Ε ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙE ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΕΜΠΟΡΙΚΩΝ ΥΠΟΘΕΣΕΩΝ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Θέµα: Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας από τη Συνθήκη της Ρώµης έως το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα Επιβλέπων: Φώτης Σπαθόπουλος Κωστοπούλου Μαρία Σπουδάστρια: ΑΘΗΝΑ, Σεπτέµβριος 2004 1
ΠΕΡΙΛΗΨΗ Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας διαδραµατίζουν σηµαντικό ρόλο στο πλαίσιο της εξέλιξης του ευρωπαϊκού κοινωνικού και οικονοµικού προτύπου. Το ζητούµενο είναι να κατοχυρωθεί σε οριζόντιο επίπεδο η διασφάλιση της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ώστε να ενταχθούν ανάµεσα στις γενικές αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας δεν συνδέονται πάντα µε άµεση παροχή από το κράτος, αλλά µπορεί να παρέχονται είτε από δηµόσιες επιχειρήσεις, είτε από ιδιωτικές επιχειρήσεις στις οποίες το κράτος έχει χορηγήσει ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώµατα θέτοντας ορισµένους όρους για την εξασφάλιση καθολικής ή δηµόσιας υπηρεσίας. Αυτό έχει ως αποτέλεσµα να εµφανίζεται µια ποικιλία οργάνωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας από τη µια χώρα στην άλλη, ακόµα και από τη µια περιφέρεια στην άλλη, καθώς και ανάλογα µε τους τοµείς. O όρος «υπηρεσίες κοινής ωφέλειας» δεν αναφέρεται πουθενά στη συνθήκη. Αναφέρονται οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος, καθώς η συνθήκη δεν καλύπτει τις υπηρεσίες µη οικονοµικής φύσης. Οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος οφείλουν να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις για καθολικότητα, συνέχεια, ποιότητα, προσιτή τιµή και προστασία των χρηστών και καταναλωτών. Η ισχύουσα κοινοτική νοµοθεσία βασίζεται σε µια τοµεακή προσέγγιση, κυρίως στις βιοµηχανίες δικτύου (τηλεπικοινωνίες, ενέργεια, ταχυδροµικές υπηρεσίες) και στις µεταφορές, ενώ παρέχεται πλέον η νοµική βάση, µετά την έναρξη ισχύος του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, για να υιοθετηθεί νόµος-πλαίσιο για τις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος. Οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος εµπίπτουν στο πεδίο εφαρµογής των κοινοτικών διατάξεων περί ανταγωνισµού και κρατικών ενισχύσεων. Καταρχήν απαγορεύονται οι κρατικές ενισχύσεις σε επιχειρήσεις που είναι επιφορτισµένες µε τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος εκτός και αν είναι απαραίτητες για την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Το ζήτηµα αυτό της χρηµατοδότησης των υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος αποσαφηνίζεται από το ΕΚ µε την πρόσφατη νοµολογία Altmark. 2
RÉSUMÉ Les services d utilité publique jouent un rôle important dans le cadre de l évolution du modèle social et économique européen. La problématique est d assurer la fourniture des services d intérêt général sous un cadre réglementaire horizontal, de façon que les dits services soient incorporés parmi les principes généraux de l UE. Au niveau européen les services d intérêt général ne sont pas toujours liés à une prestation directe de la part de l État. En fait, ils sont souvent fournis par des entreprises publiques ou bien par des entreprises privées auxquelles l État concède des droits spéciaux ou exclusifs, assurant simultanement le service universel ou le service publique moyennant certaines conditions imposées. Cela résulte à une diversification des formes d organisation des services d intérêt général parmi les différents pays et même parmi les régions différentes, et selon les différents secteurs. Le terme «services d intérêt général» n apparait pas dans le traité. On y trouve mentionnés les services d intérêt économique général, vu que le traité n est pas appliqué aux services de nature non-économique. Les services d intérêt économique général doivent répondre aux exigences d universalité, continuité, qualité, prix abordable et protection des usagers et consommateurs. La législation communautaire en vigueur est fondée sur une approche sectorielle, surtout aux industries de réseau (télécommunications, énergie, services postaux) et aux transports. Or, la Constitution Européene, après sa ratification, va offrir la base juridique pour qu une loi-cadre sur les services d intérêt economique general soit adoptée. Les services d intérêt économique général relèvent du champ d application de dispositions communautaires concernant la concurrence et les aides étatiques. En principe, les aides étatiques aux entreprises chargées de la géstion des services d intérêt économique général sont interdites, sauf si elles sont indispensables pour l accomplissement de la mission particulière qui leur a été assignée. Cette question du financement des services d intérêt économique généneral a été clarifiée par la CJCE avec la jurisprudence récente d Altmark. 3
ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙ ΙΑ υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος, κρατικές ενισχύσεις, καθολική υπηρεσία, άρθρο 86 παράγραφος 2 ΣΕΕ, διαφάνεια, χρηµατοδότηση υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος, Ευρωπαϊκό Σύνταγµα, θεωρία της κρατικής ενίσχυσης, θεωρία της αποζηµίωσης, θεωρία quid pro quo, ηλεκτρονικές επικοινωνίες, ηλεκτρική ενέργεια και φυσικό αέριο, ταχυδροµικές υπηρεσίες, ραδιοτηλεοπτικές µεταδόσεις, νόµος-πλαίσιο, οδηγία 80/723/ΕΟΚ, υπόθεση Altmark, υποχρεώσεις δηµόσιας υπηρεσίας 4
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1. Εισαγωγή...6 1.1 Η σηµασία παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας...6 1.2. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας διαχρονικά...7 1.3. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στο ευρωπαϊκό δίκαιο...8 2. Η κοινοτική έννοια των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας...10 2.1 Υπηρεσίες οικονοµικού και µη οικονοµικού ενδιαφέροντος...10 2.2 Υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος...12 2.2.1 Καθολική υπηρεσία...13 2.2.2 Η συνέχεια παροχής της υπηρεσίας...14 2.2.3 Η ποιότητα της υπηρεσίας...15 2.2.4 Η προσιτή τιµή της υπηρεσίας...15 2.2.5 Η προστασία των καταναλωτών και χρηστών...16 2.2.6 Ειδικές υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών γενικού συµφέροντος...17 3. Το πεδίο της κοινοτικής παρέµβασης...18 3.1 Η αρχή της επικουρικότητας στην παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας...18 3.2 Η κοινοτική παρέµβαση ανάλογα µε το αντικείµενο της υπηρεσίας κοινής ωφέλειας...23 3.2.1 Υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος που παρέχουν οι βιοµηχανίες εκτεταµένου δικτύου...23 3.2.2 Άλλες υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος...23 3.2.3 Μη οικονοµικές υπηρεσίες και υπηρεσίες που δεν επηρεάζουν το ενδοκοινοτικό εµπόριο...24 4. Χρηµατοδότηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας...24 4.1 Η αναγκαιότητα