ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΓΕΝΙΚΗ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗ ΥΓΕΙΑΣ ΚΑΙ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ΤΩΝ ΤΡΟΦΙΜΩΝ Έλεγχοι και αναλύσεις στον τομέα της υγείας και των τροφίμων DG(SANTE) 2018-6468 ΤΕΛΙΚΉ ΈΚΘΕΣΗ ΕΛΈΓΧΟΥ ΠΟΥ ΠΡΑΓΜΑΤΟΠΟΙΉΘΗΚΕ ΣΤΗΝ ΚΎΠΡΟ ΑΠΌ ΤΙΣ 2 ΜΑΙ ΌΥ 2018 ΈΩΣ ΤΙΣ 8 ΜΑΙ ΌΥ 2018 ΜΕ ΣΚΟΠΌ ΤΗΝ ΑΞΙΟΛΌΓΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ ΠΟΥ ΈΧΕΙ ΘΕΣΠΙΣΤΕΊ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΉ ΤΟΥ ΆΡΘΡΟΥ 4 ΠΑΡΆΓΡΑΦΟΣ 6 ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΎ (ΕΚ) ΑΡΙΘ. 882/2004 (ΕΘΝΙΚΌ ΣΎΣΤΗΜΑ ΕΛΈΓΧΟΥ) Μετά τις πληροφορίες που παρέσχε η αρμόδια αρχή, κάθε πραγματολογικό σφάλμα που διαπιστώθηκε στο σχέδιο έκθεσης διορθώθηκε τυχόν διευκρινίσεις εμφανίζονται με τη μορφή υποσημείωσης.
Συνοπτική παρουσίαση Η παρούσα έκθεση περιγράφει το αποτέλεσμα του ελέγχου που διενήργησε η Γενική Διεύθυνση Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην Κύπρο από τις 2 έως τις 8 Μαΐου 2018. Σκοπός του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί το σύστημα που έχει θεσπιστεί για την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 6 (σχετικά με τους ελέγχους «εξετάσεις» των αρμόδιων αρχών) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διενέργεια επισήμων ελέγχων της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες για την υγεία και την καλή διαβίωση των ζώων. Το αντικείμενο του ελέγχου κάλυπτε τις διαδικασίες που έχουν καθιερωθεί για την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 6 από τις αρμόδιες αρχές που είναι υπεύθυνες για τους επίσημους ελέγχους που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004: Τμήμα Γεωργίας Τμήμα Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας. Οι επίσημοι έλεγχοι που διενεργήθηκαν από το Τμήμα Κτηνιατρικών Υπηρεσιών (ΚΥ) δεν αποτελούσαν αντικείμενο του παρόντος ελέγχου, δεδομένου ότι το σύστημα εσωτερικού ελέγχου είχε ανασταλεί στα μέσα του 2016. Κατά τον χρόνο διεξαγωγής του παρόντος ελέγχου, οι ΚΥ εξακολουθούσαν να βρίσκονται στη διαδικασία αναθεώρησης των ρυθμίσεων εσωτερικού ελέγχου τους. Συνολικά, η έκθεση κατέληξε στα ακόλουθα συμπεράσματα: Οι αρμόδιες αρχές που καλύπτονταν από το πεδίο εφαρμογής του παρόντος ελέγχου, με εξαίρεση τις ΚΥ, έχουν καθιερώσει ρυθμίσεις ελέγχου, οι οποίες πληρούν σε μεγάλο βαθμό τις απαιτήσεις του άρθρου 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 και αποσκοπούν στον συνυπολογισμό των κατευθυντήριων γραμμών της απόφασης 2006/677/ΕΚ της Επιτροπής. Κατά κανόνα, οι ρυθμίσεις ελέγχου παρέχουν ασφαλή και αξιόπιστα αποτελέσματα ελέγχου, μολονότι ο παρών έλεγχος έχει εντοπίσει ορισμένες αδυναμίες. Οι έλεγχοι οργανώνονται κατά τρόπο διαφανή και γίνονται δεκτοί από τους ελεγχόμενους, οι οποίοι εμφανίζονται ικανοποιημένοι. Τα αποτελέσματα χρησιμοποιούνται για να βελτιωθούν η συνέπεια και η αποτελεσματικότητα των επίσημων ελέγχων. Αμφότεροι οι φορείς ελέγχου διασφαλίζουν, σε μεγάλο βαθμό, την ανεξαρτησία της ελεγκτικής λειτουργίας καθώς και των ελεγκτών, αλλά δεν προβλέπονται ιδιαίτερες ρυθμίσεις προκειμένου να διευκολύνεται ο εντοπισμός πιθανών απειλών για την ανεξαρτησία. Ο φορέας εσωτερικού ελέγχου (ΦΕΕ) του Υπουργείου Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος θέσπισε περιορισμένες ρυθμίσεις για την ανεξάρτητη εξέταση της διαδικασίας ελέγχου, οι οποίες είναι επαρκείς, αλλά εστιάζονται στις πτυχές που αφορούν το σύστημα διαχείρισης της ποιότητας του ΦΕΕ. Το γεγονός αυτό περιορίζει την ικανότητα της ανεξάρτητης εξέτασης να παράσχει ουσιαστικές παρατηρήσεις με σκοπό τη βελτίωση. Η υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου (ΥΕΕ) του Υπουργείου Υγείας βασίζεται στους εξωτερικούς ελέγχους που διενεργήθηκαν στο πλαίσιο του ISO II
9001:2008 για το Τμήμα Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας (ΙΥ&ΥΔΥ), το οποίο δεν διασφαλίζει την εξέταση ολόκληρης της διαδικασίας ελέγχου. Κανένας από τους φορείς ελέγχου δεν έχει πράγματι θεσπίσει ρυθμίσεις προκειμένου να καθορίσει προτεραιότητες με βάση τους κινδύνους, και ο σχεδιασμός της ΥΕΕ έχει κενά, αφού οι συναφείς με τον έλεγχο δραστηριότητες του κεντρικού επιπέδου δεν καλύπτονται. Επιπλέον, η διαδικασία σχεδιασμού των δύο φορέων ελέγχου, και ιδίως της ΥΕΕ, δεν είναι διαφανής, καθώς το ελεγκτικό περιβάλλον δεν είναι σαφώς καθορισμένο, στοιχείο που αποτελεί προϋπόθεση για τον προγραμματισμό των ελέγχων με βάση τους κινδύνους. Το γεγονός αυτό δεν καθιστά εφικτή την ταυτοποίηση όλων των σχετικών τομέων, θεμάτων και διαδικασιών. Οι δύο φορείς ελέγχου έχουν καθιερώσει κατάλληλες ρυθμίσεις προκειμένου να εξασφαλίσουν τον αποτελεσματικό έλεγχο των σχεδιαζόμενων ρυθμίσεων και να μπορέσουν να αποδείξουν ότι η αποτελεσματική εφαρμογή και η καταλληλότητα των ρυθμίσεων ελέγχου καλύπτονται, μολονότι η μεθοδολογία του ελέγχου δεν είναι λεπτομερής. Ειδικότερα, η αποτελεσματική εφαρμογή και η καταλληλότητα των ρυθμίσεων εξετάστηκαν επί τούτου σε ελέγχους που διενεργήθηκαν από τον ΦΕΕ. Ενώ η ΥΕΕ έχει θεσπίσει κατάλληλες ρυθμίσεις για την επανεξέταση των αποτελεσμάτων του ελέγχου, ο ΦΕΕ δεν διαθέτει τέτοιου είδους ρυθμίσεις. Ωστόσο, με βάση την οργάνωση του Τμήματος Γεωργίας και των Επαρχιακών Γεωργικών Γραφείων, οι ρυθμίσεις εξακολουθούν να καθιστούν εφικτό τον εντοπισμό των πλεονεκτημάτων και των αδυναμιών του συστήματος, κάτι που αποδείχθηκε επαρκώς. Οι αρμόδιες αρχές δεν έχουν εφαρμόσει μηχανισμούς για τον συντονισμό των προγραμμάτων ελέγχου, γεγονός που συνιστά χαμένη ευκαιρία για την ανταλλαγή σχετικών πληροφοριών και εμπειριών, με στόχο τη βελτίωση των συστημάτων ελέγχου. Ενώ ο ΦΕΕ έχει περιορισμένες ρυθμίσεις για την επανεξέταση της διαδικασίας ελέγχου, η ΥΕΕ δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι ακολουθείται διαδικασία συνεχούς βελτίωσης της διαδικασίας ελέγχου. Το γεγονός ότι και οι δύο φορείς ελέγχου έχουν περιορισμένο αριθμό ελεγκτών αποτελεί εμπόδιο σ αυτό και καθιστά ακόμη πιο σημαντικό να εφαρμοστεί αυστηρή και ανεξάρτητη διαδικασία ελέγχου. Έχουν θεσπιστεί κατάλληλες ρυθμίσεις για την παρακολούθηση των συστάσεων ελέγχου. Η έκθεση περιλαμβάνει συστάσεις προς τις αρμόδιες αρχές για την αντιμετώπιση των ελλείψεων που διαπιστώθηκαν. III
