European Law and Governance School (ELGS) From the SelectedWorks of Anna Tsiftsoglou Fall 2018 Η Παραμόρφωση της Νομοθετικής Διαδικασίας την Περίοδο της Κρίσης: Εμπειρικές Παρατηρήσεις πάνω στη Μνημονιακή Νομοθεσία Anna Tsiftsoglou Available at: https://works.bepress.com/anna_tsiftsoglou/22/
Η παραμόρφωση της νομοθετικής διαδικασίας την περίοδο της κρίσης: εμπειρικές παρατηρήσεις πάνω στη μνημονιακή νομοθεσία* της Άννας Τσιφτσόγλου Δ.Ν., Δικηγόρου παρ Αρείω Πάγω Λέκτορα, European Law & Governance School (ELGS) i. Εισαγωγή Κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης στην Ελλάδα, παρατηρείται μια ποιοτική αλλαγή της νομοθετικής διαδικασίας. Η αλλοίωση αυτή, απότοκος αφενός της οικονομικής κρίσης αφετέρου χρόνιων συστημικών προβλημάτων που σαφώς προϋπήρχαν της κρίσης, αγγίζει την καρδιά του κοινοβουλίου, του κατεξοχήν δηλαδή νομοθετικού οργάνου στη χώρα μας. Η αλλοίωση αφορά στη συστηματική παραβίαση κανόνων καλής νομοθέτησης, καθώς και στη σταδιακή υποκατάσταση της Βουλής από την εκτελεστική εξουσία ως πρωταγωνιστή της νομοθετικής διαδικασίας. Κυρίως δε, εγείρονται ερωτήματα σχετικά με την έλλειψη θεσμικού αντιβάρου εν προκειμένω, δικαστικού ελέγχου που θα απέτρεπε περαιτέρω τέτοιες θεσμικές παραμορφώσεις και θα λειτουργούσε και οιονεί διδακτικά στο μέλλον για τα νομοθετικά όργανα. ii. Η νομοθετική διαδικασία κατά το Σύνταγμα Η νομοθετική λειτουργία στην Ελλάδα εξασκείται, ως γνωστόν, από τη Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (26 1 Σ), ενώ θεμέλιο της νομοθετικής διαδικασίας, κατά το ελληνικό σύνταγμα, αποτελούν οι σχετικές γενικές διατάξεις όπου ρυθμίζεται η τακτική και η συνοπτική νομοθετική διαδικασία (ά. 73 77 Σ) αλλά και ειδικότερες διατάξεις, επικουρικά δε από τον Κανονισμό της Βουλής 1. Περαιτέρω, το σύνταγμα προβλέπει αρχές καλής νομοθέτησης, με κυριότερη την αρχή της ειδικότητας και συνοχής των νομοσχεδίων και των προτάσεων νόμων (74 5 Σ). Η αρχή αυτή απαγορεύει την παρεμβολή άσχετων με το αντικείμενο ενός νομοσχεδίου διατάξεων στο σώμα αυτού 2. Χαρακτηριστικά, ισχύει ιδίως για τα συνταξιοδοτικά νομοσχέδια (73 2 Σ). Επιπλέον, κατά το στάδιο της επεξεργασίας των νομοσχεδίων, επιτρέπεται κατ' αρχήν η κατάθεση τροπολογιών από βουλευτές σε καθορισμένες προθεσμίες πριν από τη συζήτησή τους (74 3 και 5 Σ). Τέλος, το Σύνταγμα προβλέπει, πέραν των τακτικών διαδικασιών, συνοπτικές νομοθετικές διαδικασίες, σε περίπτωση επείγοντος ή κατεπείγοντος, όπου νομοσχέδια και προτάσεις νόμων μπορούν αντίστοιχα να συζητηθούν με λίγες (76 2 Σ), μία (76 4 Σ) ή και καμία συνεδρίαση ή κοινοβουλευτική συζήτηση. Σε κάθε περίπτωση, η συνδρομή του στοιχείου του επείγοντος εκ μέρους της κυβέρνησης, όπως και γενικότερα η τήρηση των παραπάνω τύπων και αρχών της νομοθετικής διαδικασίας, εντάσσεται στα λεγόμενα «interna corporis» της Βουλής 3 και είναι δικαστικά