ΑΝΤΩΝΗ ΜΑΝΙΤΑΚΗ ΕΡΜΗΝΕΙΑ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΕΥΜΑΤΟΣ ΕΚΔΟΖΕΙΧ ANT. Ν. ΣΑΚΚΟΥΛΑ

ΑΝΤΩΝΗ ΜΑΝΙΤΑΚΗ ΕΡΜΗΝΕΙΑ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΕΥΜΑΤΟΣ ΕΚΔΟΖΕΙΧ ANT. Ν. ΣΑΚΚΟΥΛΑ

ΑΝΤΩΝΗ ΜΑΝΙΤΑΚΗ ΕΡΜΗΝΕΙΑ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΕΥΜΑΤΟΣ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ANT. Ν. ΣΑΚΚΟΥΛΑ ΑΘΗΝΑ - ΚΟΜΟΤΗΝΗ 1996

Η πνευματική ιδιοκτησία αποκτάται χωρίς καμία διατύπωση και χωρίς την ανάγκη ρήτρας απαγορευτικής των προσβολών της. Επισημαίνεται πάντως ότι κατά τον τον Ν. 2121/1993 και κατά τη Διεθνή Σύμβαση Βέρνης (που έχει κυρωθεί με τον Ν. 100/1975) απαγορεύεται η αναδημοσίευση και γενικά η αναπαραγωγή του παρόντος έργου, με οποιονδήποτε τρόπο, τμηματικά ή περιληπτικά, στο πρωτότυπο ή σε μετάφραση ή άλλη διασκευή, χωρίς γραπτή άδεια του εκδότη. Αντώνης Μανιτάκης Ερμηνεία του Συντάγματος και λειτουργία του πολιτεύματος Antonis Manitakis Interpretation of the Constitution and system of government Interpretation de la Constitution et fonctionnement du systeme politique Verfassungsauslegung und Staatswesensfunktion ISBN 960-232-466-X Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα Σόλωνος 69-106 79 Αθήνα Τηλ.: 3618198-3615440 Fax: 3610425 Ν. Ζωίδου 88-691 00 Κομοτηνή Τηλ.: 0531/26323-33245 Ant. Ν. Sakkoulas Publishers 69, Solonos Str. -106 79 Athens - Greece Tel: 3618198-3615440 Fax: 3610425 N. Zoidou 88-691 00 Komotini Tel: 0531/26323-33245

Στον αδικοχαμένο εξάδελφο Τέλη Κουταλάκη για τις συζητήσεις που δεν ολοκληρώσαμε.

ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΑΛΛΑΓΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΣΤΑΘΕΡΟΤΗΤΑ* 1. Οι εκλογές της 18ης Οκτωβρίου 1981 και η πολιτική αλλαγή που επακολούθησε δεν έθεσαν μόνο καίρια πολιτικά προβλήματα. Τοποθέτησαν σε νέα πολιτική βάση τις συνταγματικές σχέσεις Προέδρου της Δημοκρατίας και Πρωθυπουργού και δημιούργησαν μια μοναδική ευκαιρία για την αξιολόγηση του ισχύοντος πολιτεύματος. Η συνάντηση της πολιτικής αλλαγής με το πολίτευμα εμφανίζεται σήμερα ιδιαίτερα κρίσιμη -αλλά και ελκυστική- διότι το Σύνταγμα του 1975 θεωρήθηκε, κατά τη συζήτησή του στην Ε' Αναθερωτητική Βουλή, εχθρικό ή δύσπιστο σε κάθε μεταβολή του υπάρχοντος συσχετισμού των πολιτικών δυνάμεων και επικρίθηκε από πολλές πλευρές για τα «αυταρχικά-προεδρικά» στοιχεία που περιείχε, τα οποία, κατά τη γνώμη πάντα των επικριτών του, αντιστρατεύονταν κάθε διεύρυνση ή ενδυνάμωση της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας. Το ερώτημα που τίθεται σήμερα είναι αν η πολιτική αλλαγή του Οκτωβρίου μπορεί να θεωρηθεί ως η πρώτη έμπρακτη διάψευση των ενδοιασμών και επικρίσεων που είχαν διατυπωθεί τότε κατά του νέου Συντάγματος. Ακόμη, αν οι εκλογές πρόκειται να αποσαφηνίσουν το χαρακτήρα του πολιτεύματος ή αν θα γίνουν αφορμή για να αποκαλυφτούν τα αντιφατικά και ετερογενή πολιτειακά στοιχεία που περικλείει. Γεγονός είναι ότι η σημασία των εκλογών αυτών ξεπερνά κατά πολύ τα όρια μιας συνήθους εκλογικής αναμέτρησης. Αρκεί να σημειωθεί ότι, ενώ προηγήθηκε μετωπική εκλογική αντιπαράθεση πολιτικών παρατάξεων με αντίθετες ιδεολογικές διακηρύξεις και διάφορους πολιτι- * Εισήγηση που έγινε στη δημόσια συζήτηση που διοργάνωσε η «Ελληνική Εταιρία Πολιτικής Επιστήμης», με θέμα «Οι εκλογές του 1981», και δημοσιεύτηκε από την, «Εστία», 1983, σ. 181-191.

