Δημοκρατία, Πολιτική και Κράτος Δικαίου Οδυσσέα Μιχαηλίδη Γενικού Ελεγκτή της Δημοκρατίας Αγαπητοί φίλοι, Επιτρέψτε μου κατ αρχάς να σημειώσω τη μεγάλη μου τιμή να είμαι συν-ομιλητής με τον ακαδημαϊκό Νικηφόρο Διαμαντούρο, τέως Ευρωπαίο Μεσολαβητή, τον οποίο με την σειρά μου επίσης καλωσορίζω στην Κύπρο, και τον Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, το φίλο Κώστα Κληρίδη. Αμφότεροι αποτελούν κορυφές στην πολιτική και νομική επιστήμη. Όταν ο Κυριάκος Πιερίδης έριξε, προ διμήνου, την ιδέα για τη διοργάνωση της αποψινής εκδήλωσης, ομολογώ ότι δεν είχα φανταστεί πόσο επίκαιρο θα γινόταν το θέμα της δημοκρατίας, της πολιτικής και του κράτους δικαίου. Και τα τρία δέχθηκαν τον τελευταίο μήνα μια άνευ προηγουμένου απειλή. Ο Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας, κλήθηκε να χειριστεί μια σοβαρή καταγγελία κατά του δεύτερου τη τάξη στην Υπηρεσία του. Χειρίστηκε την υπόθεση με τρόπο που δεικνύει ευλαβική προσήλωση στις νόμιμες διαδικασίες, που οδήγησε σε πόρισμα ποινικού ανακριτή, ενός ποινικού ανακριτή αδιαμφισβήτητου κύρους, με καταγεγραμμένες στο πόρισμα ενδεχόμενες ποινικές ευθύνες για δεκασμό δημόσιου λειτουργού. Από την αμέσως επόμενη ώρα της ανακοίνωσης του πορίσματος, ζούμε μια πρωτόγνωρη προσπάθεια στρέβλωσης των νόμιμων διαδικασιών εκδίκασης ενός ενδεχόμενου κακουργήματος, γιατί περί αυτού πρόκειται. Οι ποικιλότροπες παρεμβάσεις δημιούργησαν σοβαρό κίνδυνο παρεμπόδισης της επιβεβλημένης εκδίκασης της υπόθεσης, ώστε να αποδειχθεί η αθωότητα ή ενοχή του κατηγορούμενου, κίνδυνος που φαίνεται να αποσοβείται γιατί ο Γενικός Εισαγγελέας φάνηκε απόλυτα αντάξιος του θεσμού τον οποίο υπηρετεί ως θεματοφύλακας του κράτους δικαίου. Το συμβάν αυτό κατέδειξε την ανάγκη περαιτέρω ενίσχυσης των θεσμών και ανέδειξε αδυναμίες του συστήματος. Πρώτα απ όλα διαφάνηκε για ακόμη μια φορά ότι ο θεσμός των Βοηθών των ανεξάρτητων αξιωματούχων, ένα κατάλοιπο του δοτού συντάγματος της Ζυρίχης που αποσκοπούσε στη διαφύλαξη του δικοινοτικού χαρακτήρα του Κράτους, θα πρέπει να επανεξεταστεί. Μετά την τουρκανταρσία του 1963, η θέση του Βοηθού Γενικού Εισαγγελέα παρέμεινε κενή μέχρι το 1975, όταν αποφασίστηκε και πάλιν η πλήρωση της θέσης. Είναι εισήγηση μου ότι, με δεδομένη τη διαχρονική πολιτική να μην επιφέρονται τροποποιήσεις του Συντάγματος, εκτός εάν τούτο είναι απολύτως αναγκαίο, όλα τα κόμματα θα πρέπει να προβούν σε μία κοινή αυτοδέσμευση, με δημόσια δήλωση τους, ότι δεν θα γεμίζουν πλέον οι κενωθείσες θέσεις των Βοηθών των ανεξάρτητων 1
