Αξιολόγηση της οικονομικής πολιτικής στην Ελλάδα από τη μεταπολίτευση έως την ένταξη στην ΟΝΕ 1. του Σαράντη Λώλου. Περιεχόμενα

Αξιολόγηση της οικονομικής πολιτικής στην Ελλάδα από τη μεταπολίτευση έως την ένταξη στην ΟΝΕ 1 του Σαράντη Λώλου Τμήμα Οικονομικής και Περιφερειακής Ανάπτυξης Περιεχόμενα 1 Εισαγωγή...1 2 Η πρώτη μεταπολεμική περίοδος...1 3 Η δεκαετία του 1980: Τα εκκρεμή ζητήματα της οικονομικής πολιτικής...5 3.1 Η περίοδος 1981-85...5 3.2 Το Σταθεροποιητικό Πρόγραμμα 1986-87...11 3.3 Η περίοδος 1988-89...14 4 Η δεκαετία του 1990: Η προσπάθεια σύγκλισης με την ΕΕ...14 4.1 Η σταθεροποίηση της περιόδου 1990-93...14 4.2 Το Πρόγραμμα Σύγκλισης (1993-98)...18 Δεκέμβριος 2003 1 Εισαγωγή Από τη μεταπολίτευση έως σήμερα η Ελλάδα βρίσκεται σε διαδικασία αναδιάρθρωσης της παραγωγικής δομής, προσπάθειας περιορισμού των μακροοικονομικών ανισορροπιών και βελτίωσης της ανταγωνιστικής της θέσης, ενόψει μιας οικονομίας που διεθνοποιείται με ταχείς ρυθμούς. Στο κείμενο αυτό γίνεται συνοπτική παρουσίαση και αξιολόγηση των οικονομικών πολιτικών που εφαρμόσθηκαν στην Ελλάδα από την μεταπολίτευση έως την ένταξη της χώρας στην ΟΝΕ. 2 Η πρώτη μεταπολεμική περίοδος Μετά το τέλος του εμφυλίου πολέμου (1949) με την ήττα των αριστερών δυνάμεων, η διακυβέρνηση της χώρας υπήρξε μονοκομματική με σχεδόν αποκλειστικά συντηρητικές (δεξιές) κυβερνήσεις μέχρι το 1981. Το Κομμουνιστικό Κόμμα τελούσε 1 Το κείμενο αυτό αντλεί από το S.E. Lolos (1998) Success and Failure of Economic Policies: The Experience of Greece and Portugal, Comparative Economic Studies, Spring. 1

υπό απαγόρευση μέχρι το τέλος της επτάχρονης στρατιωτικής δικτατορίας (1967-74). Επακόλουθο του εμφυλίου ήταν οι πολιτικές διακρίσεις σε βάρος των ηττημένων, που, σε ορισμένες περιπτώσεις, έφθαναν μέχρι την στέρηση των πολιτικών ελευθεριών (τόποι εξορίας). Οι διακρίσεις αυτές, που διατηρήθηκαν έως την πτώση της χούντας το 1974, οδήγησαν στην δημιουργία μιας κοινωνίας δύο ταχυτήτων, όπου όσοι δεν ενστερνίζονταν τις δεξιές απόψεις, προσλαμβάνονταν με δυσκολία στον δημόσιο τομέα αλλά και στις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Αυτό ανάγκασε πολλούς ανθρώπους να αναζητήσουν αβέβαιη εργασία, έξω από το επίσημο κύκλωμα απασχόλησης. Πολλοί υποχρεώθηκαν να γίνουν αυτοαπασχολούμενοι ή να δημιουργήσουν μικρές προσωπικές επιχειρήσεις που λειτουργούσαν και -σε μεγάλο βαθμό ακόμα λειτουργούν- στα όρια της νομιμότητας, των κανόνων και των προδιαγραφών. Με το τέλος του εμφυλίου, η οικονομική δραστηριότητα στην Ελλάδα είχε φτάσει σε πολύ χαμηλά επίπεδα και ο παραγωγικός και κοινωνικός ιστός είχε αποδιοργανωθεί. Η οικονομία χαρακτηριζόταν από υψηλή ανεργία, υψηλό πληθωρισμό και έλλειψη των απαραίτητων πόρων για ενεργοποίηση της οικονομικής δραστηριότητας. Περί τα μέσα της δεκαετίας του 1950, μετά την υποτίμηση της δραχμής κατά 50% έναντι του δολαρίου (1953), η οικονομία άρχισε να αναπτύσσεται και το κοινό να ανακτά εμπιστοσύνη στο εθνικό νόμισμα. Έτσι, άρχισαν να αυξάνονται οι καταθέσεις, να δημιουργούνται αποταμιεύσεις και να σωρεύονται πόροι για την χρηματοδότηση της ιδιωτικής οικονομικής δραστηριότητας και του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων. Η μακροοικονομική πολιτική αποσκοπούσε στην δημιουργία εσωτερικής και εξωτερικής σταθερότητας. 2 Από τα μέσα της δεκαετίας του 1950 μέχρι την πρώτη ενεργειακή κρίση (1973), η ελληνική οικονομία σημείωσε εξαιρετικά υψηλούς ετήσιους ρυθμούς μεγέθυνσης (6-7% κατά μέσο όρο). Στη διαδικασία της οικονομικής ανάπτυξης, η διάρθρωση της οικονομίας άρχισε να μοιάζει με εκείνη των αναπτυγμένων χωρών, όπου η βιομηχανική βάση διευρύνθηκε σημαντικά καθώς και οι εξαγωγές βιομηχανικών προϊόντων. Ωστόσο, τα κλασικά χαρακτηριστικά των λιγότερο αναπτυγμένων οικονομιών διατηρήθηκαν και πολλά από αυτά παραμένουν ακόμη. Αναφερόμαστε στην κατακερματισμένη παραγωγική βάση και την ύπαρξη παραγωγικών διαδικασιών εντάσεως εργασίας, στη διευρυμένη αυτοαπασχόληση και των ανεπίσημων μορφών απασχόλησης, στην εκτεταμένη φοροδιαφυγή, στην μετανάστευση και την υποαπασχόληση, στην αναποτελεσματική λειτουργία του υπερτροφικού δημόσιου τομέα, στο οπισθοδρομικό κοινωνικό κράτος κ.λπ. Ένα ιδιαίτερο χαρακτηριστικό της ελληνικής οικονομίας είναι το χρόνιο έλλειμμα του ισοζυγίου εμπορίου που σχετίζεται με την αδυναμία των ελληνικών προϊόντων να ανταγωνίζονται τα ξένα στην εγχώρια και τη διεθνή αγορά. Η διατήρηση του εμπορικού ελλείμματος θα μπορούσε να ανατρέψει την εσωτερική και εξωτερική ισορροπία της οικονομίας, εάν δεν υπήρχαν οι σημαντικές εισροές πόρων από το εξωτερικό. Οι εισροές αυτές περιλαμβάνουν εμβάσματα μεταναστών, ναυτικών και 2 Βλ. Δ. Χαλικιάς (1978), Money and Credit in a Developing Economy: The Case of Greece, New York University Press. 2

