ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Πίνακας Συντμήσεων Κατάλογος Πινάκων Κατάλογος Σχημάτων σελ.6 σελ.8 σελ.9 Περίληψη σελ.10 Κεφάλαιο 1. Εισαγωγή σελ. 12 Κεφάλαιο 2. Σκιαγράφηση του φαινομένου της φτώχειας 2. Η οριοθέτηση της φτώχειας σελ.16 2.1. Η επιχειρησιακή οριοθέτηση σελ.16 2.1.1. Τα αίτια της φτώχειας σελ.17 2.1.2. Τρόπος υπολογισμού της φτώχειας σελ. 18 2.1.3. Αρχές σχεδιασμού για την καταπολέμηση της φτώχειας σελ.21 2.1.4. Σχέση φτώχειας και κοινωνικού αποκλεισμού σελ. 23 2.2. Η νομική οριοθέτηση της φτώχειας. σελ.24 Κεφάλαιο 3. Η καταπολέμηση της φτώχειας ως στόχος των Συστημάτων Κοινωνικής Πρόνοιας 3.1.Οριοθέτηση των προνοιακών πολιτικών καταπολέμησης της φτώχειας σελ.26 3.2. Καθορισμός των Ομάδων Στόχου σελ 28 3.3. Το περιεχόμενο των πολιτικών καταπολέμησης της φτώχειας σελ28 3.4. Κριτήρια και αρχές κατά το σχεδιασμό των προνοιακών πολιτικών σελ. 30 3.5. Μοντέλα συστημάτων κοινωνικής πρόνοιας στην Ευρώπη σελ. 35 3
Κεφάλαιο 4 ο. Το θεσμικό πλαίσιο των τοπικών πολιτικών καταπολέμησης της φτώχειας. 4.1. Οι παρεμβάσεις των Διεθνών Οργανισμών 4.1.1. Οι παρεμβάσεις του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών (Ο.Η.Ε) 4.1.2. Οι παρεμβάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης 4.2. Οι παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε) σελ. 40 σελ. 41 σελ. 43 σελ. 46 4.2.1. 3.3Περιγραφή Πρωτογενές της Δίκαιο: Διαδικασίας Από τη Συνθήκη της Ρώμης έως τη Συνθήκη σελ. 48 της Νίκαιας 4.2.2. Παράγωγο δίκαιο σελ. 52 4.3. Οι ρυθμίσεις της Ελληνικής νομοθεσίας σελ. 57 4.3.1. Οι ρυθμίσεις του Συντάγματος. σελ. 57 4.3.2 Οι ρυθμίσεις της νομοθεσίας σελ. 58 4.3.3. Ανάλυση SWOT. σελ.67 Κεφάλαιο 5 ο : Μελέτη του Δήμου Άνω Λιοσίων 5.1. Περιγραφή του Φορέα σελ. 70 5.1.1. Οργανωτική Δομή- Στελέχωση του Δήμου 5.2. Περιγραφή της Διεύθυνσης Κοινωνικών Υπηρεσιών του Δήμου σελ. 70 σελ. 71 5.2.1.Υποδομή - Εξοπλισμός 5.2.2. Ανάλυση SWOT 5.3. Κοινωνικές δράσεις κατά της φτώχειας σελ. 72 σελ. 72 σελ. 74 Κεφάλαιο 6 ο : Συμπεράσματα σελ.77 Πίνακες Εικονογράφησης σελ.82 4
Βιβλιογραφία Παράρτημα σελ.91 σελ.94 5
ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ Α βάθμια Πρωτοβάθμια ΑμΕΑ Άτομα με Ειδικές Ανάγκες Α.Μ.Σ. Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού Β βάθμια Δευτεροβάθμια Βλ. Βλέπε Γ βάθμια Τριτοβάθμια Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Ένωση Ε.Κ.Τ. Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο Ε.Σ.Υ.Ε. Εθνική Στατιστική Υπηρεσία Ελλάδος Κ.Α.Π. Καθαροί Αυτοτελείς Πόροι Κ.Δ.Κ. Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων κ.λ.π. και λοιπά Κ.Υ. Κοινωνικές Υπηρεσίες Κ.Π. Κοινωνική Προστασία Ν. Νόμος Ν.Α. Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Ν.Π.Δ.Δ. Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου παρ., παράγραφος Π.Δ. Προεδρικό Διάταγμα Π.Δ.Ε. Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων Σ. Σύνταγμα σχ. Σχήμα Φ.Α.Π. Φόρος Ακίνητης Περιουσίας Φ.Ε.Φ.Ν.Π. Φόρος Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων COM MDGs OECD Commission of the European Community Αναπτυξιακοί Στόχοι Χιλιετίας Organization of Economic Cooperation and Development 6
7
ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΠΙΝΑΚΩΝ 3.1. Τυπολογία Προνοιακών Πολιτικών σελ 27 3.2. Τυπολογία Προνοιακών Προγραμμάτων σελ 30 4.1. Συγκεντρωτικός Πίνακας Συμφώνων και Συμβάσεων Ο.Η.Ε σελ 42 4.2. Συγκεντρωτικός Πίνακας Συμφώνων και Χαρτών του Συμβουλίου της Ευρώπης 4.3. Ιστορική Εξέλιξη Θεσμικών Μηχανισμών της Ε.Ε. στο πεδίο της καταπολέμησης της φτώχειας σελ 46 σελ.56 4.4. Συγκεντρωτική απεικόνιση Κοινωνικής Φροντίδας σελ 64 4.5. Πίνακας SWOT σελ 68 5.1. Απεικόνιση των Υπαλλήλων των Κοινωνικών Υπηρεσιών του Δήμου σελ 71 5.2. SWOT ανάλυση για τη Διεύθυνση των Κοινωνικών Υπηρεσιών σελ 73 8
ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΣΧΗΜΑΤΩΝ 3.1. Σχηματική απεικόνιση του Ελληνικού Συστήματος ασφάλειας σελ 27 3.2. Η Τυπολογία των κοινωνικών μοντέλων στην Ευρώπη σελ 39 4.1. Σχέση Κοινοτικού Δικαίου με Ελληνικό σελ 47 4.2. Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Μοντέλο σελ 51 9
ΠΕΡΙΛΗΨΗ Αποτελεί κοινή πεποίθηση πως η φτώχεια είναι σημαντικό πρόβλημα της εποχής μας. Οι ολοένα και πιο αυξανόμενες διαστάσεις που παίρνει επιτάσσουν την έγκαιρη πρόληψη και καταπολέμησή της. Σε αυτό το πλαίσιο, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όντας εγγύτερα στον πολίτη και τα προβλήματα που αυτός αντιμετωπίζει, καλούνται να δραστηριοποιηθούν για την αποτελεσματική κατεύθυνση της. Οι ενέργειες στις οποίες προβαίνουν οφείλουν να υπακούν κάποιες συγκεκριμένες αρχές και κανόνες. Αυτές δεν υπαγορεύονται από τις κοινές ηθικές αξίες αλλά από την εσωτερική έννομη τάξη. Στην περίπτωση της Ελλάδας, οι διεθνείς συνθήκες, το σύνταγμα και οι νόμοι χαράσσουν τα μέσα με τα οποία μπορεί να επιτευχθεί ο απαιτούμενος σκοπός. Λέξεις κλειδιά: φτώχεια, κατώφλι φτώχειας, όριο φτώχειας, εισόδημα, ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, δίχτυ ασφαλείας, κοινωνική πρόνοια 10
ABSTRACT It is common belief that poverty is a major problem of our time. The increasingly growing size dictates who gets the timely prevention and combat. In this context, Local Government, being closer to the citizen and the problems it faces are to engage in effective direction. The actions undertaken must obey some specific principles and rules. They are not motivated by the common moral values, but the internal legal order. In the case of Greece, international treaties, the Constitution and laws define the means that can achieve the required goal. Keywords: poverty, poverty threshold, poverty line, guaranteed minimum income, safety net, social welfare. 11