αξιωματούχων. Εάν δεν υπάρχει πρόβλημα, τότε θα μπορούσε να γίνει και σχετική νομοθετική ρύθμιση ότι, διαρκούσης της έκρυθμης κατάστασης, οι θέσεις αυτές θα παραμένουν κενές. Οι θεσμοί θα πρέπει επίσης να ενισχυθούν με την εισαγωγή των κατάλληλων διαδικασιών για την επιλογή και διορισμό των ανεξάρτητων κρατικών αξιωματούχων, αλλά και κάθε άλλου επίτροπου ή εφόρου ή διοικητικού συμβούλου, που διορίζονται είτε από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, είτε από το Υπουργικό Συμβούλιο. Σήμερα, με εξαίρεση κάποιες θέσεις για τις οποίες ο διορισμός προϋποθέτει διαβούλευση ή/και έγκριση της Βουλής των Αντιπροσώπων, οι υπόλοιποι διορισμοί δεν βασίζονται σε κάποια ειδική αξιολόγηση. Είναι λοιπόν εισήγηση μου ότι, άτυπα εκεί που δεν χωρεί νομοθετική ρύθμιση, ή με νομοθετική ρύθμιση εκεί που τούτο είναι εφικτό, ο εκάστοτε Πρόεδρος της Δημοκρατίας θα πρέπει να συστήνει μια Επιτροπή Αξιολόγησης Υποψηφίων, με όρο εντολής την αξιολόγηση των υποψηφίων, μια μορφή «due diligence», όπως το ονόμασε πρόσφατα ο καθηγητής του Πανεπιστημίου Κύπρου Χαρίδημος Τσούκας. Αξιολόγηση που θα περιλαμβάνει, πέραν των τυπικών προσόντων, κάθε άλλο στοιχείο που θα μπορούσε να επηρεάσει αργότερα την ομαλή εκτέλεση των καθηκόντων τους. Επίσης, η διαβούλευση ή καλύτερα η λήψη έγκρισης από την Βουλή, που σήμερα στην Κύπρο δεν εφαρμόζεται ευρέως λόγω της συνταγματικής αρχής της διάκρισης των εξουσιών, που όμως σε άλλες χώρες δεν αποτελεί κώλυμα, θα μπορούσε να αποτελεί μια επιπλέον ασφαλιστική δικλείδα για εκείνες τις θέσεις που προβλέπονται σε νόμο και όχι στο Σύνταγμα. Θα αναφέρω ως παράδειγμα το διορισμό κάποιου εφόρου/επιτρόπου. Το υπουργικό συμβούλιο αποφάσισε το διορισμό συγκεκριμένου προσώπου και ακολούθησε παραπομπή του θέματος στην Βουλή για τη δική της συγκατάθεση, αφού τούτο προβλέπει η οικεία νομοθεσία. Στο μεσοδιάστημα, ακολούθησε υποβολή καταγγελιών κατά του συγκεκριμένου προσώπου, οι οποίες αποδείχθηκαν βάσιμες όταν εξετάστηκαν από την Υπηρεσία μας. Τούτο οδήγησε το Υπουργικό Συμβούλιο στην ανάκληση της απόφασης του και στο διορισμό άλλου προσώπου. Φανταστείτε αν πρώτα γινόταν ο διορισμός και μετά να έβγαιναν στο φως αυτά που αποκαλύφθηκαν, πόσο πιο δύσκολος θα ήταν ο χειρισμός της υπόθεσης. Να μου επιτρέψετε στο σημείο αυτό, ως αναγκαία διευκρίνιση, να επαναλάβω κάτι που έχω πολλάκις τονίσει. Ευτυχώς, ο διορισμός του νυν Γενικού Εισαγγελέα και του νυν Αρχηγού της Αστυνομίας, παρά την έλλειψη των πιο πάνω μηχανισμών επιλογής, ήταν απόλυτα επιτυχής. Όπως ιδιαιτέρα επιτυχής ήταν και ο διορισμός από τον προηγούμενο Πρόεδρο της Δημοκρατίας της Γενικής Λογίστριας της Δημοκρατίας, της Ρέας Γεωργίου. Όλοι έχουν προσδώσει κύρος στα αξιώματα τους, και έχουν λαμπρύνει τις θέσεις τους. Όπως και πολλοί άλλοι διορισμοί Εφόρων και Επιτρόπων που δεν θα μπορούσα να αναφέρω εξαντλητικά. Το αναφέρω αυτό γιατί 2