ανέλεγκτη. (*) Ανακοίνωση στο 1ο Συνέδριο του Τομέα Διοικητικής Επιστήμης, Τμήμα Δημόσιας Διοίκησης, Πάντειο Πανεπιστήμιο Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών, 31 Οκτωβρίου 2018, με θέμα «Δημόσια Διακυβέρνηση: Προοπτικές και προκλήσεις στον 21 ο αιώνα». Προδημοσίευση από τον Τόμο Πρακτικών του ως άνω Συνεδρίου. (1) Βλ γενικότερα Φ. Σπυρόπουλο, Συνταγματικό Δίκαιο, β έκδ., 2018, σ. 251 επ., Γ. Γεραπετρίτη, Άρθρα 73-77 σε: Φ. Σπυρόπουλο/Ξ. Κοντιάδη κ.ά., Σύνταγμα - Κατ Άρθρο Ερμηνεία, 2017. (2) Βλ Γ. Γεραπετρίτη, Άρθρο 74 σε: Σύνταγμα - Κατ Άρθρο Ερμηνεία, ό.π., σ. 1162 επ.. (3) Βλ Γ. Γεραπετρίτη, Σύνταγμα και Βουλή: Αυτονομία και ανέλεγκτο.., 2012. 610 ΕφημΔΔ - 5/2018
iii. Κοινοβουλευτικές διαστρεβλώσεις μετά τα Μνημόνια Η είσοδος της Ελλάδας σε καθεστώς Μνημονίων 4 το 2010 και εφεξής γέννησε μια νέα πραγματικότητα. Όλα τα Μνημόνια Κατανόησης είχαν το ίδιο νομικό status. Ενώ η φύση τους είχε αμφισβητηθεί ευρύτατα, τόσο σε εθνικό 5 όσο και σε διεθνές επίπεδο 6, στην Ελλάδα κρίθηκαν ότι είναι πολιτικά κείμενα («soft law») και όχι διεθνείς συμφωνίες που συντάχθηκαν ουσιαστικά από τους δανειστές τουλάχιστον ως προς το μέρος των προαπαιτούμενων (conditionality) με την ελληνική κυβέρνηση να διαθέτει έναν μάλλον περιορισμένο ρόλο 7. Λόγω της «soft-law» και μη νομικά δεσμευτικής φύσης τους, τα Μνημόνια δεν χρειάζονταν επικύρωση από το ελληνικό κοινοβούλιο με αυξημένες πλειοψηφίες των 3/5 (180/300 βουλευτές), όπως απαιτείτο από το σύνταγμα (28 2 Σ). Όλα τα Μνημόνια αποφασίζονταν αρχικά σε πολυμερή βάση μεταξύ της Ελλάδος και των δανειστών της, και στη συνέχεια ενσωματώνονταν σε αποφάσεις του Συμβουλίου της ΕΕ που υποχρέωναν την Ελλάδα να εφαρμόσει ορισμένα μέτρα λιτότητας 8 μέσα από την εθνική νομοθεσία 9. Συνεπώς, μόνο τα μέτρα που εφάρμο- (4) Τα Μνημόνια Κατανόησης (Memoranda of Understanding- MoUs) γνωστά και ως «Μνημόνια» είναι πολιτικές συμφωνίες που δεν αναπτύσσουν αυτοτελώς νομική δεσμευτικότητα. Βλ ειδικότερα Π. Γκλαβίνη, Το Μνημόνιο της Ελλάδος, 2010, σ. 63 επ.. (5) ΣτΕ Ολ. 668/2012 (σχετικά με τη συνταγματικότητα των μέτρων του Νόμου 3845/2010 που εφάρμοζε τα προαπαιτούμενα μέτρα του Πρώτου Μνημονίου στην Ελλάδα). Ωστόσο, ισχυρή μειοψηφία του δικαστηρίου υποστήριξε τότε την άποψη ότι το Μνημόνιο αποτελούσε διεθνή συμφωνία και έπρεπε να κυρωθεί με αυξημένη πλειοψηφία από τη Βουλή ( 27-8). (6) Βλ. την πρόσφατη υπόθεση Florescu, όπου το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) για πρώτη φορά αναγνώρισε τη νομική φύση των Μνημονίων ως «πράξεις των θεσμικών ευρωπαϊκών οργάνων». Υπόθεση C-258/14, Eugenia Florescu and Others v. Casa Judet, Απόφαση του Δικαστηρίου της ΕΕ (Τμήμα Μείζονος Συνθέσεως) της 13ης Ιουνίου 2017, EU:C:2017:448 και το σχόλιο των M. Markakis/P. Dermine, CML Rev. 2018, 55, σ. 643 επ.. (7) Γ. Παπακωνσταντίνου, Συνέντευξη του τέως Υπουργού Οικονομικών στην Α. Τσιφτσόγλου, ΝΒG Fellow, London School of Economics, European Institute, 21 Φεβρουαρίου 2017. (8) Βλ. Αποφάσεις Συμβουλίου 2010/320/EU, [2010] OJL145/6, 2015/1411/ EU, [2015] OJL219/12. (9) Βλ. π.