Πίνακας περιεχομένων 1 Εισαγωγή...1 2 Στόχοι και πεδίο εφαρμογής...1 3 Νομική βάση...2 4 Ιστορικό...2 4.1 Προηγούμενοι έλεγχοι της ΓΔ SANTE...2 4.2 Πλαίσιο: Αρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004...3 4.3 Μεθοδολογία...6 5 Επισκόπηση των κύριων ευρημάτων και συμπεράσματα...7 5.1 Αρμόδιες αρχές...7 5.1.1 Νομικές απαιτήσεις...7 5.1.2 Ευρήματα...7 5.1.2.1 Αρμοδιότητα για τη διεξαγωγή των επίσημων ελέγχων...7 5.1.2.2 Αρμοδιότητα για τον έλεγχο των επίσημων ελέγχων...8 5.2 Ρυθμίσεις ελέγχου...9 5.2.1 Ανεξαρτησία...9 5.2.1.1 Νομικές απαιτήσεις...9 5.2.1.2 Ευρήματα...9 5.2.2 Ανεξάρτητη εξέταση...11 5.2.2.1 Νομικές απαιτήσεις...11 5.2.2.2 Ευρήματα...11 5.2.3 Δεξιότητες των ελεγκτών...12 5.2.3.1 Νομικές απαιτήσεις...12 5.2.3.2 Ευρήματα...12 5.2.4 Ανάπτυξη του προγράμματος ελέγχων...14 5.2.4.1 Νομικές απαιτήσεις...14 5.2.4.2 Ευρήματα...14 5.2.5 Εφαρμογή της διαδικασίας ελέγχου...16 5.2.5.1 Νομικές απαιτήσεις...16 5.2.5.2 Ευρήματα...18 5.2.6 Συνέχεια που δίνεται στις συστάσεις ελέγχου...22 5.2.6.1 Νομικές απαιτήσεις...22 5.2.6.2 Ευρήματα...23 IV
5.2.7 Διαφάνεια...24 5.2.7.1 Νομικές απαιτήσεις...24 5.2.7.2 Ευρήματα...25 5.3 Προβλήματα που αναφέρθηκαν από την αρμόδια αρχή...26 6 Γενικά συμπεράσματα...26 7 Καταληκτική συνεδρίαση...28 8 Συστάσεις...29 V
ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΊΕΣ ΚΑΙ ΟΡΙΣΜΟΊ ΠΟΥ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΟΎΝΤΑΙ ΣΤΗΝ ΠΑΡΟΎΣΑ ΈΚΘΕΣΗ Συντομογραφία ΚΚΑΤ ΑΑ ΤΓ ΓΔ SANTE ΕΕ ΓΤΟ ΦΕΕ ΥΕΕ ΙSΟ ΠΟΕΣΕ Δίκτυο ΕΣΕ ΙΥ&ΥΔΥ κράτος μέλος ΥΔΥ ΚΥ Επεξήγηση Καλύτερη κατάρτιση για ασφαλέστερα τρόφιμα Αρμόδια αρχή Τμήμα Γεωργίας του Υπουργείου Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος Γενική Διεύθυνση Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων Ευρωπαϊκή Ένωση Γενετικά τροποποιημένοι οργανισμοί Φορέας Εσωτερικού Ελέγχου του Τμήματος Γεωργίας Υπηρεσία Εσωτερικού Ελέγχου των Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας που υπάγεται στον διευθυντή του Τμήματος Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας Διεθνής Οργανισμός Τυποποίησης (International Organization for Standardization) Πολυετές εθνικό σχέδιο ελέγχου Δίκτυο εθνικών εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών για τα εθνικά συστήματα ελέγχου, υπό την αιγίδα της ΓΔ SANTE Ιατρικές Υπηρεσίες και Υπηρεσίες Δημόσιας Υγείας του Υπουργείου Υγείας Κράτος μέλος της ΕΕ Υπηρεσίες Δημόσιας Υγείας, οι οποίες υπάγονται στο Τμήμα ΙΥ&ΥΔΥ Κτηνιατρικές Υπηρεσίες του Υπουργείου Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος VI
1 ΕΙΣΑΓΩΓΉ Ο παρών έλεγχος διενεργήθηκε στην Κύπρο από τις 2 έως τις 8 Μαΐου 2018. Η ομάδα ελέγχου αποτελούνταν από δύο ελεγκτές της Γενικής Διεύθυνσης Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (ΓΔ SANTE) και έναν εθνικό εμπειρογνώμονα από κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Η εναρκτήρια συνεδρίαση πραγματοποιήθηκε στις 2 Μαΐου 2018 με τις αρμόδιες αρχές που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ελέγχου (βλ. σημείο 2 κατωτέρω). Στην εν λόγω συνεδρίαση, η ομάδα ελέγχου επιβεβαίωσε τους στόχους και τη διαδρομή του ελέγχου και έλαβε περισσότερες πληροφορίες οι οποίες ήταν απαραίτητες για την ικανοποιητική ολοκλήρωσή του. 2 ΣΤΌΧΟΙ ΚΑΙ ΠΕΔΊΟ ΕΦΑΡΜΟΓΉΣ Σκοπός του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί το σύστημα που έχει θεσπιστεί για την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 6 το οποίο αφορά τους ελέγχους των αρμόδιων αρχών του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διενέργεια επισήμων ελέγχων της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες για την υγεία και την καλή διαβίωση των ζώων 1 [στο εξής «κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 882/2004»]. Το εύρος του ελέγχου περιορίστηκε στις διαδικασίες που έχουν καθιερωθεί για την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 6 από τις αρμόδιες αρχές που είναι υπεύθυνες για τους επίσημους ελέγχους που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, δηλαδή: το Τμήμα Γεωργίας (ΤΓ) και το Τμήμα Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας (ΙΥ&ΥΔΥ). Οι ρυθμίσεις για τους επίσημους ελέγχους που διεξάγονται από το Τμήμα Κτηνιατρικών Υπηρεσιών (ΚΥ) δεν αποτελούσαν αντικείμενο του παρόντος ελέγχου, δεδομένου ότι το σύστημα εσωτερικού ελέγχου είχε ανασταλεί το 2016. Ωστόσο, οι ΚΥ υπέβαλαν κάποιες πρώτες ιδέες για νέες ρυθμίσεις ελέγχου, οι οποίες εξετάστηκαν κατά τη διάρκεια του παρόντος ελέγχου. Τα κριτήρια που εφαρμόστηκαν για την αξιολόγηση παρατίθενται στο άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004: Οι αρμόδιες αρχές διενεργούν εσωτερικές εξετάσεις ή μπορούν να αναθέτουν τη διενέργεια εξωτερικών εξετάσεων, και λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα βάσει των αποτελεσμάτων τους ώστε να διασφαλίζεται ότι επιτυγχάνονται οι στόχοι του παρόντος 1 Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 882/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τη διενέργεια επισήμων ελέγχων της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες για την υγεία και την καλή διαβίωση των ζώων (ΕΕ L 165 της 30.4.2004, σ. 1-141, όπως διορθώθηκε και αναδημοσιεύτηκε στην ΕΕ L 191 της 28.5.2004, σ. 1-52). 1
κανονισμού. Οι εξετάσεις αυτές υπόκεινται σε ανεξάρτητη εξέταση και διεξάγονται κατά τρόπο διαφανή. Επιπλέον, η ομάδα ελέγχου έλαβε, κατά περίπτωση, υπόψη την απόφαση 2006/677/ΕΚ της Επιτροπής για τον καθορισμό κατευθυντήριων γραμμών που προβλέπουν κριτήρια για τη διεξαγωγή των ελέγχων βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διενέργεια επίσημων ελέγχων της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες για την υγεία και την καλή διαβίωση των ζώων 2 (στο εξής «απόφαση 2006/677/ΕΚ της Επιτροπής»). Όπου κρίθηκε σκόπιμο, έγιναν παραπομπές στα έγγραφα αναφοράς του δικτύου εθνικών εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών για τα εθνικά συστήματα ελέγχου (στο εξής «το δίκτυο ΕΣΕ»), ενώ αναγνωρίστηκε παράλληλα ότι δεν συνιστούν ελεγκτικό πρότυπο και δεν είναι νομικά δεσμευτικά. 3 ΝΟΜΙΚΉ ΒΆΣΗ Ο έλεγχος πραγματοποιήθηκε βάσει των γενικών διατάξεων της νομοθεσίας της ΕΕ, και ειδικότερα βάσει του άρθρου 45 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004. Τα πλήρη στοιχεία των νομικών κειμένων αναφοράς της ΕΕ παρέχονται στο παράρτημα 1. Οι παραπομπές στις νομικές πράξεις που αναφέρονται στην παρούσα έκθεση αφορούν, κατά περίπτωση, την τελευταία τροποποιημένη τους έκδοση. 4 ΙΣΤΟΡΙΚΌ 4.1 ΠΡΟΗΓΟΎΜΕΝΟΙ ΈΛΕΓΧΟΙ ΤΗΣ ΓΔ SANTE Λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τη δομή και την οργάνωση των αρμόδιων κυπριακών αρχών παρατίθενται στο προφίλ χώρας της Κύπρου, που είναι διαθέσιμο στον εξής ιστότοπο: http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/country_profiles/details.cfm?co_id=cy Η ΓΔ SANTE έχει διενεργήσει πολλές επιθεωρήσεις και ελέγχους στην Κύπρο οι σχετικές εκθέσεις διατίθενται στην εξής διεύθυνση: http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/audit_reports/index.cfm Παρότι το αντικείμενο του παρόντος ελέγχου δεν είχε αποτελέσει ειδικό στόχο προηγούμενου ελέγχου, είχε εξεταστεί στο πλαίσιο διαφόρων τομεακών ελέγχων που έχουν διενεργηθεί από το 2006 και μετά. Κατά τη στιγμή της σύνταξης της παρούσας έκθεσης, παρέμενε εκκρεμής μία σύσταση προς την Κύπρο σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 6. 2 Απόφαση 2006/677/ΕΚ της Επιτροπής, της 29ης Σεπτεμβρίου 2006, για τον καθορισμό κατευθυντήριων γραμμών που προβλέπουν κριτήρια για τη διεξαγωγή των ελέγχων βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διενέργεια επίσημων ελέγχων της συμμόρφωσης προς τη νομοθεσία περί ζωοτροφών και τροφίμων και προς τους κανόνες για την υγεία και την καλή διαβίωση των ζώων (ΕΕ L 278 της 10.10.2006, σ.15-23). 2
