Η συμφωνία του ΠΟΕ για τη γεωργία

Η συμφωνία του ΠΟΕ για τη γεωργία Η κοινή γεωργική πολιτική πλαισιώνεται σήμερα, σε εξωτερικό επίπεδο, από τους κανόνες του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου και, ιδιαίτερα, από τη συμφωνία της 15ης Απριλίου 1994 για τη γεωργία. Νομική βάση Στο πλαίσιο της Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου (GATT), που υπεγράφη το 1947 στη Γενεύη, και της Συμφωνίας για την Ίδρυση του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ), που υπεγράφη το 1994 στο Μαρακές (ΕΕ L 336 της 23.12.1994), η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της ενεργούν δυνάμει των άρθρων 207 (κοινή εμπορική πολιτική) 217 και 218 (διεθνείς συμφωνίες) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. δελτίο 6.2.2). Το γενικό πλαίσιο της εξωτερικής διάστασης της ΚΓΠ Από το 1995, το σύνολο της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) υπόκειται στις ρυθμίσεις του ΠΟΕ. Για τη διασφάλιση της τήρησης των νέων πολυμερών κανόνων από τα συμβαλλόμενα κράτη συστάθηκε ένα όργανο επίλυσης διαφορών (ΟΕΔ), με δεσμευτική διαδικασία για την επίλυση των διαφορών. Επιπλέον, η ΚΓΠ επηρεάζεται από τις γεωργικές παραχωρήσεις προς ένα εκτενές φάσμα χωρών, στο πλαίσιο ορισμένων πολυμερών και διμερών συμφωνιών (με τις χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ), την Κοινή Αγορά του Νοτίου Τμήματος της Λατινικής Αμερικής (MERCOSUR), τον ευρωμεσογειακό χώρο, το Μεξικό, τη Χιλή, κ.λπ.), καθώς και από μονομερείς παρεκκλίσεις στο πλαίσιο του Συστήματος Γενικευμένων Προτιμήσεων (ΣΓΠ). Αυτές οι προτιμησιακές συμφωνίες πρέπει επίσης να είναι συμβατές με τους κανόνες του ΠΟΕ και εξηγούν το αυξημένο επίπεδο εισαγόμενων στην Ευρωπαϊκή Ένωση γεωργικών προϊόντων από αναπτυσσόμενες χώρες (ΑΧ) (βλ. δελτίο 5.2.10, πίνακας VΙ). Η συμφωνία του ΠΟΕ για τη γεωργία Η Γενική Συμφωνία Δασμών και Εμπορίου του 1947 περιελάμβανε και τη γεωργία, αλλά ελλιπώς, με αποτέλεσμα, τα υπογράφοντα κράτη (ή «συμβαλλόμενα μέρη») να έχουν αποκλείσει στην πράξη τον τομέα της γεωργίας από το πεδίο εφαρμογής των αρχών που εξήγγειλε η Γενική Συμφωνία. Με τον λεγόμενο «Γύρο της Ουρουγουάης», που ξεκίνησε το 1986 στην Punta del Este, ο τομέας αυτός εντάχθηκε στις πολυμερείς εμπορικές διαπραγματεύσεις. Μετά από οκτώ έτη δύσκολων συνομιλιών, με την υπογραφή της Συμφωνίας του Μαρακές, θεσπίσθηκε εντός του ΠΟΕ ένα νέο πολυμερές πλαίσιο υπέρ της σταδιακής ελευθέρωσης της γεωργίας. Όλες οι συμφωνίες και τα μνημόνια συμφωνιών του ΠΟΕ σχετικά με το εμπόριο αγαθών που συνήφθησαν το 1994 και τέθηκαν σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 1995 εφαρμόζονται στον τομέα της γεωργίας. Ωστόσο, ο τομέας της γεωργίας έχει την ιδιαιτερότητα να διαθέτει ειδική συμφωνία, Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2017 1