εισοδήματα από ναυτιλιακές δραστηριότητες, οι οποίες ας σημειωθεί στην περίοδο 1960-80 ανέρχονταν στο 7% του ΑΕΠ σε σχέση με 2% της συνεισφοράς του τουρισμού στο ΑΕΠ. 3 Στη μεταπολεμική περίοδο, η ελληνική στρατηγική ανάπτυξης απέβλεπε στην υποκατάσταση των εισαγωγών και οι πολιτικές διεθνούς εμπορίου ήταν ιδιαίτερα παρεμβατικές, πράγμα το οποίο αντανακλούσε την αποτυχία επίτευξης προσαρμογής σε ορισμένους βασικούς παραγωγικούς κλάδους. Μετά τη Συμφωνία Σύνδεσης με την ΕΟΚ (1962), η πολιτική της κυβέρνησης αποσκοπούσε σ την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας επιλεγμένων βιομηχανικών κλάδων ( επιλογή νικητών ) και στην ελαχιστοποίηση των πιέσεων που θα προέρχονταν από την επικείμενη απελευθέρωση του καθεστώτος εισαγωγών. Καθώς η εφαρμογή επιλεκτικής δασμολογικής πολιτικής γινόταν ολοένα και περισσότερο δύσκολη εξαιτίας των διεθνών υποχρεώσεων της χώρας, η πολιτική προστασίας της εγχώριας παραγωγής άρχισε να μετατοπίζεται σταδιακά από γενικευμένους δασμολογικούς περιορισμούς σε μη δασμολογική προστασία (πχ. επιδοτήσεις). 4 Η πολιτική αυτή ευνόησε την ανάπτυξη παραδοσιακών προϊόντων, τα οποία χαρακτηρίζονται ως προϊόντα εντάσεως ανειδίκευτης εργασίας, εντάσεως φυσικών πόρων, αλλά και κεφαλαίου (πχ τσιμέντα). 5 Με την αποκατάσταση της δημοκρατίας το 1974 και τη θριαμβευτική επιστροφή του Κωνσταντίνου Καραμανλή ως αρχηγού της συντηρητικής παράταξης (Νέα Δημοκρατία), το πολιτικό σύστημα άρχισε να αποκτά αξιοπιστία. Οι πολιτικές διακρίσεις γρήγορα εξασθένισαν και νομιμοποιήθηκε το Κομμουνιστικό Κόμμα. Ωστόσο, υπήρχε ένα διάχυτο αίσθημα ελλείμματος δημοκρατίας σε πολλές εκφάνσεις της κοινωνικής ζωής. Επιπλέον, το 1974 ελήφθη η τελική απόφαση για τον ευρωπαϊκό προσανατολισμό της χώρας από τη συντηρητική παράταξη (ΝΔ) με την υποστήριξη του Ευρω - κομμουνιστικού κόμματος (ΚΚΕ Εσωτερικού) κ αι την αντίθεση του ορθόδοξου Κομμουνιστικού Κόμματος (ΚΚΕ) και του νεοϊδρυθέντος Σοσιαλιστικού Κόμματος (ΠΑΣΟΚ). Ας σημειωθεί ότι η κατακόρυφη άνοδος της επιρροής του ΠΑΣΟΚ κατά το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του 1970, δημιούργησε ένα αντιευρωπαϊκό (αντ ι- ΕΟΚ) κλίμα, πέρα από το αντιαμερικανικό κλίμα το οποίο προϋπήρχε. Όσον αφορά την οικονομική ανάπτυξη, κατά το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του 1970 οι ρυθμοί οικονομικής μεγέθυνσης επιβραδύνθηκαν αισθητά (3-4%), από 6-7% 3 Για περισσότερα, βλ. Singh (1984), The Impact of Tourism on the Balance of Payments, Centre of Planning and Economic Research, Athens. 4 Ας σημειωθεί ότι παρόλο που η Συμφωνία τηρήθηκε, δεν είναι βέβαιο ότι η προστασία των ελληνικών προϊόντων μειώθηκε. Βλ. Α. Μητσός (1989), Η ελληνική βιομηχανία στη διεθνή αγορά, Θεμέλιο, Αθήνα.. 5 Βλ. D. Mardas και N. Vaskarelis (1990) National Report: Portugal, in European Economy. D. Neven (1990) Gains and Losses from 1992, Economic Policy, April. Σ. Λώλος και Λ. Παπαγιαννάκης (1993) Η ελληνική βιομηχανία στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Ακαδημία Αθηνών, Τόμος 5. 3

που ήσαν μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 1970. Ωστόσο, συνέχισαν να συγκρίνονται ευνοϊκά με αυτούς των χωρών της δυτικής Ευρώπης (Διάγραμμα 1). 8 6 Διάγραμμα 1: Ετήσιος ρυθμός μεταβολής του ΑΕΠ (σε τιμές 1995) Ελλάδα ΕΕ-15 4 2 0-2 -4 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Πηγή: ΕΣΥΕ και Eurostat Μια θετική εξέλιξη της ελληνικής οικονομίας στη δεκαετία του 1970 ήταν η αύξηση του εξαγωγικού της προσανατολισμού (κυρ ίως βιομηχανικά προϊόντα) προς τις αγορές της Μέσης Ανατολής και τον Αραβικό κόσμο, που διατήρησε υψηλά τη ζήτηση και έδωσε ώθηση σε νέες επενδύσεις. Η εξέλιξη αυτή μαζί με τις καλές μεταπολεμικές επιδόσεις διατήρησε υψηλά τις προσδοκίες για συνέχιση στο μέλλον των γρήγορων ρυθμών ανάπτυξης. Έτσι, σε αντίθεση με ότι συνέβη στις δυτικοευρωπαϊκές χώρες, η παγκόσμια κρίση του 1973 δεν έγινε, φαινομενικά τουλάχιστον, ιδιαίτερα αισθητή. Ωστόσο, η ελληνική οικονομία υπέστη σοβαρό πλήγμα από τη δεύτερη ενεργειακή κρίση στο τέλος της δεκαετίας του 1970, όπου αναδείχθηκαν οι διαρθρωτικές αδυναμίες της οικονομίας με την εμφάνιση προβληματικών κλάδων και προβληματικών επιχειρήσεων. Η μακροοικονομική πολιτική της κυβέρνησης της Νέας Δημοκρατίας εξακολούθησε να είναι επεκτατική και ο ρόλος του κράτους διευρύνθηκε σημαντικά με την κρατικοποίηση ορισμένων μεγάλων επιχειρήσεων, κυρίως στον τομέα των μεταφορών (Ολυμπιακή Αεροπορία, Εμπορική Τράπεζα, Ναυπηγεία Σκαραμαγκά, Ηλεκτρικός Σιδηρόδρομος, Διυλιστήρια Ασπροπύργου). Μέχρι το τέλος της δεκαετίας του 1970 οι δομικές αδυναμίες της ελληνικής οικονομίας έγιναν πλέον φανερές, ενώ ο πληθωρισμός ανέβηκε στο 25% (Διάγραμμα 2). 4

30 Διάγραμμα 2: Ετήσιος ρυθμός πληθωρισμού στην Ελλάδα 25 20 15 10 5 0 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Πηγή: ΕΣΥΕ 3 Η δεκαετία του 1980: Τα εκκρεμή ζητήματα της οικονομικής πολιτικής 3.1 Η περίοδος 1981-85 Το Οκτώβριο του 1981 επήλθε σημαντική κυβερνητική αλλαγή. Το σοσιαλιστικό κόμμα (ΠΑΣΟΚ) ήρθε στην εξουσία με μεγάλη κοινοβουλευτική πλειοψηφία και την εντολή να ακολουθήσει ένα ριζοσπαστικό πρόγραμμα ανακατανομής των εισοδημάτων. Υποστηρίχθηκε από ευρεία κοινωνική συμμαχία (κυρίως μεσαία στρώματα), που αισθάνονταν ότι δεν είχαν επαρκή συμμετοχή στο πολιτικό γίγνεσθαι για μεγάλη χρονική περίοδο. Ας σημειωθεί ότι σε όλη την μεταπολεμική περίοδο και μέχρι το 1981 η διακυβέρνηση της χώρας ασκούνταν αποκλειστικά από τη συντηρητική παράταξη με εξαίρεση μια βραχύβια διακυβέρνηση κεντρώου κόμματος (1964-65) και βέβαια τη χούντα (1967-74). Το ΠΑΣΟΚ ιδρύθηκε το 1974 από τον Ανδρέα Παπανδρέου, ο οποίος είχε ήδη συμμετοχή στον πολιτικό στίβο στην Ελλάδα και ήταν επίσης εξέχων καθηγητής των οικονομικών στις ΗΠΑ. Το ΠΑΣΟΚ, στο οποίο υπερίσχυε μια έντονη λαϊκή, αντι-εοκική και αντι- Αμερικανική ρητορεία, εμφανιζόταν ως μοναδική εναλλακτική λύση στην μεταπολεμική συντηρητική διακυβέρνηση. Αντιτάχθηκε στη Συνθήκη Ένταξης της Ελλάδας στην ΕΟΚ (1981) θεωρώντας την καταστροφική για τα εθνικά συμφέροντα. Κατά το πρώτο ήμισυ της δεκαετίας του 1980, το ΠΑΣΟΚ αμφισβητούσε την ευρωπαϊκή προοπτική και στόχευε στην επίτευξη μιας ειδικής σχέσης της Ελλάδας εντός της ΕΟΚ. Ωστόσο, προς τα τέλη της δεκαετίας του 1980, η αντιευρωπαϊκή θέση του ΠΑΣΟΚ μετριάσθηκε και η ευρωπαϊκή ενοποίηση υιοθετήθηκε σταδιακά ως εθνική προτεραιότητα. Αυτό το αντι-εοκ αίσθημα ήταν εντονότερο στις αγροτικές και σχετικά λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές της χώρας, κάτι που πρέπει να αποδοθεί σε μια βαθιά 5

