσε νέες επιχειρηματικές ευκαιρίες. EL 7 EL

8 6.3. Επιλογή 5: Νομοθεσία Λεπτομερείς κανόνες Οι λεπτομερείς κανόνες θα περιλαμβάνουν όλες τις νομικές λύσεις που προβλέπονται στην επιλογή των βασικών κανόνων. Επομένως, ο αντίκτυπος των λεπτομερών κανόνων στην ασφάλεια δικαίου θα ήταν εν μέρει ίδιος με τον αντίκτυπο των βασικών κανόνων. Επιπλέον, ωστόσο, η επιλογή αυτή θα περιελάμβανε την εφαρμογή των ίδιων κανόνων με αυτούς για τις δημόσιες συμβάσεις, ιδίως εκείνων ως προς τα κριτήρια επιλογής και ανάθεσης και επίσης τις διαδικασίες ανάθεσης. Επομένως, σε ορισμένα σημεία, οι κανόνες αυτοί είναι πιθανό να αυξήσουν το επίπεδο της ασφάλειας δικαίου, καθώς θα τονίζουν ευρέως τις αρχές της Συνθήκης που ισχύουν σε πολλές πτυχές της διαδικασίας ανάθεσης. Εντούτοις, παρά τα αναμενόμενα οφέλη, η εισαγωγή λεπτομερών κανόνων δύναται να αποδειχθεί αντιπαραγωγική και να μειώσει σημαντικά την ελκυστικότητα των συμβάσεων παραχώρησης. Πράγματι, η πολυπλοκότητα των κανόνων και των γενικών διατάξεων (όπως η υποχρεωτική χρήση των τυπικών διαδικασιών υποβολής προσφορών ή τα κριτήρια της πλέον οικονομικά συμφέρουσας προσφοράς (MEAT)) ενδέχεται να επηρεάσει αρνητικά και να εξαλείψει κάθε ασφάλεια δικαίου λόγω υψηλού κινδύνου για δικαστικές διενέξεις, αποθαρρύνοντας εν τέλει τη χρήση των συμβάσεων παραχώρησης. Πολλοί παράγοντες θεωρούν την πολυπλοκότητα των λεπτομερών κανόνων ως σοβαρή απειλή. Ο οικονομικός αντίκτυπος της εισαγωγής των λεπτομερών κανόνων είναι πιθανώς αρνητικός, καθώς οι επιχειρήσεις ενδέχεται να διστάσουν να συμμετάσχουν σε διαδικασίες υποβολής προσφορών για συμβάσεις παραχώρησης, οι αναθέτουσες αρχές και οι αναθέτοντες φορείς δεν θα αποκομίσουν τα αναμενόμενα οφέλη, ενώ οι καταναλωτές δεν θα έχουν πρόσβαση σε φθηνότερες και ποιοτικότερες υπηρεσίες. Ο αντίκτυπος στην απασχόληση και στην ποιότητα των θέσεων εργασίας είναι πιθανό να περιοριστεί, ενώ ο συνολικός κοινωνικός και περιβαλλοντικός αντίκτυπος ενδέχεται να είναι αρνητικός, με λιγότερη καινοτομία και χαμηλότερη ποιότητα υπηρεσιών Επιλογή 6: Νομοθεσία Μεικτοί κανόνες Εντούτοις, οι βασικοί κανόνες θα μπορούσαν χρήσιμα να συμπληρωθούν με ορισμένες διατάξεις για τα κριτήρια επιλογής και ανάθεσης, όπως επίσης για τις διαδικασίες. Οι διατάξεις αυτές δεν θα αναπαράγουν αυστηρά το περιεχόμενο των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις (όπως κανόνες για τα MEAT), αλλά θα συνίστανται, για παράδειγμα, σε υποχρεώσεις για την εκ των προτέρων δημοσίευση κριτηρίων επιλογής και ανάθεσης, ή την τήρηση μιας ελάχιστης προθεσμίας για την υποβολή των προσφορών. Δύνανται επίσης να περιλαμβάνουν κανόνες για τις τεχνικές προδιαγραφές, υποχρεώσεις για τη διάδοση των ίδιων πληροφοριών σε όλους τους προσφέροντες κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων, τη συνεργασία δημοσίου-δημοσίου τομέα και τις τροποποιήσεις των παραχωρήσεων κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης των σχετικών συμβάσεων. Τέλος, ενδέχεται να επιβάλλουν την υποχρεωτική δημοσίευση της προκήρυξης ανάθεσης. Οι διατάξεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν θετικό αντίκτυπο στη διαφάνεια, την ισότιμη αντιμετώπιση και την ασφάλεια δικαίου, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στην καλύτερη επίτευξη ορισμένων στόχων της παρούσας πρωτοβουλίας, ιδίως στην καλύτερη πρόσβαση στην αγορά, σε καλύτερες επενδυτικές ευκαιρίες και κατά συνέπεια σε καλύτερες ποιοτικές υπηρεσίες. Με την ενθάρρυνση της ευρύτερης υιοθέτησης συμβάσεων παραχώρησης περισσότερο σε σχέση με τις άλλες εναλλακτικές επιλογές, θα είχαν επίσης θετικό αντίκτυπο στη συμμετοχή σε ΣΔΙΤ. Ένας σημαντικός αριθμός παραγόντων υποστήριξε επίσης την εισαγωγή των μεικτών κανόνων. EL 8 EL

9 Στο πλαίσιο των μεικτών κανόνων, κάθε αντίκτυπος (οικονομικός, κοινωνικός και περιβαλλοντικός) θα ήταν ελαφρά βελτιωμένος έναντι των αποτελεσμάτων των βασικών κανόνων. 7. ΣΥΓΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΛΟΓΩΝ Αμφότερες οι επιλογές των βασικών και των μεικτών κανόνων δύνανται να επιτύχουν σημαντική βελτίωση της ασφάλειας δικαίου και συνεπώς να διευκολύνουν την πρόσβαση στην αγορά, έχοντας καλύτερα αποτελέσματα για τις αναθέτουσες αρχές και τους αναθέτοντες φορείς, τους χρήστες και τις επιχειρήσεις. Οι λεπτομερείς κανόνες επιτρέπουν την επίτευξη καλύτερων αποτελεσμάτων ως προς την αμεροληψία των διαδικασιών, αλλά είναι πιθανό να έχουν σημαντικά μειονεκτήματα με τη μορφή περιορισμένης υιοθέτησης των συμβάσεων παραχώρησης. Οι μεικτοί κανόνες θεωρείται ότι έχουν καλύτερα αποτελέσματα ως προς την αμεροληψία και την οικονομική απόδοση, όπως επίσης, δεδομένης της ευελιξίας τους, και ως προς την ενθάρρυνση της χρήσης των συμβάσεων παραχώρησης. Βάσει των παραπάνω, συνιστάται η επιλογή 6 Μεικτοί κανόνες, η οποία συνιστά μια φιλόδοξη και συνολική λύση. 8. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ Η αξιολόγηση της νομοθεσίας θα βασίζεται σε δείκτες όπως η μεταβολή του αριθμού και της αξίας των συμβάσεων παραχώρησης που δημοσιεύονται και ανατίθενται, τον αριθμό των προσφερόντων και των επιτυχών μη εγχώριων προσφερόντων, και το ποσοστό των ΜΜΕ μεταξύ των προσφερόντων. EL 9 EL