χρηµατοδότησης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας...24 4.2 Το άρθρο 86 παράγραφος 2 σχετικά µε τις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος...25 4.3 Ο προσδιορισµός του ύψους της αποζηµίωσης...28 4.4 Η διαφάνεια στις οικονοµικές σχέσεις του δηµοσίου µε τις επιχειρήσεις που είναι επιφορτισµένες µε την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος...29 4.5 Θεωρητική προσέγγιση της χρηµατοδότησης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας...31 4.5.1 Η θεωρία της «κρατικής ενίσχυσης»...32 4.5.2 Η θεωρία της «αποζηµίωσης»...34 4.5.3 Η προσέγγιση quid pro quo...37 4.5.4 Η νέα προσέγγιση µετά την υπόθεση Altmark Trans GmbH...37 5. Τοµεακή προσέγγιση των υποχρεώσεων παροχής υπηρεσίας γενικού οικονοµικού συµφέροντος...40 5.1 Ηλεκτρονικές επικοινωνίες...40 5.2 Ηλεκτρική ενέργεια και φυσικό αέριο...41 5.3 Ταχυδροµικές υπηρεσίες...43 5.4 Ραδιοτηλεοπτικές µεταδόσεις...45 5.5 Αξιολόγηση της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας από τους καταναλωτές48 6. Οι Υπηρεσίες Κοινής Ωφέλειας στην Ελλάδα...49 7. Συµπεράσµατα...52 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ...54 5
1. Εισαγωγή 1.1 Η σηµασία παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας διαδραµατίζουν σηµαντικό ρόλο στο πλαίσιο της εξέλιξης του ευρωπαϊκού κοινωνικού και οικονοµικού προτύπου. Οι ευρωπαϊκές χώρες ανέκαθεν ενέτασσαν την παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στις αξίες σύµφωνα µε τις οποίες η εξασφάλιση συνταγµατικών κοινωνικών και οικονοµικών δικαιωµάτων είναι απαραίτητη και διασφαλίζεται από το κράτος. Όσον αφορά τα κοινωνικά δικαιώµατα, η διασφάλιση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας συµβάλλει στην καταπολέµηση του κοινωνικού αποκλεισµού και της κοινωνικής αποµόνωσης µε την παροχή ενός ελαχίστου επιπέδου υπηρεσιών σε όλους τους πολίτες, έτσι ώστε να συντηρείται και να διευρύνεται το κοινωνικό κράτος. Η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας απορρέει από την ανάγκη της µέριµνας για ζητήµατα κοινής ωφέλειας όπως είναι η ασφάλεια του ανεφοδιασµού, η προστασία του περιβάλλοντος, η οικονοµική και κοινωνική αλληλεγγύη, η χωροταξία και η προστασία των συµφερόντων των καταναλωτών. Η παροχή των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας δεν ήταν σε όλους τους χρόνους και χώρους αυτονόητη, αν και η Ευρώπη έχει ιδιαίτερη παράδοση και ευαισθησία στον τοµέα αυτό. Εξάλλου, οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας έχουν ιδιαίτερη σηµασία και για την οικονοµία, καθώς συµβάλλουν στη δηµιουργία ενός οικονοµικού περιβάλλοντος που εγγυάται την ισόρροπη ανάπτυξη. Επιπλέον, η εξασφάλιση της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας αποτελεί και στοιχείο της ανταγωνιστικότητας της εκάστοτε οικονοµίας, δηµιουργώντας προϋποθέσεις και κίνητρα για την εγκατάσταση φυσικών και νοµικών προσώπων και την προσέλκυση επενδύσεων. Άλλωστε, η διασφάλιση της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφελείας µπορεί να διαδραµατίσει σηµαντικό ρόλο στη γεφύρωση του χάσµατος της ανάπτυξης της περιφέρειας και του κέντρου. Σε τελική ανάλυση, ωστόσο, οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας επιτελούν και ένα συνεκτικό έργο στην κοινωνία το οποίο υπερβαίνει το επίπεδο της υλικής µέριµνας. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας έχουν και συµβολική διάσταση καθώς προσφέρουν σηµεία αναφοράς στο σύνολο και συνδέουν τους πολίτες µε αυτό. Έτσι, αποτελούν στοιχείο της πολιτιστικής ταυτότητας όλων των ευρωπαϊκών κρατών, που συµπεριλαµβάνει ως και τις πράξεις της καθηµερινής ζωής. 1 1 «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 281, 26.9.1996, σελ.4 6
Στην παρούσα χρονική περίοδο, οπότε και η Ευρωπαϊκή Ένωση εξελίσσεται µε το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα και διευρύνεται µε την ένταξη των νέων κρατών µελών, οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας αποκτούν ακόµα µεγαλύτερη σηµασία. Πρόθεση της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι να προωθήσει την έννοια της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στα νέα της µέλη, ώστε να καταστήσει σαφές ότι η ένταξή τους σε ένα οικονοµικό περιβάλλον που δεν βρίσκεται υπό κρατικό έλεγχο αλλά λειτουργεί µε βάση τους κανόνες της ελεύθερης αγοράς εγγυάται ταυτόχρονα, µε την παρέµβαση του κράτους, τη διασφάλιση κοινωνικών και οικονοµικών δικαιωµάτων. Tαυτόχρονα, η δηµιουργία του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος προωθεί την ολοκλήρωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σε αυτό το πλαίσιο, οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας αποτελούν έναν τοµέα στον οποίο υπάρχει πεδίο για περαιτέρω εµβάθυνση. Το ζητούµενο είναι να κατοχυρωθεί σε οριζόντιο επίπεδο η διασφάλιση της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ώστε να ενταχθούν ανάµεσα στις γενικές αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εξάλλου, το σχέδιο για µια κοινωνία ευρωπαίων προϋποθέτει υπηρεσίες γενικού συµφέροντος προκειµένου να γίνει πράξη, και θα µείνει µόνο στα χαρτιά αν η Κοινότητα δεν µπορεί να εγγυηθεί και να προωθεί τουλάχιστον ορισµένες θεµελιώδεις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας 2. 1.2. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας διαχρονικά Η Ευρώπη είχε ανέκαθεν ιδιαίτερη ευαισθησία στην εξασφάλιση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και την ύπαρξη κοινωνικού κράτους, µε µερικές χώρες όπως η Γαλλία να έχουν ιδιαίτερη παράδοση. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας δεν συνδέονται πάντα µε άµεση παροχή από το κράτος, αλλά µπορεί να παρέχονται είτε από δηµόσιες επιχειρήσεις, είτε από ιδιωτικές επιχειρήσεις στις οποίες το κράτος έχει χορηγήσει ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώµατα θέτοντας ορισµένους όρους για τη διασφάλιση της παροχής τους σε καθολικό επίπεδο. Αυτό έχει ως αποτέλεσµα να εµφανίζεται µια ποικιλία οργάνωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας από τη µια χώρα στην άλλη, ακόµα και από τη µια περιφέρεια στην άλλη, καθώς και ανάλογα µε τους τοµείς. Έτσι, υπό διαφορετικές συνθήκες, οι οποίες διαµορφώνονται από γεωγραφικά εµπόδια, την πολιτική και διοικητική οργάνωση, την ιστορία και τις παραδόσεις εκπληρώνεται η αποστολή της παροχής των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας που ανταποκρίνονται σε θεµελιώδεις ανάγκες. 2 Pour une Europe des services publics, Stéphane Rodrigues et Gilles Sabart, Le Monde, 18.6.2004 7