χ. Νόμο 3845/2010 Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (1 ο Μνημόνιο), Νόμο 4046/2012 Έγκριση των Σχεδίων Συμβάσεων Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ), της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Τράπεζας της Ελλάδος, του Σχεδίου του Μνημονίου Συνεννόησης μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Τράπεζας της Ελλάδος και άλλες επείγουσες ζαν τα Μνημόνια μέσω εθνικής νομοθεσίας, και όχι τα Μνημόνια per se, υπόκειντο σε δικαστικό έλεγχο. Αυτό το κύμα της «μνημονιακής νομοθεσίας» εγκαθίδρυσε μια νέα κοινοβουλευτική πρακτική. Λόγω της νομικής τους φύσης ως πολιτικές/soft law συμφωνίες, τα Μνημόνια per se δεν απαιτούσαν επικύρωση με αυξημένες πλειοψηφίες, όπως απαιτείται κατά το ελληνικό σύνταγμα, αλλά μπορούσαν να ενσωματωθούν εύκολα στην εθνική έννομη τάξη με ελάχιστη δημοκρατική διαβούλευση. Η ελληνική κυβέρνηση, ενώ διατηρούσε την εξουσία να προτείνει νομοσχέδια, ήταν υποχρεωμένη να βρει τρόπους για να υλοποιήσει τις δεσμεύσεις που ανέλαβε με τα Μνημόνια Κατανόησης, υπό την τελική έγκριση της Τρόικα 10. Συνεπώς, η ελληνική Βουλή σταδιακά απέκτησε έναν περισσότερο ή λιγότερο εκτελεστικό ρόλο. Ωστόσο, και πριν από την οικονομική κρίση, οι κοινοβουλευτικοί θεσμοί ανά την Ευρώπη είχαν σταδιακά περιθωριοποιηθεί 11. Αυτό ήταν αναμενόμενο, ωστόσο, καθώς σήμερα η δύναμη του κράτους διαχέεται σταθερά σε σφαίρες επιρροής πέρα από το κράτος, εθνικές ή υπερεθνικές, συμπεριλαμβανομένων σε ιδιωτικούς φορείς 12. Αυτές οι τάσεις μεγεθύνθηκαν κατά τη διάρκεια της κρίσης, μέσα από την υπερβολική νομοθετική κατάχρηση της ανάγκης 13. Η οικονομική ανάγκη είχε ουσιώδη και καταλυτική επίδραση στη νομοθετική διαδικασία. Σταδιακά, εν μέσω κρίσης, η νομοθέτηση μετατράπηκε σε μια οιονεί «πράξη επιβίωσης», χάνοντας την αξία και τη σημασία της. Η διαρκής επίκληση της ανάγκης ταχείας νομοθέτησης 14 υπαγόρευε επιλογές που στερούσαν από το κοινοβούλιο πολύτιμο χρόνο για διαβούλευση. διατάξεις για τη μείωση του δημοσίου χρέους και τη διάσωση της εθνικής οικονομίας (2 ο Μνημόνιο), Νόμος 4336/2015 Συνταξιοδοτικές διατάξεις Κύρωση του Σχεδίου Σύμβασης Οικονομικής Ενίσχυσης από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας και ρυθμίσεις για την υλοποίηση της Συμφωνίας Χρηματοδότησης (3 ο Μνημόνιο). (10) Γ. Παπακωνσταντίνου, Συνέντευξη, ό.