πιστεύω πως, σε μια εποχή πλήρους απαξίωσης των θεσμών, η ισοπέδωση είναι η χείριστη επιλογή. Το τελευταίο έτος η κοινωνία είναι μάρτυρας μιας πρωτοφανούς αποκάλυψης σκανδάλων κατάχρησης δημόσιου χρήματος και δεκασμού από ασκούντες δημόσιας εξουσία. Αναντίλεκτα είναι η πρώτη φορά από το 1960 που επέρχεται τέτοιο κτύπημα κατά της διαφθοράς. Τα σκάνδαλα που αποκαλύπτονται προφανώς δεν είναι σημερινά. Οι έρευνες για το ΣΑΠΑ έφθασαν πίσω μέχρι το 2000, για το ΤΕΠΑΚ μέχρι της ιδρύσεως του περί το 2004. Πολλοί αποδίδουν το γεγονός αυτό στη μηδενική ανοχή που επιδεικνύουν πλέον οι πολίτες, λόγω της δεινής οικονομικής κατάστασης στην οποία οι ίδιοι έχουν βρεθεί. Σίγουρα και αυτός ο παράγοντας έχει συντείνει, όχι όμως τόσο πολύ για τα σκάνδαλα του παρελθόντος. Ένας πολίτης, που έχει χάσει την περιουσία του λόγω της οικονομικής κρίσης, δεν ανέχεται τον ιατρό να του ζητήσει φακελάκι. Αυτό είναι γεγονός. Όμως τα σκάνδαλα του ΣΑΠΑ και του ΤΕΠΑΚ δεν είχαν αυτό ως αφετηρία. Αφετηρία ήταν η αποφασιστικότητα της Υπηρεσία μας να διερευνήσει κάθε τέτοια υπόθεση. Ο πρώτος μάρτυρας στην υπόθεση ΣΑΠΑ είχε επιχειρήσει να καταγγείλει τη βρωμιά και παλαιότερα, δεν βρήκε όμως καμία ανταπόκριση. Επίσης, η διερεύνηση των συμβάσεων του ΤΕΠΑΚ ξεκίνησε χωρίς να υπάρχει οποιαδήποτε καταγγελία. Αφετηρία ήταν μόνο η βούληση μας να διερευνήσουμε εις βάθος, και με συντεταγμένο και συστηματικό τρόπο, αριθμό συμβάσεων για ενοικίαση κτηρίων, στις οποίες για χρόνια όλοι ψηλάφιζαν ένα σκάνδαλο αλλά προηγουμένως ουδείς έθετε το δάκτυλο επί τον τύπο των ήλων. Ξεκινήσαμε επίσης τη διερεύνηση των συμβάσεων των συμβουλίων αποχετεύσεων Λευκωσίας και Λάρνακας χωρίς κάποια προηγούμενη καταγγελία από πολίτες. Μπορώ να σας αναφέρω ότι εντός των επόμενων λίγων ημερών ολοκληρώνουμε τη διερεύνηση για το Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας και θα διαβιβάσουμε το φάκελο στον Γενικό Εισαγγελέα αφού φαίνεται ότι και αυτή η υπόθεση όζει. Αλλά ναι, υπάρχουν και πολλές άλλες περιπτώσεις που σκάνδαλα αναδεικνύονται και αποκαλύπτονται λόγω της μηδενικής πλέον ανοχής των πολιτών και της πίεσης που αυτή ασκεί. Τα διαφαινόμενα σκάνδαλα που αφορούν τις επενδύσεις του Ταμείου Συντάξεων της Cyta, τα οποία ορθά διερευνά η διαχειριστική επιτροπή του Ταμείου, φαίνεται ότι μάλλον θα αποτελέσουν ένα τέτοιο παράδειγμα. Θέλω όμως να είμαι δίκαιος. Καμία υπόθεση της Υπηρεσίας μας, από αυτές που είδαν το τελευταίο διάστημα το φως της δημοσιότητας δεν θα είχε οδηγηθεί στο δικαστήριο, αν η Νομική Υπηρεσία πρώτα, και η Αστυνομία στη συνέχεια, δεν αποδεικνύονταν αποτελεσματικές και εξίσου αποφασισμένες να πατάξουν τη διαφθορά. Αν είχαμε άλλο Γενικό Εισαγγελέα, και άλλο Αρχηγό Αστυνομίας, ενδεχομένως όλες αυτές οι υποθέσεις να παρέμεναν στα συρτάρια ως απλές παρατηρήσεις της Υπηρεσίας μας. 3