4.2 ΠΛΑΊΣΙΟ: ΑΡΘΡΟ 4 ΠΑΡΆΓΡΑΦΟΣ 6 ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΎ (ΕΚ) ΑΡΙΘ. 882/2004 Οι απαιτήσεις που ορίζονται στο άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, δηλ.: Οι αρμόδιες αρχές διενεργούν εσωτερικές εξετάσεις ή μπορούν να αναθέτουν τη διενέργεια εξωτερικών εξετάσεων, και λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα βάσει των αποτελεσμάτων τους ώστε να διασφαλίζεται ότι επιτυγχάνονται οι στόχοι του παρόντος κανονισμού. Οι εξετάσεις αυτές υπόκεινται σε ανεξάρτητη εξέταση και διεξάγονται κατά τρόπο διαφανή, θα πρέπει να νοούνται σε συνάρτηση με τον ορισμό που προβλέπεται στο άρθρο 2 σημείο 6 του εν λόγω κανονισμού: «εξέταση»: η συστηματική και ανεξάρτητη εξέταση κατά την οποία προσδιορίζεται κατά πόσον οι δραστηριότητες και τα σχετικά αποτελέσματα συμμορφώνονται προς τις προγραμματισμένες ρυθμίσεις και κατά πόσον οι ρυθμίσεις αυτές εφαρμόζονται όντως και είναι κατάλληλες για την επίτευξη των στόχων. Περαιτέρω κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με ορισμένες πτυχές των απαιτήσεων και των ορισμών παρέχονται στην απόφαση 2006/677/ΕΚ της Επιτροπής. Ειδικότερα, οι κατευθυντήριες γραμμές που περιλαμβάνονται στο παράρτημα της εν λόγω απόφασης παρέχουν πληροφορίες για τις πτυχές που πρέπει να εξετάζονται ώστε να εξασφαλίζεται ότι η διαδικασία ελέγχου είναι συστηματική, διαφανής, ανεξάρτητη και ότι υπόκειται σε ανεξάρτητη εξέταση. Επιπλέον, παρέχονται κατευθυντήριες αρχές όσον αφορά τη συμμόρφωση με τις προγραμματισμένες ρυθμίσεις, την αποτελεσματική εφαρμογή τους και την καταλληλότητά τους για την επίτευξη των καθορισμένων στόχων. Επίσης παρέχεται καθοδήγηση σχετικά με την υποβολή εκθέσεων ελέγχου, την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων του ελέγχου, την επανεξέταση του ελέγχου και τη διάδοση των βέλτιστων πρακτικών, τους πόρους και τις δεξιότητες των ελεγκτών. Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις της απόφασης: «Οι κατευθυντήριες γραμμές δεν είναι δεσμευτικές, αλλά ο ρόλος τους είναι να παρέχουν χρήσιμη καθοδήγηση στα κράτη μέλη για την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004». Το δίκτυο ΕΣΕ είναι το δίκτυο των υπαλλήλων (ελεγκτών) των αρμόδιων αρχών στα κράτη μέλη, οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με την επιθεώρηση των συστημάτων επίσημου ελέγχου, όπως προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004. Το δίκτυο συνεδριάζει τακτικά, υπό την προεδρία και τη διοργάνωση της ΓΔ SANTE, με σκοπό την ανταλλαγή εμπειριών όσον αφορά την εφαρμογή των εθνικών συστημάτων ελέγχου στις επίσημες δραστηριότητες ελέγχου. Κατά τη διάρκεια αυτών των ανταλλαγών, των συζητήσεων, των συναντήσεων εργασίας κ.λπ., το δίκτυο προσδιορίζει και καθορίζει τις ορθές αρχές και πρακτικές. Για να διευκολυνθεί η διάδοση πληροφοριών, το δίκτυο, εργαζόμενο τόσο σε ολομέλεια όσο και σε υποομάδες, και με τη διοικητική υποστήριξη της ΓΔ SANTE, συγκεντρώνει τις συμφωνημένες αρχές και τις ορθές πρακτικές επί συγκεκριμένων θεμάτων σε έγγραφα αναφοράς του. 3
Κατά τον χρόνο διεξαγωγής του παρόντος ελέγχου στην Κύπρο, το δίκτυο ΕΣΕ παρήγαγε τα ακόλουθα έγγραφα αναφοράς: Σχεδιασμός με βάση τους κινδύνους όσον αφορά τους ελέγχους των συστημάτων επίσημου ελέγχου, Φεβρουάριος 2014 έκδοση 1 Ανεξαρτησία και ανεξάρτητη εξέταση, Φεβρουάριος 2014 έκδοση 1 Έλεγχος της αποτελεσματικότητας των συστημάτων επίσημου ελέγχου, Φεβρουάριος 2014 έκδοση 1 Αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου, Οκτώβριος 2015 έκδοση 1 Ανάλυση πρωταρχικών αιτίων, Νοέμβριος 2016 έκδοση 1. Τα έγγραφα αυτά μπορούν να χρησιμοποιούνται ως έγγραφα αναφοράς. Ωστόσο, δεν συνιστούν ελεγκτικό πρότυπο και δεν είναι νομικά δεσμευτικά. Το έγγραφο του δικτύου για τον σχεδιασμό με βάση τους κινδύνους όσον αφορά τους ελέγχους των συστημάτων επίσημου ελέγχου διασαφηνίζει την κοινή θέση των εμπειρογνωμόνων στον τομέα του ελέγχου όσον αφορά τους στόχους του άρθρου 4 παράγραφος 6: «Οι κύριοι στόχοι των ελέγχων, όπως ορίζονται στο άρθρο 4 παράγραφος 6, είναι οι εξής: Να επαληθεύουν: τη συμμόρφωση των ΑΑ με τις γενικές και τις ειδικές απαιτήσεις της νομοθεσίας περί ζωοτροφών και τροφίμων, και των κανόνων περί υγείας των φυτών, υγείας και καλής μεταχείρισης των ζώων τη συμμόρφωση των επίσημων ελέγχων με τις προγραμματισμένες ρυθμίσεις σε εθνικό επίπεδο, οι οποίες μπορούν να περιλαμβάνουν: Να αξιολογούν: σχέδια ελέγχου κάθε είδους (ΠΟΕΣΕ, επιχειρηματικό ή επιχειρησιακό σχέδιο, σχέδιο ελέγχου ή παρακολούθησης κ.λπ.) που αποσκοπούν στην εφαρμογή νομικών απαιτήσεων πολιτικές, στρατηγικές, διαδικασίες, κατευθυντήριες γραμμές την καταλληλότητα των προγραμματισμένων ρυθμίσεων όσον αφορά την επίτευξη των στόχων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 την αποτελεσματικότητα και τη συνεκτικότητα κατά την υλοποίηση των προγραμματισμένων ρυθμίσεων, δηλ. την ικανότητα παραγωγής των αναμενόμενων αποτελεσμάτων τον βαθμό στον οποίο τα μέτρα επιβολής είναι αποτελεσματικά, αναλογικά και αποτρεπτικά Να προσδιορίζουν: τους τομείς των συστημάτων ελέγχου και διαχείρισης της ΑΑ οι οποίοι χρήζουν βελτίωσης. Οι έλεγχοι μπορούν επίσης να συμβάλουν στον εντοπισμό και την ανάλυση των κινδύνων.» 4
Το έγγραφο του δικτύου με θέμα «Έλεγχος της αποτελεσματικότητας των συστημάτων επίσημου ελέγχου» εξηγεί την κοινή αντίληψη των εμπειρογνωμόνων ελεγκτών όσον αφορά τους στόχους του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004: «Ως απόρροια του ορισμού της αποτελεσματικότητας, οι στόχοι του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 πρέπει να προσδιοριστούν και να χρησιμοποιηθούν ως κριτήρια ελέγχου. Στο παρόν έγγραφο, και για να υποστηριχθεί η αποτελεσματικότητα των ελέγχων σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 6, ως στόχοι του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 θεωρούνται όχι όμως αποκλειστικά οι εξής: «Η εξασφάλιση επίσημων ελέγχων υψηλής ποιότητας» (βάσει της αιτιολογικής σκέψης 14) «κατά την επαλήθευση της συμμόρφωσης με τις νομικές απαιτήσεις» (βάσει της αιτιολογικής σκέψης 6 και του άρθρου 1). Η εξασφάλιση προϋποθέτει την εφαρμογή του κύκλου PDCA (σχεδιασμός-πράξη-έλεγχοςενέργεια): Η ποιότητα συνίσταται στα εξής: ομοιομορφία των ελέγχων και των αποφάσεων (βάσει των αιτιολογικών σκέψεων 12 και 14) συνέπεια των ελέγχων (βάσει της αιτιολογικής σκέψης 14) αποτελεσματική στοχοθέτηση των ελέγχων με βάση τους κινδύνους (βάσει του άρθρου 3 παράγραφος 1) αξιόπιστο εντοπισμό της μη συμμόρφωσης μετατροπή της μη συμμόρφωσης σε συμμόρφωση, όταν αυτή εντοπιστεί (βάσει των άρθρων 54 και 55).» 5