τη συμφωνία για τη γεωργία, της οποίας οι διατάξεις υπερισχύουν. Επί πλέον, ορισμένες διατάξεις της Συμφωνίας για την εφαρμογή μέτρων υγειονομικής και φυτοϋγειονομικής προστασίας (ΥΦΠ) αφορούν επίσης την παραγωγή και την εμπορία γεωργικών προϊόντων. Το αυτό ισχύει και για τη συμφωνία σχετικά με τις εμπορικές πτυχές των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας (TRIPs) όσον αφορά την προστασία των γεωγραφικών ονομασιών. Οι εν λόγω συμφωνίες χαρακτηρίζονται από κάποια ευελιξία στην υλοποίησή τους υπέρ, αφενός, των αναπτυσσόμενων χωρών μελών του ΠΟΕ (ειδική και διαφοροποιημένη μεταχείριση) και, αφετέρου, των λιγότερο αναπτυγμένων χωρών (ΛΑΧ) και των αναπτυσσόμενων χωρών που είναι καθαροί εισαγωγείς ειδών διατροφής (ειδικές διατάξεις). Βάσει της συμφωνίας για τη γεωργία, τα κράτη μέλη του ΠΟΕ δεσμεύθηκαν να εφαρμόσουν πρόγραμμα μεταρρύθμισης των ισχυουσών γεωργικών πολιτικών (την περίοδο 1995-2000 για τις αναπτυγμένες χώρες και την περίοδο 1995-2004 για τις αναπτυσσόμενες χώρες). Το πρόγραμμα αυτό περιλαμβάνει ρυθμίσεις σε τρεις μείζονες τομείς: Α. Πρόσβαση στην αγορά Η συμφωνία για τη γεωργία αποσκοπεί στη βελτίωση της πρόσβασης στις αγορές επιβάλλοντας: τη μετατροπή όλων των προστατευτικών μέτρων στα σύνορα σε δασμούς (ισοδύναμοι δασμοί) και στη συνέχεια τη σταδιακή μείωσή τους (κατά 36% εντός 6 ετών, 1995-2000, σε σχέση με την περίοδο αναφοράς 1986-1988, για τις αναπτυγμένες χώρες κατά 24% για τις αναπτυσσόμενες χώρες) για τα συγκεκριμένα προϊόντα που δεν υπόκεινται σε δασμούς θεσπίσθηκαν υποχρεώσεις «ελάχιστης πρόσβασης» σε τρίτες χώρες με άνοιγμα των δασμολογικών ποσοστώσεων (που, στο τέλος του 2000, αντιστοιχούσαν για κάθε ομάδα προϊόντων στο 5% της κατανάλωσης της περιόδου αναφοράς 1986-1988) τη διατήρηση των εισαγωγικών δασμολογικών παραχωρήσεων τουλάχιστον στο επίπεδο της περιόδου 1986-1988 (η λεγόμενη «συνήθης πρόσβαση») τη θέσπιση μιας ειδικής ρήτρας διασφάλισης, που ενεργοποιείται σε περίπτωση είτε υπέρβασης του όγκου των εισαγωγών πέραν ορισμένου ανώτατου ορίου είτε μείωσης των τιμών των εισαγωγών κάτω από ένα κατώτατο όριο. Εξάλλου, οι διατάξεις της γεωργικής συμφωνίας συμπληρώνονται με τη συμφωνία για τα τεχνικά εμπόδια στο εμπόριο, καθώς και με τους μηχανισμούς τεχνικής βοήθειας. Β. Η εσωτερική στήριξη Η συμφωνία για τη γεωργία προβλέπει μείωση του ύψους της διαφοροποιημένης στήριξης ανάλογα με τη φύση των ενισχύσεων, που κατατάσσονται σε διαφορετικά «κουτιά» ανάλογα με το κατά πόσο στρεβλώνουν τις αγορές γεωργικών προϊόντων. Το «πορτοκαλί κουτί», καλούμενο επίσης «αθροιστική μέτρηση ενισχύσεων» (ΑΜΕ), συγκεντρώνει τη στήριξη μέσω τιμών και ενισχύσεων που συνδέονται με την παραγωγή και δεν απαλλάσσονται της υποχρέωσης μείωσης. Το μέτρο έπρεπε να μειωθεί κατά 20% εντός 6 ετών σε σχέση με την περίοδο αναφοράς 1986-1988. Επίσης, όλα τα μέλη του ΠΟΕ μπορούν να εφαρμόσουν τη «ρήτρα ήσσονος σημασίας» (de minimis), που επιτρέπει να αποκλεισθεί από την ισχύουσα ΑΜΕ κάθε στήριξη που ανέρχεται σε ποσό χαμηλότερο του 5% της αξίας του εκάστοτε προϊόντος (ειδικές ενισχύσεις) ή της συνολικής γεωργικής παραγωγής (μη ειδικές ενισχύσεις). Το ανώτατο αυτό όριο για τις αναπτυσσόμενες χώρες ορίστηκε στο 10%. Το «μπλε κουτί» περιλαμβάνει ενισχύσεις που συνδέονται με τα προγράμματα ελέγχου της προσφοράς, τα οποία απαλλάσσονται των υποχρεώσεων μείωσης: για παράδειγμα Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2017 2

