1 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου ΜΕΤΑΜΟΡΦΩΝΟΝΤΑΣ ΤΗΝ ΑΡΧΙΤΕΚΤΟΝΙΚΗ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΞΙΟΔΟΤΙΚΟΥ ΜΑΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ [Προς ένα χωρισμό του κοινωνικού από το αναλογικό : εκλογικεύοντας το πρώτο κι ενισχύοντας το δεύτερο] του καθηγητή Άγγελου Στεργίου Ο τίτλος της εισήγησης ήδη υποβάλλει μια αναγκαιότητα και μια υπόσχεση προτάσεων. Κάνουμε λόγο για μεταμόρφωση, γιατί είναι αναγκαίο να προχωρήσουμε σ ένα βαθύτερο μετασχηματισμό των συντάξεων. Το σύστημά μας δεν μπορεί να συνεχίσει ως έχει. Εκτός κι αν το αναισθητικό μάς διατηρεί σε μια κατάσταση ανεύθυνης ευφορίας. Το συνταξιοδοτικό μας σύστημα είναι δαπανηρό χωρίς να είναι αποτελεσματικό. Δεν εξαλείφει τη φτώχεια των ηλικιωμένων και δεν ανταμείβει επαρκώς εκείνον που έχει εισφέρει επί μακρόν λ.χ. η αλληλεγγύη κλάσεων στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ προς όφελος των χαμηλών δεν γίνεται από τις υψηλές, αλλά από τις μεσαίες 1. Το συνταξιοδοτικό σύστημα δεν ικανοποιεί, σε μεγάλο βαθμό, τους στόχους του. Με άλλα λόγια, το κοινωνικό κομμάτι της σύνταξης χορηγείται 1 Βλ. και παραδείγματα Μ. Ματσαγγάνη, Αλληλεγγύη και ανταποδοτικότητα, ΕΔΚΑ Μ, σελ. 216.
2 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου απλόχερα σε συνταξιούχους που πιθανόν να μην το έχουν ανάγκη και γι αυτό το λόγο άλλωστε παραμένει καθηλωμένο σε χαμηλά επίπεδα-, ενώ η αναλογικότητα των παροχών προς τις εισφορές παραμελείται. Η μεταρρύθμιση των διανεμητικών συστημάτων για την αντιμετώπιση των σοβαρών προβλημάτων τους- μπορεί να γίνει είτε με αύξηση των πόρων τους (κάτι που δεν είναι, απ ό,τι φαίνεται, στην ημερήσια διάταξη του Υπουργείου Οικονομικών) είτε με παραμετρικές αλλαγές. Η άλλη επιλογή για τα συνταξιοδοτικά συστήματα είναι να ακολουθήσουν την οδό τη συστημικών μεταρρυθμίσεων (των δομικών αλλαγών όπως προτάθηκε) (βλ. παραδείγματα Σουηδίας, Ιταλίας). Οι μέχρι τώρα μεταρρυθμιστικές προσπάθειες των διανεμητικών συστημάτων, κυοφορούμενες κάτω από συνθήκες πολιτικών αντιστάσεων, είναι κυρίως παραμετρικές. Τα μέτρα συνοψίζονται συνήθως στην αύξηση του ορίου ηλικίας, τη μείωση ποσοστών αναπλήρωσης, την αλλαγή του τρόπου υπολογισμού και αναπροσαρμογής των συντάξεων. Για να σωθούν τα διανεμητικά συστήματα απογυμνώνονται από τις αρετές τους. Αυτό σημαίνει αύξηση του ορίου ηλικίας και μείωση του ποσού συντάξεων. Η αύξηση των ορίων συνταξιοδότησης συνδυάστηκε με πολιτικές απασχόλησης που ανάμεσα στους στόχους τους ήταν και η αύξηση της συμμετοχής των seniors στην αγορά εργασίας. Χωρίς πολιτικές για τη διασφάλιση της απασχόλησης των ηλικιωμένων εργαζομένων, μια αύξηση των ορίων αποτελεί κοινωνική αυταπάτη. Όπως έχει καταδειχθεί, δεν υπάρχει ένα μοναδικό βέλτιστο σύστημα η ποικιλία είναι μεγάλη κι εκτείνεται από το σύστημα της Σιγκαπούρης (δημόσιο κεφαλαιοποιητικό σύστημα) μέχρι το σύστημα της Νέας Ζηλανδίας (μη ανταποδοτικό σύστημα ομοιόμορφων παροχών). Κι αυτό γιατί κάθε σύστημα απαντά συνήθως σ ένα στόχο, ενώ τα συνταξιοδοτικά συστήματα οφείλουν να ανταποκριθούν σε περισσότερους στόχους. Μπροστά στις αβεβαιότητες των οικονομιών, ο συνδυασμός κεφαλαιοποιητικών (funding) και διανεμητικών στοιχείων (PAYGO) παρουσιάζεται ως η καλύτερη επιλογή. Στην Ελλάδα, για να αντιμετωπιστούν τα αναλογιστικά ελλείμματα, απαιτούνται πλέον δομικές αλλαγές. Χρειάζεται αλλαγή παραδείγματος,
3 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου γιατί οι παραμετρικές αλλαγές δεν επαρκούν 2, ενώ συναντούν σοβαρές αντιστάσεις. Εν ολίγοις χρειάζεται μια ρήξη με την ισχύουσα μέχρι σήμερα λογική. Η ρήξη όμως θα πρέπει να γίνει μέσα στη συνέχεια, δηλαδή χωρίς να ανατραπούν κάποιες σταθερές του συστήματος (όπως το διανεμητικό στη βάση του συστήματος). Συγκεκριμένα, ο μετασχηματισμός του συνταξιοδοτικού μας συστήματος θα στηριχθεί στην αποσαφήνιση των ρόλων που διαδραματίζουν σε αυτό το κράτος, οι κοινωνικοί εταίροι (εργοδότες και εργαζόμενοι) και το άτομο. Ειδικότερα, η αποσαφήνιση των ρόλων θα επιτευχθεί με το χωρισμό της λογικής ασφάλισης από τους μηχανισμούς της αλληλεγγύης. Θα πρέπει να είναι ορατό τι εισφέρει ο καθένας και τι νομιμοποιείται να προσδοκά από την κοινωνία. Ορθολογικοποιώντας τα αντίστοιχα πεδία ευθύνης των εμπλεκομένων μερών αφενός θα επέλθει οικονομία πόρων αφετέρου θα αποκατασταθεί η ανταποδοτική δικαιοσύνη. Όταν η αλληλεγγύη αποκτά