ριζωμένη ιδεολογική προκατάληψη απέναντι στο Δυτικό Κόσμο. Αρκετά παράδοξα οι περιοχές αυτές ήταν εκείνες που ωφελήθηκαν περισσότερο από τις επιδοτήσεις των γεωργικών τιμών μέσω της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής της ΕΟΚ (ΚΑΠ ). Ας σημειωθεί ότι κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1980 και εν μέρει τη δεκαετία του 1990, περίπου το μισό γεωργικό εισόδημα προερχόταν άμεσα από ενισχύσεις της ΕΟΚ. 6 Κατά την πρώτη περίοδο διακυβέρνησης (1981-85), το ΠΑΣΟΚ ακολούθησε κατά βάση μια επεκτατική μακροοικονομική πολιτική, σύμφωνα με τις προσδοκίες της ευρείας κοινωνικής συμμαχίας που το έφερε στην εξουσία, ικανοποιώντας απαιτήσεις για μια πιο δίκαιη κοινωνία, κοινωνική συνοχή, υψηλότερες αποδοχές και σύγχρονο κράτος πρόνοιας. 30 Διάγραμμα 3: Πραγματικός κατώτατος μισθός - ετήσιοι ρυθμοί μεταβολής 20 10 0-10 -20 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Πηγή: ΕΣΥΕ Ως εκ τούτου, οι μισθοί, τα ημερομίσθια και οι συντάξεις αυξήθηκαν σημαντικά μετά την υιοθέτηση της αυτόματης τιμαριθμικής αναπροσαρμογής (ΑΤΑ). ( Διάγραμμα 3, παραπάνω). Το ίδιο συνέβη με τον πληθωρισμό και το κόστος εργασίας ανά μονάδα προϊόντος (βλ. Διάγραμμα 8, παρακάτω). Ας σημειωθεί, ωστόσο, ότι η αμοιβή της εργασίας είχε παραμείνει σε χαμηλά επίπεδα για μεγάλο χρονικό διάστημα (περίοδος χούντας). Επίσης, αυξήθηκαν οι δημόσιες δαπάνες λόγω της ανόδου των κοινωνικών δαπανών και των δημόσιων επενδύσεων (Διάγραμμα 4). Έτσι, ο ρυθμός του πραγματικού ΑΕΠ αυξήθηκε σημαντικά (3,8% το 6 Βλ., για παράδειγμα, τη μελέτη Ανταγωνιστική γεωργία και εξελίξεις στον γεωργικό τομέα, Επιτροπή για την διαμόρφωση μακροχρόνιας πολιτικής (1998), Εθνική Τράπεζα της Ελλάδος, Αθήνα. Ωστόσο, προς το τέλος της δεκαετίας του 1990 η εισοδηματική υποστήριξη από την ΕΕ βαθμιαία περιορίζεται λόγω των αποφάσεων της Agenda 2000. 6

1985 σε σύγκριση με μηδενική αύξηση το 1980-82), που αποδίδεται κυρίως στην αύξησης της ιδιωτικής κατανάλωσης. 7 Διάγραμμα 4: Δαπάνεςκαι Εσοδα Γενικής Κυβέρνησης (% του ΑΕΠ) 50 45 40 Δαπάνες Έσοδα 35 30 25 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Πηγή: Εθνικοί Λογαριασμοί Η πολιτική αυτή συνοδεύτηκε από μεγάλη αύξηση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων (Διάγραμμα 5) και του δημόσιου χρέους (Διάγραμμα 6). 18 Διάγραμμα 5: Έλλειμμα Γενικής Κυβέρνησης ως ποσοστό του ΑΕΠ 15 12 9 6 3 0 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Πηγή: Εθνικοί Λογαριασμοί. 7 Βλ., Economic Survey of Greece 1983/1984 (1983) και 1985/1986 (1986), OECD, Paris 7

120 Διάγραμμα 6: Χρέος Γενικής Κυβέρνησης ως ποσοστό του ΑΕΠ 100 80 60 40 20 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Πηγή: Εθνικοί Λογαριασμοί Επίσης, η πολιτική αυτή συνοδεύτηκε από έκρηξη του ελλείμματος του ισοζυγίου πληρωμών της ελληνικής οικονομίας (Διάγραμμα 7) που οφειλόταν σε εσωτερικούς και εξωτερικού παράγοντες. 0 Διάγραμμα 7: Έλλειμμα ισοζυγίου πληρωμών ως ποσοστό του ΑΕΠ -1-2 -3-4 -5-6 -7 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Πηγή: Τράπεζα της Ελλάδος Οι εσωτερικοί παράγοντες σχετίζονταν με την πολιτική ελλειμματικής χρηματοδότησης (από εξωτερικό δανεισμό) των δημοσίων δαπανών, αλλά και με τη σταδιακή αύξηση της εισαγωγικής διείσδυσης, ως αποτέλεσμα της διάβρωσης της ανταγωνιστικότητας των ελληνικών προϊόντων στην εσωτερική αγορά και της διεθνοποίησης των καταναλωτικών προτύπων. 8

Οι εξωτερικοί παράγοντες σχετίζονταν με την επιβράδυνση της εξαγωγικής επίδοσης, λόγω της κατάρρευσης των αγορών της Μέσης Ανατολής και του περιορισμού των αγορών της Ανατολικής Ευρώπης (παρόλο που οι εξαγωγές στράφηκαν προς τις δυτικοευρωπαϊκές αγορές αφού διευκολύνθηκαν από την ένταξή μας στην ΕΟΚ). Επιπλέον, ως αποτέλεσμα της διεθνούς ύφεσης, υπήρξε μείωση των σημαντικών τρεχουσών μεταβιβάσεων από το εξωτερικό που παραδοσιακά λειτουργούσαν ως πρόσθετη πηγή οικονομικής ανάπτυξης. 8 Κατά το πρώτο ήμισυ της δεκαετίας του 1980, ο παρεμβατικός χαρακτήρας της βιομηχανικής πολιτικής εντάθηκε (Νόμος 1262/82) με σκοπό τη στήριξη των επενδύσεων και την τεχνολογική αναβάθμιση της βιομηχανίας (μέσω καθέτων - κλαδικών πολιτικών, κινήτρων και επιχορηγήσεων), την προστασία της εγχώριας παραγωγής και απασχόλησης και την προώθηση των εξαγωγών (μέσω επιδοτήσεων). 9 Όμως, παρά την κλαδική και τεχνολογική διαφοροποίηση των κινήτρων, αυτή η ενεργητική πολιτική επενδύσεων σε μεγάλο βαθμό απέτυχε να συμβάλει στην αναβάθμιση και την κλαδική αναδιάρθρωση της παραγωγής. 10 Ας σημειωθεί ότι πολλές από τις μεταπολεμικές κλαδικές πολιτικές υπαγορεύτηκαν από πολιτικά ή κοινωνικά κριτήρια, όπως στην περίπτωση της βιομηχανίας λιπασμάτων που η πολιτική χαράχθηκε με γνώμονα την ενίσχυση των αγροτικών εκμεταλλεύσεων. 11 Ως αποτέλεσμα, η αναγκαία αναδιάρθρωση της βιομηχανίας δεν επιτεύχθηκε, με ουσιαστικές αρνητικές επιπτώσεις στα επόμενα χρόνια. Πέρα από την ενεργητική πολιτική επενδύσεων, παρατηρήθηκαν μεγάλες καθυστερήσεις στην παραγωγική αναδιάρθρωση. Το 1983 δημιουργήθηκε ο Οργανισμός Αναδιάρθρωσης Επιχειρήσεων (ΟΑΕ) με στόχο τη στήριξη και την αναδιάρθρωση των προβληματικών επιχειρήσεων, ο οποίος χρηματοδοτικά στηριζόταν στο κρατικά ελεγχόμενο τραπεζικό σύστημα. Η δημιουργία του ΟΑΕ ήρθε καθυστερημένα, δεδομένου ότι παρόμοιοι μηχανισμοί άμεσης κρατικής παρέμβασης αποτελούσαν από τα μέσα της δεκαετίας του 1970 8 Ωστόσο, ο Γ. Σπράος υποστηρίζει ότι οι σημαντικές αυτές ενισχύσεις από το εξωτερικό επηρεάζουν αρνητικά την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας γιατί δημιουργούν πιέσεις ανατίμησης της δραχμής (αυτό αποκαλείται Ολλανδική ασθένεια ). Ανάλογες επιδράσεις αναμένονται και από τις εισροές του Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης στη χρηματοδότηση των εισαγωγών. Βλ. J. Spraos (1991), Macroeconomic Policy in an Open Economy, mimeo, Athens. 9 Βλ. T. Γιαννίτσης (1983) Η ελληνική βιομηχανία: Ανάπτυξη και κρίση, Αθήνα, Gutenberg. Επίσης, T. Γιαννίτσης (1988) Η ένταξη στην ΕΚ και οι επιπτώσεις στη βιομηχανία και το εμπόριο, Ίδρυμα Μεσογειακών Μελετών, Αθήνα. 10 Βλ. A. Λυμπεράκη και Σπ. Τραυλός (1993) Κρατικές παρεμβάσεις στη βιομηχανία: Άμεση και έμμεση βιομηχανική πολιτική στη δεκαετία του 1980, στο T. Γιαννίτσης (Eκδ.) Βιομηχανική και τεχνολογική πολιτική στην Ελλάδα, Θεμέλιο, Αθήνα. Επίσης, Λώλος και Παπαγιαννάκης (1993) op. cit. 11 Βλ. Y. Caloghirou, Y. Voulgaris and St. Zambarloukou (1997), Structural Determinants of Industrial Restructuring Strategies: Manufacturing Industries in Greece and Spain, paper presented in Institutions, Economic Integration and Restructuring, 6-9 November, Athens. 9