Στην Ελλάδα προπολεµικά η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας γινόταν και από ιδιωτικές επιχειρήσεις στις οποίες είχαν χορηγηθεί αποκλειστικά δικαιώµατα. Κατά τη δεκαετία του 1950, ωστόσο, η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας πέρασε στην άµεση διαχείριση του κράτους. Μετά τα µέσα της δεκαετίας του 1980, ορισµένοι τοµείς στα πλαίσια των οποίων παρέχονταν και υπηρεσίες κοινής ωφέλειας άρχισαν να απελευθερώνονται, µεταξύ των οποίων οι τηλεπικοινωνίες, οι ταχυδροµικές υπηρεσίες, οι µεταφορές και η ενέργεια. 1.3. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στο ευρωπαϊκό δίκαιο Ο όρος υπηρεσίες «κοινής ωφέλειας» δεν αναφέρεται πουθενά στη Συνθήκη. Αναφέρονται οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος στο άρθρο 86 παράγραφος 2, διάταξη που εξαιρεί υπό προϋποθέσεις τις επιχειρήσεις που είναι επιφορτισµένες µε τη διαχείριση των εν λόγω υπηρεσιών από τις υποχρεώσεις που τους επιβάλλονται από το κοινοτικό δίκαιο. Με τη Συνθήκη του Άµστερνταµ και το άρθρο 16 οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος εντάχθηκαν ανάµεσα στις κοινές αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και τόσο η Κοινότητα όσο και τα κράτη µέλη µεριµνούν για την επιτέλεση του σκοπού της παροχής των υπηρεσιών αυτών. Επιπλέον, µε το άρθρο 36 του χάρτη των θεµελιωδών δικαιωµάτων, η Ευρωπαϊκή Ένωση αναγνωρίζει και σέβεται την πρόσβαση στις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος. υο ανακοινώσεις της Επιτροπής για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας αποσαφηνίζουν την έννοια. Η ανακοίνωση του 1996 είναι η πρώτη οριζόντια ανακοίνωση για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας 3, η οποία τροποποιήθηκε και συµπληρώθηκε µε την ανακοίνωση του 2001 4. Η ανακοίνωση του 1996 υπογράµµιζε τη σηµασία των αποστολών κοινής ωφέλειας για την υλοποίηση των θεµελιωδών στόχων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και πρότεινε την ένταξη στη Συνθήκη αναφοράς στις εν λόγω υπηρεσίες. Η ανακοίνωση του 2001 παρέχει διευκρινήσεις σχετικά µε την εφαρµογή των κανόνων ανταγωνισµού και των κανόνων σχετικά µε την ενιαία αγορά των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, και προτείνει προσανατολισµούς για συµπληρωµατικές δράσεις ώστε να βελτιωθεί η ποιότητα και η αποτελεσµατικότητα της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, ως θεµελιώδους στοιχείου του προτύπου της ευρωπαϊκής κοινωνίας. Οι ανακοινώσεις αυτές συµπληρώθηκαν µε την Έκθεση 3 «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 281, 26.9.1996 4 «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 17, 19.1.2001 8
προς το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο στο Λάκεν σχετικά µε τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, το ρόλο τους, τη χρηµατοδότησή τους, την αξιολόγηση της απόδοσής τους και τους µελλοντικούς προσανατολισµούς. Η παρούσα εργασία έχει ως στόχο να αναδείξει τη σηµασία της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, στο πλαίσιο του καθεστώτος που δηµιουργείται από την υπαγωγή των υπηρεσιών αυτών στο κοινοτικό δίκαιο περί κρατικών ενισχύσεων και ανταγωνισµού. Αν και ο ορισµός των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας καθώς και η οργάνωσή τους αποτελεί αποκλειστική αρµοδιότητα των κρατών µελών, η ΕΕ είναι αυτή που ελέγχει το συµβατό της παροχής τους µε το δίκαιο του ανταγωνισµού. Το πρώτο µέρος της εργασίας ασχολείται µε την κοινοτική έννοια των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, τη διάκριση µεταξύ υπηρεσιών οικονοµικού και µη οικονοµικού ενδιαφέροντος, και τον προσδιορισµό των υποχρεώσεων που πρέπει να πληρούνται κατά την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών. Το δεύτερο µέρος περιλαµβάνει την εξέταση της αρµοδιότητας που έχουν είτε τα κράτη µέλη είτε η Κοινότητα, την προσέγγιση των υπηρεσιών αυτών από το κοινοτικό δίκαιο, καθώς και την κατά τοµείς παρέµβαση της Κοινότητας, ανάλογα µε τη φύση τους. Το τρίτο µέρος εξετάζει την αναγκαιότητα και τους µηχανισµούς χρηµατοδότησης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, τους όρους υπό τους οποίους η χρηµατοδότηση είναι συµβατή µε το κοινοτικό δίκαιο του ανταγωνισµού, τη διαφάνεια στη χρηµατοδότηση, καθώς και κάποιες θεωρίες που έχουν αναπτυχθεί αναφορικά µε τη χρηµατοδότηση µέσα από τη νοµολογία του ΕΚ. Το τέταρτο µέρος περιλαµβάνει την εξέταση της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας σε ορισµένες βιοµηχανίες δικτύου, όπως είναι οι τηλεπικοινωνίες, η ενέργεια, οι ταχυδροµικές υπηρεσίες, και στις ραδιοτηλεοπτικές µεταδόσεις, καθώς και την αξιολόγηση της παροχής των υπηρεσιών αυτών σε ευρωπαϊκό επίπεδο από τους πολίτες. Τέλος, συνοπτικά γίνεται αναφορά στον τρόπο οργάνωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στην Ελλάδα. 9
2. Η κοινοτική έννοια των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας 2.1 Υπηρεσίες οικονοµικού και µη οικονοµικού ενδιαφέροντος Όπως έχει ήδη αναφερθεί, ο όρος «υπηρεσίες κοινής ωφέλειας» δεν αναφέρεται πουθενά στη συνθήκη. Η κοινοτική νοµοθεσία αναφέρεται στις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος, όρος που δεν ταυτίζεται µε τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας αφού δεν περιλαµβάνει τις µη οικονοµικές υπηρεσίες. Ωστόσο, καθώς οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος αναφέρονται ρητά στη συνθήκη, προσεγγίζοντας την έννοια αυτή, προσεγγίζεται εν µέρει και η έννοια των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Εξάλλου, οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας µη οικονοµικής φύσης δεν υπόκεινται σε συγκεκριµένους κοινοτικούς κανόνες και δεν καλύπτονται από τους κανόνες περί εσωτερικής αγοράς, ανταγωνισµού και κρατικών ενισχύσεων της συνθήκης 5. Πάντως, ο όρος σύµφωνα µε την ανακοίνωση της Επιτροπής του 2001 καλύπτει «υπηρεσίες εντός και εκτός της αγοράς τις οποίες οι δηµόσιες αρχές ταξινοµούν ως κοινής ωφέλειας και για τις οποίες επιβάλλουν υποχρεώσεις δηµόσιας υπηρεσίας» 6. Η υποχρέωση δηµόσιας υπηρεσίας επιβάλλεται µε στόχο τη βελτίωση ή τη διευκόλυνση παροχής υπηρεσίας κοινής ωφέλειας, για παράδειγµα στους τοµείς των οδικών, εναέριων και σιδηροδροµικών µεταφορών και της ενέργειας. Επιπλέον, οι υποχρεώσεις αυτές µπορούν να επιβληθούν σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Ιδιαίτερη σηµασία έχει το γεγονός ότι οι δηµόσιες αρχές οι ίδιες είναι αυτές που χαρακτηρίζουν µια υπηρεσία ως υπηρεσία κοινής ωφέλειας. Η διάκριση µεταξύ υπηρεσιών οικονοµικού και µη οικονοµικού συµφέροντος είναι εξελισσόµενη καθώς όλο και περισσότερες δραστηριότητες αποκτούν οικονοµική σηµασία, ως συνέπεια των τεχνολογικών, οικονοµικών και κοινωνικών αλλαγών. Σύµφωνα µε το ΕΚ 7 οποιαδήποτε δραστηριότητα που συνίσταται στην προσφορά αγαθών και υπηρεσιών σε µια συγκεκριµένη αγορά αποτελεί οικονοµική δραστηριότητα. Εξάλλου, Στην ανακοίνωση της Επιτροπής της 11 ης Σεπτεµβρίου 1996 8 περί των υπηρεσιών γενικού συµφέροντος στην Ευρώπη, διευκρινίζεται ότι οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος περιλαµβάνουν τις υπηρεσίες που παρέχονται επί πληρωµή, και οι οποίες, όπως κρίνει η δηµόσια αρχή, προσφέρουν 5 ΕΚ, Απόφαση της 19 ης Μαΐου 1993, υπόθεση Corbeau, C-320/91 6 Ανακοίνωση της Επιτροπής, «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 17, 19.1.2001 7 Απόφαση C-180-184/98 Pavel Pavlov και άλλοι κατά Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] ECR I-6451 8 Ανακοίνωση Επιτροπής 96/443/ΕΚ περί υπηρεσιών γενικού συµφέροντος στην Ευρώπη. 10