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ο : ΕΙΣΑΓΩΓΗ Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν εξελιχθεί θεαματικά τα τελευταία χρόνια προς την κατεύθυνση μίας ορθολογικής και αποτελεσματικής διοίκησης βασισμένης στις σύγχρονες αρχές οργάνωσης, στοχοθεσίας και προγραμματισμού. Το έργο που έχουν επωμιστεί είναι ιδιαίτερα δύσκολο και σημαντικό καθώς στοχεύει στην βέλτιστη καθημερινή εξυπηρέτηση του πολίτη και στην διασφάλιση ενός υψηλού επιπέδου ποιότητας ζωής για όλους του κατοίκους. Το ευρύτερο περιβάλλον μέσα στο οποίο διαμορφώνεται σήμερα η τοπική αυτοδιοίκηση είναι δυναμικό και πολύπλοκο, ενώ διακρίνεται από έντονη κινητικότητα, ολοένα αυξανόμενη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων, κρίσιμες αλλαγές στο θεσμικό πλαίσιο και συνεχή εναλλαγή συνθηκών και δεδομένων σε πολλαπλά πεδία που αφορούν την καθημερινότητα των πολιτών. Ενόψει αυτών, είναι προφανές ότι η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα των Ο.Τ.Α. προϋποθέτει την ανάπτυξη ενός εύστοχου και βιώσιμου οράματος και την αποτύπωση αυτού του οράματος σε βραχυπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα σχέδια που θα περιέχουν αντικειμενικούς μετρήσιμους στόχους και θα βασίζονται στην ακριβή αντίληψη των δυνατών και των αδύνατων σημείων των φορέων. Ειδικά η διερεύνηση των δυνατοτήτων και των αδυναμιών του κάθε Ο.Τ.Α. καθώς και των ευκαιριών που παρουσιάζονται αλλά και των απειλών που προέρχονται τόσο από το εσωτερικό όσο και από το εξωτερικό περιβάλλον είναι κρίσιμο στοιχείο για τον σχεδιασμό εύστοχων και αποτελεσματικών πολιτικών σε όλα τα πεδία. Η μεταρρύθμιση στο πεδίο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης που βρίσκεται σε πλήρη εξέλιξη κατά την παρούσα χρονική συγκυρία (Σχέδιο Καλλικράτης) αποτελεί καινοτόμο και φιλόδοξο εγχείρημα με στόχο τον περαιτέρω εκσυγχρονισμό και την ενδυνάμωση των Ο.Τ.Α. Στο πλαίσιο της μεταρρυθμιστικής φιλοσοφίας των νέων παρεμβάσεων αναδεικνύεται η ανάγκη αλλά και δημιουργείται η ευκαιρία για μία ενδελεχή διερεύνηση τόσο των αρμοδιοτήτων που είχαν έως σήμερα οι Ο.ΤΑ. σε όλα τα πεδία όσο και των ενδεχόμενων κενών ή στρεβλώσεων στον τρόπο που τις ασκούν. Μέσω αυτής της διαδικασίας μπορεί να σκιαγραφηθούν οι 12
πραγματικές δυνατότητες των Ο.Τ.Α. και να διαπιστωθούν τα πεδία όπου έχουν ανάγκη μεγαλύτερης υποστήριξης ή ενδυνάμωσης προκειμένου να ανταπεξέλθουν στις νέες προκλήσεις. Επισημαίνεται ότι, παρά το γεγονός πως αρμοδιότητες στο πεδίο της προστασίας των οικονομικά αδυνάτων εντοπίζονται τόσο σε επίπεδο Δήμων όσο και σε επίπεδο Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, η παρούσα εργασία επικεντρώνει το ενδιαφέρον της στους Ο.Τ.Α. πρώτου βαθμού για δύο βασικούς λόγους. Πρώτον, η ελληνική εμπειρία καταδεικνύει ότι το μεγαλύτερο μέρος αυτοτελών τοπικών πολιτικών κατά της φτώχειας υλοποιείται σε επίπεδο δήμων και πρόκειται μάλιστα για μία δραστηριότητα που ολοένα και ενισχύεται. Δεύτερον, η διοικητική μεταρρύθμιση που βρίσκεται αυτή τη στιγμή σε πλήρη εξέλιξη στην χώρα μας (Σχέδιο Καλλικράτης) προβλέπει μεταξύ άλλων την κατάργηση των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και τον συνολικό επανασχεδιασμό της διοικητικής αρχιτεκτονικής του Β βαθμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, με δεδομένο ότι μέχρι αυτή τη στιγμή, δεν έχει αποσαφηνιστεί εάν και ποιες από τις προνοιακές αρμοδιότητες των Ν.Α. θα μεταβιβαστούν στους δήμους ή στους νέους φορείς Β βάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, η εμβάθυνση σε πολιτικές σε επίπεδο Ν.Α. καθίσταται άνευ αντικειμένου τόσο από άποψη μεθοδολογίας, όσο και άποψη ουσίας. Ενόψει των παραπάνω, σκοπός της παρούσας εργασίας είναι να μελετήσει και να αναδείξει τον θεσμικό ρόλο των Ο.Τ.Α. στο πεδίο των προνοιακών πολιτικών και συγκεκριμένα στο πεδίο της καταπολέμησης της φτώχειας. Ειδικότερα, η εργασία διερευνά την θεσμική δυνατότητα (αρμοδιότητες και μέσα εφαρμογής) των Ο.Τ.Α. να συμβάλλουν ουσιαστικά και αποτελεσματικά στην πρόληψη και την καταπολέμηση της φτώχειας αλλά και την αυξημένη σπουδαιότητα του θεσμικού τους ρόλου σε μία εξαιρετικά δυσμενή οικονομική και κοινωνική συγκυρία για την χώρα μας. Κεντρικός ερευνητικός στόχος της εργασίας είναι η καταγραφή και αξιολόγηση του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου, σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο, που ρυθμίζει ή επηρεάζει ερμηνευτικά την άσκηση τοπικών αρμοδιοτήτων και πολιτικών κατά της φτώχειας. Παράλληλα, επιχειρείται και η συνοπτική παρουσίαση ορισμένων συμπερασμάτων και προτάσεων που συνεισφέρουν στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων αυτών. 13
Σε επίπεδο μεθοδολογίας, η εκπόνηση της εργασίας βασίστηκε σε ένα πρώτο στάδιο στην συλλογή και επεξεργασία του διαθέσιμου υλικού από κάθε προσβάσιμη πηγή. Ειδικότερα, η εργασία αξιοποιεί κυρίως πρωτογενείς αλλά και δευτερογενείς πηγές που καθορίζουν, περιγράφουν ή αναλύουν το ρόλο και τη σημασία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην προσπάθεια καταπολέμησης της φτώχειας στα πλαίσια ενός σύγχρονου Ελληνικού διοικητικού περιβάλλοντος. Ειδικότερα, οι πρωτογενείς πηγές περιλαμβάνουν υπερεθνικά και εθνικά θεσμικά κείμενα, διοικητικές πράξεις (π.χ. αποφάσεις δημοτικών συ μβουλίων), σύμφωνα και μνημόνια συνεργασίας μεταξύ διαφορετικών δημόσιων φορέων. Στις πρωτογενείς πηγές συμπεριλαμβάνονται επίσης οι απαντήσεις σε ειδικά δομημένο ερωτηματολόγιο που δόθηκαν σε επιλεγμένο Ο.Τ.Α που αποτέλεσε αντικείμενο μελέτης περίπτωσης (Δήμος Άνω Λιοσίων). Ειδικότερα, το υλικό που συγκεντρώθηκε κατά την έρευνα στον Δήμο Άνω Λιοσίων παρατίθεται στο Παράρτημα Β, ενώ το ειδικό ερωτηματολόγιο που χρησιμοποιήθηκε περιλαμβάνεται στο Παράρτημα Α. Οι δευτερογενείς πηγές περιλαμβάνουν μια σειρά βιβλίων, εγχειριδίων της Ε.Σ.Δ.Δ. και Ε.Σ.Τ.Α. καθώς και διαδικτυακό υλικό. Σε ένα δεύτερο στάδιο, πραγματοποιήθηκε η σύνθεση των ευρημάτων και η αποτύπωση της υφιστάμενης κατάστασης με έμφαση στον ρόλο των Ο.Τ.Α. για την αποτελεσματική πρόληψη και καταπολέμηση της φτώχειας. Η εργασία διαρθώνεται σε πέντε θεματικά κεφάλαια εκτός των κεφαλαίων της Εισαγωγής και των Συμπερασμάτων. Το δεύτερο κεφάλαιο έχει ως κεντρικό θέμα τη σκιαγράφηση του φαινομένου της φτώχειας. Η αποσαφήνιση της έννοιας της φτώχειας κρίθηκε αναγκαία καθώς πρόκειται για ένα εξαιρετικά πολυδιάστατο φαινόμενο που συχνά συνυπάρχει χωρίς όμως να ταυτίζεται και με άλλα συναφή φαινόμενα όπως π.χ. ο κοινωνικός αποκλεισμός. Η προσέγγιση της φτώχειας στο συγκεκριμένο κεφάλαιο γίνεται τόσο από την επιχειρησιακή όσο και από τη νομική της θεώρηση. Η επιχειρησιακή οριοθέτηση βασίζεται σε οικονομικοκοινωνικά κριτήρια και αποτελεί την οικεία σε όλους προσέγγιση της έννοιας της φτώχειας. Η νομική οριοθέτηση βασίζεται σε νομικά κριτήρια και είναι η πλέον σημαντική στο πλαίσιο άσκησης πολιτικών καθώς συνδέεται άμεσα με την κατοχύρωση δικαιωμάτων των πολιτών και την θεμελίωση υποχρεώσεων του κράτους. Το τρίτο κεφάλαιο εξετάζει την έννοια, το περιεχόμενο και το είδος των πολιτικών που ενεργοποιούν τα συστήματα κοινωνικής πρόνοιας στο πεδίο της καταπολέμησης της φτώχειας. Αρχικά, αναλύεται η θέση των πολιτικών κατά της φτώχειας στην γενικότερη 14
