Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 1 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Συντομογραφίες... 3 Εισαγωγή... 4 1ο ΜΕΡΟΣ: ΚΕΠΠΑ, ο 2ος Πυλώνας της Ε.Ε... 5 1.1 Δημιουργία ΚΕΠΠΑ... 5 1.2 ΚΕΠΠΑ ως υποσύνολο της ευρωπαϊκής εξωτερικής δράσης... 9 1.3 Στόχοι της ΚΕΠΠΑ... 11 1.3.1 Αρχή της πίστης και της αμοιβαίας αλληλεγγύης... 13 1.4 Μέσα της ΚΕΠΠΑ... 14 1.4.1 Αρχές και γενικοί προσανατολισμοί... 14 1.4.2 Κοινές στρατηγικές... 15 1.4.3 Κοινές δράσεις... 17 1.4.4 Κοινές θέσεις... 19 1.4.5 Συστηματική συνεργασία... 20 1.5 Αλληλοενημέρωση και συντονισμός των κρατών μελών... 21 1.6 Συνεργασία διπλωματικών και προξενικών αποστολών... 22 2 ο ΜΕΡΟΣ: Ευρωπαϊκή Ασφάλεια και διαχείριση κρίσεων.23 2.1 Η σχέση της ΔΕΕ με την Ε.Ε... 24 2.2 Αποστολές Petersberg... 25 2.3 Η Ευρωπαϊκή Πολιτική Ασφαλείας και Άμυνας... 27 2.3.1 Τα όριο της επιχειρησιακής εμβέλειας της ΕΠΑΑ... 28 2.3.2 Στρατιωτικές πτυχές της διαχείρισης κρίσεων... 29 2.3.3 Μη στρατιωτικές πτυχές της διαχείρισης κρίσεων... 33 2.4 Η σχέση της Ε.Ε με το ΝΑΤΟ... 34 2.5 Οι ρυθμίσεις της Συνθήκης της Λισσαβόνας... 44
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 2 3 ο ΜΕΡΟΣ: Το θεσμικό πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ... 50 3.1 Τα όργανα της ΚΕΠΠΑ... 50 3.1.1 Ευρωπαϊκό Συμβούλιο... 50 3.1.2 Συμβούλιο... 51 3.1.3 Επιτροπή Πολιτικής και Ασφαλείας... 51 3.1.4 Στρατιωτική Επιτροπή... 54 3.1.5 Στρατιωτικό Επιτελείο της Ε.Ε... 54 3.1.6 Επιτροπή Μόνιμων Αντιπροσώπων... 55 3.1.7 Προεδρία... 56 3.1.8 Ειδικός Εντεταλμένος... 57 3.1.9 Ύπατος Εκπρόσωπος... 57 3.1.10 Μονάδα Σχεδιασμού Πολιτικής και Έγκαιρης Προειδοποίησης... 60 3.1.11 Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων... 60 3.1.12 Επιτροπή... 61 3.1.13 Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο... 62 3.2 Λήψη αποφάσεων στα πλαίσια της ΚΕΠΠΑ... 65 3.2.1 Ταχεία Λήψη απόφασης... 65 3.2.2 Εποικοδομητική αποχή... 65 3.2.3 Ειδική πλειοψηφία... 66 3.2.4 Ομοφωνία... 67 3.3 Δαπάνες της ΚΕΠΠΑ... 68 4 ο ΜΕΡΟΣ: Ο προβλεπόμενος έλεγχος της ΚΕΠΠΑ... 70 4.1 Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου... 70 4.1.1 Άμεσος και Έμμεσος Έλεγχος... 70 4.1.2 Ευρωπαϊκός και Εθνικός Κοινοβουλευτικός Έλεγχος... 71 4.2 Ο ρόλος του ΔΕΚ... 72 4.2.1 Το ισχύον νομικό & θεσμικό πλαίσιο για την επιβολή κυρώσεων στην Ε.Ε. 74 4.2.2 Η δικαστική αμφισβήτηση των καθεστώτων κυρώσεων... 75 4.2.3Η αμφισβήτηση της εφαρμογής των καθεστώτων κυρώσεων του ΟΗΕ... 79 4.2.4 Η επίδραση της Συνθήκης της Λισσαβόνας στο δικαστικό έλεγχο των περιοριστικών μέτρων της ΚΕΠΠΑ... 82 Επίλογος... 87