εργαλεία άσκησης βιομηχανικής πολιτικής σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες. 12 Επιπλέον, αν και ο πρωταρχικός ρόλος του OAE για τη διατήρηση του παραγωγικού ιστού ήταν επιτυχής, δεδομένου ότι ο ιδιωτικός τομέας δεν μπορούσε ή δεν επιθυμούσε να το πράξει, ο οργανισμός αυτός απέτυχε να κάνει τις αναγκαίες προσαρμογές (δηλ. να μετατρέψει τις ανταγωνιστικές επιχειρήσεις σε βιώσιμες και να ρευστοποιήσει τις υπόλοιπες). Τελικά, λόγω των εκτεταμένων κοινωνικών πιέσεων στην κυβέρνηση, οι πολιτικές που εφαρμόσθηκαν κατά την δεκαετία του 1980 οδήγησαν στη στήριξη της απασχόλησης, αδιαφορώντας για τη βιωσιμότητα και την ανταγωνιστική θέση των επιχειρήσεων. Έτσι, η αποτυχία του ΟΑΕ να πραγματοποιήσει την απαιτούμενη αναδιάρθρωση συνεχίστηκε μέχρι το τέλος της δεκαετίας του 1980. 13 Όσον αφορά την πολιτική στην αγορά εργασίας, η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ περιόρισε τις απολύσεις και ενδυνάμωσε τα εργατικά συνδικάτα με σειρά νομοθετικών πράξεων, αυξάνοντας την επιρροή τους στη ΓΣΕΕ. Επίσης, εδόθησαν στα εργατικά συνδικάτα των δημοσίων επιχειρήσεων σημαντικές αρμοδιότητες στη διαχείριση των επιχειρήσεων και ασκούσαν σημαντική επιρροή στη διαμόρφωση της οικονομικής πολιτικής. 14 Τα αποτελέσματα των πολιτικών αυτών και των συμπεριφορών που απορρέουν από αυτές θα γίνουν αρκετά ορατά στις προσπάθειες μεταρρυθμίσεων των μελλοντικών κυβερνήσεων. Η επεκτατική πολιτική δεν ήταν διατηρήσιμη και το ΠΑΣΟΚ αναγκάστηκε να εφαρμόσει μια πολιτική ζεστού-κρύου, όπως θα φανεί στη συνέχεια. Έτσι, η πολιτική της περιόδου 1981-85 διακόπηκε απότομα από ένα αυστηρό σταθεροποιητικό πρόγραμμα, κυρίως λόγω των μακροοικονομικών ανισορροπιών που είχαν δημιουργηθεί. Οι μικρο-οικονομικές ανεπάρκειες που προέρχονταν από την αποτυχία των παρεμβατικών βιομηχανικών πολιτικών αποτυπώθηκαν μεν στην ανισορροπία του ισοζυγίου εμπορίου, αλλά οι πραγματικές συνέπειές τους φάνηκαν αργότερα. Η πολιτική της περιόδου 1981-85 αποτελούσε μονόδρομο για το ΠΑΣΟΚ μια και όφειλε τη συντριπτική κοινοβουλευτική του πλειοψηφία 15 στην υπόσχεση να ακολουθήσει τη συγκεκριμένη πολιτική. Επιπλέον, η αξιωματική συντηρητική αντιπολίτευση δεν είχε ουσιαστικά εναλλακτική πρόταση διακυβέρνησης, έχοντας η 12 Για παράδειγμα: Μ. Βρετανία (1972), Πορτογαλία (1974), Γαλλία (1970, 1974), Ιρλανδία (1970), Ιταλία (1971), Βέλγιο (1982). Βλ. Structural Adjustment and Economic Performance (1987), OECD, Paris, για αναλυτική παρουσίαση. 13 Για περισσότερα, βλ. Γ. Καλογήρου (1993) Προβληματικές δομές στην ελληνική βιομηχανία: Η δημιουργία του προβλήματος και η προσπάθεια επίλυσής του, στο T. Γιαννίτσης (1993) op. cit. 14 Για περισσότερα, βλ. Στ. Ζαμπαρλούκου (1997) Κράτος και οργανωμένη εργασία στην Ελλάδα, 1936-1991: Αθήνα, Σάκκουλας. Ας σημειωθεί, πάντως, ότι το εργατικό κίνημα στην Ελλάδα ήταν μάλλον παραδοσιακά υπό τον έλεγχο του κόμματος που βρισκόταν στην εξουσία. 15 Στις εκλογές του 1981 το ΠΑΣΟΚ πήρε το 48% της λαϊκής ψήφου, έναντι 36% της Νέας Δημοκρατίας και 12% περίπου των δύο Κομμουνιστικών Κομμάτων. 10