προνοιακή πολιτική του κράτους και οι βασικές τεχνικές που χρησιμοποιούνται για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της φτώχειας. Στη συνέχεια καταγράφονται οι βασικές αρχές των συγκεκριμένων πολιτικών όσον αφορά στον καθορισμό των ωφελουμένων, στο σκεπτικό και τα κριτήρια με τα οποία αποφασίζεται και εφαρμόζονται τα μέτρα και στην φιλοσοφία της αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων. Το συγκεκριμένο κεφάλαιο παρουσιάζει επίσης συνοπτικά των διαφορετικά μοντέλα προνοιακών συστημάτων σε ευρωπαϊκό επίπεδο προκειμένου να καταδειχθεί η επίδρασή τους στον τρόπο αντίληψης του περιεχομένου των θεσμών και των αρμοδιοτήτων που εκχωρούνται στους Ο.Τ.Α, και οι οποίες αναλύονται διεξοδικά στις επόμενες ενότητες. Το τέταρτο κεφάλαιο περιλαμβάνει την εξέταση των αρμοδιοτήτων και πολιτικών των Ο.Τ.Α. κατά της φτώχειας όπως οριοθετούνται μέσα από τις πηγές δικαίου και όπως επηρεάζονται ερμηνευτικά από τις παρεμβάσεις των διεθνών οργανισμών και της Ε.Ε. Η σπουδαιότητα της ενότητας αυτής είναι πολύ μεγάλη καθώς τεκμηριώνει τον ρόλο που δύνανται να διαδραματίσουν οι ελληνικοί Ο.Τ.Α στην μάχη κατά της φτώχειας και τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους. Το πέμπτο κεφάλαιο επιχειρεί την μελέτη περίπτωσης με αντικείμενο τον Δήμο Άνω Λιοσίων που αποτελεί ένα αντιπροσωπευτικό παράδειγμα πρωτοβάθμιου Ο.Τ.Α. με μεγάλο πληθυσμό φτωχών και κοινωνικά αποκλεισμένων ατόμων. Στην συγκεκριμένη ενότητα γίνεται μία γενική επισκόπηση των εξειδικευμένων πολιτικών που ασκεί ο συγκεκριμένος Ο.Τ.Α. με στόχο την ανακούφιση των οικονομικά αδυνάτων πολιτών και την πρόληψη και καταπολέμηση του κοινωνικού και οικονομικού τους αποκλεισμού. Η παρούσα εργασία ολοκληρώνεται με το κεφάλαιο «ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ» στο οποίο ανακεφαλαιώνονται οι βασικές επισημάνσεις της έρευνας όπως αναλύθηκαν στα προγενέστερα θεματικά κεφάλαια καθώς και οι τάσεις και προοπτικές που καταγράφονται στο πλαίσιο της επικείμενης μεταβολής της διοικητικής δομής της τοπικής αυτοδιοίκησης. Επιπρόσθετα, συνοψίζονται και ορισμένες προτάσεις βελτίωσης που στοχεύουν στην αναβάθμιση των τοπικών πολιτικών καταπολέμησης της φτώχειας με στόχο την εκπλήρωση της βασικής αποστολής των Ο.Τ.Α. που δεν είναι άλλη από την διασφάλιση μίας ουσιαστικής ποιότητας ζωής για κάθε δημότη. 15
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 ο : ΣΚΙΑΓΡΑΦΗΣΗ ΤΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟΥ ΤΗΣ ΦΤΩΧΕΙΑΣ Το φαινόμενο της φτώχειας δεν είναι πρωτόγνωρο στον Ευρωπαϊκό χώρο. Στην παρούσα όμως χρονική συγκυρία αποκτά χαρακτηριστικά που οξύνουν τις δυσμενείς του συνέπειες όχι μόνο για τα άτομα που πλήττονται, αλλά και για το ευρύτερο πολιτικό και κοινωνικό σύστημα. Οι ακραίες οικονομικές ανισότητες διαρρηγνύουν τον κοινωνικό ιστό και θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη του οράματος για μία σύγχρονη Ευρώπη όπου όλοι οι πολίτες θα μετέχουν στην οικονομική ανάπτυξη και θα απολαμβάνουν τους καρπούς της ευημερίας και της κοινωνικής προόδου. Ενόψει των παραπάνω, διαφαίνεται επιτακτική η ανάγκη διερεύνησης των σύνθετων διαστάσεων της φτώχειας αλλά και των πολιτικών που μπορούν να συμβάλλουν στην αποτελεσματική της αντιμετώπιση. 2. Η οριοθέτηση της φτώχειας. Η φτώχεια ως σύνθετο κοινωνικό και οικονομικό φαινόμενο έχει αποτελέσει αντικείμενο έρευνας πολλών επιστημών. Ανάλογα με το επιστημονικό πεδίο στο οποίο εξετάζεται η οριοθέτησή της γίνεται με διαφορετικά κριτήρια και στόχους. Οι κοινωνικές και οικονομικές επιστήμες οδηγούνται σε «επιχειρησιακή» οριοθέτηση ενώ αντιστοίχως, η νομική επιστήμη προσδίδει τη «νομική» οριοθέτηση. Η κύρια διαφορά τους είναι ότι μόνο η νομική οριοθέτηση οδηγεί στην αναγνώριση και κατοχύρωση συγκεκριμένων υποχρεώσεων και δικαιωμάτων σχετικά με την λήψη παροχών και υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο των προνοιακών προγραμμάτων καταπολέμησης της φτώχειας. Ακολούθως επιχειρείται μία συνοπτική παρουσίαση τόσο της επιχειρησιακής όσο και της νομικής οριοθέτησης της φτώχειας. 16
2.1. Η επιχειρησιακή οριοθέτηση της φτώχειας. Στα πλαίσια του Πρώτου Προγράμματος της φτώχειας (First Poverty Programme, 1981) 1 το Συμβούλιο της Ευρώπης όρισε πως φτωχοί θεωρούνται οικογένειες ή άτομα των οποίων οι πόροι είναι τόσο περιορισμένοι ώστε να αποκλείονται από τον αποδεκτό τρόπο ζωής του κράτους μέλους στο οποίο ζουν. Ο «αποδεκτός τρόπος ζωής» καθορίζεται ανάλογα με τα επίπεδα των τιμών, την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της κάθε χώρας και συνεπώς οι πόροι που απαιτούνται για την εξασφάλιση του «αποδεκτού τρόπου ζωής» σε κάθε χώρα δύνανται να διαφέρουν μεταξύ των διαφορετικών κοινωνιών. Το 2004 στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε), η Κοινή Έκθεση για την Κοινωνική Ένταξη 2 διευκρινίζει ότι «οι άνθρωποι θεωρείται ότι ζουν σε κατάσταση φτώχειας, εάν το εισόδημα και οι πόροι τους είναι τόσο ανεπαρκείς ώστε να τους αποκλείουν από το να έχουν ένα επίπεδο διαβίωσης που θεωρείται αποδεκτό στην κοινωνία στην οποία ζουν. Εξαιτίας της φτώχειας τους, μπορεί να εμφανίσουν πολλαπλά μειονεκτήματα λόγω της ανεργίας, του χαμηλού εισοδήματος, των κακών συνθηκών στέγασης, της ανεπαρκούς υγειονομικής περίθαλψης και των εμποδίων στην πρόσβαση στη δια βίου μάθηση, στον πολιτισμό, στον αθλητισμό και στην αναψυχή. Συχνά αποκλείονται και περιθωριοποιούνται από τη συμμετοχή τους σε δραστηριότητες (οικονομικές, κοινωνικές, πολιτιστικές) των υπόλοιπων ανθρώπων και η πρόσβασή τους σε θεμελιώδη δικαιώματα ενδέχεται να περιοριστεί» (European Commission, Joint Report on Social Inclusion, 2004). Η υστέρηση των νοικοκυριών ή των ατόμων από επαρκείς χρηματικούς και μη πόρους προσδίδει δισδιάστατη υπόσταση στο φαινόμενο της φτώχειας. Η πρώτη διάσταση είναι η ποσοτική, στο πλαίσιο της οποίας οι ελλιπείς χρηματικοί πόροι αδυνατούν να διασφαλίσουν τους όρους και τις προϋποθέσεις ενός ελάχιστου (ανεκτού) επιπέδου ζωής. Η δεύτερη διάσταση είναι η ποιοτική που αναφέρεται στην ανεπάρκεια μη χρηματικών πόρων που, με τη σειρά της, συνάγει την αδυναμία πρόσβασης ατόμων και νοικοκυριών σε ευκαιρίες και δυνατότητες που τους παρέχει η οικονομική και κοινωνική ζωή σε μία συγκεκριμένη χρονική περίοδο (Οικονομική & Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος, 2000, σελ. 8-9). 1 Βλ.Commission of the European Community, COM (88) 621, final, 28/11/1988, σελ.11 2 Βλ. Joint Report on Social Inclusion, 2004, σελ.10 17