ξεκάθαρο πεδίο, όπως ομολογείται, γίνεται λιγότερο δαπανηρή. Σήμερα, η σύγχυση μεταξύ ασφάλισης και αλληλεγγύης στο σύστημά μας, οδηγεί σ ένα αδιαφανές σύνολο που στο βάθος δεν ικανοποιεί κανένα από τα δύο. Η ιδέα του διαχωρισμού ασφάλισης και αλληλεγγύης έχει γίνει διεθνώς ένας κοινός τόπος που έχουν υλοποιήσεις πολλές αλλοδαπές νομοθεσίες. Από ορισμένους στη σύγχυση αποδίδεται η κρίση της νομιμοποίησης της κοινωνικής προστασίας. Βλ. προτάσεις του Livre blanc sur les retraites, 1991. Βλ. παραδείγματα της Σουηδίας και της Φιλανδίας. Για να προσαρμοστεί μακροπρόθεσμα καλύτερα στις οικονομικές και δημογραφικές προκλήσεις, το σουηδικό συνταξιοδοτικό σύστημα εξελίχθηκε από σύστημα αναδιανομής εισοδήματος (income redistribution) σε σύστημα ασφάλισης (insurance system). Για την ακρίβεια, επιδιώχθηκε ο χωρισμός της κοινωνικής ασφάλισης (social insurance) από τη μη ανταποδοτική κοινωνική πολιτική (social policy) που στοχεύει πρώτιστα στην ικανοποίηση 2 Για μια ποσοτικοποίηση των απαιτούμενων παραμετρικών αλλαγών, βλ. Π. Τήνιο, Ανάπτυξη με αλληλεγγύη, 2003, σελ. 169.
4 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου αναγκών (Anderson, 2005). Anderson, K., (2005), «Pension reform in Sweden: Radical reform in a mature pension system», in G. Bonoli and T. Shinkawa (eds), Ageing and pension reform around the world, 94-115. Στην κοινωνική ασφάλιση, η ασφάλιση η συνάρτηση της παροχής από την προσπάθεια συμβολής- και η αλληλεγγύη, η συμβολή της κοινωνίας σε εθνικό επίπεδο, συνδέονται στενά μεταξύ τους εξ ου και οι δυσκολίες διαχωρισμού τους. Δεν πρόκειται τόσο να αντιπαραθέσουμε την ασφάλιση και την αλληλεγγύη σαν δύο ξένες μεταξύ τους σφαίρες όσο να συλλάβουμε τη γενική και πολύμορφη διαδικασία που οδηγεί στη συνολική μεταρρύθμιση του τρόπου άσκησης της κοινωνικής αλληλεγγύης 3. Δεν πρόκειται να διαρρήξουμε τις σχέσεις αλληλοδιείσδυσης ανάμεσα στα δύο αυτά συστατικά 4, αλλά να μετατρέψουμε τη μεταξύ τους σχέση από εσωτερική σε εξωτερική και ευανάγνωστη. Βασική ή καθολική ή εθνική σύνταξη και αναλογική σύνταξη βρίσκονται σε μια διαρκή σχέση αλληλεξάρτησης, συγκοινωνούντων, μην μπορώντας να νοηθεί η μία ξέχωρα από την άλλη. Ποια ακριβώς θα είναι η δοσολογία ανάμεσα στο «ανταποδοτικό» και το «μη ανταποδοτικό» τμήμα είναι θέμα πολιτικό κι όχι τεχνικό (επιστημονικό). Ό,τι αποφασίζεται δημοκρατικά είναι και ορθό γιατί αντλεί τη νομιμοποιητική του βάση από την ίδια την κοινωνία. Δεν υπάρχει κανένας κανόνας που να επιβάλλει ένα ορισμένο επίπεδο αλληλεγγύης. Μόνο ελάχιστα όρια προς τα κάτω διαγράφονται κανονιστικά (ελάχιστα 3 Βλ. Π. Ροζανβαλόν, Το νέο κοινωνικό ζήτημα, σελ. 115. 4 Για κάποιους είναι μια χίμαιρα. Ο διαχωρισμός του ανταποδοτικού από το μη ανταποδοτικό σ ένα προχωρημένο βαθμό είναι μια αυταπάτη. Πρόκειται για δύο συμβατικές κι αστάθμητες κατηγορίες. Ακόμη και το κεφαλαιοποιητικό σύστημα είναι μια μορφή αναδιανομής.
5 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου αξιοπρεπή όρια). Κάθε κοινωνία αποφασίζει, με βάση τις επικρατούσες αξίες της, πόσο αλληλέγγυα και πόσο ατομικιστική θα πορευτεί. Ι. Ποιο είναι το προνοιακό (κοινωνικό, «μη ανταποδοτικό») τμήμα Για να διακρίνουμε την ασφάλιση (την ουδετερότητα των αναλογιστικών μεθόδων) από την κοινωνική αναδιανομή (την αλληλεγγύη των πολιτών), θα πρέπει προηγουμένως να ορίσουμε (έστω και κατά τρόπο συμβατικό) τις δυο κατηγορίες, προκειμένου να είναι δυνατή η χάραξη ανάμεσά τους μιας διαχωριστικής γραμμής. Να σημειώσουμε ότι ο χρησιμοποιούμενος (ακόμη κι από το νομοθέτη) όρος «προνοιακές παροχές» δεν είναι ορθός, γιατί αναπέμποντας σ έναν άλλο θεσμό, την κοινωνική πρόνοια είναι ικανός να δημιουργήσει εννοιολογική σύγχυση. Επιχειρώντας έναν ορισμό των «προνοιακών» παροχών, θα μπορούσαμε το αποτολμήσουμε το εξής : προβλέπονται από το συνταξιοδοτικό σύστημα δικαιώματα που δεν στηρίζονται στην προηγούμενη καταβολή εισφορών από τη μεριά του ασφαλισμένου (πλασματικοί χρόνοι ασφάλισης, συνταξιοδότηση πολιτικών προσφύγων, ομογενών). Κατά δεύτερο λόγο, προβλέπονται συνταξιοδοτικά δικαιώματα που δεν είναι ανάλογα των καταβληθεισών εισφορών, λόγω τρόπου υπολογισμού της σύνταξης (για το ΙΚΑ-ΕΤΑΜ, τα πέντε ημερολογιακά έτη που επιλέγει ο ασφαλισμένος εντός της 10ετίας που προηγείται του έτους που υποβάλλεται η αίτηση συνταξιοδότησης). Το ίδιο, τα κατώτατα όρια συντάξεων τοποθετούνται σε αυτή τη «μη ανταποδοτική» λογική.