π. («Στην πράξη, μπορεί να είχαμε τη δυνατότητα να γράφουμε νομοθετήματα αλλά μας έλλειπε η διακριτική ευχέρεια. Όσο περνούσε ο καιρός, η δυσπιστία μεγάλωνεσυχνά η Τρόικα απαιτούσε να δει τα νομοσχέδια εκ των προτέρων»). (11) Υ. Papadopoulos, Democracy in Crisis? Politics, Governance and Policy, 2013, σ. 222 επ.. (12) G. Napolitano, This time is different for public law too: Shifts of sovereignty and power during and after the 2008 crisis, European Review of Public Law 2013, 25, σ. 43 επ.. (13) Ε. Βενιζέλος, Συνέντευξη του τέως Αντιπροέδρου της Κυβέρνησης στην Α.Τσιφτσόγλου, NBG Fellow, Αθήνα, 3 Μαΐου 2018. (14) Βλ. Π. Παραρά, Η δικτατορία του κατεπείγοντος, Καθημερινή, 24 Ιουνίου 2016, που επισημαίνει ότι τα περισσότερα νομοσχέδια χαρακτηρίζονται ως «κατεπείγοντα». ΕφημΔΔ - 5/2018 611
Ενώ η Βουλή, παρά τα όποια λειτουργικά της προβλήματα που βεβαίως προϋπήρχαν της οικονομικής κρίσης, ήταν κεντρικό forum ουσιαστικών διαβουλεύσεων, εν μέσω κρίσης η αποστολή της μεταλλάχθηκε, προκειμένου να ικανοποιήσει τις συχνά παράλογες απαιτήσεις των δανειστών και αδύνατες προθεσμίες. Οι συνοπτικές νομοθετικές διαδικασίες έγιναν δε τελικά ο κανόνας αντί η εξαίρεση, μεταξύ άλλων και για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας, προκειμένου να διασφαλισθεί η συμμόρφωση στις μνημονιακές υποχρεώσεις. Σταδιακά, η διαδικασία της νομοθέτησης των Μνημονίων μετατράπηκε σε «ψήφο εμπιστοσύνης της Κυβέρνησης» 15. Παράλληλα, η ελληνική Βουλή έχει καταστρατηγήσει συστηματικά και άλλες διαδικασίες. Κατ αρχάς, την κατάθεση ετερόκλητων τροπολογιών (άρθρο 74 5 Σ), που συχνά ξεπέρασαν αριθμητικά τα άρθρα ενός νομοσχεδίου, ή τη διαδικασία του κατεπείγοντος (άρθρο 76 4 Σ) 16, την ψήφιση νομοσχεδίων εκατοντάδων σελίδων σε ένα άρθρο 17, προκειμένου να περάσουν μέτρα που δεν θα άντεχαν τον κοινοβουλευτικό έλεγχο. Διαδεδομένη πρακτική, άλλωστε, αποτελεί πλέον και η ψήφιση πολυνομοσχεδίων που καταργούν de facto την αρχή της ειδικότητας των νομοσχεδίων, σωρεύοντας την ύλη αρμοδιότητας πολλών διαφορετικών υπουργείων σε ένα πολυσυλλεκτικό κείμενο 18. Συζήτηση έγινε εξάλλου και για τη δυνατότητα νομοθέτησης «προληπτικών μέτρων» 19. Σε γενικές γραμμές, τα περισσότερα εάν όχι όλα τα νομοσχέδια που ήταν εφαρμοστικά των Μνημονίων συζητήθηκαν και ψηφίσθηκαν με ανορθόδοξους τρόπους, σε μία συζήτηση, συχνά υπό συνθήκες που δοκίμαζαν τα όρια της ανθρώπινης αντοχής 20. Οποιαδήποτε διαφωνία για τα μέτρα ενίοτε κατέληγε μέχρι τη διαγραφή βουλευτών από την κοινοβουλευτική τους ομάδα 21, εγείροντας και ερωτήματα σχετικά (15) Γ. Παπακωνσταντίνου, Συνέντευξη, ό.π.. (16) Βλ. Γ. Μπουρδάρα, Δεκάδες τροπολογίες στη Βουλή, ακόμη και για τη διαγραφή εκλογικών προστίμων, Καθημερινή, 21 Δεκεμβρίου 2016, του ίδιου, Νομοσχέδια εξπρές, άσχετες τροπολογίες στη σκιά της αβεβαιότητας, Καθημερινή, 2 Ιουνίου 2017. (17) Βλ. για παράδειγμα, Νόμους 3985/2012, 4046/2012 και 4093/2012. (18) Βλ. για παράδειγμα, Νόμους 4320/2015, 4350/2015 και 4425/2016. (19) Βλ. Στ. Κουτνατζή, Προληπτικά μέτρα και Σύνταγμα, Καθημερινή, 14 Μαΐου 2016, για έκθεση των σύνθετων ζητημάτων συνταγματικότητας που αυτά