Ο ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ ΤΟΥ ΔΙΑΧΩΡΙΣΜΟΥ ΜΕΤΑΞΥ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΣΤΟΝ ΣΙΔΗΡΟΔΡΟΜΙΚΟ ΤΟΜΕΑ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ

Transcript

1 ΓΕΝΙΚΗ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΤΗΣ ΈΝΩΣΗΣ ΘΕΜΑΤΙΚΟ ΤΜΗΜΑ Β: ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΣΥΝΟΧΗ ΜΕΤΑΦΟΡΕΣ ΚΑΙ ΤΟΥΡΙΣΜΟΣ Ο ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΣ ΤΟΥ ΔΙΑΧΩΡΙΣΜΟΥ ΜΕΤΑΞΥ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΣΤΟΝ ΣΙΔΗΡΟΔΡΟΜΙΚΟ ΤΟΜΕΑ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ ΥΠΟΜΝΗΜΑ Περίληψη Στο παρόν σημείωμα εξετάζεται η εμπειρία του κάθετου διαχωρισμού στον ευρωπαϊκό σιδηροδρομικό τομέα. Μελετώνται τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα του κάθετου διαχωρισμού, καθώς και ο οικονομικός και λειτουργικός αντίκτυπός τους, και ο αντίκτυπος στην ασφάλεια και τους χρήστες. Διαφορετικές προσεγγίσεις στον κάθετο διαχωρισμό έχουν δημιουργήσει διαφορετικά αποτελέσματα, κάποια με σημαντικά θετικό αντίκτυπο όσον αφορά την ανταγωνιστική ανάπτυξη των σιδηροδρόμων και άλλα όχι και τόσο. Στο παρόν σημείωμα παρατίθενται τα αποτελέσματα συγκριτικής ανάλυσης, με βάση ποικιλία υλικών. IP/B/TRAN/FWC/ /lot1/C1/SC2 Μάιος 2011 PE EL

2 Το παρόν έγγραφο εκπονήθηκε κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής Μεταφορών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. ΣΥΝΤΟΝΙΣΤΉΣ κ. Francesco Dionori Steer Davies Gleave Κ. Dick Dunmore Steer Davies Gleave κ. Simon Ellis Steer Davies Gleave κ. Pietro Crovato Steer Davies Gleave ΑΡΜΟΔΙΟΣ ΥΠΑΛΛΗΛΟΣ κ. Piero Soave Τμήμα Πολιτικής «Διαρθρωτική πολιτική και πολιτική στον τομέα της συνοχής» Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο B-1047 Βρυξέλλες ΑΡΜΟΔΙΟΣ ΥΠΑΛΛΗΛΟΣ Nora Revesz ΓΛΩΣΣΙΚΕΣ ΕΚΔΟΣΕΙΣ Γλώσσα πρωτοτύπου: EN. Μεταφράσεις: DE, ES, FR, IT. ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΕΚΔΟΤΗ Για να επικοινωνήσετε με τον Τομέα Πολιτικής ή να εγγραφείτε συνδρομητής στο μηνιαίο ενημερωτικό δελτίο του, στείλτε μήνυμα στο: Το χειρόγραφο ολοκληρώθηκε τον Μάιο του Βρυξέλλες, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Το παρόν έγγραφο είναι διαθέσιμο στο διαδίκτυο στην ακόλουθη διεύθυνση: ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟΣ ΤΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ Οι απόψεις που εκφράζονται στο παρόν έγγραφο αποτελούν αποκλειστική ευθύνη του συντάκτη και δεν εκφράζουν κατ ανάγκην την επίσημη θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η αναπαραγωγή και η μετάφραση για μη εμπορικούς σκοπούς επιτρέπεται υπό την προϋπόθεση ότι γίνεται δεόντως μνεία της πηγής και κατόπιν ενημέρωσης του εκδότη και αποστολής αντιγράφου σε αυτόν.