τις άμεσες ενισχύσεις που υπολογίζονται βάσει σταθερής έκτασης και απόδοσης ή βάσει αριθμού ζωικού κεφαλαίου (περίπτωση των «αντισταθμιστικών ενισχύσεων» που ενέκρινε η ΚΓΠ το 1992) (βλ. δελτίο 5.2.3). Εντούτοις, για κάθε προϊόν το ποσό της ενίσχυσης δυνάμει της ΑΜΕ και των ενισχύσεων που κατατάσσονται στο μπλε κουτί («συνολική ΑΜΕ») δεν πρέπει να υπερβαίνει τη συνολική στήριξη που χορηγήθηκε κατά την περίοδο εμπορίας 1992. Το «πράσινο κουτί» περιλαμβάνει δύο ομάδες ενισχύσεων. Η πρώτη αφορά προγράμματα δημόσιων υπηρεσιών (π.χ. έρευνα, κατάρτιση, εκλαΐκευση, προώθηση, υποδομές, εγχώρια επισιτιστική βοήθεια ή δημόσια αποθέματα για λόγους επισιτιστικής ασφάλειας). Η δεύτερη αφορά τις άμεσες επιδοτήσεις προς παραγωγούς που είναι πλήρως αποσυνδεδεμένες από την παραγωγή. Πρόκειται κυρίως για προγράμματα εγγυήσεως του εισοδήματος και ασφάλειας (φυσικές καταστροφές, χρηματοδοτική συνεισφορά του κράτους στην ασφάλιση της συγκομιδής, κ.λπ.), για προγράμματα που αποσκοπούν στην προσαρμογή των δομών καθώς και για προγράμματα που στοχεύουν στην προστασία του περιβάλλοντος. Όλες οι ενισχύσεις του πράσινου κουτιού, που θεωρούνται συμβατές με το πλαίσιο του ΠΟΕ, απολαύουν συνολικής απαλλαγής από την υποχρέωση μείωσης. Γ. Οι εξαγωγικές επιδοτήσεις Οι ενισχύσεις προς τις εξαγωγές πρέπει, επομένως, να μειωθούν εντός 6 ετών κατά 21% με γνώμονα τον όγκο και κατά 36% με γνώμονα τον προϋπολογισμό σε σύγκριση με την περίοδο αναφοράς 1986-1990 (εξαιρείται το βόειο κρέας: 1986-1992). Αυτή η γραμμική μείωση εφαρμόζεται, για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σε 20 ομάδες προϊόντων. Για τα μεταποιημένα προϊόντα εφαρμόζεται μόνο η μείωση προϋπολογισμού. Ο αντίκτυπος της συμφωνίας για τη γεωργία στην ΚΓΠ Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 1992, εκτός από τους εσωτερικούς της στόχους, εν μέρει αποσκοπούσε στη διευκόλυνση της υπογραφής της συμφωνίας για τη γεωργία στο πλαίσιο του Γύρου της Ουρουγουάης. Πράγματι, η Ευρωπαϊκή Ένωση τήρησε σε μεγάλο βαθμό τις δεσμεύσεις που είχε αναλάβει στο Μαρακές: Α. Πρόσβαση στην αγορά Οι υποχρεώσεις παγιοποιημένων δασμών της Ευρωπαϊκής Ένωσης αφορούν 1 764 δασμολογικές κλάσεις. Ο ελάχιστος πάγιος δασμός για τα γεωργικά προϊόντα διατροφής, ο οποίος ανερχόταν σε 26% στις αρχές της περιόδου εφαρμογής, κατά τη λήξη της εν λόγω περιόδου ήταν μόλις 17%. Επίσης, η Ευρωπαϊκή Ένωση εφαρμόζει μηδενικούς ή ελάχιστους δασμούς σε 775 κλάσεις επί συνόλου 1 764. Μόνο το 8% των δασμολογικών κλάσεων έχουν δασμό υψηλότερο του 50%. Τα δασμολογικά αυτά «υψηλά» αφορούν τα γαλακτοκομικά προϊόντα, το βόειο κρέας, τα δημητριακά και τα προϊόντα με βάση αυτά, τη ζάχαρη και τις γλυκαντικές ουσίες. Ως προς τις δασμολογικές ποσοστώσεις, η Ευρωπαϊκή Ένωση εφαρμόζει συνολικά 87 ποσοστώσεις, εκ των οποίων οι 37 αφορούν την «ελάχιστη πρόσβαση» και οι 44 την «συνήθη πρόσβαση». Το 2014, το 71% περίπου των συνολικών εισαγωγών γεωργικών προϊόντων διατροφής, αξίας 72 δισεκατομμυρίων ευρώ, εισήχθησαν στην Ένωση με μηδενικό δασμό. Β. Οι επιδοτούμενες εξαγωγές Το 90% των επιδοτούμενων εξαγωγών που κοινοποιούνται στον ΠΟΕ προέρχονται από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Πρέπει, ωστόσο, να ληφθεί υπόψη ότι πολλές πρακτικές των βασικών μας ανταγωνιστών (σε θέματα επισιτιστικής βοήθειας, πιστώσεων στις εξαγωγές και εμπορικών επιχειρήσεων του κράτους) που κινούν σημαντικά ποσά δεν υπόκεινται στις ρυθμίσεις του Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2017 3

ΠΟΕ. Εξάλλου, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει μειώσει αυτήν την μορφή στήριξης που σε μεγάλο βαθμό μπορεί να προκαλέσει στρεβλώσεις στις γεωργικές συναλλαγές. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ το 2013 (βλ. δελτίο 5.2.3), το ποσό των διαθέσιμων επιστροφών για το σύνολο των γεωργικών προϊόντων ορίστηκε σε 0 ευρώ. Εφεξής, οι επιστροφές κατά την εξαγωγή θα χρησιμοποιούνται κατ' εξαίρεση, για να αντιμετωπίζονται οι σοβαρές κρίσεις που πλήττουν τις αγορές. Κατά συνέπεια, το μερίδιο των επιστροφών κατά την εξαγωγή στον γεωργικό προϋπολογισμό της ΕΕ, πέρασε από το 29,5% το 1993 (10,1 δισεκατομμύρια ευρώ) για την Ευρώπη των 12, στο 0% το 2014 για την Ευρώπη των 28 (βλ. δελτίο 5.2.2). Για ένα μέρος των προϊόντων της Ένωσης, οι μειώσεις ήταν σημαντικές: πρόκειται συγκεκριμένα για το βούτυρο, την ελαιοκράμβη, το τυρί, τα οπωροκηπευτικά, τα αυγά, τον οίνο και το κρέας εν γένει. Η τελευταία κοινοποίηση του ΠΟΕ αντιστοιχεί στην περίοδο 2014-2015 (G/AG/N/ EU/29 του Μαΐου 2016). Γ. Η συμφωνία για τη γεωργία προβλέπει μείωση του ύψους της διαφοροποιημένης στήριξης Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ το 2003, που αποσυνέδεσε τις περισσότερες υφιστάμενες άμεσες ενισχύσεις, καθώς και οι μεταγενέστερες μεταρρυθμίσεις, επέτρεψαν την μετατροπή του μεγαλύτερου τμήματος των ενισχύσεων του πορτοκαλί και του μπλε κουτιού σε ενισχύσεις του πράσινου κουτιού (71,1 δισεκατομμύρια ευρώ το 2012/2013 για την ΕΕ των 27), εκ των οποίων 32,7 δις οι αποσυνδεδεμένες ενισχύσεις στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις) (G/AG/N/EU/26) (βλέπε συνημμένο πίνακα). Το «πορτοκαλί κουτί» (ΑΜΕ) μειώθηκε σημαντικά, περνώντας από τα 81 δισεκατομμύρια ευρώ στην αρχή της περιόδου της συμφωνίας στα 5,9 δισεκατομμύρια το 2012-2013, παρά τις αλλεπάλληλες διευρύνσεις. Ως εκ τούτου, η Ευρωπαϊκή Ένωση σέβεται σε μεγάλο βαθμό τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί στο Μαρακές (72,2 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως) για αυτό το κουτί. Επιπλέον, το «μπλε κουτί» ανήλθε σε 2,7 δισ. ευρώ για την ίδια περίοδο της κοινοποίησης. ΕΣΩΤΕΡΙΚΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΕΕ ΠΟΥ ΕΧΕΙ ΚΟΙΝΟΠΟΙΗΘΕΙ ΣΤΟΝ ΠΟΕ (σε εκατομμύρια ευρώ) Περίοδος 2011/2012 (G/AG/N/EU/20) Περίοδος 2012/2013 (G/AG/N/EU/26) ΠΡΑΣΙΝΟ ΚΟΥΤΙ 70 976,8 87,8% 71 140,0 89,1% ΜΠΛΕ ΚΟΥΤΙ 2 981,1 3,7% 2 