6 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου Να επιστήσουμε τέλος την προσοχή στη σχετικότητα της διάκρισης. Δεν απαγορεύεται από κανένα κανόνα μια αναδιανομή εντός της ίδιας της ασφάλισης, δηλαδή ανάμεσα σε κατηγορίες ασφαλισμένων 5. Η ασφάλιση δεν παύει κι αυτή, σε τελευταία ανάλυση, να είναι ένας ιδιαίτερος τρόπος αλληλεγγύης (οριζόντια αναδιανομή) 6. ΙΙ. Τα πλεονεκτήματα ενός διαχωρισμού του «ανταποδοτικού» από το μη «ανταποδοτικό» Το ενδιαφέρον για το χωρισμό του «ανταποδοτικού» τμήματος από το «μη ανταποδοτικό» τμήμα της σύνταξης δεν περιορίζεται μόνο στο χωρισμό της χρηματοδότησής τους. Ο αποχωρισμός του κοινωνικού τμήματος από το αναλογικό εμφανίζει πλεονεκτήματα που μπορούν να αποβούν ευεργετικά στην αποκατάσταση της αναλογιστικής ισορροπίας του συστήματος. Ειδικότερα, ανάμεσα στα πλεονεκτήματα θα μπορούσαμε να συμπεριλάβουμε τα εξής : α. Μια αποσαφήνιση ρόλων και ευθυνών Ο προτεινόμενος διαχωρισμός θα κάνει πιο σαφές το πεδίο της αλληλεγγύης και κατ επέκταση πιο αποτελεσματικό και λιγότερο δαπανηρό. Διαρρηγνύοντας το «πέπλο της άγνοιας», το κοινωνικό τμήμα της σύνταξης θα κατευθύνεται σε όσους το έχουν ανάγκη (κατόπιν ελέγχου 5 Βλ. Π. Ροζανβαλόν, ό.π., σελ. 115. 6 Βλ. Αγγ. Στεργίου, Η συνταγματική προστασία της κοινωνικής ασφάλισης, 1994, σελ. 68. Εδώ, η αναδιανομή είναι το αποτέλεσμα κι όχι ο στόχος της προστασίας.
7 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου πόρων). Έτσι, θα ικανοποιείται το αίτημα «στον καθένα ανάλογα με τις ανάγκες» (διανεμητική δικαιοσύνη). Αντίθετα, το αναλογικό μέρος της σύνταξης θα ανταμείβει όσους έχουν συμβάλλει στη χρηματοδότηση του συστήματος και θα ανταποκρίνεται στην εισφοροδοτική τους προσπάθεια. Έτσι, θα υλοποιηθεί η αρχή σύμφωνα με την οποία «ίση παροχή σε ίση εισφορά». Εξάλλου, η απομόνωση του αναλογικού δεν θα σημάνει υποβάθμιση του κοινωνικού τμήματος (της αλληλεγγύης). Σε επίπεδο ευθυνών βιωσιμότητας, το κράτος αναλαμβάνει εξ ολοκλήρου το βάρος των προνοιακών παροχών, ενώ εργαζόμενοι κι εργοδότες συμμετέχουν στη χρηματοδότηση του «ανταποδοτικού» τμήματος. Έτσι, επέρχεται ένας καλύτερος έλεγχος των δαπανών του συστήματος. Το κάθε μέρος εκπληρώνει τις υποχρεώσεις του, χωρίς επικαλύψεις ή κενά. β. Μια προσαρμογή των πηγών χρηματοδότησης στη διττή λειτουργία της σύνταξης Με το διαχωρισμό προχωράμε σε μια προσαρμογή της χρηματοδότησης στη διττή φύση της σύνταξης (ανταπόδοση αλλά και εγγύηση ενός βασικού επιπέδου διαβίωσης). Από τη στιγμή που η σύνταξη αναλαμβάνει να εγγυηθεί -συγχρόνως με την αναπλήρωση του χαμένου εισοδήματος (ασφαλιστική λειτουργία)- κι ένα ελάχιστο (αξιοπρεπές και βασικό) επίπεδο διαβίωσης, χωρίς άμεση σύνδεση με τις ασφαλιστικές εισφορές, είναι ανάγκη να προστρέξει, για τη χρηματοδότησή της, στην εθνική αλληλεγγύη (άμεση φορολογία). Με άλλα λόγια, η χρηματοδότηση του προνοιακού τμήματος
8 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου (των κατωτάτων ορίων) δεν μπορεί να αναχθεί στη λογική των ασφαλιστικών εισφορών. Προσδιορίζοντας τις «προνοιακές» παροχές διαγράφουμε ταυτόχρονα και το εύρος της συμμετοχής του Κράτους στη χρηματοδότηση του θεσμού. Από αυτή την άποψη, εξάλλου, απαιτείται μια εκλογίκευση της κρατικής επιχορήγησης που εμφανίζεται με περισσότερες μορφές (τριμερής χρηματοδότηση, 1% του ΑΕΠ, 4% ΦΠΑ, κοινωνικοί πόροι, κάλυψη ελλειμμάτων). γ. Μια μεγαλύτερη διαφάνεια Ο διαχωρισμός του «ανταποδοτικού» από το «μη ανταποδοτικό» είναι ικανός να προσδώσει μια μεγαλύτερη διαφάνεια στο συνταξιοδοτικό σύστημα. Με τον τρόπο αυτό, οι ασφαλισμένοι γνωρίζουν καλύτερα «τι» αναλογεί στην εισφοροδοτική τους προσπάθεια (ανταποδοτικότητα) και «ποιο» είναι το τμήμα κοινωνικής αλληλεγγύης του συστήματος. Οι διακριτοί ρόλοι δεν δημιουργούν αβάσιμες προσδοκίες. δ. Έναν εξορθολογισμό των «μη ανταποδοτικών» τμημάτων Με το διαχωρισμό θα επέλθει εξορθολογισμός των «μη ανταποδοτικών» παροχών που πολλές φορές σωρεύονται ή «διάγουν βίους παράλληλους». Όλες οι κοινωνικές παροχές θα πρέπει να χορηγούνται συντονισμένα ενόψει της εξυπηρέτησης ενός στόχου. Η απομόνωση των κοινωνικών παροχών δεν σημαίνει και αναθεώρησή τους.