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 3 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΔΕΕ... Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση ΔΕΚ... Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ΕΑΚ... Ευρωπαϊκή Αμυντική Κοινότητα ΕΕ... Ευρωπαϊκή Ένωση ΕΚ... Ευρωπαϊκή Κοινότητα ΕΠΑ... Επιτροπή Πολιτικής Ασφαλείας ΕΠΑΑ... Ευρωπαϊκή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας ΕΠΣ... Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία ΕΣΔΑ... Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων Ανθρώπου ΗΕ... Ηνωμένα Έθνη ΚΕΠΑΑ... Κοινή Εξωτερική Πολιτική Ασφάλειας & Άμυνας ΚΕΠΠΑ... Κοινή Εξωτερική Πολιτική & Πολιτική Ασφαλείας ΚΠΑΑ... Κοινή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας ΠΕΚ... Πρωτοδικείο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ΟΑΣΕ... Οργανισμός Ασφάλειας & Συνεργασίας Ευρώπης ΟΗΕ... Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών ΣΑ... Στρατιωτικός Αντιπρόσωπος COREPER... Committee of Permanent Representatives EAPC... Euro Atlantic Partnership Council EUMC... European Union Military Committee EUMS... European Union Military Staff HTF... Headline Task Force IMS... International Military Staff NATO... North Atlantic Treaty Organisation PfP... Partnership for Peace SACUER... Suprume allied Commander of Europe
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 4 Εισαγωγή Στην παρούσα εργασία, επιδιώκουμε να παρουσιάσουμε τον επονομαζόμενο 2 Ο Πυλώνα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δηλαδή την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και την Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), στη θεσμική της ιδιαίτερα διάσταση, στο πλαίσιο της διεθνούς και ευρωπαϊκής πολιτικής πραγματικότητας. Κατ αρχήν αντικείμενο μας είναι η διεύρυνση των στόχων και των μέσων της ΚΕΠΠΑ (1 ο ΜΕΡΟΣ), ενώ στο 2 ο ΜΕΡΟΣ θα σταθούμε και στην ευρωπαϊκή ασφάλεια και διαχείριση κρίσεων, με κομβικά σημεία τόσο την δημιουργία της Δυτικοευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) όσο και την δημιουργία της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας (ΕΠΑΑ), χωρίς να παραλείψουμε φυσικά και τις σχέσεις της Ε.Ε με το ΝΑΤΟ, οι οποίες παίζουν σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση της εξωτερικής δράσης της Ε.Ε. Στο 3 ο ΜΕΡΟΣ θα σταθούμε στο θεσμικό πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ. Συγκεκριμένα θα γνωρίσουμε τα όργανα που λαμβάνουν μέρος στη λειτουργία της ΚΕΠΠΑ και τις αρμοδιότητες που τους έχουν προσδώσει οι Συνθήκες (από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ μέχρι και τη Συνθήκη της Λισσαβόνας). Επίσης θα αναλύσουμε και τον τρόπο λήψης των αποφάσεων σε θέματα που άπτονται της ΚΕΠΠΑ, αλλά και τις δαπάνες της που προέρχονται από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Στο τελευταίο μέρος της εργασίας (4 ο ΜΕΡΟΣ), θα εξετάσουμε τον προβλεπόμενο έλεγχο που ασκείται στη ΚΕΠΠΑ. Τον ρόλο του «ελεγκτή», διαδραματίζουν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (άμεσα- έμμεσα/ ευρωπαϊκός εθνικός), αλλά και το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ), μέσα από τον δικαστικό έλεγχο των κυρώσεων που επιβάλλονται μέσα από τη δράση της ΚΕΠΠΑ. Η γνωριμία μας αυτή με την ΚΕΠΠΑ θα γίνει σε συνάρτηση με το χρόνο, και συγκεκριμένα σε συνάρτηση με όλες τις Συνθήκες που έχουν θεσπιστεί μέχρι σήμερα στο πλαίσιο της Ε.