εγείρουν. (20) Α. Γέροντας, Το Μνημόνιο και η Δικαιοπαραγωγική Διαδικασία, ΕφημΔΔ 2010, σ. 725 επ.. (21) Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση διαγραφής 45 βουλευτών από τις κοινοβουλευτικές τους ομάδες για το λόγο ότι αυτοί ψήφισαν ενάμε την εσωτερική δημοκρατία στα ελληνικά πολιτικά κόμματα. Κυρίως δε, οι παραπάνω κοινοβουλευτικές στρεβλώσεις, όπως και οποιαδήποτε άλλα τυπικά σφάλματα της νομοθετικής διαδικασίας, δεν μπορούν να ελεγχθούν δικαστικά, ως εσωτερικά ζητήματα (interna corporis) της Βουλής που δεν υπόκεινται παραδοσιακά σε δικαστικό έλεγχο 22. iv. Το φαινόμενο των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) Χαρακτηριστικό παράδειγμα αλλοίωσης της νομοθετικής διαδικασίας αποτελεί και η γεωμετρική αύξηση των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου την περίοδο της κρίσης. Καταστρατηγώντας μια εξαιρετική διάταξη του ελληνικού συντάγματος (44 1 Σ) 23 που επιτρέπει στην εκτελεστική εξουσία (εδώ το υπουργικό συμβούλιο) να νομοθετεί μόνο «σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης», κάθε κυβέρνηση από το 2010 και εξής εξέδωσε μαζικά πράξεις νομοθετικού περιεχομένου προκειμένου να νομοθετήσει τα πάντα 24, από έκτακτα μέτρα μέχρι τροπολογίες νόμων 25. Μάλιστα, κατά τα τελευταία επτά χρόνια της κρίσης, οι ΠΝΠ έχουν πολλαπλασιασθεί με γεωμετρική πρόοδο 26, με πρωταθλήντια στην τότε κομματική γραμμή που τάσσονταν υπέρ του 2ου Μνημονίου Κατανόησης. Βλ. Σ. Λαμπρόπουλο, «Ναι» στο Μνημόνιο από 199 βουλευτές και «όχι» από 74», Το Βήμα, 12 Φεβρουαρίου 2012. (22) Βλ. Γ. Γεραπετρίτη, Σύνταγμα και Βουλή, ό.π., σ. 178 επ. για αυστηρή κριτική. (23) Βλ. Π. Παραρά, Αι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του ΠτΔ, 1981, Β. Χρήστου, Άρθρο 44 σε: Φ. Σπυρόπουλο/Ξ. Κοντιάδη κ.ά. (επιμ.), Σύνταγμα - Κατ Άρθρο Ερμηνεία, σ. 916. (24) Για παράδειγμα, βλ. την από 24.12.2015 ΠΝΠ «Ρύθμιση κατεπειγόντων θεμάτων των Υπουργείων Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας, Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, Υγείας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και Οικονομικών» (κύρωση με ν. 4366/2016). Βλ. επίσης μια ΠΝΠ (ΦΕΚ A 224/12.11.2012), δημοσιευμένη την ίδια μέρα με τον ν. 4093/2012, εφαρμοστικό του 2ου Μνημονίου, που τροποποίησε παράνομα τις διατάξεις του! (25) Βλ. Γ. Γεραπετρίτη, Η Οικονομική Κρίση ως Στοιχείο Απορρύθμισης των Πηγών του Δικαίου, ΝοΒ 2012, σ. 2754 επ., καθώς και Π. Παραρά, Ο Αυταρχικός Φιλελευθερισμός, Ελεύθερος Τύπος, 28 Φεβρουαρίου 2016, και του ίδιου, Η Δικτατορία του κατεπείγοντος, ό.π.. Βλ. επίσης Γ. Παπακωνσταντίνου, Συνέντευξη, ό.π.(«[οι ΠΝΠ] έχουν επεκταθεί και σε πράγματα που δεν έχουν καμία σχέση με τα Μνημόνια. Αυτό νομίζω ότι είναι μία από τις παρενέργειες της κρίσης. Το expediency (: σκοπιμότητα) το έχεις αναγκαστικά γιατί όταν πρόκειται να πτωχεύσεις και πρέπει να περάσεις κάποια πράγματα τα περνάς. Με πρόσχημα αυτών, έχουν μπει τα πάντα»). (26) Δ. Σωτηρόπουλος/Λ. Χριστόπουλος, Πολυνομία, κακονομία και γραφειοκρατία στην Ελλάδα, Κείμενο Έρευνας, Dianeosis, Ιούλιος 2016, 612 ΕφημΔΔ - 5/2018