ίδια ακολουθήσει ανάλογη πολιτική όταν βρισκόταν στην εξουσία την περίοδο 1974-81. Με άλλα λόγια, το μεταπολεμικό μοντέλο ανάπτυξης δεν αμφισβητήθηκε. Τέλος, με δεδομένες τις πρόσφατες, τότε, εξαιρετικές οικονομικές επιδόσεις λίγοι μπορούσαν να φανταστούν το βάθος και τη διάρκεια της επερχόμενης κρίσης. Πάντως, η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ, έχοντας συνείδηση των δομικών ανεπαρκειών της οικονομίας, εφάρμοσε παρεμβατικές πολιτικές για την ενίσχυση της προσφοράς, οι οποίες αποδείχθηκαν ανεπαρκείς. Η διακυβέρνηση των σοσιαλιστών χαρακτηρίζονταν από πολιτικό βολονταρισμό, υποβαθμίζοντας τις δυνάμεις της αγοράς και τις διεθνείς τάσεις, ενώ καθυστέρησαν να αντιληφθούν ότι οι μεταρρυθμίσεις προς την κατεύθυνση της αγοράς αποτελούσαν παγκόσμιο φαινόμενο. 3.2 Το Σταθεροποιητικό Πρόγραμμα 1986-87 Το 1985 κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ επανεξελέγη, έχοντας επιτύχει στην προεκλογική εκστρατεία να στρέψει την προσοχή των ψηφοφόρων από τις αποτυχίες της οικονομικής πολιτικής στην απειλή επανόδου της συντηρητικής παράταξης, της δεξιάς. Η κυβέρνηση μόλις ανέλαβε την εξουσία εκπόνησε ένα διετές Σταθεροποιητικό Πρόγραμμα (1986-87) για την αντιμετώπιση των μακροοικονομικών ανισορροπιών της οικονομίας. Ο άνθρωπος που θα εφάρμοζε το πρόγραμμα αυτό ήταν ο Κώστας Σημίτης ως Υπουργός Εθνικής Οικονομίας, καθηγητής Νομικής και συνιδρυτής του ΠΑΣΟΚ το 1974, ο οποίος, σε αντίθεση με τον αρχηγό του κόμματος Α. Παπανδρέου, ήταν ένθερμος υποστηρικτής του ευρωπαϊκού προσανατολισμού της χώρας. Οι βασικοί στόχοι του Προγράμματος αφορούσαν τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας, τον έλεγχο του ισοζυγίου πληρωμών και του πληθωρισμού, όπως επίσης και την περικοπή των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. 16 Το Σταθεροποιητικό Πρόγραμμα αντέστρεψε την πολιτική της περιόδου 1981-85 και η έμφαση δόθηκε στην προσαρμογή της πλευράς της ζήτησης της οικονομίας, αναμένοντας αυτόματες προσαρμογές στην παραγωγική δομή. Ο βασικός μηχανισμός για την επίτευξη των στόχων ήταν η επιβράδυνση του εργατικού κόστους (Διάγραμμα 3, παραπάνω) που θα έδιδε ώθηση στην επιχειρηματική δραστηριότητα και τις επενδύσεις και θα βελτίωνε την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας. Η πολιτική αυτή ήταν επιτυχής δεδομένου ότι περιόρισε το έλλειμμα του ισοζυγίου πληρωμών (Διάγραμμα 7, παραπάνω). Επίσης βελτίωσε την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας μέσω μιας αυστηρής εισοδηματικής πολιτικής (περικοπή στην ΑΤΑ με περιορισμό του κόστους εργασίας - Διάγραμμα 8 παρακάτω) και υποτίμησης της δραχμής κατά 15% τον Οκτώβριο του 1985. 17 16 Παρουσίαση του προγράμματος περιέχεται στην Έκθεση του Διοικητή της Τράπεζα της Ελλάδος (1986), Αθήνα. Επίσης, Ν. Γκαργκάνας, T. Θωμόπουλος, Κ. Σημίτης και Γ. Σπράος (1989), Η πολιτική της οικονομικής σταθεροποίησης, Γνώση, Αθήνα. 17 Είχε προηγηθεί υποτίμηση της δραχμής το 1983. 11

8 Διάγραμμα 8: Πραγματικό κόστος εργασίας ανά μονάδα προϊόντος (ετήσιοι ρυθμοί μεταβολής) 4 0-4 -8-12 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Πηγή: ΕΣΥΕ και Τράπεζα της Ελλάδος Η ανεργία δε μεταβλήθηκε ουσιαστικά (Διάγραμμα 9) αλλά επιβραδύνθηκε σημαντικά (Διάγραμμα 2, παραπάνω). ο πληθωρισμός 12 Διάγραμμα 9: Ποσοστό ανεργίας στην Ελλάδα 10 8 6 4 2 0 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 2001 Πηγή: ΕΣΥΕ και Τράπεζα της Ελλάδος Ωστόσο, παρόλο που έγινε δραστική περικοπή στις δημόσιες επενδύσεις και επιτεύχθηκε βελτίωση στις διαδικασίες συλλογής των φόρων, τα δημοσιονομικά ελλείμματα διατηρήθηκαν (Διάγραμμα 5) λόγω απουσίας πολιτικής εξυγίανσης στο σκέλος των δημοσίων δαπανών. 12

Ως προς τη βιομηχανική πολιτική, έγινε εξορθολογισμός των επενδυτικών κινήτρων και ο OAE μετετράπη σε holding company, διαγράφοντας τα χρέη 23 βιομηχανιών, κλείνοντας 20 και ιδιωτικοποιώντας 15 επιχειρήσεις. Όμως το Πρόγραμμα δεν μπόρεσε να προκαλέσει την εισροή ξένου επενδυτικού κεφαλαίου, όπως έγινε σε άλλες νοτιοευρωπαϊκές χώρες (Ισπανία, Πορτογαλία). Εδώ πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι το θεσμικό πλαίσιο για την προσέλκυση ξένων άμεσων επενδύσεων, τη διεύρυνση του χρηματιστηρίου και τη δημιουργία εξωχώριων ( offshore) δραστηριοτήτων ήταν πάντοτε ελκυστικό στην Ελλάδα. 18 Ωστόσο, το θεσμικό αυτό πλαίσιο δεν μπόρεσε να προσελκύσει σημαντικά επενδυτικά σχέδια, με εξαίρεση ορισμένα μεγάλα επενδυτικά σχέδια που πραγματοποιήθηκαν από -κυρίως- ελληνικό διεθνές κεφάλαιο στα μέσα της δεκαετίας του 1960 για την εκμετάλλευση των εγχώριων φυσικών πόρων. Έτσι, η επιτυχία του Προγράμματος ήταν πρόσκαιρη γιατί δεν μπόρεσε να δημιουργήσει ένα σταθερό επενδυτικό κλίμα και να προσελκύσει ξένες επενδύσεις για την τεχνολογική αναβάθμιση του παραγωγικού ιστού σε μακροχρόνια βάση. Η εφαρμογή του διετούς Σταθεροποιητικού Προγράμματος δημιούργησε κοινωνικές αντιδράσεις 19 και η πολιτική εξυγίανσης και προσαρμογής της οικονομίας εγκαταλείφθηκε απότομα σχεδόν πριν λήξει η διετία. Στη συνέχεια, ακολούθησε πλήρης αντιστροφή της οικονομικής πολιτικής, λόγω του πολιτικού κόστους που συνεπαγόταν. Η αλλαγή αυτή σηματοδοτήθηκε από τον ίδιο τον πρωθυπουργό με την εγκατάλειψη της περιοριστικής εισοδηματικής πολιτικής και ο Κ. Σημίτης, ο υπουργός Εθνικής Οικονομίας, που είχε δεσμευτεί για τη σταθεροποίηση της οικονομίας, αρνήθηκε να παραμείνει και παραιτήθηκε από την κυβέρνηση. Η αποτυχία των μέτρων σταθεροποίησης μπορεί να αποδοθεί στην αδυναμία της κυβερνητικής πολιτικής να εξασφαλίσει κοινωνική αποδοχή και επίσης στο πολιτικό και οικονομικό περιβάλλον που είχε κληρονομήσει από το παρελθόν. Η έλλειψη εμπιστοσύνης στο κυβερνητικό πρόγραμμα οφείλονταν κυρίως στην αθέτηση των προεκλογικών υποσχέσεων (το προεκλογικό σύνθημα του ΠΑΣΟΚ υποσχόταν ακόμη καλύτερες μέρες δημιουργώντας προσδοκίες για υψηλότερες κοινωνικές δαπάνες και πραγματικές εισοδηματικές αυξήσεις). Δεύτερον, οι οικονομικές δυσκολίες που αντιμετώπιζε η χώρα δεν θεωρούνταν σημαντικές από το μεγαλύτερο μέρος του πολιτικού κόσμου και του τύπου, ενώ υπήρχε έλλειψη πληροφόρησης, διαλόγου και επικοινωνίας ανάμεσα στους κοινωνικούς εταίρους. Φαίνεται ότι η ελληνική κοινωνία δεν ήταν ακόμη έτοιμη να πληρώσει το κόστος των αναγκαίων οικονομικών μεταρρυθμίσεων. Αυτό συνδέεται με το γεγονός ότι η κοινωνία (ιδιαίτερα τα μεσαία στρώματα) είχαν συνηθίσει να ζουν σε επίπεδα διαβίωσης υψηλότερα από τις πραγματικές παραγωγικές τους δυνατότητες. 18 Για παράδειγμα ο Νόμος 2687/53 και οι μετέπειτα ρυθμίσεις έδιδαν συνταγματικά δικαιώματα στο ξένο κεφάλαιο. 19 Συζήτηση για τις κοινωνικές αντιδράσεις στην κυβερνητική πολιτική περιέχεται στο L. Tsoukalis (1991) The Austerity Program: Causes, Reactions and Prospects, στο Vryonis, Sp. (Ed.), Greece on the Road to Democracy: From the Junta to PASOK 1974-86, Aristide Caratzas. 13