Ε και φυσικά θα αναφερθούμε στις αλλαγές που έχουν επιφέρει στη ΚΕΠΠΑ η καθεμία. Έτσι θα ξεκινήσουμε από τη Συνθήκη του Μάαστριχ, θα συνεχίσουμε στη Συνθήκη του Άμστερνταμ και τη Συνθήκη της Νίκαιας και θα φτάσουμε μέχρι τη Συνθήκη της Λισσαβόνας, της οποίας οι ρυθμίσεις διαμορφώνουν τις συνθήκες ανάπτυξης μιας πιο συνεκτικής και αποτελεσματικής εξωτερικής δράσης της Ένωσης.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 5 1 ο ΜΕΡΟΣ: ΚΕΠΠΑ, ο 2 ος Πυλώνας της Ε.Ε 1.1 Δημιουργία ΚΕΠΠΑ Η Κοινή Ευρωπαϊκή Εξωτερική και Αμυντική Πολιτική εντοπίζεται για πρώτη φορά σε σχετικές συζητήσεις που πραγματοποιήθηκαν τα πρώτα χρόνια της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (1949 1969), και πήραν μορφή στην ιδρυτική Συνθήκη της Ρώμης, όπου ορίστηκε ένα γενικό πλαίσιο δράσεως των κρατών μελών. Τις επικρατούσες απόψεις σχετικά με τη δομή και τον τρόπο διεξαγωγής της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής εξέφραζαν από τη μία πλευρά οι υποστηρικτές του ομοσπονδιακού σχήματος, οι οποίοι πρότειναν τη δημιουργία μιας υπερεθνική οντότητας, και από την άλλη οι υποστηρικτές του διακυβερνητισμού. Οι μεν προσπάθησαν να επιβάλλουν την άποψή τους, συνηγορώντας υπέρ της δημιουργίας κοινής ευρωπαϊκής εξωτερικής και αμυντικής πολιτικής. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο η Ευρωπαϊκή Αμυντική Κοινότητα (ΕΑΚ) θα αποτελούσε μέρος της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Κοινότητας, συνιστώντας πολιτειακή ένωση ομοσπονδιακού τύπου, με κοινή κυβέρνηση, κοινό κοινοβούλιο κ.λ.π. Οι δε επιχειρηματολόγησαν με το σκεπτικό ότι η συλλογική ευρωπαϊκή άμυνα είχε ληφθεί υπόψη με τη σύσταση του ΝΑΤΟ και, επομένως, η αμυντική και η εξωτερική πολιτική θα παρέμεναν εκτός του αποκλειστικού ελέγχου των κρατών μελών και των παραδοσιακών στρατιωτικών συμμαχιών. Εξαιτίας των σημαντικών διαφορών μεταξύ των δύο αυτών ακραίων απόψεων δεν υπήρξε πρόοδος και, ως εκ τούτου, η ευρωπαϊκή πολιτική έθεσε σε αδιέξοδο την ολοκλήρωση σε τομείς εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής για την ασφάλεια. Το κληροδότημα της αποτυχίας της ΕΑΚ ήταν η εξαίρεση των θεμάτων άμυνας και εξωτερικής πολιτικής από την ημερήσια διάταξη 1. Εν συνεχεία, οι βάσεις για την Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία (ΕΠΣ) τέθηκαν το 1970 στο σχέδιο του Λουξεμβούργου 2. Οι περαιτέρω αναφορές, που έγιναν το 1973 στη Κοπεγχάγη και το 1981 στο Λονδίνο, καθώς και η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1987 προώθησαν την ανάπτυξη της ΕΠΣ, η οποία βέβαια συντελέστηκε με προσεκτικά βήματα, λόγω των προηγούμενων αποτυχιών στον εξωτερικό τομέα που είχαν δείξει καθαρά τα όρια των υπερεθνικών προσπαθειών σε τέτοιου είδους ζητήματα. Η διαδικασία της ΕΠΣ εισήλθε σε νέα φάση με την υπογραφή στις 7 1 Σ. Σταυρίδης & Δ. Ξενάκης, Η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας της Ε.