754,2 3,5% ΠΟΡΤΟΚΑΛΙ ΚΟΥΤΙ (ΑΜΕ) 6 858,9 8,5% 5 899,1 7,4% ΣΥΝΟΛΟ ΚΟΙΝΟΠΟΙΗΜΕΝΗΣ 80 816,8 ΣΤΗΡΙΞΗΣ 100% 79 793,3 100% Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ανέκαθεν παρακολουθούσε πολύ προσεκτικά την εξέλιξη των πολυμερών διαπραγματεύσεων γενικά και των διαπραγματεύσεων για τη γεωργία ειδικότερα. Το ενδιαφέρον αυτό αποτυπώνεται σε πολυάριθμα ψηφίσματα (της 18ης Δεκεμβρίου 1999 σχετικά με την τρίτη Υπουργική Διάσκεψη του ΠΟΕ στο Σηάτλ της 25ης Οκτωβρίου 2001 σχετικά με το άνοιγμα και τη δημοκρατία στο διεθνές εμπόριο της 13ης Δεκεμβρίου 2001 σχετικά με τη σύνοδο του ΠΟΕ στο Κατάρ (Ντόχα) της 12ης Φεβρουαρίου 2003 σχετικά με τις εμπορικές διαπραγματεύσεις του ΠΟΕ για τον γεωργικό τομέα της 25ης Σεπτεμβρίου 2003 σχετικά με την 5η υπουργική διάσκεψη του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου στην Κανκούν της 12ης Μαΐου 2005 σχετικά με την αξιολόγηση του Γύρου της Ντόχα της 1ης Δεκεμβρίου 2005 σχετικά με την προετοιμασία της έκτης υπουργικής διάσκεψης του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου στο Χονγκ-Κονγκ της 4ης Απριλίου 2006 σχετικά με την αξιολόγηση του Γύρου της Ντόχα και της 24ης Απριλίου 2008 σχετικά με την πορεία προς Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2017 4

μεταρρύθμιση του Παγκοσμίου Οργανισμού Εμπορίου). Το Κοινοβούλιο εξέφρασε τη λύπη του σχετικά με την αποτυχημένη έκβαση των διασκέψεων του Σηάτλ, της Κανκούν και του Χονγκ Κονγκ, στηρίζοντας παράλληλα τις προσπάθειες της Ευρωπαϊκής Ένωσης να συνεχιστούν οι διαπραγματεύσεις του Γύρου της Ντόχα. Το Κοινοβούλιο ανέκαθεν ζητούσε από την Επιτροπή να διαφυλάσσει τα συμφέροντα των ευρωπαίων παραγωγών και καταναλωτών καθώς και τα συμφέροντα των παραγωγών των χωρών με τις οποίες η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει παραδοσιακά στενές σχέσεις (χώρες ΑΚΕ). Το 1999, στην αρχή του «Γύρου της Χιλιετίας», το ΕΚ εξέφρασε τη στήριξή του στην προσέγγιση που υιοθέτησαν οι διαπραγματευτές της Ένωσης υπέρ του ευρωπαϊκού γεωργικού μοντέλου που βασίζεται στην πολυλειτουργικότητα της γεωργικής δραστηριότητας. Πολλά ψηφίσματα επιβεβαίωσαν αυτή τη στήριξη, τονίζοντας επίσης τη σημασία της ρητής αναγνώρισης των «μη εμπορικών πτυχών» και της συνεκτίμησης των απαιτήσεων των πολιτών σχετικά με την ασφάλεια των τροφίμων, την προστασία του περιβάλλοντος, την ποιότητα των τροφίμων και την καλή μεταχείριση των ζώων. Τέλος, με το ψήφισμα της 24ης Απριλίου 2008, οι βουλευτές τόνισαν την αναγκαιότητα μιας ριζικής μεταρρύθμισης του ΠΟΕ. Ιδιαίτερα έκριναν αναγκαία την ενίσχυση του συντονισμού των δραστηριοτήτων του ΠΟΕ με αυτές άλλων διεθνών οργανισμών, όπως η Διεθνής Οργάνωση Εργασίας (ΔΟΕ), ο Οργανισμός Επισιτισμού και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών (FAO), το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (UNEP) το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για την Ανάπτυξη (ΡΝUD) και η Παγκόσμια Οργάνωση Υγείας (ΠΟΥ). Albert Massot 09/2016 Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2017 5