Η ενίσχυση των θεσμών που αντιμάχονται τη διαφθορά και τη διαπλοκή, προϋποθέτει την εσωτερική κάθαρση των τριών Υπηρεσιών, της Νομικής Υπηρεσίας της Ελεγκτικής Υπηρεσίας και της Αστυνομίας. Η απαλλαγή από τα σάπια μήλα είναι εκ των ων ουκ άνευ, ειδικά για την Αστυνομία στην οποία φαίνεται ότι η διαφθορά είναι δυστυχώς σε πολύ ψηλά επίπεδα. Η πρόδηλη αποφασιστικότητα των Αρχηγού στην κάθαρση του Σώματος δεν αρκεί, όπως δεν μπορούμε και οι άλλες δύο Υπηρεσίες να επαναπαυόμαστε επειδή η διαφθορά στα δικά μας σπίτια είναι κάπως πιο περιορισμένη. Το ευχάριστο είναι πως τα εργαλεία που έχουμε στη διάθεση μας, όταν συντονίσουμε τις ενέργειες μας, είναι πάρα πολλά και μπορώ να σας αναφέρω ότι βρισκόμαστε σε συνεχή διαβούλευση ώστε να αξιοποιήσουμε αποτελεσματικά αυτά τα εργαλεία προς εντοπισμό και αποπομπή των επίορκων συναδέλφων μας. Η συνεργασία λοιπόν των τριών Υπηρεσιών, όπως και η συνεργασία με την Μονάδα Καταπολέμησης Αδικημάτων Συγκάλυψης (τη γνωστή ΜΟΚΑΣ), την επικεφαλής της οποίας, Έυα Παπακυριακού, επίσης ευχαριστώ και συγχαίρω, αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο για την επιτυχία του αγώνα κατά της διαφθοράς. Μπορεί η διαφθορά να μοιάζει με τη λερναία ύδρα, δεν είναι όμως ανίκητη. Υπάρχουν φυσικά και κάποιες θεσμικές αλλαγές που θα πρέπει να γίνουν για διευκόλυνση του αγώνα αυτού. Ήδη ο Υπουργός Δικαιοσύνης προωθεί νομοσχέδιο ώστε να ρυθμιστεί νομοθετικά, πρώτον η προστασία του καταγγέλλοντος, γνωστού και ως μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος ή και καταγγέλτη διαφθοράς (στα αγγλικά whistleblower), και δεύτερον η εισαγωγή μέτρων επιείκειας σε περιπτώσεις που κάποιος ενεχόμενος σε πράξη διαφθοράς (φτάνει να μην είναι το μεγάλο ψάρι!) συνεργάζεται ουσιωδώς με τις αρχές στην αποκάλυψη της αλήθειας. Παρέλκει φυσικά να σημειώσω ότι μηχανισμοί όπως το πόθεν έσχες και η τακτική δήλωση περιουσιακής κατάστασης, θα πρέπει επιτέλους να προωθηθούν από την Κυβέρνηση και την Βουλή, σε όλους του δημοσίους υπαλλήλους και γενικότερα σε όλους τους ασκούντες δημόσια εξουσία. Ομοίως, επείγει ο εκσυγχρονισμός του νόμου για τον έλεγχο των οικονομικών των πολιτικών κομμάτων. Ο υφιστάμενος νόμος που ψηφίστηκε το 2011 και τροποποιήθηκε το 2012, αποτέλεσε το πρώτο μεγάλο βήμα σε ένα τομέα στον οποίο υπήρχε πλήρης απουσία νομοθετικού πλαισίου. Ο υφιστάμενος όμως αυτός νόμος έχει τεράστια κενά. Ένα απλό παράδειγμα: Αν σήμερα μια εταιρεία του εξωτερικού έδινε 2εκ. ευρώ (το ποσό του παραδείγ ματος δεν είναι τυχαίο!) ως εισφορά σε δύο προεδρικούς υποψηφίους, αυτό θα ήταν καθόλα νόμιμο. Η Κυβέρνηση, υιοθετώντας όλες ανεξαιρέτως τις εισηγήσεις μας, και αυτό την τιμά, έχει πρόσφατα καταθέσει στην Βουλή νομοσχέδιο για να κλείσουν όλα αυτά τα κενά. 4