Ε: Παλαιοί Προβληματισμοί και Νέες Προκλήσεις, Εκδόσεις Εξάντας, 2000, σελ. 255. 2 Σχέδιο Davingnon.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 6 Φεβρουαρίου 1992 στο Μάαστριχτ της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣυνθΕΕ) 3, η οποία επιβεβαίωνε τη θέληση για τη χάραξη κοινής εξωτερικής και αμυντικής πολιτικής. Από την Συνθήκη του Μάαστριχτ υιοθετήθηκε ο Τίτλος V της Συνθήκης της Ε.Ε που αφορά την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας (ΚΕΠΠΑ). Η ΚΕΠΠΑ αντικατέστησε την ΕΠΣ μεταξύ των κρατών μελών και θεμελίωσε ένα χωριστό διακυβερνητικό πυλώνα στο κοινοτικό οικοδόμημα, συγκεκριμένα τον 2 Ο Πυλώνα της Ε.Ε και διέπεται από τις διατάξεις 11 έως 28 που παρατίθενται στον Τίτλο V της ΣυνθΕΕ. Ο Τίτλος V αποτελεί έναν ξεχωριστό πυλώνα της Ε.Ε, όπως ήδη αναφέραμε, λόγω του γεγονότος ότι οι διαδικασίες λειτουργίας του, που έχουν διακυβερνητικό χαρακτήρα, διαφέρουν από εκείνες των παραδοσιακών τομέων της κοινοτικής δραστηριότητας, όπως είναι π.χ η εσωτερική αγορά ή η εμπορική πολιτική 4. Η Ε.Ε, η οποία βασίστηκε σε νέες πολιτικές και σε νέες μορφές συνεργασίας, προερχόμενες από την επέκταση των οικονομικών στόχων της Κοινότητας, έθετε στόχο την προώθηση της ισορροπίας και της σταθερής οικονομικής προόδου, ιδίως με τη δημιουργία ενός χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα, με την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και με την ίδρυση οικονομικής και νομισματικής ένωσης. Επιπλέον επιδίωκε να επιβεβαιώσει την παρουσία της στη διεθνή σκηνή με την εφαρμογή κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας, αλλά και με διαμόρφωση κοινής αμυντικής πολιτικής, η οποία μπορεί να οδηγήσει σε κοινή άμυνα, αποδυναμώνοντας σημαντικά την προηγούμενη νομική και de facto διχοτόμηση μεταξύ των υποθέσεων της ΕΠΣ (εξωτερική πολιτική) 5. Η ΕΠΣ εξεταζόμενη ως σύστημα εμφανιζόταν κατά την αντιμετώπιση διεθνών προβλημάτων με δύο υποσυστήματα: το εσωτερικό, που περιλάμβανε ανταλλαγή πληροφοριών, διαβουλεύσεις, συγκερασμό των απόψεων που διίσταντο ή απέκλιναν και εναρμόνιση θέσεων, είχε ως αποστολή την επίτευξη εσωτερικής συναίνεσης ανάμεσα στα κράτη-μέλη και από την άλλη το υποσύστημα που απευθυνόταν «προς τα έξω» προσπαθούσε να προωθήσει με κοινή στάση τις συντονισμένες θέσεις σε διεθνή διπλωματικά βήματα. Συνοψίζοντας οι κύριες δραστηριότητες της ΕΠΣ συνοψίζονταν στην πολιτική δηλώσεων, στη διπλωματία διασκέψεων και στη διαχείριση κρίσεων. Άλλωστε τη διάθεση αυτή φωτογραφίζει το προοίμιο της Συνθήκης: «Αποφασισμένοι να εφαρμόσουν κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας, που συμπεριλαμβάνει την εν καιρώ διαμόρφωση κοινής αμυντικής πολιτικής, η οποία μπορεί σε δεδομένη στιγμή, να οδηγήσει σε κοινή άμυνα, 3 Π. Κ. Ιωακειμίδης, Ευρωπαϊκή Ένωση και Ελληνικό Κράτος, Εκδόσεις Θεμέλιο, 1998, σελ. 15-20. 