στο συµφέρον του συνόλου. Κατά το ΕΚ 9 η υπηρεσία γενικού οικονοµικού συµφέροντος περιλαµβάνει κάθε υπηρεσία γενικού συµφέροντος που παρέχεται από µία επιχείρηση (δηµόσια ή ιδιωτική) και της οποίας η διαχείριση έχει ανατεθεί στην εν λόγω επιχείρηση από τη δηµόσια αρχή µε νοµική πράξη. Το ΕΚ έχει δεχτεί ως υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος τις υπηρεσίες εκµετάλλευσης των µη κερδοφόρων αεροπορικών γραµµών 10, τις τηλεοπτικές µεταδόσεις 11, το δίκτυο δηµόσιας τηλεφωνίας 12, τις ταχυδροµικές υπηρεσίες 13 και την παροχή ηλεκτρικής ενέργειας σε τοπικό επίπεδο 14. Επιπλέον, το ΕΚ προσδιορίζει την έννοια της υπηρεσίας γενικού οικονοµικού συµφέροντος στις υποθέσεις Corbeau 15 Commune d Almelo 16. Όσον αφορά τις µη οικονοµικές δραστηριότητες αυτές αφορούν καταρχάς θέµατα που εµπίπτουν στην εσωτερική δικαιοδοσία του κράτους, όπως η εσωτερική και η εξωτερική ασφάλεια, η απονοµή της δικαιοσύνης, οι εξωτερικές σχέσεις και άλλοι τοµείς άσκησης δηµόσιας εξουσίας. Στην υπόθεση Eurocontrol 17 ο γενικός εισαγγελέας αναφέρει ότι µόνο η άσκηση µιας δραστηριότητας οικονοµικού χαρακτήρα που µπορεί να πραγµατοποιηθεί και από µία ιδιωτική επιχείρηση µε σκοπό το κέρδος υπάγεται στο δίκαιο του ανταγωνισµού, αποκλειοµένων των περιπτώσεων δραστηριοτήτων άσκησης δηµόσιας εξουσίας. Επίσης στην υπόθεση Poucet 18 αναφέρεται ότι οργανισµοί κοινωνικής ασφάλισης επιτελούν κοινωνικό και όχι οικονοµικό κερδοσκοπικό λειτούργηµα. Επιπλέον, παραδείγµατα υπηρεσιών µη οικονοµικού ενδιαφέροντος περιλαµβάνονται και στην ανακοίνωση του 2001 19. Τέτοια είναι υπηρεσίες όπως η εθνική εκπαίδευση και τα υποχρεωτικά συστήµατα κοινωνικής ασφάλισης. Για την πρώτη περίπτωση το ΕΚ έκρινε ότι το κράτος καθορίζοντας και διατηρώντας ένα τέτοιο σύστηµα δεν σκοπεύει να εισέλθει σε αµειβόµενες δραστηριότητες αλλά εκτελεί αποστολή στους κοινωνικούς, πολιτιστικούς και εκπαιδευτικούς τοµείς έναντι 9 Απόφαση 21 ης Μαρτίου 1974, υπόθεση BRT/SABAM,C-313/74. 10 ΕΚ, 11/04/1989 Ahmed Saeed Flugreisen,υπόθεση 66/86. 11 ΕΚ, 30/4/74, υπόθεση Sacchi C-155/73. 12 ΕΚ, απόφαση της 13 ης εκεµβρίου 1991 σχετικά µε την Regie de telegraphes et telephones υπόθεση RTT/GB-Inno-BM,18/88. 13 ΕΚ, 19/05/93, υπόθεση Corbeau. 14 ΕΚ 27/04/94,υπόθεση Commune d Almelo. 15 Απόφαση της 19 ης Μαΐου 1993, υπόθεση C-320/91. 16 Απόφαση της 27 ης Απριλίου 1994,υπόθεση C-393/92. 17 ΕΚ απόφαση 19/01/1944, υπόθεση 364/92. 18 Απόφαση 7 ης Φεβρουαρίου 1993, υπόθεση C-159/91. 19 Ανακοίνωση της Επιτροπής, «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 17, 19.1.2001 και 11
του πληθυσµού του 20. Αναφορικά µε τη δεύτερη περίπτωση, το ΕΚ έκρινε ότι οι αρµόδιοι οργανισµοί για τη διαχείριση των συστηµάτων κοινωνικής ασφάλισης που επιβάλλει το κράτος, όπως η υποχρεωτική ιατροφαρµακευτική ασφάλιση, που βασίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης, δεν έχουν κερδοσκοπικό χαρακτήρα και οι παροχές τους δεν είναι ανάλογες µε το ύψος των υποχρεωτικών εισφορών, ασκούν αποκλειστικά κοινωνικό έργο και όχι οικονοµική δραστηριότητα. Γενικά και σύµφωνα µε τη νοµολογία του ΕΚ 21, πολλές δραστηριότητες που ασκούνται από οργανισµούς των οποίων το έργο δεν είναι αποκλειστικά κοινωνικό, που δεν πραγµατοποιούν κέρδη και δεν έχουν ως στόχο βιοµηχανική ή εµπορική δραστηριότητα αποκλείονται συνήθως από την εφαρµογή των κοινοτικών κανόνων για τον ανταγωνισµό και την εσωτερική αγορά. Αυτό καλύπτει διάφορες µη οικονοµικές δραστηριότητες οργανισµών όπως τα συνδικάτα, τα πολιτικά κόµµατα, οι εκκλησίες και οι θρησκευτικές ενώσεις, η ένωση καταναλωτών, οι επιστηµονικές ενώσεις, οι φιλανθρωπικές και ανθρωπιστικές ενώσεις. Ωστόσο, και τέτοιοι οργανισµοί κατά την εκτέλεση της αποστολής κοινής ωφέλειας είναι δυνατόν να αναµειγνύονται και σε οικονοµικές δραστηριότητες. Γενικότερα, οι οικονοµικές και µη οικονοµικές υπηρεσίες µπορεί να συνυπάρχουν εντός του ίδιου τοµέα, ή και να παρέχονται από τον ίδιο οργανισµό, ενώ η διάκρισή τους δεν είναι στατική ούτε µέσα στο χρόνο. Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή τόνισε στην έκθεσή της προς το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο στο Λάκεν ότι δεν θα ήταν ούτε εφικτό ούτε σκόπιµο να δοθεί ένας οριστικός a priori κατάλογος όλων των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας που θεωρούνται µη οικονοµικές 22. 2.2 Υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος Η έννοια της υπηρεσίας γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος έχει προσδιορισθεί από την κοινοτική νοµοθεσία. Οι υπηρεσίες αυτές οφείλουν να ανταποκρίνονται σε θεµελιώδεις απαιτήσεις και να έχουν τα χαρακτηριστικά που προσδιορίζονται από την κοινοτική νοµοθεσία. Τα χαρακτηριστικά αυτά αφορούν την καθολική υπηρεσία, τη συνέχεια της υπηρεσίας, την ποιότητα της υπηρεσίας, την προσιτή τιµή και την προστασία των χρηστών και των καταναλωτών. Πρόκειται για 20 Υπόθεση 263/86 Humbel, Συλλογή 1988 21 Υπόθεση C-109/92 Wirth, Συλλογή 1993 22 COM (2001) 598, 17.10.2001 12
χαρακτηριστικά που ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις παροχής και υπηρεσιών κοινής ωφέλειας µη οικονοµικής φύσης. 2.2.1 Καθολική υπηρεσία Η καθολική υπηρεσία και ιδιαίτερα ο καθορισµός των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας αποτελεί θεµελιώδες συνοδευτικό στοιχείο των υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος. Ο ορισµός και η διαφύλαξη της καθολικής υπηρεσίας διασφαλίζει ότι η συνεχής πρόσβαση και η ποιότητα των υπηρεσιών διατηρούνται για όλους τους χρήστες και τους καταναλωτές κατά τη διάρκεια της µετάβασης από τη µονοπωλιακή κατάσταση στο άνοιγµα ανταγωνιστικών αγορών. Η καθολική υπηρεσία ορίζεται ως το ελάχιστο επίπεδο υπηρεσιών συγκεκριµένης ποιότητας στις οποίες έχουν πρόσβαση όλοι οι χρήστες και οι καταναλωτές, βάσει των οικείων εθνικών προϋποθέσεων, σε προσιτή τιµή. Η έννοια αναπτύχθηκε ιδιαίτερα για ορισµένες από τις υπηρεσίες δικτύων όπως οι τηλεπικοινωνίες 23, ο ηλεκτρισµός 24 και οι ταχυδροµικές υπηρεσίες 25. Κατοχυρώνει την πρόσβαση σε υπηρεσίες που θεωρούνται βασικές και υποχρεώνει τις επιχειρήσεις να τις παρέχουν υπό όρους που περιλαµβάνουν την πλήρη εδαφική κάλυψη, την παροχή σε προσιτή τιµή, καθώς και τη διατήρηση και τη βελτίωση της ποιότητάς τους. Η έννοια της καθολικής υπηρεσίας αναφέρεται τόσο στο αντικείµενο της υπηρεσίας όσο και στη µέθοδο παροχής της. Το αντικείµενο καλύπτει το εύρος των υπηρεσιών, τα χαρακτηριστικά τους σε σχέση µε τις τιµές, και την ποιότητα. Όσον αφορά τη µέθοδο παροχής, ένα κράτος οφείλει να παρεµβαίνει µόνο όταν θεωρεί ότι οι µηχανισµοί της αγοράς δεν εγγυώνται την παροχή καθολικής υπηρεσίας. Σε αυτήν την περίπτωση παρεµβαίνει ώστε να καλύψει το κόστος εξαιτίας του οποίου στην ελεύθερη αγορά δεν υπάρχει συµφέρον για την παροχή της καθολικής υπηρεσίας. 23 Οδηγία 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώµατα των χρηστών αναφορικά µε δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, ΕΕ L 108, 24.4.2002 24 Οδηγία 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 26 ης Ιουνίου 2003 σχετικά µε τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ 25 Οδηγία 97/67/ΕΚ σχετικά µε τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς των κοινοτικών ταχυδροµικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχοµένων υπηρεσιών, ΕΕ L 15, 21.1.1998 13