140 κούς προσανατολισμούς και ενώ κέρδισε τις εκλογές, για πρώτη φορά στη νεότερη πολιτική μας ιστορία, «κίνημα λαϊκό», που διακηρύσσει την αναγκαιότητα του σοσιαλιστικού μετασχηματισμού, η εναλλαγή στην εξουσία πραγματοποιήθηκε κατά τρόπο εντυπωσιακά ομαλό και γνήσια κοινοβουλευτικό. Χωρίς να έχουν, μάλιστα, προηγηθεί ή να διαγράφονται για το άμεσο μέλλον συνταγματικοί κλυδωνισμοί ή να απειλούνται συνταγματικές εκτροπές. Η ομαλότητα αυτή γίνεται ακόμη πιο εντυπωσιακή, αν τη συγκρίνει κανείς με το πολιτικό κλίμα που επικρατούσε στις εκλογικές αναμετρήσεις της πρόσφατης συνταγματικής μας ιστορίας. Η διαφορά είναι τόσο αισθητή, ώστε βάσιμα διερωτάται κανείς αν πράγματι κάτι έχει αλλάξει στο βασίλειο της Δανιμαρκίας. Δικαιολογημένα, πάντως, ο νικητής των εκλογών της 18ης Οκτωβρίου χαρακτήρισε το αποτέλεσμά τους ως νίκη κατά πρώτο λόγο των δημοκρατικών μας θεσμών. Δεν θα έπρεπε όμως κατ επέκταση να θεωρηθεί, εν μέρει, και ως νίκη του Συντάγματος που με τόση δριμύτητα είχε επικρίνει κατά τη συζήτησή του στη Βουλή η πολιτική παράταξη που κέρδισε τις εκλογές; Αλλά και αν ακόμη δεν αποδοθεί στο Σύνταγμα του 1975 η ομαλή διαδοχή στην εξουσία και θεωρηθεί ότι η θετική αυτή πολιτική εξέλιξη οφείλεται πρωταρχικά στην πολιτική συμπεριφορά των φορέων πολιτικής δύναμης, καθώς και σε μια ευνοϊκή πολιτική συγκυρία, δεν θα έπρεπε, τουλάχιστον, να καταχωρηθεί στο ενεργητικό του Συντάγματος αυτού, το γεγονός ότι οι κανόνες του όχι μόνο δεν στάθηκαν εμπόδιο στην αλλαγή αλλά και τη νομιμοποίησαν; Από οποιαδήποτε σκοπιά και αν δει κανείς και ερμηνεύσει την πολιτική αλλαγή, οφείλει να ομολογήσει ότι η ψήφος της 18ης Οκτωβρίου 1981 θέτει σε αποφασιστική δοκιμασία τους θεσμούς που ίδρυσε το Σύνταγμα του 1975: μεσοπρόθεσμα δεν μπορεί παρά να αποσαφηνίσει το χαρακτήρα τους, ενώ μακροπρόθεσμα ή θα εδραιώσει ή θα αποδιοργανώσει τους κοινοβουλευτικούς θεσμούς. Συνταγματική μεταρρύθμιση προς το παρόν δεν αντιμετωπίζεται ούτε και διαγράφεται για το άμεσο μέλλον προοπτική υπέρβασης του ισχύοντος Συντάγματος. Όλα δείχνουν πως, με το νέο συσχετισμό των πολιτικών δυνάμεων, έφθασε η στιγμή της αλήθειας του Συντάγματος και του πολιτεύματος που καθιερώνει. Η «Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία» δεν μπορεί να είναι η ίδια όπ -ς ήταν και πριν, αλλά και δεν μπορεί να είναι εντελώς διαφορετική. Το ερώτημα αν έχουμε μονιστικό ή δυαδικό