9 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου Σε μια τέτοια ασυντόνιστη συρροή κοινωνικών τμημάτων σύνταξης έχει εξελιχθεί η σχέση κατωτάτων ορίων συντάξεων και ΕΚΑΣ. Με το ΕΚΑΣ (επίδομα κοινωνικής αλληλεγγύης συνταξιούχων), αυτή την κορωνίδα της κοινωνικής πολιτικής των τελευταίων ετών, προωθείται ο διαχωρισμός του «ανταποδοτικού» από το «μη ανταποδοτικό». Διαφαίνεται δηλαδή η επικράτηση μιας τάσης διαχωρισμού του στόχου της εγγύησης ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης των ηλικιωμένων από το στόχο της καταβολής παροχών ανάλογων με τις εισφορές 7. Από το 1996 ο νομοθέτης έχει επιλέξει να ενισχύει τους πράγματι φτωχούς συνταξιούχους αντί να αυξάνει τα ΚΟΣ, γενικώς και αδιακρίτως, χωρίς δηλαδή τον έλεγχο της εισοδηματικής τους θέσης 8. Ως γνωστόν, το ΕΚΑΣ, δεν καταβάλλεται σε όλους και ομοιόμορφα, αλλά συντρέχοντος του 60 ου έτους της ηλικίας, κλιμακώνεται με βάση αναπροσαρμοζόμενα για κάθε έτος εισοδηματικά κριτήρια. Αντίθετα, ο θεσμός των κατωτάτων ορίων συντάξεων που καθιερώθηκε 1951, δεν προβαίνει σε εισοδηματικές διακρίσεις 9. Αρχικά θεσπίστηκε για το ΙΚΑ 10 και κατόπιν επεκτάθηκε και σε άλλους φορείς (σε όλα τα ειδικά ταμεία 7 Υπέρ της πρότασης αυτής, βλ. Μ. Ματσαγγάνη, Αλληλεγγύη και ανταποδοτικότητα. Μια εναλλακτική πρόταση για τις συντάξεις, ΕΔΚΑ Μ, σελ. 219. 8 Βλ. Γ. Ψηλού, Επίδομα κοινωνικής αλληλεγγύης συνταξιούχων (ΕΚΑΣ), ΔΕΝ 2005, σελ. 1217 επ. 9 Κατά τον Γ. Ψηλό, τα ΚΟΣ εκτρέπονται του σκοπού τους όταν καταβάλλονται και σε υψηλοεισοδηματίες. 10 Η μέριμνα για τους χαμηλοσυνταξιούχους εκδηλώθηκε με τα ΚΟΣ που θεσπίστηκαν για πρώτη φορά στο ΙΚΑ το 1951. Αν θέλαμε να επικεντρωθούμε στο γενικότερο πλαίσιο της εποχής, θα συγκρατούσαμε τα εξής : είναι εποχή οικονομικής ανάπτυξης, άρα και εποχή διόγκωσης των εσόδων του ΙΚΑ και κατά δεύτερο λόγο πολλοί συνταξιούχοι είχαν διανύσει μικρό χρόνο. Τα κατώτατα όρια, όπως είναι, προκαλούν αντικίνητρα παραμονής στην εργασία.
10 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου μισθωτών). Τα ΚΟΣ είναι ένα ενιαίο ποσό που περιλαμβάνει τόσο την οργανική σύνταξη, δηλαδή τη σύνταξη για την οποία έχουν καταβληθεί εισφορές και πρέπει να υπολείπεται των ΚΟΣ-, όσο και το πέραν αυτής ποσό το οποίο δεν στηρίζεται σε μια αναλογία παροχών προς εισφορές. Ομοίως, στην περίπτωση των αναπηριών παρατηρείται σώρευση διαφόρων προνοιακών (μη ανταποδοτικών) παροχών : ευνοϊκότερη συνταξιοδότηση (στους τυφλούς, κ.α. όπου η χορηγούμενη σύνταξη υπολογίζεται με 35 έτη ασφάλισης), εξωϊδρυματικό επίδομα, προσαύξηση απολύτου αναπηρίας. ε. Μια παράκαμψη της συζήτησης περί ορίων συνταξιοδότησης. Ελαστική ηλικία συνταξιοδότησης Ο διαχωρισμός των «προνοιακών» από τις «ασφαλιστικές» παροχές και η συνακόλουθη ενίσχυση της αναλογικότητας της σύνταξης αυξάνει τα περιθώρια των ατομικών επιλογών. Απομονώνοντας το «ανταποδοτικό» κομμάτι της σύνταξης, είναι δυνατόν να μεταφερθεί στο ίδιο το άτομο το βάρος (ευθύνη) των επιλογών, των συμβιβασμών ανάμεσα στην εργασία και τη σύνταξη. Ο ασφαλισμένος θα μπορεί να αποφασίζει μόνος του τη στιγμή της συνταξιοδότησής του. Δηλαδή, επέρχεται αποδέσμευση από ένα τυποποιημένο όριο με «τιμωρία» (πριν) και επιβράβευση (μετά) 11. Ελεύθερη επιλογή χρόνου εξόδου και σταδιακή απομάκρυνση (μετάβαση) από τον εργασιακό βίο είναι τα δύο νέα διακυβεύματα των μεταρρυθμιστών των συνταξιοδοτικών συστημάτων. Όλοι συμφωνούν ότι 11 Βλ. Α. Πετρόγλου, Η ισότητα των φύλων στο συνταξιοδοτικό σύστημα των δημοσίων υπαλλήλων, ΕΔΚΑ ΜΚ, σελ. 341.
