ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 19.7.2013 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ 1 σχετικά με την επιτήρηση των εξωτερικών θαλάσσιων συνόρων στο πλαίσιο της επιχειρησιακής συνεργασίας που συντονίζεται από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Carlos Coelho DT\943150.doc PE516.595v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Πλαίσιο Την τελευταία δεκαετία, στην περιοχή της Μεσογείου έχουν διαδραματιστεί ορισμένες διεθνείς και περιφερειακές γεωπολιτικές και οικονομικές εξελίξεις που επέφεραν μεγάλη πολιτική αστάθεια και αύξησαν τις μεταναστευτικές ροές και την πίεση από αιτούντες άσυλο από τις νότιες ακτές της Μεσογείου προς τις βόρειες, συγκεκριμένα προς τα νότια κράτη μέλη της ΕΕ που βρίσκονται στη γεωγραφική περιφέρεια της Ένωσης, όπως η Ελλάδα, η Ιταλία, η Ισπανία, η Μάλτα και η Κύπρος. Τα γεγονότα που διαδραματίστηκαν στη Μεσόγειο το διάστημα μεταξύ 2006 και 2009 ανέδειξαν την επιτακτική ανάγκη να εντατικοποιηθούν οι προσπάθειες για αποτελεσματική πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης στα νότια εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών και για πρόληψη περαιτέρω απωλειών ζωής στη θάλασσα. Η κατάσταση επιδεινώθηκε περαιτέρω το 2011 με τις εξεγέρσεις κατά αυταρχικών καθεστώτων σε χώρες όπως η Αίγυπτος, η Τυνησία και η Λιβύη. Πράγματι, η αποκαλούμενη «Αραβική Άνοιξη» έχει μεταβάλει την ισορροπία ισχύος στην περιοχή και έχει επιβάλει νέους όρους στις ευρωμεσογειακές σχέσεις. Συγκεκριμένα όσον αφορά την παράνομη μετανάστευση, η κατάσταση έχει αλλάξει δραματικά σε ορισμένα κράτη μέλη της ΕΕ και σε συγκεκριμένες περιοχές, όπως για παράδειγμα στη Lampedusa, όπου ολοένα και μεγαλύτερες ροές παράνομων μεταναστών καταφθάνουν στις νότιες ακτές της. Ο αριθμός των ατόμων που διασχίζουν τα νότια θαλάσσια σύνορα της ΕΕ για να γλιτώσουν από συγκρούσεις, διώξεις ή απλώς για καλύτερες ευκαιρίες βιοπορισμού, επιλέγοντας τη θαλάσσια οδό για την παράνομη διέλευση διεθνών συνόρων, ανήλθε σε περίπου 10.000 άτομα το 2010, στη συνέχεια αυξήθηκε ξεπερνώντας τα 70.000 άτομα το 2011, για να μειωθεί ξανά σε περίπου 20.000 άτομα το 2012. Όσον αφορά το 2013, η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες εκτιμά ότι περισσότερα από 8.000 άτομα κατέφθασαν στην Ιταλία και τη Μάλτα το πρώτο εξάμηνο του έτους. Οι διελεύσεις αυτές διοργανώνονται από μεταφορείς λαθρομεταναστών και γίνονται με χρήση λέμβων ή μικρών σκαφών που συχνά είναι υπερπλήρη και μη αξιόπλοα, θέτοντας ως εκ τούτου σε κίνδυνο τη ζωή των ατόμων που επιβαίνουν σε αυτά. Εντούτοις, είναι σαφής η απόκλιση μεταξύ των προσδοκιών των μεταναστών όταν λαμβάνουν την απόφαση να πραγματοποιήσουν αυτό το ταξίδι και της πραγματικότητας που αντιμετωπίζουν κατά τη διάρκεια αυτού και κατά την άφιξη στον πρώτο ευρωπαϊκό προορισμό τους και, δυστυχώς, ορισμένοι δεν καταφθάνουν ζωντανοί. Σύμφωνα με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, περισσότεροι από 1.500 παράνομοι πρόσφυγες ή μετανάστες πνίγηκαν ή χαρακτηρίστηκαν αγνοούμενοι το 2011 κατά την προσπάθειά τους να διασχίσουν τη Μεσόγειο. Μολονότι το φαινόμενο αυτό δεν είναι διαδεδομένο γεωγραφικά παντού στην ΕΕ, την επηρεάζει συνολικά. Η κατάσταση αυτή υπήρξε αφορμή για άμεσες εκκλήσεις για περισσότερη αλληλεγγύη και βιώσιμες λύσεις εκ μέρους της ΕΕ προς στήριξη των χωρών που πλήττονται περισσότερο από τις αφίξεις παράνομων μεταναστών από τη θάλασσα. Ο επιμερισμός των ευθυνών και η αλληλεγγύη έχουν καταστεί απαραίτητοι παράγοντες για τη διασφάλιση του πλήρους σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων των αιτούντων άσυλο και των μεταναστών στην ΕΕ. PE516.595v01-00 2/5 DT\943150.doc