κοινοβουλευτικό σύστημα, αν καθιερώνεται μονοκέφαλη ή δικέφαλη εκτελεστική εξουσία ή αν βρισκόμαστε μπορστά σε μια καλυμμένη μορφή «κοινοβουλευτικού προεδρισμού» πρέπει, επιτέλους, να βρει μια τεκμηριωμένη απάντηση. 2. Είναι, βέβαια, δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να προδικάσει κανείς τις μελλοντικές συνταγματικές εξελίξεις, μπορεί όμως με αφορμή τις εκλογές να εξετάσει ορισμένα πολιτικά ενδεχόμενα και να όιερωτηθεί για την αξία, το χαρακτήρα και τη σταθερότητα των συνταγματικών μας θεσμών. Το νέο, και ίσως πιο αξιοπρόσεκτο συνταγματικά, στοιχείο της τρίτης μεταδικτατορικής βουλευτικής περιόδου, που άρχισε πριν από λίγους μήνες, είναι ότι, για πρώτη φορά από τη θέση σε ισχύ του νέου Συντάγματος, Πρόεδρος της Δημοκρατίας και Πρωθυπουργός δεν πρέρχονται από την ίδια πολιτική οικογένεια, υπήρξαν μάλιστα κάποτε πολιτικοί αντίπαλοι και είχαν τότε διαφορετικούς πολιτικούς προσανατολισμούς. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας κατά το ισχύον Σύνταγμα δεν είναι, βέβαια, «παραταξιακό» πρόσωπο και οφείλει να ίσταται υπεράνω των κομμάτων και των κομματικών ανταγωνισμοίν, έχει εν τούτοις οπλιστεί με ορισμένες αρμοδιότητες, οι οποίες, εφ όσον ασκηθούν χωρίς πολιτική φρόνηση, ενδέχεται να δημιουργήσουν πολιτική κρίση, και να προκαλέσουν πολιτικό αντίκτυπο. Το ερώτημα που ανακύπτει είναι μήπως η έλλειψη πολιτικής ομοιογένειας στο επίπεδο της εκτελεστικής εξουσίας δημιουργήσει προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των οργάνων και γίνει αιτία να εμφανιστούν συμπτώματα δυαρχίας, με αποτέλεσμα να τεθεί σε κίνδυνο η ενότητα της κρατικής εξουσίας. Ποια μπορεί να είναι η κατάληξη μιας τέτοιας σύγκρουσης, ποιες λύσεις ή διεξόδους προσφέρει το ισχύον Σύνταγμα; Η εξάχρονη συνταγματική πρακτική που προηγήθηκε της πολιτικής αλλαγής είχε δώσει σύστημα διακυβέρνησης κοινοβουλευτικό και μάλιστα στη μονιστική του μορφή (με Κυβέρνηση, αποκλειστικά υπεύθυνη ενώπιον του κοινοβουλίου, να καθορίζει μόνη της την εξωτερική και εσωτερική πολιτική της χώρας, δηλαδή να κυβερνά, και με Πρόεδρο της Δημοκρατίας, σύμβολο της κρατικής συνέχειας και ενότητας, να περιορίζεται στις καθαρά ρυθμιστικού και συμβολικού χαρακτήρα αρμοδιότητες, δηλαδή να προεδρεύει). Η πρακτική αυτή στηρίχθηκε στο πολιτικό δεδομένο μιας άνετης συμπαγούς και κομματικά ομοιογενούς πλεισψηφίας στη Βουλή, καθώς και στην πολιτική ομοιογένεια της ε- 141