11 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου επιβάλλεται να εισάγουμε μια μεγαλύτερη ελαστικότητα στο σύστημα : ο καθένας να έχει την ευχέρεια να επιλέξει ο ίδιος την ακριβή στιγμή της απόσυρσής του. Η ελευθερία αυτή προσωπικής επιλογής του χρόνου συνταξιοδότησης συνοδεύεται με την επιλογή του επιπέδου διαβίωσης του ασφαλισμένου ως ηλικιωμένου. Είναι προφανές ότι, όταν φεύγει κανείς στο 55 ο έτος της ηλικίας, η σύνταξή του θα είναι χαμηλή, όχι μόνο γιατί εισέφερε για μικρότερο χρονικό διάστημα στο σύστημα, αλλά κι επειδή θα λάβει σύνταξη για μεγαλύτερο διάστημα. Βέβαια, θα υπάρχει πάντα ένα ελάχιστο αξιοπρεπές όριο κάτω από το οποίο δεν θα μπορεί να πέσει το ποσό της σύνταξης. Συνήθως, η ελαστική ηλικία, δηλαδή η δυνατότητα συνταξιοδότησης ανάμεσα στο 55ο και 65ο έτος της ηλικίας (ή ανάμεσα στο 60 και 65) ο προσδιορισμός των ηλικιακών ορίων ανάγεται σε πολιτικές αποφάσεις-, συνδυάζεται με τη δυνατότητα σώρευσης ενός μέρους σύνταξης με το μισθό. Αυτός ο συνδυασμός υπηρετεί περισσότερους στόχους, όπως τη σταδιακή αποχώρηση των ηλικιωμένων από την αγορά εργασίας, τη διασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου ζωής και εν τέλει το δικαίωμα να είναι κανείς χρήσιμος στην κοινωνία η μειωμένη απασχόληση συνταξιούχων (σώρευση μισθού και σύνταξης), όπως και τα «παραγωγικά» (δηλαδή της εργασίας όχι με την τρέχουσα οικονομική της έννοια) γηρατειά αποτελούν τις καινούργιες ιδέες διεθνώς 12. 12 Βλ. J. Schulz, L évolution du concept de «retraite» prévisions 2050, RISS 2002, 112.
12 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου Ο ανωτέρω προτεινόμενος χωρισμός «προνοιακού» από «ασφάλιση» για πιο ειδικότερο λόγο θα γίνει ; Ο χωρισμός δεν είναι αυτοσκοπός, ούτε περιορίζεται μόνο σε λόγους διαφάνειας (αποκάλυψη των «μεταβιβάσεων»). Ο χωρισμός επιχειρείται, προκειμένου να ενισχυθεί η «αναλογικότητα» και να εκλογικευθεί η χορήγηση «του κοινωνικού» μέρους της σύνταξης. Το «κοινωνικό» θα κατευθυνθεί προς όλους εκείνους (χωρίς κανενός είδους διακρίσεις) που για διάφορους λόγους δεν μπόρεσαν να έχουν έναν ικανοποιητικό και συνεχή ασφαλιστικό βίο, ενώ τα εισοδήματα από την περιουσία τους παραμένουν χαμηλά. Επομένως, δεν χρειάζεται μόνο διαχωρισμός, αλλά κι αποκατάσταση της αποτελεσματικής παρέμβασης των σφαιρών της αλληλεγγύης και της ασφάλισης. Ένα συνταξιοδοτικό σύστημα δεν είναι αποτελεσματικό αν δεν έχει πετύχει ένα συγκερασμό. Η όποια επιτυχία του σουηδικού πειράματος οφείλεται στο συμβιβασμό αλληλεγγύης και ανταποδοτικότητας. Γενικά, το σουηδικό μοντέλο κατόρθωσε να απαντήσει με επιτυχία στο σύγχρονο διακύβευμα κάθε μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος που είναι η εγκαθίδρυση μιας νέας ισορροπίας ανάμεσα σε αντιτιθέμενους στόχους, όπως είναι αλληλεγγύη και ο ατομισμός, η ισότητα και η αποτελεσματικότητα ΙΙΙ. Τι δεν θα πρέπει να λησμονούμε για το κεφαλαιοποιητικό σύστημα Επειδή το κεφαλαιοποιητικό σύστημα χρηματοδότησης έχει εισέλθει πλέον στη συζήτηση και έχει απενοχοποιηθεί όλο και περισσότερο στην κοινή γνώμη, είναι χρήσιμο να υπενθυμίσουμε κάποιες εγγενείς αδυναμίες και κάποιους κινδύνους που περικλείει. Το κεφαλαιοποιτικό σύστημα συνοψίζεται στην εξής τεχνική : οι ασφαλιστικές εισφορές κεφαλαιοποιούνται και ύστερα από ένα διάστημα
13 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου ρευστοποιούνται υπό μορφή χρηματικών προσόδων. Οι ασφαλιστικές εισφορές ανατοκίζονται, τοποθετούνται σε κινητές και ακίνητες αξίες και σχηματίζουν συλλογικά ένα κεφάλαιο που τροφοδοτεί τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα. Εδώ, οι εισφορές τοποθετούνται στις κεφαλαιαγορές και οι παροχές είναι συνάρτηση της απόδοσής τους. Έτσι, δεν υπάρχουν δεσμεύσεις ως προς το τελικό ποσό των παροχών. Γι αυτό τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα είναι συστήματα «καθορισμένων εισφορών» (defined contribution plans) κι όχι «καθορισμένων παροχών». Η ανταποδοτικότητα στην κυριολεξία της- των συντάξεων συνδέεται κατ αρχήν με το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Σημαίνει ότι το ύψος των συντάξεων εξαρτάται από το ύψος των εισφορών και την απόδοση του επενδυμένου ποσού των συσσωρευμένων εισφορών. Πρόκειται για ένα «δούναι και λαβείν», χωρίς άλλες (εξωγενείς) παραμέτρους (πολιτική απασχόλησης, φτώχεια, κλπ.). Αντίθετα, σ ένα διανεμητικό σύστημα μιλάμε περισσότερο για μια αναλογικότητα των ασφαλιστικών παροχών προς το χρόνο ασφάλισης και το ύψος των εισφορών που καταβλήθηκαν. Καταγράφονται στα υπέρ του συστήματος κεφαλαιοποίησης : η αύξηση της αποταμίευσης που προσφέρει τα αναγκαία κεφάλαια για την παραγωγική ανάπτυξη της χώρας αν και διατυπώνονται αμφισβητήσεις (ten Myths Orszag-Stiglitz). Ακόμη, τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα εμφανίζουν μια ευελιξία, αφού ευνοούν την ανάπτυξη των ατομικών επιλογές. Η επιλογή της ηλικίας συνταξιοδότησης γίνεται ατομικά και εξαρτάται από τα χρόνια συνεισφοράς. Ο καθένας αποφασίζει, ανάλογα με τις επιθυμίες και τις δυνατότητές του, για το μέγεθος της προσπάθειας του κατά τον εργασιακό του βίο και το επίπεδο της ζωής του κατά την
14 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου απομάκρυνσή του από την εργασία. Τέλος, με την κεφαλαιοποίηση του ασφαλιστικού συστήματος ενδυναμώνει η νομική θέση των ασφαλισμένων, αφού κατ αρχήν από αιφνίδιες πολιτικές αποφάσεις. Εδώ, οι εισφορές αντιμετωπίζονται ως περιουσιακά στοιχεία του ασφαλισμένου προστατευόμενα κατά το άρθρο 1του Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ. Απέναντι στα υποτιθέμενα οφέλη έχουμε ορισμένους πραγματικούς κινδύνους. Οι εισφορές τοποθετούνται στην κεφαλαιαγορά και οι παροχές εξαρτώνται από την απόδοση των τοποθετήσεων. Ωστόσο, είναι αβέβαιο αν μακροπρόθεσμα θα αποδώσουν οι κεφαλαιοποιημένες εισφορές. Όλα εξαρτώνται από την απόδοση των κεφαλαιαγορών. Κι εδώ ακριβώς βρίσκεται η αδυναμία του κεφαλαιοποιτικού συστήματος. Στηρίζεται πάντα σε μια ενάρετη οικονομία και μια σταθερή αγορά. Το στοίχημα του συστήματος, όσον αφορά την απόδοση των εισφορών, εξαρτάται από συγκυρίες που δεν ελέγχει η κοινωνία αλλά η αγορά. Κι είναι διαχρονικά σχεδόν σίγουρη η αστάθεια των οικονομιών. Άλλωστε σήμερα πληρώσαμε ακριβά την ιδέα ότι οι μετοχές μόνο ανεβαίνουν. Οι επενδύσεις στο χρηματιστήριο είναι επενδύσεις με μεγάλο ρίσκο. Από την άλλη πλευρά το κεφαλαιοποιητικό σύστημα προϋποθέτει συνεχή απασχόληση για να τροφοδοτείται ο ατομικός συνταξιοδοτικός λογαριασμός του ασφαλισμένου. Επειδή βιώνουμε μια επισφαλή απασχόληση που συγχρόνως είναι ελαστική, ασυνεχής, με ποικίλα ωράρια και μισθούς, αντιλαμβανόμαστε εύκολα ότι το κεφαλαιοποιητικό σύστημα θα ευνοήσει κυρίως εκείνους τους υψηλόμισθους εργαζομένους που απολαμβάνουν μια σταθερή επαγγελματική σταδιοδρομία. Αντίθετα, η επισφαλής και χαμηλά αμειβόμενη εργασία δεν θα θεμελιώνει επαρκείς ανταποδοτικές συντάξεις.
15 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου Το κεφαλαιοποιητικό συνδέεται με μια τάση αποδέσμευσης του κράτους. Για την ακρίβεια αλλάζει ο ρόλος του κράτους : το κράτος περιορίζεται σε φορολογικές απαλλαγές για τις καταβληθείσες εισφορές (μειώνοντας έτσι τη δημόσια αποταμίευση), καθώς και στην καθιέρωση ενός δικτύου προστασίας σε περιπτώσεις δυσλειτουργιών του κεφαλαιοποιητικού συστήματος. Στο πλαίσιο της κεφαλαιοποίησης όπου μετρά η ατομική αποταμίευση, έχουμε το τέλος της αλληλεγγύης των γενεών και της άμεσα συνδεδεμένης με αυτή αλληλεγγύης των κοινωνικών τάξεων. Η δυαδική προσέγγιση της χρηματοδότησης, διανεμητικό κεφαλαιοποιητικό δεν δίνει απάντηση στο δημογραφικό πρόβλημα. Όπως γίνεται δεκτό, σε μακροοικονομικό επίπεδο δεν υπάρχει μεταφορά αγοραστικής δύναμης μέσα στο χρόνο. Οι συντάξεις μας θέτουν πάντα ενώπιον της εξής διανομής : πρόκειται σε μια δεδομένη στιγμή να διανείμουμε το εθνικό εισόδημα ανάμεσα σε οικονομικά ενεργούς και μη ενεργούς, ανάμεσα σε εργαζομένους και συνταξιούχους. Το κομπόδεμα που κάνει ένα άτομο χάριν της αποταμίευσής του, δεν έχει νόημα σε μακροοικονομικό επίπεδο. Σε κάθε περίπτωση, οι οικονομικά ενεργοί είναι εκείνοι που πληρώνουν τις συντάξεις μέσω μιας παρακράτησης από την παραγωγή τους. Επομένως, η αύξηση ελπίδας ζωής δεν αφήνει ανεπηρέαστο το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Ένα από τα κυριότερα μειονεκτήματα είναι ότι τα κεφαλαιοποιητικά συστήματα οξύνουν και αναπαράγουν τις ανισότητες που υφίστανται στην αγορά εργασίας. Δεν έχουν αναδιανεμητικά αποτελέσματα, οδηγώντας έτσι στην περιθωριοποίηση ένα μεγάλο μέρος της τρίτης ηλικίας.