3 Ο αντίκτυπος του διαχωρισμού μεταξύ της διαχείρισης 3 των υποδομών και των υπηρεσιών μεταφορών στον σιδηροδρομικό τομέα στην Ευρωπαϊκή Ένωση ΣΥΝΟΨΗ Στόχος του παρόντος σημειώματος είναι να παράσχει μια σύνοψη της εμπειρίας στα κράτη μέλη της ΕΕ όσον αφορά τον διαχωρισμό (αποσύνδεση) των σιδηροδρομικών υπηρεσιών από τη διαχείριση των σιδηροδρομικών υποδομών, εξετάζοντας τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα του κάθετου διαχωρισμού. Αναφέρεται επίσης σε πέντε περιπτωσιολογικές μελέτες: στη Μεγάλη Βρετανία, τη Σουηδία, τις Κάτω Χώρες, την Ιταλία και τη Γαλλία (σε κάθε περίπτωση, διερευνά τον αντίκτυπο του διαχωρισμού στο οικονομικό κόστος, τις υπηρεσίες, τον ανταγωνισμό και την ασφάλεια, ενώ λαμβάνει υπόψη και την προοπτική των χρηστών των σιδηροδρόμων), με τις εν λόγω περιπτωσιολογικές μελέτες να έχουν επιλεγεί ως αντιπροσωπευτικές των διαφόρων προτύπων διαχωρισμού σε ολόκληρη την Ευρώπη. Τέλος, στο σημείωμα εξάγονται συμπεράσματα από την ευρωπαϊκή εμπειρία του κάθετου διαχωρισμού με σκοπό την παροχή πληροφοριών για μελλοντικές συζητήσεις πολιτικής. Σε αρκετούς κλάδους του δικτύου, ο κάθετος διαχωρισμός προώθησε την ανάπτυξη του ανταγωνισμού και την υλοποίηση των μεγαλύτερων και πλέον αποδοτικών αγορών, τονώνοντας την πρόσθετη απασχόληση και την αύξηση των επενδύσεων. Ο σιδηροδρομικός τομέας διαφέρει από άλλες υπηρεσίες κοινής ωφελείας του δικτύου κυρίως ως προς το ότι τα συστήματα απαιτούν συντονισμένες επενδύσεις και οι σημαντικοί τεχνολογικοί φραγμοί εξακολουθούν να υπάρχουν μεταξύ των κρατών μελών. Η εμπειρία από άλλους κλάδους δείχνει ότι υπάρχουν σημαντικά οφέλη που μπορούν να αντληθούν από την αναδιάρθρωση και την ελευθέρωση, ανεξαρτήτως της ύπαρξης τεχνικών φραγμών μεταξύ των εθνικών δικτύων. Η αναδιατύπωση συγκεντρώνει τις απαιτήσεις των προηγούμενων οδηγιών και τις καθορίζει περισσότερο λεπτομερώς, αλλά δεν φτάνει σε σημείο να απαιτεί τον πλήρη κάθετο διαχωρισμό του διαχειριστή της υποδομής από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Τα πορίσματα του παρόντος σημειώματος δείχνουν ότι η πρόσφατη νομοθεσία της ΕΕ για τους σιδηροδρόμους, αν και έχει σημαντικό αντίκτυπο στην οργάνωση των σιδηροδρομικών κλάδων στα διάφορα κράτη μέλη, δεν αύξησε ιδιαίτερα το μερίδιο των σιδηροδρόμων στις αγορές επιβατικών και εμπορικών μεταφορών. Ο αντίκτυπος του κάθετου διαχωρισμού μπορεί να γίνει εμφανής μόνο μετά από μεγάλη χρονική περίοδο και ο κλάδος των σιδηροδρόμων λειτουργεί στο πλαίσιο ενός σχετικά σταθερού νομοθετικού, ρυθμιστικού και οικονομικού περιβάλλοντος. Οι επιλεχθείσες περιπτωσιολογικές μελέτες δείχνουν ότι