Η μεγάλη καθυστέρηση που έχει ήδη σημειωθεί στο θέμα αυτό, εννοώ του νόμου των πολιτικών κομμάτων, είχε ως αποτέλεσμα η Κύπρος να μην περάσει τις εξετάσεις της Επιτροπής GRECO του Συμβουλίου της Ευρώπης, έστω κι αν το νομοσχεδίο είναι ήδη στην Βουλή. Η Επιτροπή GRECO που συνεδρίασε πρόσφατα, στις 25 Μαρτίου, προκειμένου να αξιολογήσει τη συμμόρφωση της Κύπρου στις προηγούμενες υποδείξεις της, αποφάσισε ότι οι εκκρεμείς συστάσεις της δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως πλήρως υλοποιηθείσες (fully implemented), αλλά ως μερικώς υλοποιηθείσες (partly implemented). Αποτέλεσμα τούτου είναι το επίπεδο συμμόρφωσης της Κύπρου να χαρακτηρίζεται ως μη ικανοποιητικό (globally unsatisfactory). Η GRECO ζητά από την Κύπρο όπως ετοιμάσει και υποβάλει νέα έκθεση αναφορικά με τη συμμόρφωσή της στις εκκρεμείς συστάσεις μέχρι τις 30 Σεπτεμβρίου 2015. Μετά την εξέλιξη αυτή, θα πρέπει η Βουλή να επισπεύσει τις διαδικασίες συζήτησης και έγκρισης των σχετικών νομοσχεδίων πριν τις θερινές διακοπές ώστε να προλάβει η Λευκωσία να ενημερώσει σχετικώς την Επιτροπή GRECO. Είναι προφανές ότι τα γεγονότα τρέχουν, και ότι δεν μπορεί να υπάρξει άλλη καθυστέρηση στο θέμα αυτό. Ένα άλλο θέμα στο οποίο πιστεύω ότι θα μπορούσαν να γίνουν θεσμικές αλλαγές είναι ο τρόπος διεξαγωγής πειθαρχικού ελέγχου στη δημόσια υπηρεσία. Σήμερα το θέμα αυτό ρυθμίζεται από τον περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμο, με βάση τον οποίο όταν κάποιος δημόσιος υπάλληλος θα πρέπει να ελεγχθεί πειθαρχικώς, διορίζεται ερευνών λειτουργός από το Υπουργείο του. Αυτό αποτελεί μια μεγάλη αδυναμία του συστήματος αφού κάποιος καλείται να διεξαγάγει πειθαρχική έρευνα κατά ενός συναδέλφου του. Επίσης, αυτός που θα οριστεί ως ερευνών λειτουργός συνήθως θεωρεί την έρευνα ως πάρεργο μαζί με τις τόσες άλλες δουλειές του, να μην πω σαν αγγαρεία. Πέραν δε του γεγονότος ότι δεν έχει την προηγούμενη εμπειρία στη διεξαγωγή τέτοιων πειθαρχικών ερευνών, συνήθως δεν έχει ούτε και την κουλτούρα του ελεγκτή. Είναι για τούτο εισήγηση μας ότι η διεξαγωγή των πειθαρχικών ερευνών θα πρέπει να αναλαμβάνεται από μία κεντρική υπηρεσία, όπως για παράδειγμα το Τμήμα Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού. Θα ακολουθεί, όπως