4.3 ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΊΑ Η διαδικασία αξιολόγησης του παρόντος ελέγχου της ΓΔ SANTE συνίστατο στα εξής: σε ένα αρχικό στάδιο μελέτης, κατά το οποίο συγκεντρώθηκαν και αναλύθηκαν οι σχετικές πληροφορίες που είχε ήδη στη διάθεσή της η ΓΔ SANTE. Στις πληροφορίες αυτές περιλαμβάνονταν το κυπριακό πολυετές εθνικό σχέδιο ελέγχου (ΠΟΕΣΕ) και οι συνδεδεμένες μ αυτό ετήσιες εκθέσεις, το προφίλ χώρας της Κύπρου και τομεακές εκθέσεις ελέγχου στην εξέταση ορισμένων εγγράφων που παρείχε η ΑΑ πριν από τον έλεγχο και σε συνεδριάσεις με τις υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για τη διενέργεια ελέγχων βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 6. Η ομάδα ελέγχου της ΓΔ SANTE αξιολόγησε τις υπάρχουσες ρυθμίσεις και επαλήθευσε την εφαρμογή τους, εξετάζοντας διάφορα αποδεικτικά στοιχεία, μεταξύ των οποίων έγγραφα σχετικά με την κατάρτιση του προγράμματος ελέγχου και την εφαρμογή του. Η παρατήρηση του τρόπου εκτέλεσης του ελέγχου από τον εκάστοτε ελεγκτή κατά τη διάρκεια των ελέγχων δεν συμπεριλήφθηκε στο πεδίο εφαρμογής, καθώς η ομάδα ελέγχου της ΓΔ SANTE θεώρησε ότι η αποτελεσματικότητα ενός συγκεκριμένου ελέγχου μπορεί να κριθεί καλύτερα από τους ελεγκτές των τομεακών μονάδων της ΓΔ SANTE στο πλαίσιο των σχετικών τομεακών ελέγχων. Η αξιολόγηση επικεντρώθηκε ιδιαίτερα στα στοιχεία που η ομάδα ελέγχου θεώρησε ουσιώδη προκειμένου να εξασφαλίζεται ότι οι φορείς ελέγχου μπορούν να παράγουν αξιόπιστα αποτελέσματα ελέγχων, με επαρκή κάλυψη των επίσημων ελέγχων, και ότι επιτυγχάνονται οι στόχοι του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004: αρμοδιότητες για την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 6 καθεστώς και δίαυλοι αναφοράς των ελεγκτικών φορέων/μονάδων ρυθμίσεις για την ανεξάρτητη εξέταση διαδικασίες για την επιλογή των ελεγκτών και τη διαχείριση των δεξιοτήτων τους διαδικασίες για την κατάρτιση προγραμμάτων ελέγχου, με ιδιαίτερη προσοχή στην εξασφάλιση επαρκούς εμβέλειας των ελέγχων και επαρκούς κάλυψης των κινδύνων σχεδιασμός και διενέργεια ελέγχων και σύνταξη των σχετικών εκθέσεων, συμπεριλαμβανομένης της προσέγγισης για έλεγχο της καταλληλότητας των υφιστάμενων ρυθμίσεων για τους επίσημους ελέγχους με σκοπό την επίτευξη των στόχων του κανονισμού παρακολούθηση των συστάσεων του ελέγχου, συμπεριλαμβανομένου του υφιστάμενου συστήματος για διορθωτικά μέτρα σε περιπτώσεις όπου εντοπίζονται προβλήματα στη διάρκεια του ελέγχου και πώς και σε ποιο βαθμό εξασφαλίζεται η διαφάνεια. Επιπλέον, η ομάδα ελέγχου συνέλεξε πληροφορίες σχετικά με ιδιαίτερες δυσκολίες που αντιμετωπίζει η ΑΑ κατά την εφαρμογή του άρθρου 4 παράγραφος 6. 6
5 ΕΠΙΣΚΌΠΗΣΗ ΤΩΝ ΚΎΡΙΩΝ ΕΥΡΗΜΆΤΩΝ ΚΑΙ ΣΥΜΠΕΡΆΣΜΑΤΑ 5.1 ΑΡΜΌΔΙΕΣ ΑΡΧΈΣ 5.1.1 Νομικές απαιτήσεις Το άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 ορίζει ότι «Οι αρμόδιες αρχές διενεργούν εσωτερικές εξετάσεις ή μπορούν να αναθέτουν τη διενέργεια εξωτερικών εξετάσεων» Το άρθρο 2 σημείο 6 του ίδιου κανονισμού ορίζει την «εξέταση» ως τη «συστηματική και ανεξάρτητη εξέταση κατά την οποία προσδιορίζεται κατά πόσον οι δραστηριότητες και τα σχετικά αποτελέσματα συμμορφώνονται προς τις προγραμματισμένες ρυθμίσεις και κατά πόσον οι ρυθμίσεις αυτές εφαρμόζονται όντως και είναι κατάλληλες για την επίτευξη των στόχων.» 5.1.2 Ευρήματα 5.1.2.1 Αρμοδιότητα για τη διεξαγωγή των επίσημων ελέγχων 1. Για πλήρεις λεπτομέρειες σχετικά με την κατανομή των σχετικών αρμοδιοτήτων μεταξύ των εμπλεκόμενων αρμόδιων αρχών, βλ. το προφίλ χώρας της Κύπρου στον εξής ιστότοπο: http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/country_profiles/details.cfm?co_id=cy 2. Το Υπουργείο Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος και το Υπουργείο Υγείας είναι αρμόδια για τους ελέγχους που εμπίπτουν στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 882/2004. Οι εν λόγω έλεγχοι διενεργούνται από τις Κτηνιατρικές Υπηρεσίες (ΚΥ) και το Τμήμα Γεωργίας (ΤΓ) του Υπουργείου Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος, και από το Τμήμα Ιατρικών Υπηρεσιών και Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας (ΙΥ&ΥΔΥ) του Υπουργείου Υγείας. 3. Οι βασικές αρμοδιότητες για τους επίσημους ελέγχους είναι οι εξής: a. Το Τμήμα ΙΥ&ΥΔΥ είναι η κύρια ΑΑ που είναι υπεύθυνη για τους επίσημους ελέγχους σχετικά με: τις γενικές συνθήκες υγιεινής των τροφίμων, τους γενετικά τροποποιημένους οργανισμούς (ΓΤΟ) και τα κατάλοιπα φυτοφαρμάκων στα τρόφιμα, καθώς και τους ελέγχους των εισαγωγών τροφίμων μη ζωικής προέλευσης. Η διενέργεια των ελέγχων αποτελεί αρμοδιότητα των Υπηρεσιών Δημόσιας Υγείας (ΥΔΥ), που είναι διεύθυνση του Τμήματος. Οι ΥΔΥ είναι επίσης υπεύθυνες για τους ελέγχους των τροφίμων ζωικής προέλευσης σε σχέση με το μέλι και το παγωτό. Ο επικεφαλής των ΥΔΥ επιβλέπει τις δραστηριότητες των πέντε Επαρχιακών Γραφείων των Επιθεωρητών Υγείας και, μόνο όσον αφορά τις γενικές συνθήκες υγιεινής των τροφίμων, των δέκα μεγάλων αυτόνομων δήμων. b. Το Τμήμα Γεωργίας είναι υπεύθυνο για τους επίσημους ελέγχους σχετικά με τα εξής: την υγεία των φυτών, τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, τις ζωοτροφές, την ασφάλεια των τροφίμων μη ζωικής προέλευσης σε επίπεδο πρωτογενούς 7
παραγωγής, τα πρότυπα εμπορίας των γεωργικών προϊόντων και την επισήμανση της ποιότητας. Οι έλεγχοι σχετικά με τη βιολογική γεωργία έχουν ανατεθεί σε ιδιωτικούς φορείς ελέγχου, και το ΤΓ εποπτεύει τις δραστηριότητές τους. Από την αναδιοργάνωση του ΤΓ τον Σεπτέμβριο του 2017 και μετά, οι έλεγχοι που αφορούν τη νομοθεσία που επιβάλλεται από το ΤΓ πραγματοποιούνται από τον Τομέα Ελέγχου Νομοθεσιών, ο οποίος υποστηρίζεται από τα γραφεία στις επαρχίες της Λευκωσίας (έδρα), της Λεμεσού, της Λάρνακας, της Αμμοχώστου και της Πάφου. c. Οι ΚΥ είναι αρμόδιες για την υγεία των ζώων, την καλή μεταχείριση των ζώων, τα τρόφιμα ζωικής προέλευσης (με εξαίρεση το παγωτό και το μέλι), το εθνικό σχέδιο ελέγχου καταλοίπων, τις πτυχές των κτηνιατρικών φαρμάκων, τα ζωικά υποπροϊόντα και τα σφαγεία. Οι ΚΥ λειτουργούν σε κεντρικό και σε περιφερειακό επίπεδο. Σε περιφερειακό επίπεδο υπάρχουν πέντε Επαρχιακά Κτηνιατρικά Γραφεία. 5.1.2.2 Αρμοδιότητα για τον έλεγχο των επίσημων ελέγχων 4. Εντός του Τμήματος ΙΥ&ΥΔΥ, η Υπηρεσία Εσωτερικού Ελέγχου (ΥΕΕ), που ιδρύθηκε το 2007, έχει επιφορτιστεί με τη διενέργεια εσωτερικών ελέγχων προκειμένου να αξιολογούνται η ορθότητα και η αποτελεσματικότητα των επίσημων ελέγχων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των ΥΔΥ. 5. Ο Φορέας Εσωτερικού Ελέγχου (ΦΕΕ) του ΤΓ ιδρύθηκε το 2007 με σκοπό να: διενεργεί εσωτερικούς ελέγχους για την επαλήθευση της συμμόρφωσης, της αποτελεσματικότητας και της καταλληλότητας των επίσημων ελέγχων και να παρακολουθεί την εφαρμογή του πολυετούς εθνικού σχεδίου ελέγχου (ΠΕΣΕ). 