2.2.2 Η συνέχεια παροχής της υπηρεσίας Η συνέχεια της παροχής της υπηρεσίας αναφέρεται στην υποχρέωση για αδιάκοπη παροχή της υπηρεσίας. Όταν η αδιάκοπη παροχή της υπηρεσίας είναι σύµφωνη και µε το συµφέρον του προµηθευτή, η συνέχεια ως νοµική απαίτηση δεν είναι απαραίτητη. Ωστόσο, ειδικά στις υπηρεσίες δικτύων η αδιάκοπη παροχή είναι θεµελιώδης για το γενικό συµφέρον. Έτσι, το άρθρο 3 παράγραφος 1 της οδηγίας για τις ταχυδροµικές υπηρεσίες 26 υποχρεώνει τα κράτη µέλη «να µεριµνούν ώστε οι χρήστες να απολαύουν µονίµως του δικαιώµατος καθολικής υπηρεσίας που αντιστοιχεί στην προσφορά ταχυδροµικών υπηρεσιών». Παράλληλα, είναι δυνατόν να προβλέπει η κοινοτική νοµοθεσία την επιβολή υποχρεώσεων εκ µέρους των κρατών µελών στους προµηθευτές των υπηρεσιών, όπως στην περίπτωση της ηλεκτρικής ενέργειας. Το άρθρο 3 παράγραφος 2 της οδηγίας ηλεκτρικής ενέργειας 27 προβλέπει ότι «τα κράτη µέλη µπορούν να επιβάλλουν στις επιχειρήσεις ηλεκτρισµού υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας προς το γενικότερο οικονοµικό συµφέρον, οι οποίες µπορούν να αφορούν την ασφάλεια, συµπεριλαµβανοµένης της ασφάλειας εφοδιασµού, την τακτική παροχή, την ποιότητα και τις τιµές, καθώς και την προστασία του περιβάλλοντος. Οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να ορίζονται σαφώς, να είναι διαφανείς, αµερόληπτες και επαληθεύσιµες. Οι εν λόγω υποχρεώσεις, καθώς και οι ενδεχόµενες αναθεωρήσεις τους, δηµοσιεύονται και κοινοποιούνται αµελλητί από τα κράτη µέλη στην Επιτροπή». Στην απόφαση του ΕΚ για την υπόθεση Commune d Almelo 28 σηµειώνεται ότι στην επιχείρηση ΙΤΜ ανατέθηκε το καθήκον να εξασφαλίζει τον εφοδιασµό µέρους του εθνικού εδάφους µε ηλεκτρικό ρεύµα και συνεπώς, µία τέτοια επιχείρηση πρέπει να εξασφαλίζει την αδιάκοπη παροχή ηλεκτρικού ρεύµατος επί του συνόλου του εδάφους ευθύνης της, σε όλους τους καταναλωτές, τοπικούς διανοµείς ή τελικούς χρήστες, στις ποσότητες που ζητούνται ανά πάσα στιγµή, µε οµοιόµορφα τιµολόγια και υπό συνθήκες που δεν µπορούν να µεταβάλλονται παρά µόνο σύµφωνα µε αντικειµενικά κριτήρια εφαρµοζόµενα σε όλους τους πελάτες. Ωστόσο, δεν είναι, 26 Οδηγία 97/67/ΕΚ σχετικά µε τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς των κοινοτικών ταχυδροµικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχοµένων υπηρεσιών, ΕΕ L 15, 21.1.1998 27 Οδηγία 96/92/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 19ης εκεµβρίου 1996 σχετικά µε τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, ΕΕ L 27, 30.1.1997 28 Απόφαση της 27 ης Απριλίου 1994,υπόθεση C-393/92 14
απαραίτητο η υπηρεσία γενικού συµφέροντος να παρέχεται στο σύνολο της εθνικής επικράτειας 29. 2.2.3 Η ποιότητα της υπηρεσίας Το κράτος επιβάλλει ορισµένες υποχρεώσεις στους παρόχους υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος ώστε να διασφαλίζει ένα κοινωνικά αποδεκτό επίπεδο ποιότητας. Σε ορισµένες περιπτώσεις τα πρότυπα ποιότητας καθορίζονται και από την κοινοτική νοµοθεσία, όπως για παράδειγµα όταν η τελευταία καθορίζει τους κανόνες ασφάλειας, την ορθότητα και τη διαφάνεια της τιµολόγησης, τη γεωγραφική κάλυψη και την προστασία σε περίπτωση διακοπής της υπηρεσίας. Ειδικά σε τοµείς που το κράτος αναθέτει σε τρίτα µέρη την παροχή µιας υπηρεσίας γενικού οικονοµικού συµφέροντος είναι απαραίτητη η κατάρτιση προτύπων ποιότητας από τις αρχές ώστε να εξασφαλισθεί η επίτευξη των στόχων της κρατικής πολιτικής. Οι πλέον αναπτυγµένες ρυθµίσεις για την ποιότητα σε κοινοτικό επίπεδο εντοπίζονται στη νοµοθεσία για τις ταχυδροµικές υπηρεσίες και για τις υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών. 2.2.4 Η προσιτή τιµή της υπηρεσίας Η προσιτή τιµή της υπηρεσίας αναφέρεται στην παροχή των υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος σε τέτοια τιµή ώστε να εξασφαλίζεται η δυνατότητα πρόσβασης όλων σε αυτές. Η προσιτή τιµή δεν συνδέεται πάντα µε το χαµηλό κόστος παραγωγής της υπηρεσίας. Σε αυτήν την περίπτωση παρεµβαίνουν οι αρχές και εγγυώνται την πρόσβαση όλων στην υπηρεσία σε προσιτή τιµή είτε ακόµα και παρέχοντας δωρεάν την υπηρεσία στο σύνολο ή σε οµάδες ατόµων. Η έννοια της προσιτής τιµής αναπτύχθηκε ιδιαίτερα στην κοινοτική νοµοθεσία για τις τηλεπικοινωνίες καθώς και για τις ταχυδροµικές υπηρεσίες. Τα κράτη µέλη τα ίδια είναι αυτά που εξακριβώνουν κατά πόσο οι τιµές είναι προσιτές ή όχι, καθώς η κοινοτική νοµοθεσία δεν προβλέπει κριτήρια ορισµού της προσιτής τιµής. Τέτοια κριτήρια θεσπίζονται από τα κράτη µέλη και µπορούν να συνδέονται µε το ποσοστό διείσδυσης ή την τιµή ενός συνδυασµού βασικών υπηρεσιών σε σχέση µε το διαθέσιµο εισόδηµα συγκεκριµένων κατηγοριών πελατών. 29 Υπόθεση 82/71 της 21/03/1972 και υπόθεση Corsica Ferries C-18/93. 15
Αναφέρεται 30 επίσης η έννοια των «λογικών τιµών» σύµφωνα µε την οποία λαµβάνονται υπόψη και άλλοι παράγοντες εκτός από το χαµηλό κόστος. Υποχρέωση των κρατών µελών, τέλος, δεν είναι µόνο να καθορίσουν το επίπεδο της προσιτής τιµής αλλά και να µεριµνήσουν ώστε η υπηρεσία να παρέχεται όντως στην τιµή αυτή µε τη δηµιουργία µηχανισµών ελέγχου των τιµών ή και µε τη χορήγηση επιδοτήσεων στους αντίστοιχους καταναλωτές και χρήστες. 2.2.5 Η προστασία των καταναλωτών και χρηστών Η ανακοίνωση 31 της Επιτροπής του 2001 για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας τονίζει τη σηµασία των προσδοκιών των χρηστών και καταναλωτών από τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Σύµφωνα µε αυτή, οι ανάγκες των καταναλωτών και των χρηστών διαδραµατίζουν σηµαντικό ρόλο. «Στη βάση των αναγκών τους περιλαµβάνονται η διασφάλιση γενικευµένης πρόσβασης, η υψηλή ποιότητα και οι προσιτές τιµές». Επιπλέον, σηµειώνεται η ανησυχία των πολιτών για την προστασία του περιβάλλοντος, για τα µειονεκτούντα άτοµα και τα άτοµα µε χαµηλό εισόδηµα, και για την πλήρη εδαφική κάλυψη για τις κυριότερες υπηρεσίες, περιλαµβανοµένων και των αποµακρυσµένων ζωνών ή των περιοχών µε δύσκολη πρόσβαση. Στην ίδια ανακοίνωση προσδιορίζονται και αρχές, οι οποίες συµβάλλουν στον καθορισµό των αναγκών των χρηστών σε ό,τι αφορά τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Οι αρχές αυτές περιλαµβάνουν τον σαφή καθορισµό των θεµελιωδών υποχρεώσεων µε στόχο τη διασφάλιση της παροχής υπηρεσίας ικανοποιητικής ποιότητας και υψηλά επίπεδα σε θέµατα δηµόσιας υγείας και ασφάλειας, την πλήρη διαφάνεια για τις τιµές, τους όρους και τις προϋποθέσεις των συµβάσεων, την επιλογή και χρηµατοδότηση των φορέων, τη δυνατότητα επιλογής υπηρεσίας και την ύπαρξη ανταγωνισµού µεταξύ των φορέων, και τον ορισµό, όπου είναι απαραίτητο, ανεξάρτητων ρυθµιστικών οργάνων και µηχανισµών προσφυγής και διακανονισµού. Επιπλέον, τίθεται ως αρχή η εκπροσώπηση και η ενεργός συµµετοχή των καταναλωτών ώστε να διαθέτουν φωνή στο µηχανισµό λήψης αποφάσεων, καθώς και η εξελικτική ρήτρα, µε βάση την οποία τα δικαιώµατα των χρηστών και καταναλωτών µπορούν να εξελίσσονται σύµφωνα µε τις µεταβαλλόµενες προτιµήσεις τους και τις αλλαγές στο οικονοµικό, νοµικό και τεχνολογικό περιβάλλον. 30 Οδηγία 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 26 ης Ιουνίου 2003 σχετικά µε τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ 31 Ανακοίνωση της Επιτροπής, «Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη», ΕΕ C 17, 19.1.2001 16