Από μεθοδολογικής άποψης, ο δυσδιάστατος χαρακτήρας του φαινομένου της φτώχειας θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τις διαδικασίες μέτρησης του φαινομένου προκειμένου να αποτυπώνεται η πραγματική έκταση και φύση του προβλήματος. 2.1.1. Τα Αίτια της φτώχειας. Η εξέταση των παραγόντων που συμβάλλουν στη δημιουργία και όξυνση του προβλήματος της φτώχειας γίνεται βάσει της επιχειρησιακής οριοθέτησης, καθώς πρόκειται για οικονομικά και κοινωνικά φαινόμενα που δεν αποτελούν αντικείμενο της νομικής επιστήμης. Σε αυτό το πλαίσιο, έχει παρατηρηθεί ότι στη σύγχρονη εποχή τα αίτια της φτώχειας δείχνουν να είναι αλληλένδετα με τις διαμορφούμενες δομές και εξελίξεις της οικονομίας τόσο σε τοπικό, χωρικό και παγκόσμιο επίπεδο, η δυναμική μάλιστα των οποίων ευνοεί την παγίωση του φαινομένου. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι ορισμένα εγγενή χαρακτηριστικά του οικονομικού μας συστήματος δημιουργούν εκ των πραγμάτων συνθήκες διεύρυνσης των ανισοτήτων, οι οποίες μπορούν να πάρουν διάφορες μορφές στον οικονομικό χώρο 3. Στην χώρα μας, τα βασικότερα αίτια που συντελούν στη δημιουργία και διατήρηση της φτώχειας εντοπίζονται στην ανεπάρκεια προσφερόμενων θέσεων εργασίας, στο χαμηλό επίπεδο δεξιοτήτων του ανθρώπινου κεφαλαίου, στην φυσική ανικανότητα για εργασία, στην έλλειψη εργασιακής αντίληψης καθώς και σε δυσμενείς καταστάσεις που σχετίζονται με την προσωπική ζωή των ατόμων (π.χ. μονογονεϊκότητα). Τονίζεται ότι οι παραπάνω ιδιότητες ή καταστάσεις μπορεί να εμφανίζονται ταυτόχρονα ή να συνδέονται μεταξύ τους σε τέτοιο βαθμό ώστε να καθίσταται δύσκολη η διάκριση αιτίου και αιτιατού (Μπαλφούσιας και Κωτσής, 2007, σελ. 21-25). 2.1.2. Τρόπος υπολογισμού της φτώχειας. Όπως προαναφέρθηκε, η φτώχεια είναι ένα πολυσύνθετο φαινόμενο και για αυτό το λόγο η επαρκής και επιστημονικά ορθή μέτρησή της προϋποθέτει να ληφθούν υπόψη όλες οι διαστάσεις της. Κοινή επίσης μεταξύ των οικονομικών και κοινωνικών επιστημόνων είναι η 3 Ενδεικτικά αναφέρονται τα «συγκριτικά πλεονεκτήματα», «ολιγοπώλια», «μονοπώλια» και «παραγωγή εντάσεως κάποιου συντελεστή». 18
άποψη πως η φτώχεια είναι αποτέλεσμα περισσότερων διαφορετικών παραγόντων που συνδέονται μεταξύ τους όπως της μη αποτελεσματικής κοινωνικής ευημερίας, της περικοπής επιδομάτων της κοινωνικής προστασίας, της ύπαρξης «παραδοσιακών» φτωχών ατόμων που ζουν στο περιθώριο της κοινωνίας και της εμφάνισης «νέων» απόρων εξαιτίας της ανεργίας (Μπαλφούσιας και Κωτσής, 2007, σελ. 21-25). Αρχικά, η ποσοτική διάσταση υπολογίζεται βάσει του ύψους του εισοδήματος ή της κατανάλωσης, το οποίο συγκρινόμενο με το ανεκτό ύψος απόκλισης καταδεικνύει την φτώχεια ως την απόκλιση που βρίσκεται κάτω από το ανεκτό ύψος. Στη συνέχεια, στο πλαίσιο υπολογισμού της ποιοτικής διάστασης, χρησιμοποιούνται δείκτες που αποτυπώνουν τόσο τα αίτια όσο και τις επιπτώσεις της φτώχειας και της έκτασής της. Το συνολικό αποτέλεσμα αποτυπώνει το γεγονός ότι ο φτωχός δεν στερείται μόνο επαρκούς εισοδήματος αλλά κυρίως βασικών δυνατοτήτων και ευκαιριών. Ένα μεθοδολογικό πρόβλημα που ανακύπτει κατά τη διαδικασία μέτρησης της φτώχειας είναι ο καθορισμός του ορίου της φτώχειας. Το τελευταίο είναι το κατώτερο επίπεδο εισοδήματος που απαιτείται για την ικανοποίηση των βασικών αναγκών ενός ατόμου. Οι δύο διαφορετικές μέθοδοι που χρησιμοποιούνται για την κατασκευή των γραμμών φτώχειας (απόλυτη και σχετική) αντιστοιχούν σε δύο διαφορετικές θεωρητικές προσεγγίσεις του φαινομένου. Η πρώτη αξιόλογη προσπάθεια να προσδιοριστεί το όριο της φτώχεια σε απόλυτους όρους έγινε με την θεωρία του Rowntree σύμφωνα με την οποία μια οικογένεια χαρακτηρίζεται φτωχή όταν τα συνολικά έσοδά της είναι ανεπαρκή για την απόκτηση των ελαχίστων αναγκαιοτήτων και αρκείται στην τήρηση μόνο των φυσικών απαιτήσεων (physical efficiency). Σημαντική προϋπόθεση για την εφαρμογή της τεχνικής αυτής είναι να θεωρηθεί δεδομένο ότι τα αγαθά προς κατανάλωση είναι αγορασμένα στις χαμηλότερες τιμές και σε ποσότητες απαραίτητες μόνο για τη σωματική συντήρηση. Το καινοτομικό στοιχείο που εισάγει ο Rowntree είναι πως η φτώχεια εξετάζεται περισσότερο ως η μη δυνατότητα κάλυψης εκείνων των αναγκών που εξασφαλίζουν την ανθρώπινη επιβίωση και τα υποκείμενα μελέτης περιορίζονται σε άτομα που βρίσκονται στα όρια της εξαθλίωσης. Η μετέπειτα εμπειρία, ωστόσο, απέδειξε πως η φτώχεια είναι αδύνατο να υπολογισθεί σε απόλυτους όρους για μεγάλο χρονικό διάστημα. Με την πάροδο του χρόνου και την ανάπτυξη της τεχνολογίας, το γενικό βιοτικό επίπεδο αυξάνεται σημαντικά επηρεάζοντας τις οικονομικές και κοινωνικές περιστάσεις. 19
Αντίθετα, το σχετικό όριο της φτώχειας βασίζεται στην θεώρηση ότι οι βασικές ανάγκες του ατόμου εξαρτώνται από το εκάστοτε καταναλωτικό πρότυπο και από το εισοδηματικό επίπεδο της κοινωνίας μέσα στο οποίο διαβιεί. Οι πρώτοι που έκαναν λόγο για την φτώχεια σε σχετικούς όρους ήταν ο Hegel, Adam Smith κι ο Marx. Παρόλο που η σχετική φτώχεια υποδηλώνει την άνιση κατανομή εισοδήματος, δεν θεωρείται ταυτόσημη με αυτήν. Αντίθετα, είναι μόνο το τελευταίο τμήμα της ανισότητας το οποίο και κυριαρχεί ανά περιόδους. Από τα προαναφερόμενα, συμπεραίνεται ότι η σχετική φτώχεια προσδιορίζεται βάσει του βιοτικού επιπέδου και για αυτό το λόγο συναρτάται θετικά με το μέσο όρο διαβίωσης της κοινωνίας. Εν τούτοις, η αποδοχή του σχετικού καθορισμού της φτώχειας δε σημαίνει απαραίτητα πως αυτή θα συνεχίσει να αξιοποιείται με τον ίδιο τρόπο. Αντίθετα, η τάση των σύγχρονων κυβερνήσεις στην Ευρωπαϊκή περιφέρεια είναι να εξασφαλίζουν ότι κανείς πολίτης δεν θα έχει εισόδημα μικρότερο από το ποσό που αντιστοιχεί στην εκάστοτε ισχύουσα γραμμή φτώχειας (Μπαλφούσιας και Κωτσής, 2007, σελ 33). Αυτός είναι κι ο κύριος λόγος που στα περισσότερα κράτη μέλη έχουν κατοχυρωθεί θεσμικά τα συστήματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος. Σε κάθε περίπτωση, θα πρέπει να επισημανθεί ότι η κατάργηση της σχετικής φτώχειας δεν επάγει την κατάργηση της ανισότητας αλλά απλώς αντανακλά την μείωσή της. Σε αυτό το σημείο αξίζει να διευκρινισθεί πως τα προσωπικά αισθήματα της στέρησης δε μπορούν να νοούνται ως φτώχεια. Ούτε όμως και η απουσία τους αποδεικνύει πως η φτώχεια δεν υπάρχει. Παρόλο που η υποκειμενική φτώχεια αποτελεί έγκυρο πεδίο για την κοινωνική έρευνα, η άσκηση αποτελεσματικών πολιτικών είναι αναγκαίο να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια. Η διαδικασία μέτρησης της φτώχειας περιλαμβάνει δύο στάδια. Αρχικά, στο στάδιο της αναγνώρισης γίνεται η οριοθέτηση της έννοιας του «φτωχού» και στη συνέχεια, στο στάδιο της σύνθεσης αξιοποιείται ένα συγκεκριμένο χαρακτηριστικό γνώρισμα των φτωχών ώστε να κατασκευασθεί ο ανάλογος δείκτης. Όπως προαναφέρθηκε, μια οικογένεια ή ένα νοικοκυριό μπορεί να χαρακτηριστεί ως φτωχό όταν το καθαρό εισόδημα του είναι χαμηλότερο από το επίσημο όριο φτώχειας που λαμβάνεται υπόψη ως βάση μέτρησης. Μελέτες που έχουν υιοθετήσει αυτήν την προσέγγιση, επικεντρώνουν την προσοχή τους στην έκταση (incidence) της φτώχειας και επιχειρούν τον υπολογισμό των «φτωχών» μέσω της αναλογίας τους επί του 20