144 μετρήσεις εκλέχθηκε σχεδόν απ ευθείας από το λαό, εφ όσον το πλειψηφούν κόμμα μπόρεσε και τις τρεις φορές να σχηματίσει αυτοδύναμη κοινοβουλευτικά κυβέρνηση. Μπορούσε, έτσι, να ενεργεί ως ο άμεσος εντολοδόχος του ελληνικού λαού, ως ο βασικότερος και εγκυρότερος εκφραστής της λαϊκής θέλησης. Η διεύρυνση της πολιτικής ευθύνης της κυβέρνησης από το κοινοβούλιο κατευθείαν προς το λαό προσέδωσε στο πρωθυπουργικό αξίωμα αίγλη, δημοκρατική δύναμη και κύρος α ναμφισβήτητο. Το δικομματικό εξ άλλου κομματικό σύστημα -που υποθάλπτεται, είναι αλήθεια, από τον εκλογικό νόμο- μαζί με την ύπαρξη ισχυρών και πειθαρχημένων κομμάτων, ενίσχυσε ακόμη περισσότερο τη νομικοπολιτική θέση του Πρωθυπουργού και χάρισε στο κοινοβουλευτικό σύστημα ευελιξία, δυναμισμό και αποτελεσματικότητα. 5. Η προεξάρχουσα θέση του Πρωθυπουργού μέσα στο Πολίτευμα θα πρέπει, για να κατανοηθεί πλήρως, να εξεταστεί σε συνάρτηση και με δύο γενικότερα γνωρίσματα του κοινοβουλευτικού μας συστήματος, με τα οποία και συνδέεται άλλωστε στενά, όταν δεν είναι δημιούργημά τους. Το πρώτο γνώρισμα έχει σχέση με τον πλειοψηφικό κοινοβουλευτισμό και το δεύτερο με το δικομματικό κοινοβουλευτικό σύστημα. α) Αυτό που ουσιαστικά χρωμάτισε και καθόρισε τη λειτουργία και τελικά τη μορφή του πολιτεύματος είναι η ύπαρξη και στις δύο προγενέστερες βουλευτικές περιόδους μιας συμπαγούς, πειθαρχημένης, ο μοιογενούς και άνετης κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Η κοινοβουλευτική πλειοψηφία εξασφάλισε κυβερνητική σταθερότητα, αποτελεσματικότητα στις ενέργειες της κυβέρνησης και αδιατάρακτη μακροβιότητα στο κοινοβούλιο. Φαινόμενο όχι και τόσο γνώριμο της κοινοβουλευτικής μας ιστορίας, δεν θα πρέπει ωστόσο να θερωρηθεί αποκλειστικό δημιούργημα του εκλογικού νόμου, αλλά στοιχείο της πολιτικής ζωής γενικότερα αποδεκτό και ίσως επιθυμητό, τόσο από τους πολιτειακούς παράγοντες όσο και από το εκλογικό σώμα. Η ανάγκη να υπάρχει ισχυρή και σταθερή κυβερνητική πλειοψηφία σε κοινοβούλιο που εκλέγεται με προοπτική να εξαντλήσει τη θητεία του, καθώς και κυβέρνηση ικανή να πραγματοποιήσει το εκλογικό της πρόγραμμα, φαίνεται πως επηρέασε άμεσα την εκλογική συμπεριφορά των εκλογέων στους ο ποίους και προκάλεσε «πλειοψηφικά» αντανακλαστικά: οι εκλογείς ψήφιζαν ώστε να υπάρχει σταθερή κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Έτσι εξηγείται και η προτίμησή τους προς τα μεγάλα κόμματα, η οποία,