16 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου Οι ατομικοί λογαριασμοί (κεφαλαιοποιητικού τύπου και ιδιωτικής διαχείρισης) έχουν, εξάλλου, υψηλό διοικητικό κόστος το οποίο επιβαρύνει τους ίδιους τους ασφαλισμένους και το οποίο είναι ικανό να μειώσει σημαντικά το σωρευμένο από τις εισφορές κεφάλαιο. Η μεγαλύτερη δυσκολία -και ίσως ανυπέρβλητη- είναι η μετάβαση από ένα διανεμητικό σ ένα κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Η μετάβαση σ ένα μικτό σύστημα έχει σημαντικό κόστος. Το σενάριο προσφυγής στο δημόσιο δανεισμό για τη μετάβαση σ ένα μικτό σύστημα (διανεμητικό και κεφαλαιοποιητικό) 13 δεν είναι ρεαλιστικό, δεδομένων των δημοσιονομικών δυσκολιών. Τέλος, ας λάβουμε υπόψη μας ότι η κρίση τους 2008 έδωσε ένα δυνατό κόλαφο στις κεφαλαιοποιητικές συντάξεις. Όπως αναφέρει ο ΟΟΣΑ, η χρηματοπιστωτική κρίση αποτέλεσε ένα βαρύ πλήγμα γι αυτές. Ενώ τα δυσμενή αποτελέσματα δεν μπορούν να εκτιμηθούν μακροπρόθεσμα, αντίθετα γι όσους βρέθηκαν στην έξοδο από την αγορά εργασίας (κι άρα έπρεπε να μετατρέψουν το κεφάλαιο των εισφορών τους σε σύνταξη), η τρωτότητα των κεφαλαιοποιητικών συστημάτων έγινε ορατή. Όπως ομολογείται, όταν οι χρηματαγορές παρακμάζουν, η κεφαλαιοποίηση χάνει την κρυφή της γοητεία. Στη Σουηδία μεθοδεύτηκε με την εγκατάλειψη του συστήματος καθορισμένης παροχής (defined benefit) και την υιοθέτηση του συστήματος της καθορισμένης εισφοράς (defined contribution). Με τη σειρά της, η κατασκευή του συστήματος της καθορισμένης εισφοράς στηρίχθηκε κυρίως σε διανεμητικά στοιχεία (pay-as-you-go system) με το εικονικούς (θεωρητικούς) λογαριασμούς (NDC) και σε μικρότερο βαθμό στην κεφαλαιοποίηση. 13 Βλ. ομόλογα αναγνώρισης Τ. Γιαννίτσης, Το ασφαλιστικό (ως ορφανό πολιτικής) και μια διέξοδος, 205.
17 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου Το σουηδικό δημόσιο σύστημα κοινωνικής ασφάλειας συντίθεται, κατά κύριο λόγο, από ένα εικονικό καθεστώς καθορισμένων εισφορών, χρηματοδοτούμενο με διανεμητικό τρόπο. Το καθεστώς αυτό είναι εικονικό γιατί ενώ περιλαμβάνει ατομικές μερίδες, στην πραγματικότητα, αυτές δεν προσομοιάζουν με τους γνωστούς ατομικούς λογαριασμούς του κεφαλαιοποιητικού συστήματος (notional defined contribution pension based on lifetime earnings). Ο συνδυασμός της καθορισμένης εισφοράς (notional defined contribution) με το σύστημα pay-as-you-go (PAYGO) αποτέλεσε τη μεγάλη πρωτοτυπία της σουηδικής συνταγής πάντως, προϋπήρχαν συστήματα που παρουσίαζαν ομοιότητες με το σουηδικό μοντέλο (Palmer, 2002). Με άλλα λόγια, η δημοφιλία του στηρίζεται στον συνδυασμό της κεφαλαιοποιητικής εξατομίκευσης με την αποφυγή των δυσχερειών μετάβασης (από διανεμητικό στο κεφαλαιοποιητικό σύστημα). Την παρούσα χρονική στιγμή η μέθοδος των κεφαλαιοποιητικών ατομικών λογαριασμών (προκαθορισμένων εισφορών) κρίνεται αναγκαίο να εφαρμοστεί μόνο στα Ταμεία Επαγγελματικής Ασφάλισης (επαγγελματική συμπληρωματική ασφάλιση), όπως προβλέπεται άλλωστε από το ν. 3029/02 που τα θεσπίζει. ΙV. Παραμένουμε εντός διανεμητικού συστήματος για την κύρια σύνταξη Η αλληλεγγύη γενεών εξακολουθεί να αποτελεί τη βασική αρχή του συστήματος κύριας ασφάλισης. Οι ιδέες για κεφαλαιοποίηση όσον αφορά την κύρια σύνταξη πρέπει να εγκαταλειφθούν, για τους προαναφερθέντες λόγους. Ως γνωστόν, τα περισσότερα συνταξιοδοτικά συστήματα εγκαθιδρύθηκαν μεταπολεμικά στις ανεπτυγμένες χώρες ως στατικά διανεμητικά συστήματα (τα γνωστά PAYGO συστήματα) προκαθορισμένης παροχής -ένας αριστοτεχνικός τρόπος σύνδεσης του ατομικισμού με την αλληλεγγύη. Στα συστήματα αυτά, οι αναγκαίοι για τη χρηματοδότηση των