συνολικού πληθυσμού. Η μονάδα μέτρησης που χρησιμοποιούν είναι το ευρέως γνωστό κατά κεφαλήν εισόδημα (head count ratio). Σύμφωνα με το Sen κάθε δείκτης φτώχειας οφείλει να ικανοποιεί τα παρακάτω α ξιώματα: I) Το αξίωμα της επικέντρωσης, βάσει του οποίου οι αλλαγές στα εισοδήματα που αφήνουν αμετάβλητο τον αριθμό των φτωχών, δεν επηρεάζουν το δείκτη. II) Το αξίωμα της μονοτονικότητας, βάσει του οποίου κάθε μείωση στο εισόδημα ενός άπορου ατόμου φέρει ως άμεση συνέπεια την αύξηση της τιμής του δείκτη καθώς τα δύο αυτά μεγέθη συνδέονται με αρνητική σχέση. Αυτονόητη προϋπόθεση είναι πως όλοι οι άλλοι παράγοντες παραμένουν σταθεροί (ceteris paribus). III) Το αξίωμα της μεταβίβασης, σύμφωνα με το οποίο κάθε αντιστρόφως προοδευτική μεταβίβαση εισοδήματος μεταξύ δύο φτωχών ατόμων συνεπάγεται και την αύξηση της τιμής του δείκτη. Φυσικά κι εδώ, ισχύει η συνθήκη ceteris paribus. Μερικά στατιστικά στοιχεία. Το έτος 2010 αναγνωρίζεται από την Ευρωπαϊκή Ένωση ως Έτος Καταπολέμησης της Φτώχειας. Στα πλαίσια απεικόνισης του μεγέθους του προβλήματος αυτού ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (Ο.Ο.Σ.Α) διενήργησε μία ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα έρευνα από την οποία μπορούν να εξαχθούν κάποια πρώτα συμπεράσματα για την φτώχεια στην Ελλάδα. Όπως καταγράφεται 4 περίπου το 20% του συνολικού πληθυσμού βρίσκεται στα όρια της φτώχειας, με εισόδημα κάτω της γραμμής της φτώχειας, κάτω δηλαδή του 60% του μέσου ελληνικού καθαρού χρηματικού ισοδύναμου, κατά κεφαλήν ενήλικα, εισοδήματος. Στα νοικοκυριά αυτά το 23% είναι παιδιά και το 22% άτομα 65 ετών και άνω. 2.1.3. Αρχές σχεδιασμού πολιτικών για την καταπολέμηση της φτώχειας. Στο πεδίο του σχεδιασμού πολιτικών κατά της φτώχειας, η ευρωπαϊκή εμπειρία δείχνει την υιοθέτηση από τα περισσότερα κράτη μέλη δύο βασικών αρχών: της αρχής της συνέργειας μεταξύ των πολιτικών κοινωνικής φροντίδας και των πολιτικών απασχόλησης και της αρχής 4 Βλ. Πινάκα ΟΟΣΑ Παραρτήματος Α. 21
της ενεργοποίησης των κοινωνικά αποκλεισμένων ατόμων (Τσακλόγλου Π., 1996) 5. Στο κοινωνικοοικονομικό πεδίο, λοιπόν, η χάραξη πολιτικών για την καταπολέμηση της φτώχειας οφείλει να διέπεται από τις ακόλουθες αρχές: α) Η αρχή της συνέργειας πολιτικών κοινωνικής φροντίδας και πολιτικών απασχόλησης έχει τη βάση της στην οικονομική ένταξη και την ενίσχυση της συμμετοχής των ληπτών. Πρόκειται για ενεργητικό μέτρο που απαντάται στα μοντέλα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος και προωθεί κίνητρα και μέσα για τη βελτίωση των δυνατοτήτων ένταξης στην αγορά εργασίας. β) Η ανάγκη ενσωμάτωσης (integration) στον οικονομικό και κοινωνικό ιστό υπαγορεύει την ενεργοποίηση των κοινωνικά αποκλεισμένων ατόμων. Εξειδικεύεται συνήθως μέσω διαφορετικών προσεγγίσεων οι οποίες εμφανίζουν το κοινό χαρακτηριστικό της ενδυνάμωσης των δικαιούχων και της παρακίνησής τους να εμπλακούν στις διαδικασίες απασχόλησης και κοινωνικής συμμετοχής. Το πλαίσιο λειτουργίας και η φύση των μέτρων, οι στρατηγικές προτεραιότητες, οι συνέπειες και η διάρκειά τους επηρεάζουν το σχεδιασμό και τη χάραξη των πολιτικών. Παράλληλα, για τη συνολική αντιμετώπιση της φτώχειας και των συνεπειών της η Οικονομική & Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδας προσθέτει πως κάθε εκπονούμενο πρόγραμμα κατά της φτώχειας και του αποκλεισμού δε δύναται να στηρίζεται αποκλειστικά στις πολιτικές κοινωνικής πρόνοιας. Η πολυσύνθετη φύση του φαινομένου απαιτεί την άμεση σύνδεση ενός τέτοιου προγράμματος «με τις: Επί μέρους εκφάνσεις της αναπτυξιακής πολιτικής, Πολιτικές για τη γεωργική ανάπτυξη, (ενεργητικές και παθητικές) πολιτικές της αγοράς εργασίας, Πολιτικές κοινωνικής ασφάλειας, Πολιτικές εκπαίδευσης και επαγγελματικής κατάρτισης, Πολιτικές υγείας, Πολιτικές εναντίον του κοινωνικού αποκλεισμού, 5 Βλ. σχετικά Τσακλόγλου στο Γεωργακόπουλος Θ. - Τσακαλώτος Ε. και συν (1996): «Οικονομικές Πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης», Σταμούλη, Αθήνα, σελ. 213. 22
Πολιτικές κοινωνικής πρόνοιας, στέγασης και ενίσχυσης της παιδικής ηλικίας και της μητρότητας και Περιφερειακές πολιτικές» (Οικονομική & Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος, 2000, σελ. 23). Ειδικότερα, για την περίπτωση της Ελλάδος τονίζεται πως ο σχεδιασμός πολιτικής για την αντιμετώπιση της φτώχειας προϋποθέτει την αποδοχή συγκεκριμένης μεθοδολογίας μέτρησης που θα οδηγεί σε ασφαλή και συνεχή συμπεράσματα όσον αφορά την έκταση, την ένταση και το βαθμό κρισιμότητας (severity). Για την επίτευξη βέλτιστων αποτελεσμάτων ο σχεδιασμός πολιτικών «αντιμετώπισης της φτώχειας, οφείλει να έχει διπλή διάσταση: - Πρώτον, κατασταλτική που σημαίνει λήψη μέτρων άμεσης ανακούφισης των φτωχών και παροχής σε αυτούς της δυνατότητας ικανοποίησης των επειγουσών αναγκών τους. - Δεύτερον, προληπτική που σημαίνει την αξιοποίηση των δυνατοτήτων και ευκαιριών μείωσης της φτώχειας μέσω πολιτικών ελαχιστοποίησης των ανισοτήτων και της περιθωριοποίησης συγκεκριμένων κοινωνικών ομάδων» (Οικονομική & Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος, 2000, σελ. 24). Τέλος, κρίνεται απαραίτητο να τονισθεί ο σπουδαίος ρόλος της περιοδικής μέτρησης και αξιολόγησης στην αποτελεσματικότητα μίας τέτοιας πολιτικής. Οι δείκτες ευθείας μέτρησης του φαινομένου και συγκεκριμένων συνεπειών συμβάλλουν στην σύγκριση των τεθέντων και προσδοκώμενων στόχων και περιγράφουν το βαθμό επιτυχίας της πολιτικής για την αντιμετώπιση της φτώχειας. 2.1.4. Σχέση φτώχειας και κοινωνικού αποκλεισμού. Οι έννοιες φτώχεια και κοινωνικός αποκλεισμός είναι στενά συνδεδεμένες αλλά δεν είναι ταυτόσημες. Παρόλο που η φτώχεια αποτελεί παράγοντα που οδηγεί στον κοινωνικό αποκλεισμό ωστόσο δεν είναι το μοναδικό γενεσιουργό αίτιο αυτού. Οι δύσκολες συνθήκες διαβίωσης που αντιμετωπίζουν καθημερινώς τα άπορα άτομα μπορούν να περιγραφούν και να συμπυκνωθούν στον όρο κοινωνικός αποκλεισμός. Ο τελευταίος αναδύθηκε τη δεκαετία του 60 και από τότε απασχολεί έντονα τους κοινωνικούς επιστήμονες. Ανεξαρτήτως του αριθμού των ερευνών που πραγματοποιήθηκαν δεν υπάρχει σαφής και ξεκάθαρος ορισμός 23