Διαχείριση των συνόρων της ΕΕ Το 1999, με το άρθρο 1 παράγραφος 5 της Συνθήκης του Άμστερνταμ, συστάθηκε ο ευρωπαϊκός χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Έκτοτε η ΕΕ έχει εκπονήσει κοινούς κανόνες για τη διαχείριση των συνόρων και έχει υιοθετήσει μια ολοκληρωμένη προσέγγιση στη διαχείριση συνόρων, η οποία περιλαμβάνει όχι μόνο τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων, αλλά και τη συνεργασία με τρίτες χώρες. Με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2007/2004 συστάθηκε ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Frontex) προκειμένου να εξασφαλίζεται ο συντονισμός των ενεργειών των κρατών μελών κατά την εφαρμογή μέτρων στον τομέα της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων. Παρέχεται επιχειρησιακή στήριξη στα κράτη μέλη της ΕΕ κατά τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ από τον Frontex, ο οποίος από το 2005 συντονίζει τις επιχειρήσεις μεταξύ διαφόρων κρατών μελών στα εξωτερικά ανατολικά και νότια σύνορα της ΕΕ. Ο Frontex προωθεί αυτή την ολοκληρωμένη προσέγγιση στη διαχείριση συνόρων μέσω της ανταλλαγής πληροφοριών και της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, συνδράμοντας τα κράτη μέλη στην κατάρτιση, την ανάπτυξη συστημάτων επιτήρησης και ανάλυσης κινδύνου, καθώς και μέσω συνεργασίας και τεχνικής συνδρομής σε τρίτες χώρες. Οι συντονισμένες κοινές επιχειρήσεις πραγματοποιούνται σε διαφόρων ειδών εξωτερικά σύνορα (εναέρια, χερσαία, θαλάσσια) και διεξάγονται υπό τη διοίκηση του κράτους υποδοχής. Άλλα κράτη μέλη της ΕΕ και συνδεδεμένες χώρες Σένγκεν παρέχουν ανθρώπινους και υλικούς πόρους, τους οποίους αποστέλλουν στην περιοχή των επιχειρήσεων. Σημαντικό μέρος των επιχειρήσεων του Frontex πραγματοποιούνται στη θάλασσα, όπου έχουν ήδη τύχει συντονισμού σχεδόν 50 μείζονες κοινές επιχειρήσεις, στις οποίες δαπανάται σημαντικό μερίδιο του επιχειρησιακού προϋπολογισμού του Frontex (το 59% του συνολικού προϋπολογισμού που δαπανήθηκε το 2011 σε κοινές επιχειρήσεις αφορούσε τα θαλάσσια σύνορα). Από το 2009, σχεδόν όλες οι θαλάσσιες επιχειρήσεις έχουν διοργανωθεί στο πλαίσιο του προγράμματος Ευρωπαϊκό Δίκτυο Περιπολίας (ΕΔΠ), το οποίο στηρίζει τον συντονισμό των εθνικών μέτρων επιτήρησης, όπως είναι οι περιπολίες των νότιων θαλάσσιων συνόρων της ΕΕ και η ένταξή τους σε κοινές ευρωπαϊκές δράσεις. Οι προτεραιότητες των κοινών επιχειρήσεων προσδιορίζονται στο πλαίσιο του ΕΔΠ. Στόχος της ενωσιακής πολιτικής στον τομέα των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ είναι η διασφάλιση της αποτελεσματικής παρακολούθησης της διέλευσης από τα εξωτερικά σύνορα, μεταξύ άλλων μέσω της επιτήρησης των συνόρων, για την αποτροπή των παράνομων διελεύσεων των συνόρων, την καταπολέμηση της διασυνοριακής εγκληματικότητας και τη σύλληψη ή τη λήψη άλλων μέτρων κατά