Οι αντιδράσεις στα σταθεροποιητικά μέτρα προήλθαν από όλα τα πολιτικά κόμματα, τα συνδικάτα και τα ΜΜΕ και δημιουργήθηκε μια διάχυτη απαίτηση για την ανατροπή της περιοριστικής πολιτικής. Πέρα από τις αναμενόμενες αντιδράσεις από τα αριστερά κόμματα και τα εργατικά συνδικάτα, οι αντιδράσεις προέρχονταν επίσης από το συντηρητικό κόμμα της αντιπολίτευσης. Η Νέα Δημοκρατία για να καλύψει πολλές από τις αδυναμίες της είχε αποδοθεί σε έναν πόλεμο φθοράς προς την κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ με σκοπό να αποκτήσει εκλογικά οφέλη. Επιπροσθέτως, υπήρχε σημαντικές τριβές εντός του κυβερνώντος σοσιαλιστικού κόμματος από την εσωκομματική αριστερή αντιπολίτευση, η οποία δεν μπορούσε να κατανοήσει πως ένα σοσιαλιστικό κόμμα μπορεί να εφαρμόσει αυστηρή πολιτική για τη βελτίωση της οικονομίας. 20 3.3 Η περίοδος 1988-89 Κατά τα έτη από το τέλος του Σταθεροποιητικού Προγράμματος μέχρι τις γενικές εκλογές (1989) επεκράτησαν συνθήκες πολιτικής αστάθειας με αναμενόμενη κυβερνητική εναλλαγή, δεδομένου ότι η ΝΔ αποτελούσε εναλλακτική πρόταση προτείνοντας μια διαφορετική πολιτική ανακατανομής του πλούτου. Η πόλωση της πολιτικής ζωής εντάθηκε λόγω δύο επιπρόσθετων παραγόντων. Πρώτον, από την ύπαρξη ενός πολιτικοοικονομικού σκανδάλου (την υπόθεση Κοσκωτά), το μεγαλύτερο στη μεταπολεμική ελληνική πολιτική ιστορία που απείλησε να ανατρέψει την κυβέρνηση, και δεύτερον από την απρόοπτη σοβαρή ασθένεια του Παπανδρέου που αποδιοργάνωσε την κυβέρνηση. Η μακροοικονομική πολιτική ήταν ιδιαίτερα επεκτατική και η οικονομία κινήθηκε σε αποσταθεροποιητική τροχιά αποκλίνοντας από τις επιδόσεις των υπολοίπων χωρών της Κοινότητας. Οι εξελίξεις αυτές έκαναν ολοένα και δυσκολότερη τη σταδιακή ενσωμάτωση της Ελλάδας στην ενιαία ευρωπαϊκή αγορά και διακινδύνευαν την ολοκλήρωση της χώρας στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση. 4 Η δεκαετία του 1990: Η προσπάθεια σύγκλισης με την ΕΕ 4.1 Η σταθεροποίηση της περιόδου 1990-93 Το Νοέμβριο του 1989, μετά από δύο διαδοχικές εκλογικές αναμετρήσεις μέσα σε έξι μήνες, σχηματίσθηκε κυβέρνηση συνασπισμού (στηριζόμενη από τη ΝΔ, το ΠΑΣΟΚ και την Αριστερά) υπό τον πρώην Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος, Ξενοφώντα Ζολώτα. 21 Τους πρώτους μήνες του 1990 έγινε προσπάθεια διαμόρφωσης ενός νέου σταθεροποιητικού προγράμματος που θα εξασφάλιζε κοινωνική συναίνεση. Ωστόσο, 20 Ο πρωθυπουργός Α. Παπανδρέου έκανε σειρά ανασχηματισμών για να ενισχύσει τη θέση του στο κόμμα και στην κυβέρνηση. 21 Τον Ιούνιο του 1989 σχηματίσθηκε κυβέρνηση συνεργασίας ΝΔ και Συνασπισμού της Αριστεράς που συμμετείχε και το ΚΚΕ. 14

η κυβέρνηση δεν μακροημέρευσε και το ίδιο συνέβη και με το πρόγραμμα σταθεροποίησης, το οποίο δεν εφαρμόστηκε. 22 Τον Μάρτιο του 1990, η κυβέρνηση συνασπισμού ανετράπη και στις βουλευτικές εκλογές η Νέα Δημοκρατία απέκτησε ισχνή κοινοβουλευτική πλειοψηφία με διαφορά μιας ψήφου. Υπό την αρχηγία του παλαίμαχου, κεντρώας προέλευσης πολιτικού Κωνσταντίνου Μητσοτάκη, η ΝΔ εφάρμοσε ένα τριετές μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα (το οποίο έμελλε να αποτελέσει αλληλουχία προγραμμάτων) δημοσιονομικής σταθεροποίησης για την περίοδο 1991-93. 23 Οι βασικοί στόχοι του προγράμματος ήταν η μείωση του πληθωρισμού, των δημοσιονομικών ελλειμμάτων, του δημόσιου χρέους και η αναδιάρθρωση της οικονομίας. Τα δημοσιονομικά ελλείμματα άφηναν μικρά περιθώρια για την επιδότηση των προβληματικών επιχειρήσεων, ενώ η μείωση της ανταγωνιστικότητας των βιομηχανικών προϊόντων έκαναν φανερή την αποτυχία των μέτρων βιομηχανικής πολιτικής που είχαν εφαρμοσθεί μέχρι τότε. Ουσιαστικός ρόλος για την αναδιάρθρωση της οικονομίας δόθηκε στις αναμενόμενες σημαντικές ευρωπαϊκές ενισχύσεις μέσω του Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης (ΚΠΣ 1989-93), που ανέρχονταν στο 3% του ΑΕΠ. Πρέπει, όμως, να σημειωθεί ότι το ΚΠΣ δεν εφαρμόσθηκε με αποτελεσματικό τρόπο -παρόλο που απορροφήθηκε το σύνολο των κονδυλίων- και οι ευνοϊκές επιδράσεις του στην οικονομία ήταν μικρότερες από τις αναμενόμενες. 24 Η κεντρική φιλοσοφία του προγράμματος της ΝΔ ήταν η φιλελεύθερη πρόταση για μείωση του ρόλου του κράτους μέσω ενός εκτεταμένου προγράμματος ιδιωτικοποίησης και εξορθολογισμού του φορολογικού συστήματος. Επίσης, στη λογική των οικονομικών της προσφοράς, αποφασίσθηκε η μείωση των φορολογικών συντελεστών με σκοπό την ενίσχυση της αποταμίευσης και των επενδύσεων. Η οικονομική ανάπτυξη θα προερχόταν τόσο από τις δημόσιες (περιλαμβανομένων των ευρωπαϊκών ενισχύσεων) όσο και από τις ιδιωτικές και ξένες επενδύσεις, ως αποτέλεσμα της σταθερότητας και της βελτίωσης του οικονομικού κλίματος. Η ιδιωτικοποίηση των δημοσίων επιχειρήσεων ήταν πρωταρχικός σκοπός της κυβέρνησης της ΝΔ. Ωστόσο, πολύ λιγότερες επιχειρήσεις από όσες προβλέπονταν πωλήθηκαν στον ιδιωτικό τομέα και σε αυτές δεν περιλαμβάνονταν οι μεγάλες επιχειρήσεις, οι οποίες επιβάρυναν περισσότερο τον κρατικό προϋπολογισμό. 25 Αυτό 22 Το πρόγραμμα αυτό συντάχθηκε από επιτροπή οικονομολόγων υπό τον Άγγελο Αγγελόπουλο, εξέχον μέλος της Ακαδημίας Αθηνών. Βλ. Α. Αγγελόπουλος (1990) Έκθεση της Επιτροπής Αγγελοπούλου για την ανάπτυξη και σταθεροποίηση της ελληνικής οικονομίας, Αθήνα, Απρίλιος. 23 Παρουσίαση του Προγράμματος περιέχεται στο Υπουργείο Οικονομικών (1990), Ο Κρατικός Προϋπολογισμός του έτους 1990, Αθήνα. Επίσης, στην Έκθεση του Διοικητή της Τράπεζας Ελλάδος (1991), Αθήνα. 24 Βλ. Σ. Λώλος (2001) Ευρωπαϊκοί διαρθρωτικοί πόροι: Ο ρόλος τους στην ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας, Οικονομικό Δελτίο, Τράπεζα της Ελλάδος, Τεύχος 17. 25 Βλ. Γ. Καλογήρου (1993) op. cit. 15