αυτού εφόσον παρατηρείται πληθώρα απόψεων, διαστάσεων και συζητήσεων περί των μορφών του φαινομένου. «Ο κοινωνικός αποκλεισμός είναι μια πολυσύνθετη έννοια που περιγράφει μια σύνθετη διαδικασία αποξένωσης από τον κοινωνικό και οικονομικό ιστό μιας χώρας» (Αμίτσης, 2006). «Είναι η συνειδητή ή όχι άρνηση ευκαιριών για πλήρη ψυχολογική, συναισθηματική, διανοητική ανάπτυξη ατόμων και ομάδων με αποτέλεσμα να εμποδίζεται η πρόσβαση και ουσιαστική συμμετοχή τους στην οικονομική, πολιτική και κοινωνική ζωή της κοινωνίας» (Σταθόπουλος, 2005). Συμπερασματικά, ο κοινωνικός αποκλεισμός σχετίζεται άμεσα με τη φτώχεια, διαφοροποιείται όμως από αυτήν καθώς περιγράφει ευρύ φάσμα υστερήσεων και ανεπάρκειας που δεν έχει να κάνει μόνο με οικονομική δυσπραγία. Τα χαρακτηριστικά των καταστάσεων αποκλεισμού αποτελούν κοινή παραδοχή μεταξύ των μελετητών. Έτσι, πρωταρχικό γνώρισμα αποτελεί η έλλειψη δυνατότητας άσκησης των δικαιωμάτων χωρίς τη χρήση βοήθειας, εξαιτίας της ύπαρξης περιορισμών πρόσβασης σε τομείς όπως η πληροφόρηση, απασχόληση, στέγαση και ιατρική περίθαλψη. Επιπροσθέτως, ελλοχεύει ο κίνδυνος μονιμοποίησης των αναγκών ενίσχυσης των ατόμων αυτών και η ικανότητά τους να ανταπεξέλθουν στις διάφορες υποχρεώσεις τους. Τέλος, η πιθανότητα στιγματισμού αυτών και των αστικών περιοχών όπου κατοικούν είναι πολύ μεγάλη. Τα άτομα που αντιμετωπίζουν τη μάστιγα της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού δοκιμάζονται σκληρά καθώς συναντούν διαρκώς τροχοπέδη στην άσκηση των φυσικών δικαιωμάτων τους. Αυτός είναι κι ο κύριος λόγος για τον οποίο κοινωνικές και ψυχολογικές μελέτες, όπως και οι νομοθετικές παρεμβάσεις αποσκοπούν να εξαλείψουν τόσο τις αιτίες όσο και τις συνέπειές τους. 2.2. Η Νομική οριοθέτηση της φτώχειας. Στην αρχή του παρόντος κεφαλαίου αναφερθήκαμε στην διάκριση μεταξύ νομικής και επιχειρησιακής οριοθέτησης του φαινομένου της φτώχειας. Στο πλαίσιο της υπολειμματικής ανάπτυξης του Ελληνικού προνοιακού συστήματος, που εκφράζεται κατά κύριο λόγο με την απουσία ενός εθνικού συστήματος γενικού ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, η οριοθέτηση της φτώχειας σε επίπεδο νομοθεσίας αποτελούσε έως πρόσφατα ένα σημαντικό κενό. 24
Επίσημη θεσμική οριοθέτηση της φτώχειας επιχειρήθηκε μόλις το 2008 προκειμένου να καθορίσει το πεδίο εφαρμογής των προγραμμάτων οικονομικής ενίσχυσης φτωχών ατόμων και νοικοκυριών που υλοποιεί το Εθνικό Ταμείο Κοινωνικής Συνοχής. Ειδικότερα, το άρθρο 1 3 του Νόμου 3631/2008 (ΦΕΚ Α /6/2008) ορίζει ότι «Το όριο της φτώχειας ορίζεται στο 60% της διάμεσου του ισοδύναμου συνολικού διαθέσιμου εισοδήματος, σύμφωνα με την μεθοδολογία που ακολουθείται κατά την Έρευνα Εισοδήματος και Συνθηκών Διαβίωσης των νοικοκυριών που διενεργείται ετησίως από τη Γενική Γραμματεία της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας της Ελλάδας (ΕΣΥΕ) δυνάμει του Κανονισμού 1177/2003 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου». Στην δεύτερη παράγραφο του ίδιου άρθρου, ορίζεται ότι σκοπός του Ταμείου είναι η χρηματοδότηση προγραμμάτων ετήσιας εισοδηματικής ενίσχυσης φυσικών προσώπων και νοικοκυριών, που κατοίκου νόμιμα ή είναι νόμιμα εγκατεστημένα, αντιστοίχως, στην Ελλάδα και έχουν ετήσιο εισόδημα χαμηλότερο από το κατ' έτος εκάστοτε εκτιμώμενο όριο της φτώχειας στην Ελλάδα. 25
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 ο : Η ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΦΤΩΧΕΙΑΣ ΩΣ ΣΤΟΧΟΣ ΤΩΝ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ. Στο παρόν κεφάλαιο παρουσιάζονται τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που παρουσιάζουν οι προνοιακές πολιτικές που στοχεύουν στην καταπολέμηση της φτώχειας σε επίπεδο σχεδιασμού με έμφαση στην οριοθέτησή τους μέσα στο ευρύτερο σύστημα κοινωνικής ασφάλειας. Αναδεικνύεται έτσι ο τρόπος με τον οποίο οι συγκεκριμένες πολιτικές διαφοροποιούνται από άλλες πολιτικές κοινωνικής προστασίας, ενώ αναλύονται οι διαφορετικές μορφές προγραμμάτων και παροχών που μπορεί να περιλαμβάνουν. Παράλληλα, γίνεται μία συνοπτική παρουσίαση των διαφορετικών μοντέλων κοινωνικής πρόνοιας που εμφανίζονται στον Ευρωπαϊκό χώρο με στόχο να δείξουμε πώς η φιλοσοφία του κάθε μοντέλου επιδρά στον σχεδιασμό και τη νομική κατοχύρωση των πολιτικών κατά της φτώχειας. 3. 1 Οριοθέτηση των προνοιακών πολιτικών καταπολέμησης της φτώχειας. Το Ελληνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλειας 6 προσανατολίζεται στην εξυπηρέτηση τριών βασικών στόχων: Ι) Προστασία των εργαζομένων από κινδύνους που απειλούν ή μειώνουν το εισόδημά τους (σύστημα κοινωνικής ασφάλισης), ΙΙ) Εξασφάλιση υγειονομικής και ιατρικής κάλυψης για το σύνολο του πληθυσμού (Εθνικό Σύστημα Υγείας 7 ) 6 Βλ. Αμίτσης Γ., (2001): «Αρχές οργάνωσης και λειτουργίας του Συστήματος Κοινωνικής Πρόνοιας», Παπαζήση, Αθήνα, σελ. 41. 7 Ευρύτερα γνωστό κι ως Ε.Σ.Υ. 26
ΙΙΙ) Προστασία των ατόμων που βρίσκονται σε καταστάσεις ανάγκης (σύστημα κοινωνικής πρόνοιας). ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΑΣΦΑΛΕΙΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΑΣΦΑΛΙΣΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΡΟΝΟΙΑ ΥΓΕΙΑ Πηγή: Ίδια Διαμόρφωση Από διοικητικής και οργανωτικής άποψης, το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης εποπτεύεται και συντονίζεται κυρίως από το Υπουργείο Απασχόλησης, ενώ τα συστήματα υγείας και πρόνοιας υπάγονται στο Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης. Η καταπολέμηση της φτώχειας και η προστασία των ατόμων που πλήττονται ή απειλούνται από αυτή, συνιστά μία από τις βασικές αρμοδιότητες του συστήματος κοινωνικής πρόνοιας 8. Ειδικότερα, οι προνοιακές πολιτικές διακρίνονται ανάλογα με τις ομάδες στόχου τους και τους σκοπούς που επιδιώκουν σε πολιτικές κατά της φτώχειας, σε πολιτικές στοχευμένων κοινωνικών υπηρεσιών και σε πολιτικές καθολικής κοινωνικής φροντίδας. ΠΙΝΑΚΑΣ 3.1. Τυπολογία Προνοιακών πολιτικών ΤΥΠΟΣ Πολιτικές κατά της φτώχειας Πολιτικές στοχευμένων κοινωνικών υπηρεσιών ΟΜΑΔΑ ΣΤΟΧΟΥ Άπορα άτομα ή άτομα που διαθέτουν περιορισμένους πόρους σε σχέση με άλλες ομάδες πληθυσμού Ομάδες του πληθυσμού με αυτόνομα βιολογικά και κοινωνικά χαρακτηριστικά (άτομα με αναπηρίες, ηλικιωμένοι, παιδιά, 8 Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, προνοιακές αρμοδιότητες για την καταπολέμηση της φτώχειας δύνανται να ανήκουν σε άλλα Υπουργεία όπως π.χ. η εποπτεία του Εθνικού Ταμείου Κοινωνικής Συνοχής (Ε.Τ.Κ.Σ.) που ανήκει στο Υπ. Οικονομικών. 27