6. Οι ΚΥ δημιούργησαν ένα σύστημα εσωτερικού ελέγχου το 2007. Στα μέσα του 2016 αποφασίστηκε να αναδιοργανωθούν οι ρυθμίσεις εσωτερικού ελέγχου και να ανασταλεί το σύστημα εσωτερικού ελέγχου έως ότου μπορέσουν να εφαρμοστούν νέες ρυθμίσεις. Για τον λόγο αυτό, δεν διενεργήθηκαν έλεγχοι από τα μέσα του 2016 έως το 2017, και δεν έχουν προγραμματιστεί έλεγχοι για το 2018. 3 Συμπεράσματα 7. Η αρμοδιότητα για τον έλεγχο των επίσημων ελέγχων έχει ανατεθεί σαφώς και όλες οι αρμόδιες αρχές που πραγματοποιούν επίσημους ελέγχους έχουν καθιερώσει ρυθμίσεις εσωτερικού ελέγχου, με την εξαίρεση των ΚΥ, οι οποίες έχουν αναστείλει προσωρινά το ελεγκτικό τους σύστημα. Ως εκ τούτου, οι ΚΥ δεν εφαρμόζουν σύστημα εσωτερικού ελέγχου επί του παρόντος, όπως απαιτείται από το άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004. 3 Οι ΚΥ, στην απάντησή τους ως προς το σχέδιο έκθεσης, ενημέρωσαν σχετικά με τους λόγους για την αναστολή του συστήματος ελέγχου τους. 8
5.2 ΡΥΘΜΊΣΕΙΣ ΕΛΈΓΧΟΥ 5.2.1 Ανεξαρτησία 5.2.1.1 Νομικές απαιτήσεις Σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, η «εξέταση» ορίζεται ως «η συστηματική και ανεξάρτητη εξέταση κατά την οποία προσδιορίζεται κατά πόσον οι δραστηριότητες και τα σχετικά αποτελέσματα συμμορφώνονται προς τις προγραμματισμένες ρυθμίσεις και κατά πόσον οι ρυθμίσεις αυτές εφαρμόζονται όντως και είναι κατάλληλες για την επίτευξη των στόχων». Το σημείο 5.3 του παραρτήματος της απόφασης 2006/677/ΕΚ παρέχει περαιτέρω καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με την ανεξαρτησία, ως εξής: «Τα όργανα ελέγχου δεν πρέπει να υφίστανται καμία εμπορική, οικονομική, ιεραρχική, πολιτική ή άλλου είδους πίεση που ενδέχεται να επηρεάσει την κρίση τους ή το αποτέλεσμα της διαδικασίας του ελέγχου. Το σύστημα ελέγχου, το όργανο ελέγχου και οι ελεγκτές πρέπει να είναι ανεξάρτητοι από τη δραστηριότητα την οποία ελέγχουν, να είναι αμερόληπτοι και να μην υπόκεινται σε σύγκρουση συμφερόντων. Οι ελεγκτές δεν πρέπει να ελέγχουν τομείς ή δραστηριότητες για τα οποία έχουν άμεση ευθύνη. Όλες οι σχετικές αρμόδιες αρχές πρέπει να εισαγάγουν ρήτρες διαφύλαξης για να εξασφαλίζεται ο επαρκής διαχωρισμός της αρμοδιότητας και της υποχρέωσης λογοδοσίας για τις δραστηριότητες ελέγχου κάθε είδους, όπως η διαχείριση και η εποπτεία των επίσημων συστημάτων ελέγχου.» Επιπλέον, το έγγραφο αναφοράς του δικτύου ΕΣΕ για την ανεξαρτησία και την ανεξάρτητη εξέταση παρέχει πρόσθετη καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με τις απειλές κατά της ανεξαρτησίας και μέτρα για τον μετριασμό των απειλών αυτών. 5.2.1.2 Ευρήματα 8. Ενώ η ΥΕΕ είχε δημιουργηθεί αρχικά στο πλαίσιο των ΥΔΥ, λογοδοτεί απευθείας στον διευθυντή του Τμήματος ΙΥ&ΥΔΥ από το 2012, ώστε να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία του φορέα ελέγχου. Η ομάδα ελέγχου της ΓΔ SANTE έλαβε αντίγραφο σημειώματος υπογεγραμμένου από τον διευθυντή το οποίο προβλέπει επίσης την εντολή της ΥΕΕ. 9. Ο ΦΕΕ λογοδοτεί απευθείας στον διευθυντή του ΤΓ. Δεν υπάρχει κάποιο συγκεκριμένο έγγραφο που να περιγράφει σαφώς τον ανεξάρτητο χαρακτήρα του ΦΕΕ, αλλά ο ΦΕΕ περιλαμβάνεται στο οργανόγραμμα και υπάγεται στον διευθυντή. 10. Αμφότερες οι ΑΑ κρίνουν ότι ο διευθυντής αποτελεί το καταλληλότερο επίπεδο ανώτατων διοικητικών στελεχών για τη χρήση του εργαλείου διαχείρισης που παρέχεται από το σύστημα εσωτερικού ελέγχου. 9
11. Ο περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμος προβλέπει γενικές διατάξεις σχετικά με την αμεροληψία και την αποφυγή της σύγκρουσης συμφερόντων και ισχύει για όλους τους δημοσίους υπαλλήλους προκειμένου να περιοριστεί ο κίνδυνος εμπορικές, οικονομικές ή άλλες αθέμιτες πιέσεις, εσωτερικές ή εξωτερικές, να επηρεάσουν τα δημόσια καθήκοντα. Η ελέγκτρια του ΦΕΕ υπέγραψε σχετική δήλωση, ενώ οι ελεγκτές της ΥΕΕ υπέγραψαν δήλωση περί απορρήτου. 12. Σε γενικές γραμμές, οι ελεγκτές και των δύο φορέων ελέγχου γνώριζαν επαρκώς τις δυνητικές απειλές για την ανεξαρτησία, αλλά οι ελεγκτές της ΥΕΕ δεν είχαν διανοηθεί ότι ο έλεγχος σε επαρχιακό γραφείο όπου εργάζονταν πριν γίνουν ελεγκτές ενδέχεται να έχει επηρεάσει την κρίση τους ή το αποτέλεσμα της διαδικασίας του ελέγχου. Η ελέγκτρια του ΦΕΕ είχε ενημερώσει τον διευθυντή της μία φορά για δυνητική σύγκρουση συμφερόντων σχετικά με τα καθήκοντα ελέγχου της και είχαν ληφθεί κατάλληλα μέτρα. 13. Η ομάδα της ΓΔ SANTE διαπίστωσε ότι κανένας από τους δύο φορείς ελέγχου δεν είχε θεσπίσει ειδικές ρυθμίσεις (π.χ. κατευθυντήριες γραμμές) προκειμένου να υποστηρίζονται οι ελεγκτές όσον αφορά τον εντοπισμό και τον μετριασμό των κινδύνων κατά της ανεξαρτησίας τους. 14. Αμφότεροι οι φορείς ελέγχου δήλωσαν ότι, καταρχήν και αν απαιτείται, μπορεί να εξεταστεί το ενδεχόμενο να χρησιμοποιηθούν εμπειρογνώμονες, αλλά, μέχρι τον χρόνο του ελέγχου της ΓΔ SANTE, δεν είχαν χρησιμοποιηθεί εμπειρογνώμονες και, συνεπώς, δεν χρειάστηκε να προβλεφθεί ειδική ρύθμιση για την επιλογή εμπειρογνωμόνων και για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας τους. 15. Οι ελεγκτές της ΥΕΕ είναι επιφορτισμένοι αποκλειστικά με καθήκοντα εσωτερικού ελέγχου, ενώ η ελέγκτρια του ΦΕΕ είχε και άλλα καθήκοντα, κανένα από τα οποία δεν αναμενόταν να επηρεάσει αρνητικά την ανεξαρτησία της. 16. Αμφότεροι οι φορείς ελέγχου δήλωσαν ότι διέθεταν επαρκείς πόρους για τη διενέργεια των ετήσιων προγραμμάτων ελέγχου. Συμπεράσματα 17. Σε γενικές γραμμές, οι ρυθμίσεις που είχαν θεσπιστεί από τις αρμόδιες αρχές εξασφαλίζουν ικανοποιητική ανεξαρτησία της διαδικασίας του ελέγχου, καθώς και των μεμονωμένων ελεγκτών. Ωστόσο, δεν υπάρχουν τεκμηριωμένες ρυθμίσεις που να διασφαλίζουν την ανεξαρτησία των ελεγκτών, με τον κίνδυνο, σε περίπτωση αντικατάστασης των ελεγκτών ή χρησιμοποίησης εμπειρογνωμόνων, να μην μπορούν να γίνουν αντιληπτές οι ενδεχόμενες απειλές κατά της ανεξαρτησίας. 10