μπορεί να εξηγηθεί από την παρουσία αλληλοεξαρτόμενων εμποδίων: απουσία συναίνεσης μεταξύ των ενδιαφερόμενων μερών (κυβέρνησης και διοικήσεων των δημοσίων επιχειρήσεων) και πιέσεις από οργανωμένα συμφέροντα (συνδικάτα και κρατικοδίαιτα επιχειρηματικά συμφέροντα), όπως επίσης και η ισχνή κοινοβουλευτική πλειοψηφία της κυβέρνησης. Όσον αφορά στη βιομηχανική πολιτική, παρέμεινε η ίδια όπως και στο παρελθόν, έχοντας προφανώς αποτύχει να ακολουθήσει τις νέες τάσεις που επικρατούσαν στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα. 26 Συγκεκριμένα, το 1992 η κυβέρνηση προετοίμασε ένα πενταετές Σχέδιο για τη βιομηχανική ανάπτυξη (HELPEID), το οποίο θα χρηματοδοτούνταν από την ΕΚ, στη βάση του ότι η βιομηχανική αναδιάρθρωση στην ευρωπαϊκή περιφέρεια απαιτούσε περισσότερη τεχνική και οικονομική βοήθεια από την ήδη προβλεπόμενη από το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης. 27 Από την άποψη των δεικτών επίδοσης, το σταθεροποιητικό πρόγραμμα δεν κατάφερε να επιτύχει τους στόχους που είχε θέσει. Η μείωση των έμμεσων φόρων οδήγησε στον περιορισμό των φορολογικών εσόδων και αυτό έπρεπε να αντισταθμισθεί με αύξηση των άμεσων φόρων, η οποία, με τη σειρά της, τροφοδότησε τον πληθωρισμό. Επιπλέον, τα αυξημένα δημόσια ελλείμματα (Διαγράμματα 4 και 5) δεν επέτρεψαν την πτώση των επιτοκίων, που θα προσέλκυαν επενδύσεις και θα έδιναν ώθηση στην οικονομική δραστηριότητα. Τέλος, η κυβέρνηση δεν κατάφερε να εξυγιάνει τις δημόσιες δαπάνες και να προωθήσει το φιλόδοξο πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων που είχε εξαγγείλει. Η σταθεροποιητική πολιτική που εφαρμόσθηκε οδήγησε σε ισχυρή αναδιανομή των εισοδημάτων προς όφελος των κερδών και σε βάρος της εργασίας, τη μεγαλύτερη από τη μεταπολίτευση (Διάγραμμα 10). Πριν το τέλος του προγράμματος της περιόδου 1991-93, η ΝΔ εξήγγειλε ένα νέο πρόγραμμα, το Πρόγραμμα Σύγκλισης για την περίοδο 1993-98, που θα οδηγούσε τη χώρα στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ) και το οποίο δεν εφαρμόσθηκε ποτέ δεδομένου ότι η κυβέρνηση έχασε την κοινοβουλευτική της πλειοψηφία το Σεπτέμβριο του 1993. Η αποτυχία του Προγράμματος 1991-93 μπορεί να αποδοθεί σε διάφορους παράγοντες. Πρώτον, υπήρξε περιορισμένη συναίνεση στην κυβερνητική πολιτική και επεκράτησε εκτεταμένη κοινωνική δυσαρέσκεια και αναταραχή. Η πολιτική αυτή αντιμετωπίστηκε με απρόσμενα ισχυρή αποδοκιμασία από τις εργατικές και επαγγελματικές ενώσεις, που προχώρησαν σε εκτεταμένες απεργίες εναντίον των ιδιωτικοποιήσεων (πχ ΟΑΣ), της φορολογικής μεταρρύθμισης (πχ εφαρμογή αντικειμενικών κριτηρίων), της μεταρρύθμισης του ασφαλιστικού συστήματος και 26 Βλ. European Economy (1990), Social Europe: The Impact of the Internal Market by Industrial Sector: The Challenge of the Member States, European Commission και Economic Outlook (1993), OECD, Paris. 27 Το HELPEID ήταν από πολλές απόψεις αντίγραφο του Σχεδίου που είχε εφαρμοσθεί με επιτυχία στη Πορτογαλία (PEDIP), όμως δεν ετέθη ποτέ σε εφα ρμογή μια και όταν σχεδιάστηκε, η πολιτική της Κοινότητας είχε ήδη αλλάξει. 16

της φιλελευθεροποίησης της αγοράς (πχ ωράριο λειτουργίας καταστημάτων). Επιπλέον, η ιδεολογική χροιά της πολιτικής αυτής οδήγησε στην πολιτικοποίηση των αιτημάτων και η αξιωματική αντιπολίτευση (ΠΑΣΟΚ), σε μια προσπάθεια ανατροπής της κυβέρνησης, έδωσε πλήρη στήριξη σε όλες τις απεργίες. Σημαντική ήταν, πάντως, και η κριτική από βουλευτές του κυβερνώντος κόμματος. Δεύτερον, η δυσμενής εξέλιξη του διεθνούς οικονομικού περιβάλλοντος έπαιξε αποφασιστικό ρόλο, εφόσον η εφαρμογή του προγράμματος συνέπεσε με την ύφεση της ευρωπαϊκής οικονομίας, η οποία είχε αντανάκλαση και στην εσωτερική οικονομία. Τέλος, η κυβέρνηση δεν είχε την ευκαιρία να λάβει διορθωτικά μέτρα γιατί ανετράπη το 1993. 80 Διάγραμμα 10: Εκατοστιαία συμμετοχή μισθών στο ΑΕΠ 75 70 65 60 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Πηγή: ΕΣΥΕ Το Πρόγραμμα 1991-93, ωστόσο, σημείωσε μια σημαντική επιτυχία. Κατάφερε να ευαισθητοποιήσει την ελληνική κοινωνία για τις τεράστιες οικονομικές ανισορροπίες που διακινδύνευαν την ενσωμάτωση της χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Έτσι, κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990 υπήρξε μια αυξανόμενη αποδοχή του ευρωπαϊκού προσανατολισμού της χώρας ενώ κατά την πρώτη δεκαετία της συμμετοχής της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα (δεκαετία του 1980), η έλλειψ η αυτής της αποδοχής υπήρξε εμφανής. Αυτό μπορεί να αποδοθεί σε διάφορους λόγους. Πρώτον, στην οικονομική, κοινωνική και πολιτική σταθερότητα που προήλθε από τη σχέση της χώρας με την ΕΚ, συγκρινόμενη με την αστάθεια και τη φτώχεια στις γειτονικές Βαλκανικές χώρες, που συνδέεται και με την αποδυνάμωση της σοσιαλιστικής προοπτικής. Δεύτερον, στη συνεισφορά της οικονομικής βοήθειας που προερχόταν από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά Ταμεία, η σημασία της οποίας έγινε αισθητή στην δεκαετία του 1990 και η οποία ελαχιστοποίησε το κοινωνικό κόστος της σταθεροποίησης και της διαρθρωτικής προσαρμογής (βέβαια το ποσοστό της ανεργίας έφτασε σε διψήφιο αριθμό - Διάγραμμα 9). Αξίζει να σημειωθεί ότι η ευρωπαϊκές ενισχύσεις ξεκίνησαν 17