μονογονεϊκές οικογένειες) Πολιτικές καθολικής κοινωνικής φροντίδας Σύνολο του πληθυσμού Πηγή: Αμίτσης, Δυνατότητες Αποκέντρωσης και Κοινωνική Πολιτική Πρόνοια, 2009 3.2 Καθορισμός των Ομάδων Στόχου Η ειδοποιός διαφορά των πολιτικών καταπολέμησης της φτώχειας είναι πως ομάδα στόχου είναι τα άπορα άτομα. Η ανεπάρκεια πόρων διαβίωσης συνδέεται άμεσα με τον κοινωνικό αποκλεισμό χωρίς όμως αυτό να σημαίνει ότι όλα τα κοινωνικά αποκλεισμένα άτομα είναι απαραιτήτως άπορα. Με βάση το αντικειμενικό τυπικό κριτήριο, τα κοινωνικά αποκλεισμένα άτομα, όπως ο χαρακτηρισμός αυτός εξειδικεύεται με κανονιστικές διοικητικές πράξεις, είναι άτομα άπορα και άνεργα που παραπέμπονται σε δημόσια προγράμματα κοινωνικών παροχών και υπηρεσιών. Ωστόσο, δεν πρέπει να παραβλέπεται το υποκειμενικό κριτήριο του κοινωνικού αποκλεισμού, το οποίο όμως δε συνεπάγεται απαραίτητα και θεμελίωση στην προνοιακή ενίσχυση. Αυτό αφορά άτομα τα οποία πλήττονται από τον κοινωνικό αποκλεισμό λόγω παραγόντων άσχετων με το εισόδημά τους (π.χ. αναπηρία) και στην περίπτωση αυτή δεν αναγνωρίζεται δικαίωμα σε προνοιακή ενίσχυση καθώς «υπερισχύουν άλλα κοινωνικά δικαιώματα (απασχόληση, κοινωνική ασφάλιση) ή ατομικές ελευθερίες (ιδιοκτησία)» (Αμίτσης, 2009, σελ 13). 3.3. Το περιεχόμενο των πολιτικών καταπολέμησης της φτώχειας. Ανάλογα με τη φύση των μέτρων που υιοθετούνται, οι προνοιακές πολιτικές καταπολέμησης της φτώχειας μπορούν να πάρουν τρεις μορφές: Ι) Προγράμματα εισοδηματικής ενίσχυσης, ΙΙ) Προγράμματα παροχών σε είδος και ΙΙΙ) Προγράμματα προσωπικών κοινωνικών υπηρεσιών. Τα προγράμματα εισοδηματικής ενίσχυσης ατόμων ή οικογενειών χωρίς επαρκείς πόρους διακρίνονται ανάλογα με την περιοδικότητα των παροχών και την τυποποίηση των δικαιούχων. Σε σχέση με το πρώτο κριτήριο, λοιπόν, παρατηρείται η τακτική ή έκτακτη 28
επιδότηση. Βάσει του δεύτερου κριτηρίου, όταν η χρηματική ενίσχυση προσφέρεται σε κάθε άτομο που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης λόγω έλλειψης πόρων, τότε πρόκειται για προγράμματα γενικού ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος. Αντίθετα, στην περίπτωση που δίνεται σε συγκεκριμένες ομάδες πληθυσμού που πλήττονται από φτώχεια, πρόκειται για κατηγοριακά προγράμματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος. Επίσης, ιδιαίτερη κατηγορία συνιστούν τα προγράμματα δημόσιας αντίληψης που χορηγούν εφάπαξ χρηματικές παροχές «σε άτομα ή οικογένειες που πλήττονται από φυσικές καταστροφές ή αδυνατούν να εξασφαλίσουν τη διαβίωσή τους λόγω έκτακτων γεγονότων» (Αμίτσης, 2009, σελ 14). Η δεύτερη μορφή προνοιακών προγραμμάτων κατά της φτώχειας περιλαμβάνει παροχές σε είδος που αποσκοπούν στην κάλυψη βασικών αναγκών των δικαιούχων. Παραδείγματος χάριν τέτοια θεωρούνται τα προγράμματα δωρεάν νοσηλευτικής και ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης των ανασφάλιστων απόρων, τα μέτρα περίθαλψης μονογονεϊκών οικογενειών, τα συσσίτια απόρων αστέγων κλπ. Τα προγράμματα προσωπικών κοινωνικών υπηρεσιών προσανατολίζονται στην ικανοποίηση των αναγκών που δεν μπορούν να καλυφθούν με παροχή σε χρήμα ή σε είδος και για αυτό μπορεί να υποστηριχθεί πως λειτουργούν συμπληρωματικά και σχετικά αυτόνομα με τις προηγούμενες μορφές παροχών. Πρωταρχική επιδίωξη αποτελεί η διατήρηση, βελτίωση ή αποκατάσταση της ικανότητας των εξυπηρετούμενων, να ανταπεξέρχονται στις ανάγκες διαβίωσης και κοινωνικής συμμετοχής. Βασικό χαρακτηριστικό των προσωπικών κοινωνικών υπηρεσιών είναι ότι λόγω του σύνθετου χαρακτήρα των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι φτωχοί, εξειδικεύονται και προσαρμόζονται στις ιδιαίτερες απαιτήσεις και ανάγκες του εκάστοτε πολυσύνθετου υποκειμένου- ατόμου. 29
ΠΙΝΑΚΑΣ 3.2:. Τυπολογία Προνοιακών Προγραμμάτων Πηγή: Ίδια Διαμόρφωση 3.4. Κριτήρια και αρχές κατά το σχεδιασμό των προνοιακών πολιτικών Η συστηματική ανάλυση των προγραμμάτων εισοδηματικής ενίσχυσης που εφαρμόζονται στο Ελληνικό σύστημα κοινωνικής πρόνοιας αποδεικνύει ότι δεν έχει υιοθετηθεί ένα γενικό πρόγραμμα ελαχίστου εισοδήματος για την κάλυψη κάθε ατόμου χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης. Αντίθετα, εφαρμόζονται κατηγοριακά προγράμματα που προσανατολίζονται στην προστασία συγκεκριμένων ομάδων στόχων με βάση κυρίως τα βιολογικά ή κοινωνικά τους χαρακτηριστικά και όχι την έκταση της οικονομικής τους αδυναμίας. Η προσέγγιση αυτή συνεπάγεται τη διαιώνιση κενών προστασίας, καθώς στην πράξη υπάρχουν κατηγορίες προσώπων που αδυνατούν να καλυφθούν από κάποιο υφιστάμενο πρόγραμμα παρά το γεγονός ότι βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης. 30
Από την άλλη πλευρά, τα υφιστάμενα προγράμματα δεν εξασφαλίζουν ένα ενιαίο εγγυημένο όριο συντήρησης, καθώς το ύψος των παροχών διαφοροποιείται χωρίς αντικειμενικά κριτήρια και εμφανίζει σημαντικές αποκλίσεις από τους αντιπροσωπευτικούς δείκτες συγκρότησης του ορίου (όριο φτώχειας, κατώτατος μισθός, επίδομα ανεργίας, κατώτατη σύνταξη). Ωστόσο, τα προγράμματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στην Ευρωπαϊκή περιφέρεια εξασφαλίζουν ένα «ύστατο δίχτυ ασφάλειας» 9 για την κάλυψη βασικών αναγκών διαβίωσης των δικαιούχων, χωρίς να προϋποθέτουν - όπως τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης - οποιαδήποτε καταβολή προγενέστερων εισφορών, κατοχυρώνοντας, στο πλαίσιο ενός σφαιρικού και ολοκληρωμένου μηχανισμού καταπολέμησης της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, «το θεμελιώδες ατομικό δικαίωμα επαρκών πόρων και παροχών που εξασφαλίζουν αξιοπρεπή ανθρώπινη διαβίωση». 10 Επομένως, αμβλύνουν τον παθητικό χαρακτήρα των επιδοματικών πολιτικών του Κοινωνικού Κράτους, επιδιώκοντας την κάλυψη των κενών του παραδοσιακού συστήματος κοινωνικής πρόνοιας, δεδομένου ότι βασίζονται στον συνδυασμό επιδοματικών παροχών και συμπληρωματικών μέτρων κοινωνικής ενσωμάτωσης, 11 λειτουργώντας ως «εισοδηματική εγγύηση, που εξασφαλίζει ένα δίχτυ κοινωνικής προστασίας για άτομα που κινδυνεύουν να περιέλθουν σε συνθήκες φτώχειας» 12. Συνεπώς, οι παρεμβάσεις των προγραμμάτων γενικού ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος κατευθύνονται στην αποφυγή της καθήλωσης στο φαύλο κύκλο της επιδοματικής εξάρτησης (παγίδα της φτώχειας), που ανακυκλώνει τον κοινωνικό αποκλεισμό και «εγκλωβίζει» τους λήπτες επιδοματικών παροχών σε ένα καθεστώς «ασφαλούς απομάκρυνσης» από τη συμμετοχή στην οικονομική και κοινωνική ζωή. 9 Βλ. ενδεικτικά M.Nunes Henriques, The Guaranteed Minimum Income Schemes in the European Union, the Crisis in the European Social Policy Model and the Lessons from the USA, USBIG Discussion Paper No. 53, January 2003, σ. 4. 10 Βλ. 92/441/ΕΟΚ: Σύσταση του Συμβουλίου της 24ης Ιουνίου 1992 σχετικά με τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και παροχών στα συστήματα κοινωνικής προστασίας, Επίσημη Εφημερίδα αριθ. L 245 της 26/08/1992, σ.σ. 0046-0048. 11 Βλ. Minimum Income Policies: A key strategy for the re-integration of homeless people, FEANTSA, May 2005, σ. 2. 12 Βλ. Setting minimum social standards across Europe, Summary of research and papers from Year 1, EAPN, 2006. 31