οι παρατηρηθείσες τάσεις ως προς το κόστος, τους ναύλους και την ποιότητα των υπηρεσιών μπορούν να εξηγηθούν μέσω μεγάλου αριθμού παραγόντων και δεν μπορούν να αποδοθούν στον ίδιο τον κάθετο διαχωρισμό. Εντούτοις, είναι σαφές ότι η ανάπτυξη ανταγωνισμού έχει εδραιωθεί περισσότερο σε χώρες που υπάχθηκαν σε πλήρη διαχωρισμό, όπως το Ηνωμένο Βασίλειο, από ό,τι σε άλλα κράτη μέλη όπου η έκταση της αναδιάρθρωσης ήταν πιο περιορισμένη. Αυτό στηρίζει την άποψη ότι ο διαχωρισμός, από κοινού με ένα ισχυρό κανονιστικό πλαίσιο, μπορεί να είναι αποτελεσματικότερος από ό,τι η κανονιστική ρύθμιση από μόνη της ως προς τη διασφάλιση της πρόσβασης χωρίς διακρίσεις στα σιδηροδρομικά δίκτυα. 3

4 Τμήμα Πολιτικής Β: Διαρθρωτική πολιτική και πολιτική στον 4 τομέα της συνοχής ΚΥΡΙΑ ΠΟΡΙΣΜΑΤΑ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΚΑΘΕΤΟ ΔΙΑΧΩΡΙΣΜΟ Στον σιδηροδρομικό κλάδο, τα μεγαλύτερα οφέλη πηγάζουν από τον διαχωρισμό των εμπορικών μεταφορών αντί για τις επιβατικές από τη διαχείριση των υποδομών, καθώς οι επιβατικές μεταφορές εξαρτώνται συνήθως σε μεγάλο βαθμό από τη δημόσια χρηματοδότηση και οι δυνατότητες για αμιγώς εμπορικές μεταφορές τείνουν να είναι πιο περιορισμένες. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η θέσπιση ανταγωνιστικής δημοπράτησης δικαιωμάτων δικαιόχρησης βοήθησε στην τόνωση της ανάπτυξης της αγοράς και ενθάρρυνε τις καινοτομίες στον τομέα των υπηρεσιών, ενώ περιόρισε και τα στοιχεία της βάσης κόστους, παρόλο που το κόστος αυξήθηκε σε σημαντικό βαθμό από το Αν και αυτό αποτελεί εν μέρει συνέπεια της ενίσχυσης των επενδύσεων ως απόκριση στις επιδράσεις των παλαιότερων πολιτικών σχετικά με δραστηριότητες ανανέωσης, υποστηρίζεται ότι το κόστος του κλάδου είναι υπερβολικό και ότι αυτό μπορεί να συνιστά εν μέρει αποτέλεσμα των πολύπλοκων διαδικασιών και των ανεπαρκειών που εισήχθησαν από το συμβατικό πλαίσιο που θεσπίσθηκε κατά την περίοδο ιδιωτικοποίησης. Στη Σουηδία, που έχει μακρά ιστορία κάθετου διαχωρισμού, δεν προέκυψαν προβλήματα συντονισμού μετά τον κάθετο διαχωρισμό. Αντιθέτως, μετά τον διαχωρισμό υπήρξε βελτίωση ως προς την απόδοση και μείωση των καθυστερήσεων. Στις Κάτω Χώρες, τα στοιχεία δείχνουν ότι ο κάθετος διαχωρισμός του σιδηροδρομικού τομέα υποστήριξε βελτιώσεις ως προς τη χρονική ακρίβεια, την αξιοπιστία, την ικανότητα και την ασφάλεια. Επιπλέον, δεν υπάρχουν σαφή στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι ο κάθετος διαχωρισμός οδήγησε σε σημαντική αύξηση του κόστους είτε για τον διαχειριστή υποδομής είτε για τον βασικό αρμόδιο φορέα εκμετάλλευσης των συρμών. Στην Ιταλία, υπήρξε σημαντική