τρια την τελευταία κυβέρνηση συνασπισμού. Καθώς οι ΠΝΠ είναι ιδιότυποι τυπικοί νόμοι, είναι ίσου τυπικού κύρους με τους τυπικούς νόμους εκδοθέντες από τη Βουλή και εκδίδονται σαφώς ευκολότερα. Συνεπώς, η προσφυγή στις ΠΝΠ δεν ήταν διόλου τυχαία. Το ξεκάθαρο πλεονέκτημα πίσω από τις ΠΝΠ ήταν ότι η εκτελεστική εξουσία μπορούσε να προσπεράσει τις κανονικές μακροχρόνιες διαδικασίες και τη σκόπελο του κοινοβουλίου νομοθετώντας «fast track» συχνά χωρίς να ικανοποιεί καν την προϋπόθεση της «εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης» 27. Καθώς δε η συνδρομή των ως άνω προϋποθέσεων θεωρείται «κυβερνητική πράξη» 28, ήτοι καθαρά πολιτικό ζήτημα που παραδοσιακά κατά πάγια νομολογία των ανωτάτων δικαστηρίων εκφεύγει του δικαστικού ελέγχου 29, η κατάχρηση αυτής της πρακτικής έχει κατ αποτέλεσμα ενδυναμώσει ουσιωδώς την εκτελεστική εξουσία, με την κυβέρνηση να βρίσκει δίοδο να δρα κυριολεκτικά ανεξέλεγκτα. Με πρόσχημα την ανάγκη, η εκάστοτε κυβέρνηση έχει βρει έναν τρόπο να νομοθετεί για τα πάντα, πέρα από τις όποιες μνημονιακές υποχρεώσεις, παρακάμπτοντας τη Βουλή. Άλλωστε, οι ΠΝΠ υποβάλλονται στη Βουλή μόνο για κύρωση και εγκρίνονται εντός τριμήνου (44 1 Σ), αφού δηλαδή έχουν ήδη επιφέρει τα έννομα αποτελέσματά τους. Ωστόσο, λόγω της καταστρατήγησης μιας κατ' αρχήν εξαιρετικής διάταξης ιδίως την περίοδο της κρίσης, μέρος της θεωρίας τάσσεται δικαίως υπέρ της αναθεώρησης του δικαστικού ελέγχου της συνδρομής των ως άνω προϋποθέσεων, αξιοποιώντας μεταξύ άλλων και βάσιμα ιστορικά επιχειρήματα 30. Εν όψει της ανατροπής των θεσμικών ισορροπιών Βουλής-κυβέρνησης, προβάλλει έτι επιτακτική η ανάγκη δικαστικού ελέγχου, έστω οριακού, της συνδρομής των όρων του 44 1 Σ. Προπασ. 70 επ., που επισημαίνουν ότι την περίοδο 2010-2016 εκδόθηκαν συνολικά 67 πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, όταν την προηγούμενη δεκαετία 2000-2009 είχαν εκδοθεί μόλις 13, άρα, πενταπλασιάσθηκαν μέσα στην περίοδο της κρίσης. (27) Βλ. Π. Παραρά, Αι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου.., σ. 38 επ., 47 επ. για ανάλυση της νομικής έννοιας «εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη». (28) Βλ. Φ. Σπυρόπουλο, Συνταγματικό δίκαιο, ό.π., σ. 406. (29) Βλ. Β. Χρήστου, Ερμηνεία Άρθρου 44 Σ, ό.