Τα δικαιώµατα των χρηστών και καταναλωτών προσδιορίζονται στην τοµεακή νοµοθεσία για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, τις ταχυδροµικές υπηρεσίες, την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο, τις µεταφορές και τις ραδιοτηλεοπτικές µεταδόσεις. 2.2.6 Ειδικές υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών γενικού συµφέροντος Ανάλογα µε τον τοµέα µιας υπηρεσίας γενικού οικονοµικού συµφέροντος η κοινοτική νοµοθεσία ή/και τα κράτη µέλη επιβάλλουν και ειδικές υποχρεώσεις ώστε να εξασφαλίζεται η εκπλήρωση της ειδικής αποστολής της υπηρεσίας αυτής. Οι ειδικές αυτές υποχρεώσεις µπορούν να συµπληρώσουν τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά παροχής µιας υπηρεσίας γενικού συµφέροντος, και περιλαµβάνουν την ασφάλεια, τη διασφάλιση του εφοδιασµού, την πρόσβαση στα δίκτυα και τη διασύνδεση καθώς και την πολυφωνία στα µέσα ενηµέρωσης. Η ασφάλεια είναι από τους βασικούς στόχους για κάθε κράτος και παρέχεται παραδοσιακά από τις δηµόσιες αρχές. Την τελευταία περίοδο η ανάγκη για αύξηση του επιπέδου των απαιτήσεων ασφαλείας γίνεται περισσότερο επιτακτική. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο έχει προωθηθεί η αύξηση της ασφάλειας σε ορισµένους τοµείς, όπως είναι οι µεταφορές και η ενέργεια. Η εξασφάλιση διαρκούς και βιώσιµης παροχής των υπηρεσιών αποτελεί συστατικό στοιχείο της ποιότητας µιας υπηρεσίας γενικού οικονοµικού συµφέροντος. Βέβαια, σε ορισµένες περιπτώσεις οι µηχανισµοί της ελεύθερης αγοράς εξασφαλίζουν την ασφάλεια του εφοδιασµού, ενώ σε άλλες αυτό επιτυγχάνεται µε δηµόσια παρέµβαση. Η ασφάλεια του εφοδιασµού αναπτύσσεται ιδιαίτερα στην κοινοτική νοµοθεσία για την ενέργεια 32. Μια άλλη αρχή αναφορικά µε τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, η οποία συµβάλλει στην αυξηµένη ποιότητά τους και στην προσιτή τιµή τους, και βρίσκει εφαρµογή στις βιοµηχανίες δικτύων, προτάσσει τη δυνατότητα πρόσβασης τρίτων µερών στα υφιστάµενα δίκτυα µε δίκαιους και µη διακριτικούς όρους. Η Κοινότητα έχει ακολουθήσει τοµεακή προσέγγιση στη ρύθµιση της πρόσβασης σε βιοµηχανίες δικτύου. Στον τοµέα των τηλεπικοινωνιών, καθώς και στον τοµέα της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου, οι δηµόσιοι φορείς είναι υποχρεωµένοι να 32 Οδηγία 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 26 ης Ιουνίου 2003 σχετικά µε τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ 17
διασυνδέουν τα δίκτυά τους, ενώ οι ανταγωνιστές έχουν το δικαίωµα να χρησιµοποιούν την υποδοµή του υφιστάµενου φορέα. Στον τοµέα των ταχυδροµείων οι νεοεισερχόµενοι µπορούν να χρησιµοποιούν τα υφιστάµενα δίκτυα για τη διανοµή δεµάτων χωρίς να ζητούν πρόσβαση στην υποδοµή του υφιστάµενου φορέα. Όπου, πάντως, υπάρχει υποχρέωση παροχής πρόσβασης, η τιµολόγηση της παροχής πρόσβασης είναι το σηµαντικότερο ρυθµιστικό ζήτηµα. Η κοινοτική νοµοθεσία, τέλος, επιτρέπει την εφαρµογή εθνικών µέτρων για τη διασφάλιση της πολυφωνίας της πολυφωνίας στα µέσα ενηµέρωσης. Η συγκέντρωση στον τοµέα των µέσων ενηµέρωσης και η ευρεία διάδοση των ηλεκτρονικών µέσων ενηµέρωσης καθιστά επιτακτική την προστασία της πολυφωνίας. 3. Το πεδίο της κοινοτικής παρέµβασης Η κοινοτική νοµοθεσία ασχολείται σε πολλές περιπτώσεις µε τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και προσδιορίζει τα όρια της κοινοτικής παρέµβασης. Η κοινοτική παρέµβαση έχει δυο διαστάσεις. Κατ αρχήν, αφορά τον επιµερισµό των αρµοδιοτήτων ανάµεσα στην Κοινότητα και τα κράτη µέλη. Εν συνεχεία, στους τοµείς που προβλέπεται κοινοτική παρέµβαση το ζήτηµα είναι αν αυτή θα εξακολουθήσει να βασίζεται σε τοµεακή προσέγγιση ή αν θα πρέπει να δηµιουργηθεί ένα γενικό πλαίσιο για τη ρύθµιση της παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. 3.1 Η αρχή της επικουρικότητας στην παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας Καταρχήν, είναι απαραίτητο να διευκρινισθεί ότι το άρθρο 295 της Συνθήκης εξασφαλίζει ουδετερότητα σε ό,τι αφορά την ιδιοκτησία, δηµόσια ή ιδιωτική των επιχειρήσεων. Η Επιτροπή δεν ασχολείται µε το δηµόσιο ή ιδιωτικό χαρακτήρα των επιχειρήσεων που είναι επιφορτισµένες µε την παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Εξάλλου, οι διατάξεις της Συνθήκης και ειδικά αυτές που αφορούν τον ανταγωνισµό και την εσωτερική αγορά, ισχύουν ανεξάρτητα από το καθεστώς ιδιοκτησίας µιας επιχείρησης. Επιπλέον, τα κράτη µέλη είναι τα ίδια υπεύθυνα για τον ορισµό των υπηρεσιών που θεωρούν ότι είναι κοινής ωφέλειας ανάλογα µε τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τους. Επίσης, τα κράτη µέλη µπορούν να εκχωρήσουν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώµατα στις επιχειρήσεις στις οποίες αναθέτουν την παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας, να ρυθµίσουν τις δραστηριότητές τους, και σε κάποιες περιπτώσεις να τους χορηγήσουν ενισχύσεις. Ειδικά στους τοµείς που δεν 18
καλύπτονται από το κοινοτικό δίκαιο, τα κράτη µέλη διαθέτουν σηµαντικά περιθώρια κίνησης στο σχεδιασµό των πολιτικών. Εξάλλου, η απόφαση για τον ορισµό µιας υπηρεσίας ως υπηρεσίας κοινής ωφελείας και για τον τρόπο λειτουργίας της λαµβάνεται καταρχάς σε τοπικό επίπεδο. Ο ρόλος της Επιτροπής είναι να διασφαλίσει ότι τα µέσα που χρησιµοποιούνται είναι συµβιβάσιµα µε την κοινοτική νοµοθεσία. Όπως έχει ήδη αναφερθεί, οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας αναφέρονται στο άρθρο 16 της συνθήκης, στο άρθρο 73 για τις µεταφορές και στο άρθρο 86 παράγραφος 2. Το άρθρο 16 τονίζει τη σηµασία εξασφάλισης των συνθηκών υπό τις οποίες, οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος επιτελούν την ειδική αποστολή τους και προβλέπει τα εξής: «Υπό την επιφύλαξη των άρθρων 73, 86 και 7, και ενόψει της θέσης που κατέχουν οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος στο πλαίσιο των κοινών αξιών της Ένωσης καθώς και της συµβολής τους στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, η Κοινότητα και τα κράτη µέλη, εντός των πλαισίων των αντίστοιχων αρµοδιοτήτων τους, και εντός του πεδίου εφαρµογής της παρούσας Συνθήκης, µεριµνούν ούτως ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων οι οποίες να επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους». Το άρθρο αυτό, αν και δεν παρέχει συγκεκριµένα µέσα δράσης στην Κοινότητα, δίνει