Οι αρχές του συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος απορρέουν από τις βασικές διαστάσεις του μοντέλου στοχευμένης κάλυψης και εμπνέονται από τις νέες κοινωνικοπολιτικές προτεραιότητες για τον συνδυασμό μέτρων καταπολέμησης της φτώχειας και προώθησης της κοινωνικής / εργασιακής ένταξης των ευπαθών ομάδων του πληθυσμού. α) Η αρχή της επικουρικότητας τυποποιεί την παρέμβαση των προγραμμάτων ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος για την κάλυψη μόνο των αναγκών εκείνων, οι οποίες δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν από τους ίδιους τους ενδιαφερόμενους. Οι συνέπειες της αρχής της επικουρικότητας καταγράφονται συνοπτικά ως εξής: Δεν επιτρέπεται η χορήγηση παροχών ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, όταν οι ανάγκες του ενδιαφερόμενου μπορούν να καλυφθούν εξ ίσου αποτελεσματικά από ένα φορέα κοινωνικής ασφάλισης, στο πλαίσιο λειτουργίας ενός συστήματος δημόσιας ασφάλισης. Δεν επιτρέπεται η χορήγηση παροχών, όταν οι ανάγκες του ενδιαφερόμενου μπορούν να καλυφθούν από την απασχόληση ή τα περιουσιακά του στοιχεία. Δεν επιτρέπεται η χορήγηση παροχών, όταν οι ανάγκες του ενδιαφερόμενου μπορούν να καλυφθούν από άλλα μέλη της οικογένειάς του, ιδίως όταν αυτά έχουν υποχρέωση συντήρησής του (εδώ για παράδειγμα εντάσσεται το καθήκον διατροφής των γονέων απέναντι στα τέκνα τους). Επιβάλλεται η διακοπή της χορήγησης παροχών, όταν εξασφαλισθούν οι δυνατότητες κάλυψης των αναγκών του ενδιαφερόμενου. β) Η αρχή της εξατομίκευσης τυποποιεί την ενεργοποίηση των προγραμμάτων ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος σε σχέση με την εξειδίκευση της ανάγκης των ενδιαφερομένων να ενταχθούν σε προγράμματα προστασίας. Η εφαρμογή της συμβάλλει ουσιαστικά στην τυποποίηση της κοινωνικής και οικονομικής ανάγκης, ύστερα από τη στάθμιση των επιθυμιών του ενδιαφερόμενου αναφορικά με τη μορφή και την έκταση της κοινωνικής κάλυψης. Από νομική άποψη, η κύρια συνέπεια της αρχής της εξατομίκευσης είναι ότι τα όργανα της προνοιακής διοίκησης δεσμεύονται να αιτιολογούν τις αποφάσεις τους, όταν καθορίζουν την ανάγκη, τη μορφή και την έκταση κοινωνικής προστασίας. Κατά τη διάρκεια μιας παρόμοιας διαδικασίας υποχρεώνονται μάλιστα να λαμβάνουν υπόψη τους ακόλουθους παράγοντες, οι 32
οποίοι θεωρούνται ιδιαίτερα σημαντικοί για την ορθολογική προσαρμογή των προνοιακών μέτρων στις ιδιαίτερες περιστάσεις των εκάστοτε δικαιούχων: την οικογενειακή, επαγγελματική, κοινωνική και οικονομική κατάσ ταση του ατόμου τα αίτια που έχουν οδηγήσει στην εμφάνιση ή παράταση της συγκεκριμένης ανάγκης τη δυνατότητα του ατόμου να καλύψει την αντίστοιχη ανάγκη την αποτελεσματική υποστήριξη του ατόμου, με τρόπο που θα αμβλύνει τις πιθανότητες κοινωνικού στιγματισμού στο ευρύτερο περιβάλλον του. γ) Η συνέργεια μεταξύ των πολιτικών ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος και των πολιτικών απασχόλησης αποτελεί αρχή που συνδέεται με την οικονομική ένταξη των ληπτών παροχών ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, όπως αυτή έχει μετασχηματιστεί σε οργανωτικό επίπεδο μέσω της πρόβλεψης ενεργητικών μέτρων στα παραδοσιακά μοντέλα ελαχίστου εισοδήματος. Αρκετά εθνικά συστήματα προωθούν - ιδίως κατά τη διάρκεια μεταρρυθμιστικών παρεμβάσεων που φαίνεται ότι γίνονται αποδεκτές από τη κοινή γνώμη 13 - την ολοκληρωμένη υποστήριξη των προνοιακών ληπτών μέσω προγραμμάτων εξατομικευμένης προσέγγισης, συνεχιζόμενης επαγγελματικής κατάρτισης, δια βίου μάθησης και επιδοτούμενης απασχόλησης 14, παρέχοντας κίνητρα για τη βελτίωση των δυνατοτήτων ένταξής τους στην αγορά εργασίας. δ) Η ενεργοποίηση των κοινωνικά αποκλεισμένων ατόμων είναι μία γενική αρχή που απορρέει από την ανάγκη ενσωμάτωσής τους (integration) στον οικονομικό και κοινωνικό ιστό 15. Συνήθως, εξειδικεύεται μέσω διαφορετικών προσεγγίσεων που εμφανίζουν το κοινό 13 Σύμφωνα με την Έρευνα του Ευρωβαρόμετρου το 2001 για την Κοινωνική Αβεβαιότητα και την Κοινωνική Ενσωμάτωση, ένα ιδιαίτερα υψηλό ποσοστό των Ευρωπαίων πολιτών υποστηρίζει ότι οι άνεργοι θα πρέπει να υποχρεούνται να αποδέχονται άμεσα οποιαδήποτε προσφερόμενη θέση απασχόλησης, ακόμα και εάν δεν παρουσιάζει συνάφεια με τυχόν προηγούμενη απασχόλησή τους. 14 Για μια συγκριτική επισκόπηση των πλέον αντιπροσωπευτικών σχετικών εθνικών στρατηγικών βλ. N. Gilbert / R. Van Voorhis (eds.), Activating the unemployed A comparative analysis of work-oriented policies, 2001 και R. Van Berkel / I. Hornemman (eds.), Active Social Policies in the EU Inclusion through Participation?, 2002. 15 Για το θεωρητικό υπόβαθρο της αρχής της ενεργοποίησης βλ. I. Bohrer / I. Wallimann, Armut Eingliederung als neue Herausforderung fur die Sozialhilfe, 1999, J. F. Handler, Social citizenship and workfare in the US and Western Europe: from status to contract, Journal of European Social Policy, 13, 3, 33
χαρακτηριστικό της ενθάρρυνσης των δικαιούχων να εμπλακούν με δικές τους πρωτοβουλίες στις διαδικασίες απασχόλησης και κοινωνικής συμμετοχής 16. Όμως, την περίοδο αυτή αποκτά όλο και μεγαλύτερο ενδιαφέρον η τυποποίηση των προϋποθέσεων εφαρμογής παρόμοιων τεχνικών 17. Η σχετική συζήτηση αναδεικνύει, μάλιστα, ιδιαίτερα σημαντικές διαστάσεις που απασχολούν τους σχεδιαστές μέτρων ενεργοποίησης των αποκλεισμένων ατόμων: 1. το πλαίσιο λειτουργίας των τεχνικών (οι τεχνικές ενεργοποίησης μπορούν είτε να ενταχθούν σε ένα ευρύτερο επίπεδο διαρθρωτικών πολιτικών για την καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, είτε να αποτελέσουν απλώς μηχανισμούς για τη διαχείριση των φαινομένων αυτών και την άμβλυνση των συνεπειών τους), 2. οι στρατηγικές προτεραιότητες των τεχνικών (οι τεχνικές αυτές εμπνέονται συνήθως από την ανάγκη προστασίας της ανθρώπινης αξιοπρέπειας των δικαιούχων υπάρχουν όμως και περιπτώσεις όπου η εισαγωγή τους απορρέει από αντιλήψεις περί κοινωνικού ελέγχου των προνοιακών δικαιούχων, οι οποίες επικεντρώνονται στην αναγκαιότητα αποτροπής ενδεχομένων καταχρήσεων των δημοσίων συστημάτων πρόνοιας από άτομα που δεν δικαιούνται να υπαχθούν στο προστατευτικό τους πλαίσιο), 3. η διάρκεια εφαρμογής των τεχνικών (εδώ, το κύριο ζήτημα εντοπίζεται στους προσανατολισμούς των μέτρων σε σχέση με την εξασφάλιση της ολοκληρωμένης ενσωμάτωσης των δικαιούχων ή απλώς την παροχή κινήτρων και ευκαιριών για συγκεκριμένη χρονική περίοδο), 2003, σ. 229 και U. Klammer / S. Leiber, Activierung und Eigenverantwortung in europaischvergleichender Perspective, WSI Mitteilungen, 9, σ. 514, 2004. 16 Βλ. Γεωργακόπουλος Θ. - Τσακαλώτος Ε. και συν (1996): «Οικονομικές Πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης», Σταμούλη, Αθήνα, σελ. 213. 17 Βλ. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Linking welfare and work, 1999 και I. Lodemel / H. Trickey (eds.), An offer you can t refuse Workfare in international perspective, 2000. 34