π., σ. 920. (30) Βλ. Χ. Χρυσανθάκη, Ο Δικαστικός έλεγχος των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, ΘΠΔΔ 2014, σ. 393 επ., 396 επ. και αναλυτικότερα τη διατριβή του Ι. Μεταξά, Το Δίκαιο της Ανάγκης, επανέκδοση, 2017, σ. 247 επ., 319 επ. για τη διάσταση της νομολογίας ΣτΕ-ΑΠ ως προς τον έλεγχο συνδρομής των όρων της ανάγκης στη βάση των κριτηρίων τυπικής/ουσιαστικής νομιμότητας. ντός, διότι, μέσω της κανονικοποίησης της εξαιρετικής αυτής νομοθετικής διαδικασίας, αποδυναμώνεται ουσιωδώς η κανονιστική δύναμη του Συντάγματος 31. v. Θεσμικές μεταλλάξεις πέρα από την κρίση; Μεγάλο μέρος της νομοθεσίας της κρίσης ψηφίσθηκε μέσα από τις ανωτέρω διαδικασίες. Αυτή η κανονικοποίηση εξαιρετικών κατ' αρχήν νομοθετικών διαδικασιών ή η παράκαμψη ή/και παραμόρφωση ουσιωδών τύπων της τακτικής νομοθετικής διαδικασίας, που μεγεθύνθηκε γεωμετρικά και ριζικά κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης, είχε αρνητικό αντίκτυπο στην ποιότητα της νομοθεσίας. Φαινόμενα κακονομίας, ωστόσο, δεν εμφανίστηκαν ξαφνικά στην Ελλάδα κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης, αλλά αποτελούν διαχρονικά προβλήματα του κοινοβουλευτικού μας βίου 32. Κυρίως δε, το σύνολο των νομοθετικών αυτών πρακτικών έχει νοθεύσει και ουσιαστικά απαξιώσει τον ρόλο του κοινοβουλίου μέσα στο σύστημα διάκρισης των λειτουργιών 33. Μέσα από την υποβάθμιση των τύπων και θεμελιωδών αρχών της νομοθετικής διαδικασίας απαξιώνεται τελικά το ίδιο το νομοθετικό σώμα και γίνεται έρμαιο πολιτικών σκοπιμοτήτων. Απεναντίας, καθώς η εκτελεστική εξουσία έχει κανονικά την τάση να ενδυναμώνεται σε καταστάσεις εκτάκτου ανάγκης 34, η δυναμική πλέον έχει κλίνει προς την ενίσχυση αυτής εις βάρος του κοινοβουλίου. Υποκαθιστάμενη στην αρμοδιότητα του κοινοβουλίου σε σταθερή βάση, υπό τη διαρκή πίεση της τρόικα ή και με μόνο το πρόσχημα της ανάγκης, η κυβέρνηση έχει ενδυναμωθεί σημαντικά μέσα στην κρίση. Καταστρατηγώντας δε συστηματικά τη νομική έννοια του κατεπείγοντος, πολύ συχνά για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας, η εκάστοτε κυβερνητική πλειοψηφία έχει αναδειχθεί σε de facto ρυθμιστή των πραγμάτων, ανεξαρτήτως της εκάστοτε πολιτικής παράταξης. (31) Βλ. ιδίως Κ. Χρυσόγονο, Συνταγματικό δίκαιο, 2η έκδοση, 2014, σ. 57 επ., 59. (32) Βλ. Π. Μαντζούφα, Επιπτώσεις της κακής νομοθέτησης στα θεμελιώδη δικαιώματα των πολιτών και στην οικονομία, ΕφημΔΔ 2017, σ. 555 επ., με εκτενή παράθεση παραδειγμάτων. (33) Βλ. Δ. Σωτηρόπουλο/Λ. Χριστόπουλο, ό.π., σ. 71 επ., Γ. Παπακωνσταντίνου, Συνέντευξη, ό.π., Γ. Γεραπετρίτη, Η Οικονομική Κρίση ως Στοιχείο Απορρύθμισης..., σ. 2757 επ.. (34) Κ. Scheppele, Exceptions that Prove the Rule: Embedding Emergency Government in Everyday Life in: J. Tulis/S. Macedo (eds.), The Limits of Constitutional Democracy, 2010, σ. 124 επ.. ΕφημΔΔ - 5/2018 613