από χαμηλά επίπεδα στα μέσα της δεκαετίας του 1980 και συνεχίζονται σε ιδιαίτερα υψηλά επίπεδα μέχρι σήμερα (περίπου 3% του ΑΕΠ). 4.2 Το Πρόγραμμα Σύγκλισης (1993-98) Μετά την πτώση της κυβέρνησης της ΝΔ, οι σοσιαλιστές έκαναν μια εντυπωσιακή επάνοδο στις βουλευτικές εκλογές του 1993 υπό την αρχηγία του Α. Παπανδρέου. Μόλις ήρθε στην εξουσία, το ΠΑΣΟΚ αναθεώρησε αμέσως το Πρόγραμμα Σύγκλισης της προηγούμενης κυβέρνησης, διατηρώντας, όμως, την ίδια φιλοσοφία. Το νέο στοιχείο ήταν η μεταστροφή στις θέσεις των σοσιαλιστών σε σημαντικά θέματα, όπως η πλήρης αποδοχή του ευρωπαϊκού προσανατολισμού της χώρας και συνεπώς η αποδοχή της ευρωπαϊκής ενοποίησης, η επανεκτίμηση των στόχων της βιομηχανικής και διαρθρωτικής πολιτικής για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας και η αλλαγή του ρόλου του δημόσιου τομέα. Αυτή η μεταστροφή οριστικοποιήθηκε στο συνέδριο του κόμματος τον Ιούνιο του 1996, το οποίο συνέπεσε με το θάνατο του ιδρυτή του ΠΑΣΟΚ Α. Παπανδρέου. Η αρχηγία πέρασε στον Κώστα Σημίτη, ο οποίος ηγούνταν της εσωκομματικής αντιπολίτευσης και ανέκαθεν υποστήριζε την ευρωπαϊκή προοπτική της χώρας. Το αναθεωρημένο Πρόγραμμα Σύγκλισης ήταν ιδιαίτερα φιλόδοξο και στόχευε στην εκπλήρωση των κριτηρίων του Μάαστριχτ για την ένταξη της χώρας στην ΟΝΕ μέχρι το τέλος του 1998. 28 Ας σημειωθεί, ωστόσο, ότι μέχρι την ένταξη στην ΟΝΕ το Πρόγραμμα Σύγκλίσης αναθεωρήθηκε αρκετές φορές. Κύριος σκοπός των Προγραμμάτων Σύγκλισης ήταν η δραστική μείωση του πληθωρισμού από περίπου 14% που ήταν το 1993 σε περίπου 2,5% στο τέλος της δεκαετίας του 1990, η επίτευξη του οποίου έπρεπε να στηριχθεί σε μια αυστηρή νομισματική και συναλλαγματική πολιτική, σε μια ταχεία δημοσιονομική προσαρμογή και εξυγίανση και σε μια σταδιακή επιβράδυνση της ανόδου του κόστους εργασίας. Οι μακροοικονομική πολιτική (Προγράμματα Σύγκλισης) που εφαρμόσθηκε μέχρι την ένταξη της χώρας στην ΟΝΕ υπήρξε ιδιαίτερα επιτυχής, με αποτέλεσμα η χώρα να μπορέσει να εκπληρώσει τα κριτήρια του Μάαστριχτ τον Μάρτιο του 2000. Η συναλλαγματική πολιτική της σκληρής δραχμής (Διάγραμμα 11) η οποία ακολουθήθηκε με επιμονή σε όλη τη δεκαετία του 1990, συνέβαλε στον αποπληθωρισμό της οικονομίας και στην αποκλιμάκωση των επιτοκίων. Έτσι, επιτεύχθηκε αισθητή μείωση του πληθωρισμού (σε μονοψήφια νούμερα το 1996, για πρώτη φορά από την ενεργειακή κρίση του 1973), μαζί με την αποκλιμάκωση των επιτοκίων και τη μείωση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Η σταδιακή αποκατάσταση της εμπιστοσύνης του ιδιωτικού τομέα προς την κυβερνητική πολιτική είχε ως αποτέλεσμα την ταχεία μεγέθυνση της οικονομίας που στηρίχθηκε στην επενδυτική ώθηση. Έτσι, επιτεύχθηκε σημαντική άνοδος της 28 Παρουσίαση του Προγράμματος Σύγκλυσης περιλαμβάνεται στην Έκθεση του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος (1996), Αθήνα. 18

παραγωγικότητας της οικονομίας (μετρούμενη με την παραγωγή ανά ώρα), η οποία τη δεκαετία του 1990 κινείται με περίπου διπλάσιους ετήσιους ρυθμούς σε σύγκριση με τη δεκαετία του 1980 (Διάγραμμα 12, παρακάτω). 0 Διάγραμμα 11: Διολίσθηση της δραχμής και διαφορά πληθωρισμού Ελλάδας και χωρών ΟΟΣΑ (ετήσιοι ρυθμοί μεταβολής) -5-10 -15 Διολίσθηση δραχμής -20 Διαφορά πληθωρισμού Ελλάδας-ΟΟΣΑ -25 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Πηγή: Τράπεζα της Ελλάδος Επίσης, όσον αφορά στις ιδιωτικοποιήσεις, η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ υπήρξε πιο αποτελεσματικό από τη ΝΔ μια και κατάφερε σε μεγάλο βαθμό να πείσει τα εργατικά συνδικάτα να αποδεχθούν την πολιτική του. Ωστόσο, δεν προχώρησε επαρκώς στην αναδιάρθρωση των Δημοσίων επιχειρήσεων και Οργανισμών. Επιπλέον, η δημοσιονομική πολιτική μπόρεσε να μειώσει τη φοροδιαφυγή (όχι με ιδιαίτερη επιτυχία όσον αφορά στο ΦΠΑ). Ωστόσο, η κυβέρνηση δεν κατάφερε να εξορθολογίσει και να περιορίσει το σκέλος των δαπανών του προϋπολογισμού επειδή αυτό σχετίζεται με βαθιά ριζωμένα κρατικοδίαιτα επιχειρηματικά συμφέροντα (το κράτος είναι αποκλειστικός πελάτης μεγάλου αριθμού επιχειρήσεων - πχ νοσοκομεία). Εκτός από τις μακροοικονομικές μεταρρυθμίσεις, η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ προχώρησε και σε μικροοικονομική αναδιάρθρωση. Η διαμόρφωση της βιομηχανικής πολιτικής άλλαξε ριζικά. Η έμφαση πέρασε από τις παρεμβατικές πολιτικές και τις κάθετες-κλαδικές πολιτικές στις πολιτικές ανοικτής αγοράς και οριζοντίων δράσεων. Η βιομηχανική πολιτική έγινε αναπόσπαστο μέρος του ΚΠΣ και ενσωματώνει μέτρα για τη βελτίωση των βασικών υποδομών, την προώθηση των ιδιωτικών επενδύσεων, τον εκσυγχρονισμό των επιχειρήσεων, τη στήριξη των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων και τη βελτίωση του ανθρώπινου κεφαλαίου. Τέλος, η πολιτική ιδιωτικοποιήσεων της προηγούμενης κυβέρνησης της ΝΔ διατηρήθηκε, καθώς οι πιέσεις από την ΕΕ υποχρέωσαν το ΠΑΣΟΚ να αντιστρέψει την μέχρι τώρα πολιτική του (που ήταν η διατήρηση των επιχειρήσεων ανεξαρτήτως κόστους). 19

8 Διάγραμμα 12: Παραγωγή ανά ώρα (ετήσιοι ρυθμοί μεταβολής) 6 4 2 0-2 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 Πηγή: ΕΣΥΕ Έτσι, στην πορεία προς την ΟΝΕ, οι οικονομικές μεταρρυθμίσεις έτυχαν ευρύτερης αποδοχής παρά τον περιοριστικό τους χαρακτήρα. Αυτό μπορεί να αποδοθεί σε διάφορους λόγους: Η φτωχή μακροοικονομική επίδοση κατά τη δεκαετία του 1980 -ως αποτέλεσμα των αποτυχημένων πολιτικών- και η ανεπαρκής εφαρμογή των πολιτικών στις αρχές της δεκαετίας του 1990, δημιούργησαν συνθήκες συναίνεσης και γενικής στήριξης της πολιτικής προς την ΟΝΕ. Οι απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις και ο ευρωπαϊκός προσανατολισμός της κυβερνητικής πολιτικής αντιμετωπίζονται τόσο από τα συνδικάτα όσο και από τα πολιτικά κόμματα (με ελάχι στες εξαιρέσεις) ως μονόδρομος. Επιπλέον, η διακυβέρνηση απέκτησε αυξανόμενη κοινωνική αποδοχή εξαιτίας της έλλειψης λαϊκισμού, που ήταν ιδιαίτερα έντονος στη δεκαετία του 1980, και της συνέπειας λόγων και έργων. Το ΠΑΣΟΚ κατάφερε σε μεγάλο βαθμό να αποκτήσει την εμπιστοσύνη και τη στήριξη του ΣΕΒ καθώς και των εργατικών συνδικάτων. Τέλος, όπως προαναφέρθηκε, οι σημαντικές εισοδηματικές μεταβιβάσεις και οι αναδιανεμητικές επιδράσεις του ΚΠΣ συνέβαλαν στη σχετική αποδοχή και στην επιτυχία της πολιτικής που ακολουθήθηκε μέχρι την ένταξη της χώρας στην ΟΝΕ (2002), εφόσον άμβλυναν το κοινωνικό κόστος της αναδιάρθρωσης. 20