τη νοµική βάση για την εκχώρηση αρµοδιοτήτων σε κοινοτικά όργανα για παρέµβαση στους τοµείς κοινής ωφελείας των κρατών µελών. Η παράγραφος 2 του άρθρου 86 απαλλάσσει από την υποχρέωση τήρησης των κοινοτικών κανόνων περί ανταγωνισµού υπό προϋποθέσεις, τις επιχειρήσεις που είναι επιφορτισµένες µε τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος, ώστε να εξασφαλίσει ότι οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας µπορούν να συνεχίσουν να παρέχονται και να αναπτύσσονται στην κοινή αγορά. Μάλιστα, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που αναφέρονται στο ίδιο άρθρο, η εκπλήρωση του σκοπού της παροχής υπηρεσίας κοινής ωφελείας µπορεί να υπερισχύσει της εφαρµογής των κοινοτικών κανόνων, περιλαµβανοµένων των κανόνων για την εσωτερική αγορά και τον ανταγωνισµό. Το άρθρο αυτό δίνει τη δυνατότητα στα κράτη µέλη να ενισχύουν τις επιχειρήσεις που είναι επιφορτισµένες µε την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος, αλλά πάντα υπό τον έλεγχο της Κοινότητας για την τήρηση των σχετικών προϋποθέσεων. Επίσης, το άρθρο 36 του χάρτη θεµελιωδών δικαιωµάτων προβλέπει τα εξής: 19
«Η Ένωση αναγνωρίζει και σέβεται την πρόσβαση στις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος όπως αυτό προβλέπεται στις εθνικές νοµοθεσίες και τις πρακτικές, σύµφωνα µε τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, προκειµένου να προαχθεί η κοινωνική και εδαφική συνοχή της Ένωσης». Η έκταση, ωστόσο, της κοινοτικής παρέµβασης και η ανακατανοµή αρµοδιοτήτων µεταξύ των κρατών µελών και της Κοινότητας αποτελεί θέµα που έχει απασχολήσει τόσο τους κοινοτικούς εταίρους όσο και τα κοινοτικά όργανα, γεγονός που αποκρυσταλλώθηκε και στο σχέδιο του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος. Η ισχύουσα κοινοτική νοµοθεσία βασίζεται σε µια τοµεακή προσέγγιση, κυρίως στις βιοµηχανίες δικτύου. Τόσο, όµως, στην Πράσινη Βίβλο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας 33, όσο και στην Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του Λάκεν σχετικά µε τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας 34, διατυπώνονται ερωτήµατα σχετικά µε την οριζόντια προσέγγιση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας µέσα από µια οδηγία πλαίσιο που θα παγιώνει και θα καθορίζει τις αρχές που διέπουν την παροχή υπηρεσιών γενικού (οικονοµικού) ενδιαφέροντος. Μάλιστα, η Επιτροπή είχε προτείνει την εισαγωγή µιας αναφοράς σχετικά µε την προώθηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στη Συνθήκη µε την προσθήκη µιας νέας υποπαραγράφου στο άρθρο 3 όπου αναφέρονται οι στόχοι της Κοινότητας, θέτοντας ως στόχο τη συµβολή στην προαγωγή των υπηρεσιών κοινής ωφελείας. Παρόµοιοι προβληµατισµοί διατυπώθηκαν και στο Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της Βαρκελώνης του 2002 35. Ένα σηµαντικό βήµα έγινε µε το άρθρο ΙΙΙ- 122 του σχεδίου του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, το οποίο αποτελεί αναδιατύπωση του άρθρου 16 της Συνθήκης ΕΚ µε ορισµένες προσθήκες. Συγκεκριµένα, ορίζει τα εξής: «Με την επιφύλαξη των άρθρων Ι-5, ΙΙI-166, III-167 και III-238, και ενόψει της θέσης που κατέχουν οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος ως υπηρεσίες στις οποίες οι πάντες στην Ένωση αποδίδουν αξία, καθώς και λόγω της συµβολής των υπηρεσιών αυτών στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής της, η Ένωση και τα κράτη µέλη, εντός των ορίων των αντίστοιχων αρµοδιοτήτων τους και εντός του πεδίου εφαρµογής του Συντάγµατος, µεριµνούν ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων, ιδίως οικονοµικών και δηµοσιονοµικών, οι οποίες επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους. Ευρωπαϊκός νόµος καθιερώνει 33 COM(2003)270, 21.5.2003 34 COM(2001) 598, 17.10.2001 35 «Réforme des enterprises de réseau et services publics de qualité : le mandat de Barcelone», Stéphane Rodrigues, Revue du Marché commun et de l Union européenne, n 458, mai 2002 20
τις εν λόγω αρχές και καθορίζει τις εν λόγω προϋποθέσεις, µε την επιφύλαξη της αρµοδιότητας των κρατών µελών, τηρουµένου του Συντάγµατος, για την παροχή, εκτέλεση και χρηµατοδότηση των υπηρεσιών αυτών.» Το ανωτέρω άρθρο βρίσκεται στο κεφάλαιο της Συνθήκης σχετικά µε τις πολιτικές και τη λειτουργία της Ένωσης ανάµεσα στις διατάξεις γενικής εφαρµογής, που περιλαµβάνουν τον περιορισµό των διακρίσεων µεταξύ των φύλων, την προστασία του περιβάλλοντος, της δηµόσιας υγείας και των καταναλωτών, καθώς και το σεβασµό των πολιτιστικών παραδόσεων. Ωστόσο, το άρθρο ΙΙΙ-122 δεν απευθύνεται µόνο στην ΕΕ αλλά και στα κράτη µέλη, που από κοινού µεριµνούν για την εφαρµογή του, σε αντίθεση µε τις υπόλοιπες διατάξεις γενικής εφαρµογής. Επιπλέον, ενώ το άρθρο 16 της Συνθήκης ΕΚ τοποθετεί τις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος ανάµεσα στις κοινές αξίες της Ένωσης, το Σύνταγµα διαπιστώνει ότι οι πάντες αποδίδουν αξία στις εν λόγω υπηρεσίες, αλλάζοντας τη διατύπωση του άρθρου 16. Η γραµµατική αυτή διατύπωση µπορεί ενδεχοµένως να αποδοθεί στο γεγονός ότι, αφενός η αναφορά στις κοινές αξίες της ΕΕ θα αποτελούσε πλεονασµό σε συνδυασµό µε την έννοια της διάταξης γενικής εφαρµογής, και αφετέρου στο ότι η διατύπωση δεν περιορίζει το ενδιαφέρον για τις υπηρεσίες αυτές µόνο στην ΕΕ αλλά αναφέρει τους πάντες, περιλαµβάνοντας τα κράτη µέλη, τους κοινωνικο-οικονοµικούς δρώντες και σε τελική ανάλυση τους ευρωπαίους πολίτες 36. Επιπλέον, ένα σηµαντικό στοιχείο που προκύπτει και από το άρθρο του Συντάγµατος είναι ότι η αναφορά γίνεται στις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος και όχι σε όλες τις υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος. Το ζήτηµα αυτό, επίσης απασχολεί την Κοινότητα στην Πράσινη Βίβλο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, και τίθεται το ερώτηµα κατά πόσο είναι επιθυµητό ένα κοινοτικό νοµικό πλαίσιο γενικά για τις υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος, όπως αυτές που σχετίζονται µε άσκηση δηµόσιας εξουσίας, µε τη δηµόσια υγεία και την κοινωνική ασφάλιση. Η µεγάλη συµβολή, πάντως του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, στον τοµέα αυτόν, είναι η προσθήκη στο άρθρο 16 της πρότασης σύµφωνα µε την οποία «Ευρωπαϊκός νόµος καθιερώνει τις αρχές και καθορίζει τις προϋποθέσεις λειτουργίας των υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος». Με αυτή τη διάταξη παρέχεται η δυνατότητα στην Επιτροπή να προχωρήσει σε πρόταση νοµοθετικής πράξης προς το Ευρωπαϊκό 36 «Vers une loi européenne des services publics, de brèves considérations et une proposition à propos de l article III-6 du projet de traité établissant une constitution pour l Europe», Stéphane Rodrigues, Revue du Marché commun et de l Union européenne, n 471, septembre 2003 21
Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο. Με νοµική βάση αυτή τη διάταξη είναι δυνατόν να ψηφισθεί οδηγία-πλαίσιο για τις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος, η οποία θα δίνει το δικαίωµα στους πολίτες να την επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και θα υπερισχύει του εσωτερικού δικαίου των κρατών µελών. Η οδηγία αυτή θα ορίζει τις αρχές και τις προϋποθέσεις λειτουργίας των υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος. Σε αυτές θα περιλαµβάνονται τόσο παραδοσιακές αρχές του δηµοσίου τοµέα όπως η συνέχεια και η ισότητα, καθώς και αρχές που προκύπτουν από την τοµεακή προσέγγιση των υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος από την κοινοτική νοµοθεσία και νοµολογία, όπως η προσιτή τιµή, η ποιότητα, η προστασία των καταναλωτών και η προστασία του περιβάλλοντος. Βέβαια, µια οδηγία πλαίσιο θα είναι υποχρεωτικά πολύ γενική και δεν θα είναι δυνατόν να συµπεριλάβει τις ιδιαιτερότητες που χαρακτηρίζουν κάθε υπηρεσία κοινής ωφέλειας. Έτσι, θα πρέπει να εξετασθεί η προστιθέµενη αξία της πάντα σε σχέση µε τις ειδικές ρυθµίσεις για κάθε τοµέα. Σε κάθε περίπτωση, όµως, ως οριζόντιο µέτρο µια οδηγία θα έθετε κάποιες ελάχιστες προδιαγραφές που θα κάλυπταν και τοµείς που δεν έχει καλύψει έως τώρα η κοινοτική νοµοθεσία, και θα συνέβαλε στην οριζόντια προστασία των καταναλωτών και τη διατήρηση και ανάπτυξη υπηρεσιών κοινής ωφέλειας υψηλής ποιότητας σε ευρωπαϊκό επίπεδο. 37 Εξάλλου, µια οδηγία πλαίσιο θα προωθήσει την ολοκλήρωση στην ευρωπαϊκή αγορά των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, δεδοµένου µάλιστα του στόχου του Συµβουλίου της Λισσαβόνας για τη δηµιουργία εσωτερικής αγοράς και στις υπηρεσίες. Ωστόσο, η δηµιουργία εσωτερικής αγοράς υπηρεσιών θα έχει ως αποτέλεσµα την εφαρµογή της νοµοθεσίας της χώρας προέλευσης για την παροχή υπηρεσιών σε ένα άλλο κράτος µέλος. Με άλλα λόγια, µια εσωτερική αγορά υπηρεσιών σηµαίνει και επέκταση της νοµολογίας Cassis de Dijon στον τοµέα των υπηρεσιών, σύµφωνα µε την οποία από τη στιγµή που ένα προϊόν κυκλοφορεί ελεύθερα σε ένα κράτος µέλος, κυκλοφορεί ελεύθερα και στα υπόλοιπα κράτη µέλη. Κάτι τέτοιο, µακροχρόνια θα οδηγούσε σε ντάµπινγκ στον τοµέα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας 38, αφού αν µια δραστηριότητα θεωρείται σε µια χώρα ως υπηρεσία κοινής ωφέλειας και ύστερα από ανοιχτό διαγωνισµό, η παροχή της ανατεθεί σε µια 37 Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο του Λάκεν σχετικά µε τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, COM (2001) 598, 17.10.2001 38 Les services publics toujours en ligne de mire, Alain Beuve-Méry, Le Monde, 2.3.2004 22
επιχείρηση µιας χώρας όπου η εν λόγω υπηρεσία δεν θεωρείται κοινής ωφέλειας, τότε θα εφαρµοσθεί η νοµοθεσία της χώρας προέλευσης της επιχείρησης. 3.2 Η κοινοτική παρέµβαση ανάλογα µε το αντικείµενο της υπηρεσίας κοινής ωφέλειας 39 3.2.1 Υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος που παρέχουν οι βιοµηχανίες εκτεταµένου δικτύου Οι βιοµηχανίες εκτεταµένου δικτύου, όπως είναι οι τηλεπικοινωνίες, οι ταχυδροµικές υπηρεσίες, η ηλεκτρική ενέργεια, το φυσικό αέριο και οι µεταφορές, έχουν σαφή κοινοτική διάσταση. Έτσι, από τη δεκαετία του 1980 η κοινότητα εφάρµοσε πολιτική σταδιακού ανοίγµατος των αγορών αυτών, ενώ έχει υιοθετήσει και ρυθµιστικό πλαίσιο για τις υπηρεσίες αυτές, το οποίο προβλέπει υποχρεώσεις παροχής δηµόσιων υπηρεσιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο και περιλαµβάνει πτυχές όπως η καθολική υπηρεσία, τα δικαιώµατα των καταναλωτών και των χρηστών και τα ζητήµατα ασφάλειας και υγείας. Μάλιστα, η κοινοτική νοµοθεσία, στις βιοµηχανίες δικτύου έχει απαιτήσει τη δηµιουργία ανεξάρτητων ρυθµιστικών αρχών, οι οποίες διαδραµατίζουν σηµαντικό ρόλο στην εξασφάλιση της παροχής υπηρεσιών γενικού συµφέροντος, στη δηµιουργία των προϋποθέσεων για υγιή ανταγωνισµό, στην πρόληψη των διαταραχών των υπηρεσιών ή της παροχής τους, και στην εξασφάλιση επαρκούς επιπέδου προστασίας των καταναλωτών. 3.2.2 Άλλες υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος Για τις υπόλοιπες υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος για τις οποίες δεν υφίσταται συνολικό ρυθµιστικό κοινοτικό πλαίσιο, όπως είναι η ύδρευση (αν και αναµένεται µελέτη για την απελευθέρωση και της αγορά των υδάτων), και η διαχείριση των αποβλήτων, ισχύουν οι κανόνες περί εσωτερικής αγοράς, ανταγωνισµού και κρατικών ενισχύσεων, στο βαθµό που υπηρεσίες αυτές επηρεάζουν το ενδοκοινοτικό εµπόριο. Έτσι, για παράδειγµα, η περιβαλλοντική νοµοθεσία θεσπίζει ορισµένους κανόνες που ισχύουν για ορισµένες πτυχές της 39 Η διάκριση αυτή των υπηρεσιών κοινής ωφελείας διατυπώθηκε στην Πράσινη Βίβλο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας του 2003 23
παροχής υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος, όπως είναι η αρχή της εγγύτητας αναφορικά µε τη διάθεση των αποβλήτων 40. 3.2.3 Μη οικονοµικές υπηρεσίες και υπηρεσίες που δεν επηρεάζουν το ενδοκοινοτικό εµπόριο Όπως έχει ήδη αναφερθεί, ο όρος υπηρεσίες κοινής ωφέλειας δεν αναφέρεται πουθενά στη Συνθήκη. Αναφέρονται οι υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος, ακριβώς για να εξαιρεθούν από την εφαρµογή των κοινοτικών κανόνων οι υπηρεσίες µη οικονοµικής φύσεως. Έτσι, οι τελευταίες δεν υπόκεινται σε συγκεκριµένους κανόνες, ούτε καλύπτονται από τους κανόνες περί εσωτερικής αγοράς, ανταγωνισµού και κρατικών ενισχύσεων της Συνθήκης. Ενδεικτικές είναι οι υπηρεσίες υποχρεωτικής ασφάλισης, στις οποίες το ύψος των εισφορών δεν είναι πάντοτε ανάλογο µε τον ασφαλισµένο κίνδυνο, και οι παροχές δεν είναι πάντοτε ανάλογες του εισοδήµατος, οι οποίες έχουν καθαρά κοινωνικό χαρακτήρα 41. Το ίδιο συµβαίνει και για τις υπηρεσίες που δεν επηρεάζουν τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, γεγονός που επιβεβαιώνει και η νοµολογία του ΕΚ. Έτσι, το 2002 η Επιτροπή 42 εξέδωσε απόφαση σχετικά µε τις κρατικές ενισχύσεις προς ορισµένα ιρλανδικά νοσοκοµεία που ήταν αποδέκτες ενός φορολογικού πλεονεκτήµατος που τους έδινε τη δυνατότητα να αναπτύξουν τις εµπορικές τους δραστηριότητες. Ωστόσο, το ΕΚ έκρινε ότι κατά κύριο λόγο θα ωφελούνταν τα τοπικά νοσοκοµεία, τα οποία δεν διαθέτουν επαρκές δυναµικό, και δεν επρόκειτο να δηµιουργηθούν νοσοκοµειακά συγκροτήµατα τα οποία θα προσέλκυαν πελάτες από άλλα κράτη µέλη, συνεπώς το µέτρο δεν επηρέαζε τις συναλλαγές µεταξύ των κρατών. 4. Χρηµατοδότηση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας 4.1 Η αναγκαιότητα χρηµατοδότησης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας Το κράτος αναλαµβάνει, άµεσα ή έµµεσα, δραστηριότητες σηµαντικές για το σύνολο, µεταξύ αυτών την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος, για τον απλό λόγο ότι οι ιδιωτικές επιχειρήσεις είτε δεν τις παρέχουν επαρκώς, είτε δεν 40 Οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συµβουλίου περί των στερεών αποβλήτων, ΕΕ L194, 25.7.1975, και κανονισµός (ΕΟΚ) αριθ. 259/93 του Συµβουλίου σχετικά µε τις µεταφορές αποβλήτων, ΕΕ L 30, 6.2.1993 41 Υπόθεση C-218/00 Cisal di Battistello venanzio & C. Sas κατά INAIL 42 Παραβίαση Ν 543/2001 παροχή κεφαλαίων σε νοσοκοµεία 24