Αναδεικνύεται, συνεπώς, επιτακτική η ανάγκη ανασυγκρότησης των θεσμικών αντιβάρων απέναντι στην εδραίωση ενός αυθαίρετου πλειοψηφικού κοινοβουλευτισμού που ανατρέπει τις θεσμικές ισορροπίες, αλλά και υπονομεύει μακροπρόθεσμα την κανονιστικότητα του συντάγματος. Κομβική θα ήταν εδώ η ανασυγκρότηση του δικαστικού ελέγχου μέσα από την αναθεώρηση του δόγματος του δικαστικά ανέλεγκτου των interna corporis 35. Ειδικότερα, θα έπρεπε να γίνει μια επαναξιολόγηση σχετικά με την έκταση του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας, που θα μπορούσε να συμπεριλάβει και λόγους τυπικής συνταγματικότητας, ήτοι έλεγχο τήρησης και των τύπων της νομοθετικής διαδικασίας, ο οποίος θα λειτουργούσε και οιονεί «παιδαγωγικά» έναντι στην παθολογία των κοινοβουλευτικών αυθαιρεσιών. Αντιστρόφως, μια διαιώνιση της πλήρους δικαστικής ασυλίας της βουλής για παραβιάσεις της νομοθετικής διαδικασίας και η επαγρύπνηση στον αυτοέλεγχό της αποδεικνύονται μακροπρόθεσμα, και δη εν μέσω κρίσης, ολέθριες. Επιπλέον, μακροσκοπικά μια αναθεώρηση της νομοθετικής διαδικασίας με εισαγωγή κάποιων ασφαλιστικών δικλείδων που θα ενίσχυαν τον αυτοέλεγχο του νομοθετικού σώματος ίσως ήταν επιθυμητή. Αναμφίβολα, η μεγάλη πρόκληση σήμερα είναι η αποκατάσταση των θεσμικών ισορροπιών σε υγιή επίπεδα, προτού με άλλοθι την οικονομική ανάγκη το κύμα της ριζικής και θεσμικής αποδόμησης των κοινοβουλίων 36 γίνει ενδημικό. (35) Βλ. Γ. Γεραπετρίτη, Σύνταγμα και Βουλή, ό.π., σ. 178 επ., 237 επ., αλλά και Α. Γέροντα, ό.π., σ. 713 επ.. (36) A. Marketou, Greece: Constitutional Deconstruction and the Loss of National Sovereignty in: T. Beukers et al (eds), Constitutional Change vi. Καταληκτικά Το αφήγημα της κρίσης, δεσπόζον στην κοινωνική πραγματικότητα και τη συνταγματική πολιτική παρομοίως, λειτούργησε καταλυτικά. Κυρίως, λειτούργησε νομιμοποιητικά για μια πληθώρα πολιτικών, νομοθεσίας, και γενικώς, αποκλίσεις από διαδεδομένους κανόνες, που, υπό κανονικές συνθήκες, θα ήταν απορριπτέες βάσει του ισχύοντος συντάγματος. Νέοι κανόνες αναδύθηκαν και ενισχύθηκαν σταδιακά τόσο μέσω της παραμόρφωσης της νομοθετικής διαδικασίας όσο και μέσω της οιονεί μονιμοποίησης εξαιρετικών νομοθετικών διαδικασιών, που μεταμόρφωσαν τον θεσμό του Κοινοβουλίου. Αυτές οι τάσεις συνταγματικής απορρύθμισης συναντήθηκαν, ωστόσο, και σε άλλα κράτη κατά την κρίση του ευρώ υπονομεύοντας την κανονιστική δύναμη του συντάγματος 37. Το σύνταγμα ως νομικό και ιδίως πολιτικό κείμενο είναι ζωτικό για μια δημοκρατία. Συνεπώς, καθώς η συστημική κρίση στην Ελλάδα βαθαίνει και η έκτακτη ανάγκη σταδιακά απομακρύνεται, η ανθεκτικότητα του συντάγματος 38 αναδεικνύεται κομβική. Η διατήρηση του συστήματος ελέγχων και ισορροπιών, καθώς και η προστασία του κυρίαρχου κράτους από περαιτέρω διαβρώσεις αποτελεί καθήκον, αλλά και πρόκληση, προκειμένου αυτό να μην υποστεί άλλες θεσμικές μεταλλάξεις μακροπρόθεσμα. through Euro Crisis Law, 2017, σ. 179 επ.. (37) Κ. Γιαννακόπουλος, Η συνταγματική απορρύθμιση, ΕφημΔΔ 2017, σ. 73 επ.. (38) A. Tsiftsoglou, Constitutional Change in Greece after the Memoranda: A Retrospective, LSE Greece Working Paper, LSE Hellenic Observatory (forthcoming, 2018). vvvv 614 ΕφημΔΔ - 5/2018