18 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου συντάξεων πόροι αντλούνται από τις εισφορές των σημερινών εργαζομένων, στο πλαίσιο μιας αλληλεγγύης γενεών. V. Καθιέρωση μιας βασικής (καθολικής) σύνταξης - Ενίσχυση της αναλογικότητας Για να γίνουν οι παροχές πιο αναλογικές απαιτείται προηγουμένως η καθιέρωση μιας καθολικής (βασικής) σύνταξης που θα αποτελεί έκφραση εθνικής αλληλεγγύης και θα χρηματοδοτείται από τη φορολογία. Κι αυτό γιατί η τόνωση του «ανταποδοτικού» τμήματος οδηγεί δυσκολότερα σε ικανοποιητικές συντάξεις. Μπορεί να είναι δικαιότερες οι αναλογικές συντάξεις, ως ανταμοιβή της προσπάθειας του καθενός, απαιτούν ωστόσο ένα μακρύτερο χρόνο ωρίμανσης (μεταθέτουν σε υστερότερο χρόνο τη διεκδίκησή τους). Η βασική (καθολική) σύνταξη) θα εξαρτάται από μια μακρόχρονη διαμονή στην Ελλάδα (40 χρόνια από την ενηλικίωση), θα καταβάλλεται από το 65 ο έτος της ηλικίας και το ποσό της θα μειώνεται όσο αυξάνεται το ποσό της αναλογικής σύνταξης. Οι αναλογικές συντάξεις προϋποθέτουν, όπως προαναφέραμε, διαχωρισμό στο εσωτερικό των συστημάτων των «ανταποδοτικών» παροχών, δηλαδή εκείνων που συνδέονται με τις εισφορές από τις άλλες που χορηγούνται χωρίς αντάλλαγμα («μη ανταποδοτικές»). Οι αναλογικές συντάξεις εξαρτώνται από την εισφοροδοτική προσπάθεια του ασφαλισμένου. Ακόμη και λίγα χρόνια (μετά από ένα όριο ηλικίας) θα δίνουν δικαίωμα σ ένα ποσό. Έτσι, με την ενίσχυση της αναλογικότητας θα περιοριστεί κι η εισφοροδιαφυγή. Συγχρόνως, θα αποκατασταθεί κι η αρχή
19 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου της ισότητας των φύλων, αφού οι γυναίκες όσες διακόπτουν τον επαγγελματικό τους βίο για την ανάληψη οικογενειακών υποχρεώσεων- δεν θα χάνουν χρόνια ασφάλισης. Πώς θα ενισχυθεί η αναλογικότητα ; Η αναλογικότητα μπορεί να οργανωθεί με βάση ένα συντελεστή. Σ ένα τέτοιο σύστημα η συμβολή κάθε χρόνου μπορεί να είναι μεγαλύτερη όσο μεγαλύτερη είναι η ηλικία συνταξιοδότησης : 18-52 ετών κάθε έτος υπολογίζεται με 1,5%, 53-62 με 1,9% και 63-68 με 4,5% (φιλανδικό σύστημα). VI. Η νέα μορφολογία των επικουρικών συντάξεων: κατάργηση του 20%, σύστημα ορισμένων εισφορών, ατομικοί θεωρητικοί λογαριασμοί Οι επικουρικές συντάξεις έχουν χάσει την ταυτότητά τους. Τα επικουρικά ταμεία άνθησαν κυρίως μεταπολεμικά. Διάφορες επαγγελματικές κατηγορίες συνέστησαν αυτόνομους φορείς συμπληρωματικής ασφάλισης, προκειμένου να αποκαθηλώσουν το χαμηλό επίπεδο των συντάξεων. Η καθολίκευση της επικουρικής ασφάλισης μέσω ενός δημόσιου φορέα προέκυψε ως αίτημα από την πλευρά του μεγάλου όγκου των ανειδίκευτων και ανοργάνωτων ασφαλισμένων του ΙΚΑ. Το ΤΕΑΜ συστήθηκε με το ν. 997/79 με σκοπό τη γενίκευση της επικουρικής ασφάλισης 14. Έκτοτε, παρατηρείται μια τάση οικειοθελούς (για τα προβληματικά) ή αναγκαστικής (για τα λοιπά) απορρόφησης των ειδικών ταμείων από το γενικό φορέα επικουρικής ασφάλισης (στη μετεξέλιξή του ΤΕΑΜ, ΙΚΑ-ΤΕΑΜ, ΕΤΕΑΜ). 14 Βλ. Φ. Χατζηδημητρίου, Η γενίκευση της επικουρικής ασφαλίσεως στο ΤΕΑΜ, ΔΕΝ 1983, σελ. 149 επ.
20 Εισήγηση καθηγητή Άγγελου Στεργίου Η επικουρική ασφάλιση είτε με την ιδιωτική της μορφή είτε με τη δημόσια δεν λειτούργησε ως μια αυτόνομη κατηγορία. Ο θεσμός της επικουρικής ασφάλισης ανδρώθηκε άναρχα με τα ίδια χαρακτηριστικά με την κύρια ασφάλιση: υποχρεωτικότητα (καθ υποκατάσταση), διανεμητικό σύστημα χρηματοδότησης, στενός έλεγχος του κράτους, αναγκαστική είσπραξη εισφορών, καθιέρωση κοινωνικών πόρων. Πολλοί διέκριναν την απουσία αναγκαίας αποσαφήνισης των στόχων της επικουρικής ασφάλισης που αναπτύχθηκε ασύνδετα προς την κύρια ασφάλιση 15. Οι επικουρικές συντάξεις θα πρέπει να αποκτήσουν μια νέα ταυτότητα στο όλο συνταξιοδοτικό σύστημα (πάνω στην αρχή της αναλογικότητας). Για το σκοπό αυτό, είναι σκόπιμο να οργανωθούν στη βάση των ατομικών ενδεικτικών (θεωρητικών) λογαριασμών (Individual Notional Accounts) (με προσαρμογή του σουηδικό μοντέλου) 16. Η επιλογή αυτή προκρίνεται, γιατί επιτρέπει ευκολότερα τη μετάβαση. Βέβαια, σ ένα τέτοιο σύστημα δεν έχει θέση το plafond 20%. 15 Βλ. Γ. Βακαλόπουλου, Οι συντάξεις στη χώρα μας, ΕΔΚΑ ΚΖ, σελ. 325, του ιδίου, Εξέλιξη της συνταξιοδοτικής προστασίας στη μεταπολεμική Ελλάδα, σελ. 500. 16 Βλ. πρόταση Μ. Νεκτάριου, Ασφαλιστική μεταρρύθμιση με συναίνεση και διαφάνεια, 2009 (ο συγγραφέας το προτείνει για τις κύριες συντάξεις).