βέβαια, καλλιεργήθηκε και από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και από τις εντυπωσιακές προεκλογικές «καμπανιές». β) Το δεύτερο κοινοβουλευτικό γνώρισμα της τελευταίας ιδίως τετραετίας είνια η καθιέρωση ενός δικομματικού στην ουσία κοινοβουλευτικού συστήματος. Τα δύο μεγάλα κόμματα νέμονται την τεράστια πλειοψηφία των ψήφων και των εδρών στο κοινοβούλιο και το μεν πρώτο σε δύναμη διαχειρίζεται μόνο του την κυβερνητική εξουσία, ενώ το δεύτερο περιορίζεται στο να ελέγχει, να προειδοποιεί και να προετοιμάζεται για την εναλλαγή. Το πολιτικό παιγνίδι διεξάγεται ουσιαστικά μεταξύ των δύο αυτών κομμάτων, τα οποία φροντίζουν συχνά να διαμορφώνουν τους κανόνες του, κατά τρόπο που να ευνοείται η δική τους θέση στο πολιτικό σύστημα. Μία από τις πολιτικές συνέπειες του υπό διαμόρφωση δικομματισμού είναι ότι τα δύο κυρίαρχα στην πολιτική σκηνή κόμματα αναγκάζονται να στρέφον-ται πολιτικά προς τον πολιτικό χώρο του κέντρου, τον οποίο και προσπαθούν να αλώσουν υιοθετώντας μια λιγότερο ή περισσότερο «κεντρώα» πολιτική συμπεριφορά. 6. Τι σημαίνουν, όμως, για τον ελληνικό κοινωνικό σχηματισμό όλα αυτά τα γνωρίσματα, που συνήθως τα συναντάμε στις πιο εξελιγμένες μορφές του κοινοβουλευτικού συστήματος; Ποια η σημασία τους για την αξιολόγηση του πολιτικού μας συστήματος; Πως πρέπει να ερμηνευτούν: ως επιπόλαια και πρόσκαιρα σημάδια ενός ασταθούς κατά βάση και καχεκτικού κοινοβουλευτισμού; Πρόκειται, άραγε, ακόμη μια φορά, για πρόωρη και επιφανειακή απομίμηση ξένων προτύπων χωρίς οργανική σύνδεση με την ελληνική πραγματικότητα; Ή μήπως βρισκόμαστε μπροστά σε μια διαδικασία σταθεροποίησης και εδραίωσης των κοινοβουλευτικών θεσμών; Μήπως είμαστε, δηλαδή, μάρτυρες μιας σταθερής πορείας ενός κοινοβουλευτισμού εν εξελίξει; Αν συμβαίνει το δεύτερο, και όλα δείχνουν ότι προς τα εκεί τείνουν τα πράγματα, τότε η Ελλάδα διανύει μια περίοδο κοινοβουλευτικής ευφορίας, η οποία μπορεί βέβαια να ανατραπεί οποτεδήποτε, αλλά οι όροι της ανατροπής της δεν είναι δυνατόν να προσδιοριστούν με τα κριτήρια που ίσχυαν πριν από το 1967 -και πάντως πρόκειται για όρους που δύσκολα μπορούν να πληρωθούν. Διότι η κοινοβουλευτική ομαλότητα που γνωρίσαμε τα τελευταία χρόνια δεν μπορεί να αποδοθεί ολόκληρη στη συνταγματική μεταρρύθμιση του 1975, δεν είνα άρα το τεχνητό κατασκεύασμα ενός άρτιου συνταγματικού κειμένου. Τα Συντάγ- 145