5.2.2 Ανεξάρτητη εξέταση 5.2.2.1 Νομικές απαιτήσεις Όπως απαιτεί το άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, «οι εξετάσεις αυτές υπόκεινται σε ανεξάρτητη εξέταση». Το σημείο 5.4 του παραρτήματος της απόφασης 2006/677/ΕΚ παρέχει περαιτέρω καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με την «ανεξάρτητη εξέταση της διαδικασίας ελέγχου»: «Για να ελέγχεται ο βαθμός επίτευξης των στόχων της διαδικασίας ελέγχου, η εν λόγω διαδικασία πρέπει να υπόκειται σε εξέταση από ανεξάρτητο πρόσωπο ή φορέα. Το ανεξάρτητο πρόσωπο ή ο φορέας που προαναφέρεται πρέπει να διαθέτει επαρκή εξουσία, εμπειρογνωμοσύνη και πόρους ώστε να εκτελεί αποτελεσματικά τα καθήκοντά του. Οι προσεγγίσεις στην ανεξάρτητη εξέταση μπορούν να ποικίλλουν, ανάλογα με τη δραστηριότητα ή την αρμόδια αρχή. Αν έχει ιδρυθεί φορέας ή επιτροπή για την ανεξάρτητη εξέταση της διαδικασίας ελέγχου, ένα ή περισσότερα ανεξάρτητα πρόσωπα πρέπει να συμμετέχουν ως μέλη αυτού του φορέα ή της επιτροπής. Τα εν λόγω ανεξάρτητα πρόσωπα πρέπει να έχουν πρόσβαση στη διαδικασία ελέγχου και να είναι εξουσιοδοτημένα ώστε να συμβάλλουν πλήρως στη διαδικασία ελέγχου. Πρέπει να λαμβάνονται μέτρα για την αποκατάσταση τυχόν ατελειών που εντοπίζονται κατά τη διαδικασία ελέγχου από το ανεξάρτητο πρόσωπο ή φορέα.» 5.2.2.2 Ευρήματα 18. Το Τμήμα ΙΥ&ΥΔΥ, συμπεριλαμβανομένης της ΥΕΕ, έχει πιστοποιηθεί κατά ISO 9001:2008 και, σε αυτό το πλαίσιο, ο οργανισμός πιστοποίησης διενεργεί μονοήμερους ετήσιους ελέγχους, κάτι που η ΥΕΕ θεωρεί ότι συνιστά την ανεξάρτητη εξέταση. Η ομάδα της ΓΔ SANTE δεν έλαβε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι κατά την ετήσια επίσκεψή του ο οργανισμός πιστοποίησης εξέτασε το σύνολο της διαδικασίας ελέγχου, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η διαδικασία είναι ικανή να παράγει αντικειμενικά αποτελέσματα και να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις της δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004. Η έκθεση ελέγχου ISO δεν περιείχε αποδεικτικά στοιχεία αντικειμενικής αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας και της ανεξαρτησίας της διαδικασίας ελέγχου και του φορέα ελέγχου. 19. Ο ΦΕΕ είναι επίσης πιστοποιημένος κατά ISO 9001:2008 και υποβάλλεται, στο πλαίσιο αυτό, σε ετήσιους ελέγχους. Σε αντίθεση με την ΥΕΕ, οι έλεγχοι αξιολογούν το σύστημα διαχείρισης της ποιότητας του ΦΕΕ, το οποίο περιέχει ειδικές αναφορές στην απόφαση 2006/677/ΕΚ της Επιτροπής. Η έκθεση ελέγχου του οργανισμού πιστοποίησης την οποία διάβασε η ομάδα της ΓΔ SANTE περιλάμβανε μια ουσιαστική σύσταση για την κατάρτιση, αλλά δεν παρείχε εκτενείς παρατηρήσεις για συνεχή βελτίωση. Συμπεράσματα 20. Μολονότι η ΥΕΕ και ο ΦΕΕ έχουν λάβει μέτρα για να διασφαλίσουν την ανεξάρτητη 11
εξέταση, οι ρυθμίσεις της ΥΕΕ δεν επαρκούν για την επίτευξη των στόχων της διαδικασίας. Τα μέτρα που έλαβε ο ΦΕΕ είναι επαρκή, αλλά η ανεξάρτητη εξέταση παρέχει περιορισμένες μόνο δυνατότητες βελτίωσης, λόγω της ιδιαίτερης έμφασης που δίνει στο σύστημα διαχείρισης της ποιότητας. 5.2.3 Δεξιότητες των ελεγκτών 5.2.3.1 Νομικές απαιτήσεις Το άρθρο 2 παράγραφος 6 και το άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 δεν θεσπίζουν ειδικές απαιτήσεις όσον αφορά τις δεξιότητες των ελεγκτών. Σύμφωνα με την απαίτηση που διατυπώνεται στο άρθρο 6 του εν λόγω κανονισμού, το προσωπικό που διενεργεί επίσημους ελέγχους «λαμβάνει, στον τομέα της αρμοδιότητάς του, κατάλληλη κατάρτιση η οποία του παρέχει τη δυνατότητα να εκτελεί σωστά τα καθήκοντά του» και «τηρείται ενήμερο των εξελίξεων στον τομέα της αρμοδιότητάς του και λαμβάνει τακτικά πρόσθετη κατάρτιση αναλόγως των απαιτήσεων». Το σημείο 6.6 του παραρτήματος της απόφασης 2006/677 παρέχει καθοδήγηση σχετικά με τις δεξιότητες των ελεγκτών: «Οι δεξιότητες και τα κριτήρια επιλογής των ελεγκτών πρέπει να καθορίζονται βάσει των εξής: γενικές γνώσεις και προσόντα αρχές, διαδικασίες και τεχνικές των ελέγχων διευθυντικά/οργανωτικά προσόντα, ειδικές τεχνικές γνώσεις και προσόντα, προσωπικές ικανότητες, εκπαίδευση, επαγγελματική πείρα, και κατάρτιση και εμπειρία σε θέση ελεγκτή. Είναι ουσιαστικό να καθιερωθεί ένας μηχανισμός που θα εξασφαλίζει ότι οι ελεγκτές είναι συνεπείς και ότι οι δεξιότητές τους διατηρούνται. Οι δεξιότητες που απαιτούνται από τις ομάδες ελέγχου θα διαφέρουν, ανάλογα με τον τομέα ο οποίος ελέγχεται στο πλαίσιο των συστημάτων ελέγχου ή εποπτείας. Όσον αφορά τις τεχνικές γνώσεις και τα προσόντα που απαιτούνται από τους ελεγκτές, πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη οι απαιτήσεις επιμόρφωσης του προσωπικού που εκτελεί επίσημους ελέγχους [κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 882/2004 παράρτημα ΙΙ κεφάλαιο 1].» 5.2.3.2 Ευρήματα 21. Όλοι οι ελεγκτές με τους οποίους συναντήθηκε η ομάδα της ΓΔ SANTE έδειξαν άρτια γνώση των αρχών ελέγχου. 12
22. Η ομάδα ελέγχου της ΥΕΕ αποτελείται από δύο ελεγκτές με προσόντα στον τομέα της ασφάλειας των τροφίμων και με πολυετή πείρα στον τομέα του ελέγχου προτού ενταχθούν στην ΥΕΕ. Αμφότεροι οι ελεγκτές είχαν συμμετάσχει τα τελευταία χρόνια σε διάφορα τομεακά μαθήματα σχετικά με την «Καλύτερη κατάρτιση για ασφαλέστερα τρόφιμα» (ΚΚΑΤ), καθώς και σε σειρά μαθημάτων ΚΚΑΤ σχετικά με τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου. Αμφότεροι οι ελεγκτές δήλωσαν ότι δεν αντιμετώπισαν προβλήματα προκειμένου να λάβουν την έγκριση του διευθυντή για να συμμετάσχουν στα εν λόγω μαθήματα. 23. Ο ΦΕΕ έχει μία μόνο ελέγκτρια, η οποία επικουρείται από βοηθό. Το πρώτο πτυχίο της ελέγκτριας ήταν στον τομέα της αγρονομίας και συμμετείχε σε κάποια προγράμματα τεχνικής κατάρτισης, σε μαθήματα ISO και σε ένα από τα μαθήματα ΚΚΑΤ για τους εσωτερικούς ελέγχους. Αν και σύμφωνα με τις εκθέσεις ελέγχου τις οποίες εξέτασε η ομάδα ελέγχου της ΓΔ SANTE, η ελέγκτρια εκτελούσε εργασία υψηλού επιπέδου, τόσο η ίδια όσο και οι ελεγχόμενοι που συμμετείχαν στη συνάντηση δήλωσαν ότι θα χρειαστεί περαιτέρω κατάρτιση, όπως τομεακή επιμόρφωση, καθώς και επιπλέον κατάρτιση για τους εσωτερικούς ελέγχους, προκειμένου να διατηρήσει την ελεγκτική της ικανότητα. Ωστόσο, η συμμετοχή σε επιπλέον μαθήματα επιμόρφωσης είναι συγκρατημένη λόγω του περιορισμένου προϋπολογισμού του Τμήματος Γεωργίας και της διαθεσιμότητας θέσεων στα μαθήματα ΚΚΑΤ. Το θέμα αυτό αναφέρθηκε επίσης στο πλαίσιο ενός εξωτερικού ελέγχου. 24. Κανείς από τους φορείς ελέγχου δεν είχε θεσπίσει διαδικασίες για τη διατήρηση και την περαιτέρω ανάπτυξη των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων τους. 25. Αμφότεροι οι φορείς ελέγχου δήλωσαν ότι θα μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν εμπειρογνώμονες, αν απαιτούνταν, αλλά δεν το είχαν πράξει, γιατί δεν υπήρχε ανάγκη (βλ. επίσης εύρημα αριθ. 14). Δεν προβλέπονται ρυθμίσεις για την επιλογή και την ικανότητα των εμπειρογνωμόνων. Συμπεράσματα 26. Οι ελεγκτές έχουν επαρκή ικανότητα για την εκτέλεση των καθηκόντων τους και μπορεί να χρησιμοποιηθεί επιπλέον τεχνική εμπειρογνωμοσύνη, αν χρειαστεί, μολονότι δεν προβλέπονται ιδιαίτερες ρυθμίσεις για την επιλογή και την ικανότητα των εμπειρογνωμόνων. 27. Παρότι δεν υπάρχουν επίσημες διαδικασίες για τη διατήρηση και την ανάπτυξη ελεγκτικής ικανότητας, η ΥΕΕ θα μπορούσε να αποδείξει ότι, στην πράξη, οι ανάγκες κατάρτισης έχουν εντοπιστεί και αντιμετωπιστεί ικανοποιητικά. Ωστόσο, η ικανότητα του ΦΕΕ να αναπτύξει περαιτέρω την ελεγκτική του ικανότητα υπονομεύεται από δημοσιονομικούς περιορισμούς, ακόμη και σε περιπτώσεις όπου έχει εντοπιστεί ανάγκη κατάρτισης. 13