και σήμερα, εξέταση του πορίσματος από την Νομική Υπηρεσία, διατύπωση του κατηγορητηρίου και εκδίκαση από την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας. Οι θεσμικές αλλαγές που προωθούνται από την αρμόδια αρχή δημοσίων συμβάσεων στον τρόπο διαχείρισης δημοσίων συμβάσεων, με κυριότερη αλλαγή την μετάθεση της αρμοδιότητας διαχείρισης των μεγάλων συμβάσεων έργων από τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, που διοικούνται από πολιτικά πρόσωπα, στο κεντρικό κράτος με τις υφιστάμενες δομές και ασφαλιστικές δικλείδες του, είναι αλλαγές που η Υπηρεσία μας υποστηρίζει ένθερμα. Κάποιες δε εξ αυτών βασίζονται σε δικές μας συστάσεις. Θα ήταν μέγιστο σφάλμα να μην παραδειγματιστούμε από τα τόσα παραδείγματα κακοδιαχείρισης σε συμβούλια αποχετεύσεων και στο ΤΕΠΑΚ. 5
Η διαφθορά είναι μια ύπουλη μάστιγα και έχει ένα πολύ ευρύ φάσμα διαβρωτικών επιδράσεων στις κοινωνίες. Υπονομεύει τη δημοκρατία, την υγιή πολιτική και το κράτος δικαίου, οδηγεί σε παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, ζημιώνει τα δημόσια οικονομικά, στρεβλώνει τις αγορές, δημιουργεί διάχυτη δυσλειτουργία του κράτους και γραφειοκρατική αναποτελεσματικότητα του κρατικού μηχανισμού, διαβρώνει την ποιότητα της ζωής και επιτρέπει την άνθηση και ανάπτυξη του οργανωμένου εγκλήματος, της τρομοκρατίας και άλλων απειλών για την ανθρώπινη ασφάλεια. Η διαφθορά αναπτύσσεται και θεριεύει όταν υπάρχουν κάποιες προϋποθέσεις: i) Ευρεία διακριτική εξουσία, χωρίς σαφή όρια, ii) iii) iv) Αόριστες ή επάλληλες αρμοδιότητες, Γραφειοκρατικά εμπόδια, Έλλειψη κατάλληλων μηχανισμών προληπτικού ελέγχου, v) Βραδύτητα κατασταλτικού ελέγχου, vi) vii) viii) ix) Βραδύτητα στην απονομή δικαιοσύνης, Ανεπάρκεια προβλεπομένων ποινών, και Έλλειψη Διαφάνειας. Αναξιοκρατία x) Πειθαρχική και ποινική ατιμωρησία λόγω μη ύπαρξης βούλησης ή λόγω αναποτελεσματικότητας των διωκτικών ή αρμόδιων αρχών. Μαζί με την καταπολέμηση της ατιμωρησίας και τη λήψη κατασταλτικών μέτρων, θα πρέπει να βελτιώσουμε και την ηθική δεοντολογία της κοινωνίας μας αφού, η διαφθορά είναι εν πολλοίς και ένα θέμα της δημόσιας αντίληψης και αποδοχής. Ας θυμόμαστε λοιπόν όλοι ότι το τέρας της διαφθοράς δεν είναι ανίκητο. Η συστράτευση όλων εμάς των αρμόδιων θεσμών, μαζί με εσάς, τους συνειδητοποιημένους πολίτες που είσαστε σήμερα εδώ, θα φέρουν τελικά το επιθυμητό αποτέλεσμα. Δεν αναμένουμε να γίνουμε κοινωνία αγγέλων, ούτε και ένας κόσμος ηθικός αγγελικά πλασμένος, μπορούμε όμως να αξιώνουμε την κατάταξη μας στις χώρες όπου ένα κρούσμα διαφθοράς αποτελεί σπάνια είδηση και όχι ρουτίνα. Τότε μόνο οι πολίτες θα μας εμπιστευτούν ξανά. 6