είσοδος στην αγορά μεταφοράς εμπορευμάτων μετά το άνοιγμα της αγοράς, ανεξαρτήτως του ότι εξακολουθεί να υπάρχει μερική ένταξη και ότι νεοεισερχόμενοι φορείς εκμετάλλευσης εξακολουθούν να εντοπίζουν φραγμούς που εμποδίζουν την πρόσβαση στο δίκτυο. Η εμπειρία του γαλλικού σιδηροδρομικού κλάδου δεν παρέχει σχεδόν καθόλου στοιχεία σχετικά με τον αντίκτυπο του διαχωρισμού. Η μερική φύση του διαχωρισμού σημαίνει ότι ο σκοπός για επίτευξη ανταγωνισμού και αύξηση της διαφάνειας δεν επιτεύχθηκε και ότι δεν υπήρξε σχεδόν καμία αλλαγή ως προς την αποδοτικότητα και την εμπειρία των επιβατών. Οι συντάκτες του παρόντος σημειώματος αναφέρουν ότι οι μελλοντικές επιλογές πολιτικής για τη διασφάλιση της πρόσβασης χωρίς διακρίσεις και την ενθάρρυνση των νέων εισόδων θα ήταν χρήσιμο να επικεντρωθούν στην ανεξαρτησία της λήψης επιχειρησιακών αποφάσεων η οποία πρέπει να διαφέρει από τον νομικό διαχωρισμό, κυρίως επειδή η κανονιστική ρύθμιση από μόνη της είναι μάλλον απίθανο να αποτρέψει την εισαγωγή διακρίσεων. Άλλα ζητήματα, όπως η δυνατότητα μιας δεσπόζουσας σιδηροδρομικής επιχείρησης να επηρεάζει με αθέμιτο τρόπο την κατανομή ικανότητας και άλλες αποφάσεις μέσω συστέγασης με τον διαχειριστή υποδομής, πρέπει επίσης να εξετασθούν. 4

5 Ο αντίκτυπος του διαχωρισμού μεταξύ της διαχείρισης 5 των υποδομών και των υπηρεσιών μεταφορών στον σιδηροδρομικό τομέα στην Ευρωπαϊκή Ένωση Οι μηχανισμοί διασφάλισης του πλήρους κάθετου διαχωρισμού πρέπει να ενημερώνονται μέσω ολοκληρωτικής κατανόησης του πιθανού κόστους που προκύπτει από την έγκριση ενός συγκεκριμένου διαρθρωτικού προτύπου. Το κόστος αυτό μπορεί να είναι μεγάλο όπου το πρότυπο απαιτεί την εισαγωγή σύνθετου συμβατικού πλαισίου προβλέποντας, μεταξύ άλλων, τον συντονισμό του χρονοδιαγράμματος, την πληρωμή των ρευστοποιημένων ζημιών για καθυστερήσεις και την εκτενή διαβούλευση μεταξύ των φορέων εκμετάλλευσης των αμαξοστοιχιών κατά τον προγραμματισμό της ενίσχυσης των υποδομών. Θα ήταν επίσης χρήσιμο να υπάρξει καλύτερη κατανόηση του αντικτύπου του κάθετου διαχωρισμού στη διαχείριση της διεπαφής οδικών-σιδηροδρομικών μεταφορών από ό,τι είναι εφικτό σήμερα βάσει παλαιότερων μελετών. Ωστόσο, κατά την περαιτέρω διερεύνηση αυτών των ζητημάτων, έχει σημασία να αποφευχθούν τα υπεραπλουστευμένα συμπεράσματα βάσει της εμπειρίας κάθε κράτους μέλους. Όπως δείχνουν τα στοιχεία που παρατίθενται εδώ, οι παρατηρηθείσες τάσεις ως προς το κόστος, τους ναύλους και την ποιότητα των υπηρεσιών μπορούν να εξηγηθούν μέσω μεγάλου αριθμού παραγόντων και στις περισσότερες περιπτώσεις δεν μπορούν να αποδοθούν στον ίδιο τον κάθετο διαχωρισμό. 5