5.2.4 Ανάπτυξη του προγράμματος ελέγχων 5.2.4.1 Νομικές απαιτήσεις Στο άρθρο 3 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004 ορίζεται ότι: «Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι πραγματοποιούνται επίσημοι έλεγχοι τακτικά και βάσει των κινδύνων και με την κατάλληλη συχνότητα για την επίτευξη των στόχων του παρόντος κανονισμού». Στον ορισμό που διατυπώνεται στο άρθρο 2 σημείο 6 διευκρινίζεται, μεταξύ άλλων, ότι οι έλεγχοι πρέπει να είναι «συστηματικοί». Το σημείο 5.1 του παραρτήματος της απόφασης 2006/677/ΕΚ παρέχει περαιτέρω καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με τη «Συστηματική προσέγγιση», στην οποία περιλαμβάνονται τα εξής: «Για το σχεδιασμό, τη διεξαγωγή, την παρακολούθηση και τη διαχείριση των ελέγχων πρέπει να εφαρμόζεται μια συστηματική προσέγγιση. Για το σκοπό αυτό, η διαδικασία ελέγχου πρέπει: να είναι αποτέλεσμα διαφανούς διαδικασίας σχεδιασμού που θα προσδιορίζει τις προτεραιότητες με βάση τον κίνδυνο, σύμφωνα με τις ευθύνες της αρμόδιας αρχής βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, να αποτελεί τμήμα προγράμματος ελέγχου που εξασφαλίζει την επαρκή κάλυψη όλων των σχετικών τομέων δραστηριότητας και όλων των σχετικών αρμόδιων αρχών εντός των τομέων που καλύπτει ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 882/2004 σε κατάλληλη συχνότητα με βάση τον κίνδυνο, επί χρονικό διάστημα που δεν θα υπερβαίνει την πενταετία, να συνοδεύεται από τεκμηριωμένες διαδικασίες και μητρώα ελέγχου ώστε να εξασφαλίζεται η συνοχή μεταξύ ελεγκτών και να καταδεικνύεται η χρησιμοποίηση συστηματικής προσέγγισης». Επιπρόσθετα: «Όταν προβλέπονται περισσότερα από ένα προγράμματα ελέγχου στο εσωτερικό ενός κράτους μέλους, πρέπει να λαμβάνονται μέτρα ώστε να εξασφαλίζεται ο αποτελεσματικός συντονισμός των προγραμμάτων αυτών, για να εξασφαλίζεται η απρόσκοπτη διεξαγωγή του ελέγχου στις διάφορες σχετικές αρμόδιες αρχές. Το πρόγραμμα/τα προγράμματα ελέγχου πρέπει επίσης να καλύπτει/καλύπτουν όλα τα σχετικά επίπεδα της ιεραρχίας της αρμόδιας αρχής.» 5.2.4.2 Ευρήματα 28. Το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχων της ΥΕΕ εγκρίνεται από τον διευθυντή του Τμήματος ΙΥ&ΥΔΥ. 29. Η ΥΕΕ επιδιώκει τον έλεγχο όλων των Επαρχιακών Γραφείων, συμπεριλαμβανομένων των σημείων εισόδου, και όλων των οικείων δήμων οι οποίοι έχουν εξουσιοδοτηθεί από το Τμήμα ΙΥ&ΥΔΥ για τη διενέργεια επίσημων ελέγχων σε ετήσια βάση. Αυτό αποτυπωνόταν στα προγράμματα ελέγχου τα οποία εξέτασε η ομάδα ελέγχου της ΓΔ 14
SANTE. Η ΥΕΕ μπορούσε να αποδείξει ότι, σε γενικές γραμμές, τα προγράμματα ελέγχου εφαρμόζονται. 30. Οι έλεγχοι διαρκούν, κατά κανόνα, δύο ημέρες και καλύπτουν τους βασικούς τομείς για τους οποίους είναι υπεύθυνες οι ΥΔΥ, όπως οι επίσημοι έλεγχοι των επιχειρήσεων τροφίμων, τα εθνικά προγράμματα δειγματοληψίας για τα τρόφιμα και οι έλεγχοι στις εισαγωγές τροφίμων, αλλά χωρίς να δίνεται προτεραιότητα σε θέματα, τύπους προϊόντων ή τομείς (π.χ. μέλι, παγωτά, ΓΤΟ). Οι επιχειρήσεις στις οποίες πραγματοποιείται επίσκεψη από την ΥΕΕ κατά τη διάρκεια των ελέγχων επιλέγονται με βάση τη θέση τους στην ταξινόμηση κινδύνου. 31. Οι ελεγκτές της ΥΕΕ δήλωσαν επίσης ότι πρόκειται να δώσουν ιδιαίτερη έμφαση στην επισήμανση και τα μαγειρικά λίπη το 2019. Ωστόσο, οι διαδικασίες της ΥΕΕ δεν καθορίζουν τα κριτήρια κινδύνου που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την εκπόνηση του ετήσιου προγράμματος ελέγχου, και οι ελεγκτές δεν ήταν σε θέση να αποδείξουν ότι ο σχεδιασμός των ελέγχων και η εμβέλεια του ελέγχου γίνονται με βάση τους κινδύνους. Επιπλέον, οι έλεγχοι της ΥΕΕ δεν καλύπτουν τις συναφείς με τον έλεγχο δραστηριότητες του κεντρικού επιπέδου των ΥΔΥ, όπως την κατάρτιση σχεδίων ελέγχου και την εκπόνηση διαδικασιών ελέγχου. Η διαδικασία σχεδιασμού όπως ο καθορισμός της εμβέλειας του ελέγχου (τομείς και διαδικασίες που θα ελεγχθούν) δεν ήταν επαρκώς τεκμηριωμένη. 32. Οι έλεγχοι του ΦΕΕ βασίζονται σε ένα πενταετές πρόγραμμα ελέγχου και σε ετήσια προγράμματα ελέγχου τα οποία υπόκεινται σε αναθεώρηση ανά εξάμηνο. Τα προγράμματα ελέγχου εγκρίνονται από τον διευθυντή του ΤΓ. Ο στόχος του πολυετούς προγράμματος είναι να καλυφθούν οι κύριοι τομείς ελέγχου για τους οποίους είναι υπεύθυνο το ΤΓ σε διάστημα τεσσάρων ετών, ενώ το πέμπτο έτος αφιερώνεται κυρίως για ελέγχους παρακολούθησης και τομεακούς ελέγχους οι οποίοι χρειάστηκε να αναβληθούν, όπως ο έλεγχος για παρασιτοκτόνα / φυτοπροστατευτικά προϊόντα. 33. Ο ΦΕΕ μπορούσε να αποδείξει ότι, κατά κανόνα, τα ετήσια προγράμματα ελέγχου υλοποιούνται. 34. Οι διαδικασίες του ΦΕΕ καθορίζουν τα βασικά κριτήρια για την κατάρτιση του προγράμματος ελέγχου, αλλά ο ΦΕΕ δεν τα εφαρμόζει επί του παρόντος. Η ελέγκτρια του ΦΕΕ διευκρίνισε ότι οι τρέχουσες διαδικασίες θεσπίστηκαν μόλις το 2016 και ότι η ίδια θεωρούσε σημαντικό να προσεγγιστούν οι τομείς με πιο ολιστικό τρόπο. Με βάση το αποτέλεσμα των ελέγχων και άλλες πληροφορίες, το επόμενο πολυετές πρόγραμμα μπορεί να καταρτιστεί διαφορετικά. Η ελέγκτρια του ΦΕΕ δήλωσε επίσης ότι ο τομέας των ζωοτροφών προσδιορίστηκε ως τομέας προτεραιότητας, δεδομένου ότι η ασφάλεια των ζωοτροφών συνδέεται με την ασφάλεια των τροφίμων. Ως εκ τούτου, στο τρέχον πολυετές πρόγραμμα ελέγχου περιλαμβάνονται περισσότεροι από ένας έλεγχοι σχετικά με αυτό το θέμα. 35. Οι έλεγχοι του ΦΕΕ, που διαρκούν 2 έως 5 ημέρες, καλύπτουν το κεντρικό επίπεδο, συμπεριλαμβανομένου του σχετικού τομέα πολιτικής, καθώς και τον Τομέα Ελέγχου 15
Νομοθεσιών και το επαρχιακό επίπεδο. Οι επαρχίες επιλέγονται λαμβανομένων υπόψη στοιχείων που αφορούν, μεταξύ άλλων, τα ποσοστά συμμόρφωσης, τα δεδομένα παραγωγής και τον αριθμό των επιχειρήσεων. 36. Η ΥΕΕ και ο ΦΕΕ δήλωσαν ότι η ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τους ελέγχους γίνεται σε εξαιρετικές περιπτώσεις, ενώ δόθηκε ένα παράδειγμα όπου ο ΦΕΕ είχε επικοινωνήσει με την ΥΕΕ. Επίσης, οι φορείς ελέγχου δεν συντονίζουν τα προγράμματα ελέγχου τους. Συμπεράσματα 37. Μολονότι και οι δύο φορείς ελέγχου διενεργούν ελέγχους με βάση τα προγράμματα ελέγχου που, κατά κανόνα, υλοποιούνται, η διαδικασία ανάπτυξης του προγράμματος ελέγχου δεν είναι σαφώς καθορισμένη όσον αφορά την εμβέλεια του ελέγχου, τους κινδύνους και την τεκμηρίωση της διαδικασίας σχεδιασμού. 38. Οι έλεγχοι της ΥΕΕ καλύπτουν συχνότατα όλα τα Επαρχιακά Γραφεία και όλες τις οικείες δημοτικές υπηρεσίες, αλλά δεν καλύπτουν το κεντρικό επίπεδο. Κατά συνέπεια, το σύστημα ελέγχου δεν καλύπτει επαρκώς τις δραστηριότητες ελέγχου στο σύνολό τους και δεν αξιολογεί όλες τις πτυχές της διαδικασίας σχεδιασμού και της κατάρτισης διαδικασιών για τους επίσημους ελέγχους. 39. Οι έλεγχοι του ΦΕΕ, παρά την απουσία προγραμματισμού με βάση τους κινδύνους, επιτυγχάνουν τομεακή και γεωγραφική κάλυψη με την κατάλληλη συχνότητα. 