προσώπων που διέρχονται από τα σύνορα παράνομα. Εν προκειμένω, η επιτήρηση των συνόρων δεν περιορίζεται στον εντοπισμό κάθε απόπειρας παράνομης διέλευσης των συνόρων, αλλά περιλαμβάνει και μέτρα όπως η σύλληψη πλοίων για τα οποία υπάρχουν υπόνοιες ότι επιχειρούν να εισέλθουν στην Ένωση χωρίς να υποβληθούν σε συνοριακό έλεγχο, καθώς και ρυθμίσεις με σκοπό την αντιμετώπιση περιστατικών/καταστάσεων, όπως η έρευνα και η διάσωση που ενδέχεται να ανακύψουν κατά τη διάρκεια θαλάσσιας επιχείρησης, και ρυθμίσεις με σκοπό την επιτυχή ολοκλήρωση των επιχειρήσεων αυτών. DT\943150.doc 3/5 PE516.595v01-00
Έχει ασκηθεί κριτική στο πλαίσιο των επιχειρήσεων του Frontex, εγείροντας αναπάντητα ερωτήματα σχετικά με τις καταστάσεις έρευνας και διάσωσης. Ως απάντηση σε αυτή την κριτική, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενέκρινε την απόφαση 2010/252/ΕΕ προκειμένου να παράσχει καθοδήγηση ως προς την επιτήρηση των θαλάσσιων συνόρων στο πλαίσιο των κοινών επιχειρήσεων του Frontex. Νομικό πλαίσιο Τον Οκτώβριο του 2009, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή να υποβάλει τις απαραίτητες προτάσεις για τη θέσπιση «σαφών κοινών επιχειρησιακών διαδικασιών που θα περιέχουν σαφείς κανόνες συμμετοχής στις κοινές επιχειρήσεις στη θάλασσα με τη δέουσα μέριμνα για τη διασφάλιση της προστασίας όσων χρειάζονται βοήθεια και μετακινούνται σε μικτές ροές, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο». Στις 26 Απριλίου 2010, το Συμβούλιο ενέκρινε την απόφαση (2010/252/ΕΕ) ως μέτρο εφαρμογής συμπληρωματικό στον κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Σκοπός της απόφασης ήταν η ενίσχυση των επιχειρήσεων επιτήρησης των συνόρων που συντονίζονται από τον Οργανισμό, με τη συμπερίληψη δεσμευτικών κανόνων για τις επιχειρήσεις θαλάσσιων συνόρων (Μέρος Ι του Παραρτήματος) και μη δεσμευτικών κατευθυντήριων γραμμών για περιστατικά έρευνας και διάσωσης και για την αποβίβαση διασωθέντων ή συλληφθέντων (Μέρος II του Παραρτήματος), προκειμένου να διασφαλίζεται η ασφάλεια των ατόμων που ζητούν διεθνή προστασία και να αποτρέπεται η απώλεια ζωής στη θάλασσα. Στην απόφαση ενσωματώθηκαν, στο πλαίσιο ενιαίας νομικής πράξης, ισχύουσες διατάξεις του δικαίου της ΕΕ και του διεθνούς δικαίου. Στόχος ήταν η υπέρβαση των διαφορετικών ερμηνειών του διεθνούς ναυτικού δικαίου που υιοθετούσαν τα κράτη μέλη και των αποκλινουσών πρακτικών τους για να εξασφαλιστεί η ασφάλεια δικαίου και η αποτελεσματικότητα των θαλάσσιων επιχειρήσεων που συντονίζει ο Frontex. Η απόφαση αντιμετωπίζει τις ανησυχίες σχετικά με την τήρηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων κατά τη διάρκεια αυτών των επιχειρήσεων, περιέχοντας διατάξεις που διασφαλίζουν τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές ανάγκες ευάλωτων προσώπων και απαγορεύοντας την επαναπροώθηση. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αναγνώρισε μεν τη σημασία ενός τέτοιου μέσου, εντούτοις έκρινε ότι θα έπρεπε να εγκριθεί ως νομοθετική πράξη και όχι ως μέτρο εφαρμογής. Ως εκ τούτου, άσκησε προσφυγή ζητώντας την ακύρωση της εν λόγω απόφασης του Συμβουλίου, η οποία εκδόθηκε σύμφωνα με τη διαδικασία της επιτροπολογίας, δυνάμει του άρθρου 12 παράγραφος 5 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Το εν λόγω άρθρο προβλέπει ότι δύνανται να θεσπίζονται «πρόσθετες ρυθμίσεις όσον αφορά την επιτήρηση» σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο, η οποία προβλέπει την έγκριση μέτρων τα οποία έχουν ως αντικείμενο την τροποποίηση μη ουσιωδών στοιχείων νομοθετικής πράξης. Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η απόφαση υπερέβαινε το πεδίο εφαρμογής των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που προβλέπονται από το άρθρο 12 παράγραφος 5 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, δεδομένου ότι εισήγαγε νέα ουσιώδη στοιχεία στον κώδικα, τροποποιούσε ουσιαστικά στοιχεία του κώδικα και τροποποιούσε το σύστημα που θεσπίστηκε από τον κανονισμό Frontex. Δεδομένης της σημασίας του εν λόγω νομικού μέσου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε από το δικαστήριο να διατηρήσει σε ισχύ τα PE516.595v01-00 4/5 DT\943150.doc
αποτελέσματα της απόφασης μέχρι την αντικατάστασή της. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η θέσπιση των ουσιωδών κανόνων του ρυθμιζόμενου θέματος ανήκει αποκλειστικώς στην αρμοδιότητα του νομοθέτη της Ένωσης και δεν μπορεί να αποτελεί αντικείμενο εξουσιοδότησης. Το Δικαστήριο παρατήρησε ότι μολονότι ο σκοπός της επιτηρήσεως είναι η αποτροπή της παράνομης διέλευσης των συνόρων, εντούτοις ο κώδικας δεν περιλαμβάνει κανόνες σχετικούς με τα μέτρα που επιτρέπεται να λαμβάνουν οι συνοριοφύλακες έναντι προσώπων ή πλοίων κατά ή και μετά τη σύλληψή τους. Ωστόσο, η απόφαση του Συμβουλίου προβλέπει μέτρα που μπορούν να λαμβάνουν οι συνοριοφύλακες έναντι των εντοπιζόμενων πλοίων ή των επιβαινόντων σε αυτά (π.χ. ανάσχεση, διεξαγωγή ερευνών ή κατάσχεση του πλοίου). Επιπροσθέτως, η απόφαση του Συμβουλίου περιέχει διατάξεις σχετικά με τη διάσωση πλοίων ή προσώπων που βρίσκονται σε κίνδυνο στη θάλασσα και σχετικά με την αποβίβαση συλληφθέντων ή διασωθέντων στη θάλασσα. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η θέσπιση κανόνων σχετικά με την παροχή στους συνοριοφύλακες εξουσιών οι οποίες επιτρέπουν τη λήψη μέτρων εξαναγκασμού προϋποθέτει πολιτικές επιλογές που εμπίπτουν στην αποκλειστική ευθύνη του νομοθέτη της Ένωσης. Επίσης, οι διατάξεις που αφορούν την παροχή στους συνοριοφύλακες εξουσιών σύμφυτων με προνομίες δημόσιας αρχής ενδέχεται να έχουν ως αποτέλεσμα την προσβολή των θεμελιωδών δικαιωμάτων των εμπλεκόμενων προσώπων σε βαθμό που να επιβάλλει την επέμβαση του νομοθέτη της Ένωσης. Μολονότι το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι ορισμένες διατάξεις σχετικά με τους λεπτομερείς πρακτικούς κανόνες για την επιτήρηση των συνόρων αποτελούσαν μη ουσιώδη στοιχεία, αποφάσισε την ακύρωση της απόφασης 2010/252/ΕΕ στο σύνολό της. Έκρινε ότι οι διατάξεις σχετικά με τη σύλληψη, τη διεξαγωγή ερευνών, καθώς και τη διάσωση και αποβίβαση είναι συναφείς μεταξύ τους, καθόσον αφορούν τη διεξαγωγή, αντιστοίχως, της επιχειρήσεως επιτηρήσεως και της επιχειρήσεως διασώσεως. Σύμφωνα με το αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το Δικαστήριο έκρινε ότι επιβάλλεται η διατήρηση των εννόμων αποτελεσμάτων της αποφάσεως μέχρις ότου τεθεί σε ισχύ, εντός εύλογης προθεσμίας, νέο νομοθετικό μέτρο προς αντικατάσταση της ακυρωθείσας αποφάσεως. DT\943150.doc 5/5 PE516.595v01-00