40. Οι αρμόδιες αρχές δεν έχουν εφαρμόσει μηχανισμούς για τον συντονισμό των προγραμμάτων ελέγχου, γεγονός που συνιστά χαμένη ευκαιρία για την ανταλλαγή σχετικών πληροφοριών και εμπειριών, με στόχο τον συντονισμό των προγραμμάτων ελέγχου και τη βελτίωση των συστημάτων ελέγχου. 5.2.5 Εφαρμογή της διαδικασίας ελέγχου 5.2.5.1 Νομικές απαιτήσεις Σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, η «εξέταση» ορίζεται ως «η συστηματική και ανεξάρτητη εξέταση κατά την οποία προσδιορίζεται κατά πόσον οι δραστηριότητες και τα σχετικά αποτελέσματα συμμορφώνονται προς τις προγραμματισμένες ρυθμίσεις και κατά πόσον οι ρυθμίσεις αυτές εφαρμόζονται όντως και είναι κατάλληλες για την επίτευξη των στόχων.» Το σημείο 5.1 του παραρτήματος της απόφασης 2006/677/ΕΚ παρέχει περαιτέρω καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με τη «Συστηματική προσέγγιση», στην οποία περιλαμβάνονται τα εξής: «Για το σχεδιασμό, τη διεξαγωγή, την παρακολούθηση και τη διαχείριση των ελέγχων πρέπει να εφαρμόζεται μια συστηματική προσέγγιση. Για το σκοπό αυτό, η διαδικασία ελέγχου πρέπει: 16
. να συνοδεύεται από τεκμηριωμένες διαδικασίες και μητρώα ελέγχου ώστε να εξασφαλίζεται η συνοχή μεταξύ ελεγκτών και να καταδεικνύεται η χρησιμοποίηση συστηματικής προσέγγισης, να περιλαμβάνει διαδικασίες για την αποκόμιση ευρημάτων ελέγχου, συμπεριλαμβανομένου του εντοπισμού στοιχείων που αποδεικνύουν τη συμμόρφωση και την έλλειψη συμμόρφωσης, ανάλογα με την περίπτωση, και για την προετοιμασία, την έγκριση και τη διανομή των εκθέσεων ελέγχου, να περιλαμβάνει διαδικασίες για την επανεξέταση των συμπερασμάτων του ελέγχου, έτσι ώστε να προσδιορίζονται τα πλεονεκτήματα και οι αδυναμίες σε ολόκληρο το φάσμα του συστήματος ελέγχου, για τη διάδοση των βέλτιστων πρακτικών και για την εξασφάλιση της παρακολούθησης των ενεργειών αποκατάστασης και πρόληψης, να υπόκειται σε παρακολούθηση και επανεξέταση έτσι ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι στόχοι του προγράμματος ελέγχου έχουν επιτευχθεί και να προσδιορίζονται οι ευκαιρίες για βελτίωση.» Το σημείο 6.1 του παραρτήματος της απόφασης 2006/677 της Επιτροπής παρέχει καθοδήγηση σχετικά με την εφαρμογή της διαδικασίας ελέγχου: «Για να τηρούνται οι απαιτήσεις του άρθρου 4 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, το σύστημα ελέγχου πρέπει να καλύπτει τα εξής τρία σημεία που ορίζονται στο άρθρο 2 παράγραφος 6: α) επαλήθευση της συμμόρφωσης προς τις προγραμματισμένες ρυθμίσεις ώστε να παρέχονται εγγυήσεις ως προς τη διεξαγωγή των επίσημων ελέγχων για το σκοπό για τον οποίο προορίζονται και να εξασφαλίζεται η τήρηση τυχόν οδηγιών ή κατευθυντήριων γραμμών που δίδονται στο προσωπικό το οποίο διεξάγει τους ελέγχους. Η επαλήθευση μπορεί κατά μεγάλο μέρος να πραγματοποιείται μέσω επανεξέτασης εγγράφων, αλλά επιπλέον απαιτείται επιτόπου επαλήθευση. Η ομάδα του ελέγχου πρέπει να διαθέτει καλή γνώση και προσόντα στον τομέα των γενικών λογιστικών ελέγχων ώστε να εκπληρώσει αυτό το στόχο του ελέγχου β) επαλήθευση της αποτελεσματικής εφαρμογής των προγραμματισμένων ρυθμίσεων. Για να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα, δηλαδή ο βαθμός επίτευξης των προγραμματισμένων αποτελεσμάτων, πρέπει να περιλαμβάνεται επιτόπου λειτουργική εφαρμογή. Αυτή πρέπει να περιλαμβάνει αξιολόγηση της ποιότητας και της συνοχής των ελέγχων και πρέπει να εμπεριέχει επιτόπιες δραστηριότητες ελέγχου. Η ομάδα του ελέγχου πρέπει να διαθέτει σχετική τεχνική εμπειρογνωμοσύνη ώστε να εκπληρώσει αυτό το στόχο του ελέγχου γ) το σύστημα ελέγχου πρέπει επίσης να επιδιώκει την αξιολόγηση του κατά πόσον οι προγραμματισμένες ρυθμίσεις είναι κατάλληλες για την επίτευξη των στόχων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 882/2004, ιδίως δε του ενιαίου ολοκληρωμένου πολυετούς εθνικού σχεδίου ελέγχου. Στα παραπάνω πρέπει να περιλαμβάνεται η αξιολόγηση της καταλληλότητας των επίσημων ελέγχων, για παράδειγμα ως προς τη συχνότητά τους και τις χρησιμοποιούμενες μεθόδους, συνεκτιμώντας τη διάρθρωση της παραγωγικής αλυσίδας/αλυσίδων και τις πρακτικές και τον όγκο της παραγωγής. Η ομάδα του ελέγχου πρέπει να διαθέτει ουσιαστική γνώση και κατανόηση του ελέγχου των συστημάτων, μαζί με τη σχετική τεχνική συμβολή για την επίτευξη αυτού του στόχου του ελέγχου. 17
Για να αποφασίζεται αν οι προγραμματισμένες ρυθμίσεις είναι κατάλληλες για την επίτευξη των στόχων που αναφέρονται στο στοιχείο γ) παραπάνω, πρέπει να εξετάζονται τα εξής: Τα κριτήρια ελέγχου πρέπει να περιλαμβάνουν στρατηγικούς στόχους που προέρχονται από τους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 178/2002 και (ΕΚ) αριθ. 882/2004 (συμπεριλαμβανομένου του ολοκληρωμένου πολυετούς εθνικού σχεδίου ελέγχου) και από την εθνική νομοθεσία. Το πρωταρχικό επίκεντρο των ελέγχων πρέπει να είναι οι ρυθμίσεις ελέγχου που συνδέονται με τα κρίσιμα σημεία ελέγχου στην παραγωγική αλυσίδα/αλυσίδες. Πρέπει να δίνεται έμφαση στην αξιολόγηση του βαθμού κατά τον οποίο οι προγραμματισμένες ρυθμίσεις μπορούν να παρέχουν επαρκείς εγγυήσεις α) για την ασφάλεια του τελικού προϊόντος/των τελικών προϊόντων και, β) για τη συμμόρφωση προς τις λοιπές απαιτήσεις της νομοθεσίας για τις ζωοτροφές και τα τρόφιμα και των κανόνων για την υγεία και την καλή μεταχείριση των ζώων. Για να επιτευχθούν τα παραπάνω, ο έλεγχος/οι έλεγχοι πρέπει, όπου είναι δυνατό, να επεκτείνονται πέρα και διαμέσου των διοικητικών συνόρων.» Το έγγραφο αναφοράς του δικτύου ΕΣΕ με θέμα «Έλεγχος της αποτελεσματικότητας των συστημάτων επίσημου ελέγχου» (Φεβρουάριος 2014 έκδοση 1) παρέχει πρόσθετη καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με το πώς μπορεί να αξιολογηθεί η αποτελεσματική εφαρμογή και η καταλληλότητα των επίσημων ελέγχων για την επίτευξη των στόχων. 5.2.5.2 Ευρήματα 5.2.5.2.1 Τεκμηριωμένες διαδικασίες 41. Το εγχειρίδιο κανόνων της ΥΕΕ και η διαδικασία διαχείρισης της ποιότητας D4.2 του ΦΕΕ καλύπτουν όλα τα στάδια της διαδικασίας ελέγχου, από την ανάπτυξη του προγράμματος ελέγχου έως τη διεξαγωγή και την παρακολούθηση των ελέγχων, καθώς και την υποβολή των σχετικών εκθέσεων. 42. Το εγχειρίδιο κανόνων της ΥΕΕ δεν προβλέπει κριτήρια για τον σχεδιασμό των ελέγχων βάσει των κινδύνων και την επανεξέταση των συμπερασμάτων του ελέγχου και της διαδικασίας ελέγχου. 43. Η ομάδα ελέγχου της ΓΔ SANTE επισήμανε επίσης ότι οι ελεγκτές της ΥΕΕ και του ΦΕΕ δεν ακολουθούσαν όλες τις διαδικασίες στην πράξη: Οι ελεγκτές της ΥΕΕ δεν είχαν εκδώσει σχέδιο έκθεσης και δεν είχαν ζητήσει σχέδιο δράσης από τους ελεγχόμενους, ούτε είχαν αναγνωρίσει τη σημασία των ευρημάτων του ελέγχου, κατά παράβαση των διαδικαστικών απαιτήσεων. Η ελέγκτρια του ΦΕΕ δεν εφάρμοσε τα κριτήρια για σχεδιασμό βάσει των κινδύνων κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων ελέγχου. 18