4 Β. Σκουρής, Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003, σελ. 64. 5 Σ. Σταυρίδης & Δ. Ξενάκης, Η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας της Ε.Ε: Παλαιοί Προβληματισμοί και Νέες Προκλήσεις, Εκδόσεις Εξάντας, 2000, σελ. 256-257.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 7 ενισχύοντας έτσι την ευρωπαϊκή ταυτότητα και ανεξαρτησία για την προαγωγή της ειρήνης, της ασφάλειας και της προόδου στην Ευρώπη και ανά την υφήλιο» 6 Ήταν λοιπόν απαραίτητο να γίνουν νέες ρυθμίσεις, που θα επέτρεπαν τη δημιουργία κλίματος συναίνεσης μεταξύ των κρατών μελών με την καθιέρωση κοινών αρχών, κοινών θέσεων και κοινών δράσεων. Σε ότι αφορά στη στρατιωτική διάσταση της Ε.Ε, πρέπει να σημειωθεί ότι στο Μάαστριχτ συζητήθηκαν για πρώτη φορά στρατιωτικά θέματα σε επίπεδο Ε.Ε, αν και στο πλαίσιο της υπάρχουσας ΔΕΕ, αφού ξεκάθαρα στην παράγραφο 2 του άρθρου 14 της Συνθήκης αναφέρεται ότι η Ε.Ε ζητά από τη ΔΕΕ, ως αναπόσπαστο μέρος της Ε.Ε, να εφαρμόζει τις αποφάσεις και να αναλαμβάνει τις δράσεις της Ένωσης στον τομέα της άμυνας. Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση αναθεωρήθηκε στις 16 και 17 Ιουνίου 1997 στο Άμστερνταμ 7 από τους αρχηγούς κρατών ή κυβερνήσεων των 15 κρατών μελών της Ε.Ε, καθιερώνοντας μια Ευρώπη δημοκρατικότερη μέσα από το σεβασμό των ανθρώπινων δικαιωμάτων και των δημοκρατικών αρχών εκ μέρους των κρατών μελών, αλλά και μέσα από την προστασία των μελών και των δημοκρατικών τους θεσμών από αυτόνομο ευρωπαϊκό στρατιωτικό τμήμα. Μετά την υπογραφή της Συνθήκης του Άμστερνταμ στο επίκεντρο των στόχων της ΚΕΠΠΑ τέθηκαν η διασφάλιση των κοινών αξιών, των θεμελιωδών συμφερόντων, της ανεξαρτησίας και της ακεραιότητας της Ευρώπης, η διατήρηση της ειρήνης και η ενίσχυση της διεθνούς ασφάλειας, σύμφωνα με τις αρχές του Καταστατικού Χάρτη του ΟΗΕ, της Τελικής Πράξης του Ελσίνκι και του Χάρτη των Παρισίων 8. Τέλος κρίθηκε απαραίτητο να ενισχυθεί η δυνατότητα παρεμβάσεως της Ευρώπης στις παγκόσμιες υποθέσεις, ιδίως μετά την αποτυχία ασκήσεως αποτελεσματικής πολιτικής στην κρίση της πρώην Γιουγκοσλαβίας, καθιστώντας το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υπεύθυνο για τον καθορισμό κοινών στρατηγικών, τις οποίες θα εφαρμόζουν τα κράτη μέλη και η Ε.Ε ως σύνολο, ορίζοντας ανώτατο αντιπρόσωπο τον «κύριο ΚΕΠΠΑ» 9, υπό την αρμοδιότητα του οποίου θα λειτουργεί μονάδα πολιτικού προγραμματισμού για ανάληψη δράσεως σε επείγουσες καταστάσεις. Με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ έγιναν σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση της ανάληψης αυτόνομης δράσεως εκ μέρους της Ε.Ε, ώστε να είναι σε θέση να διεξάγει κοινές επιχειρήσεις για την αντιμετώπιση διεθνών κρίσεων 10. Εξίσου σημαντικό είναι το γεγονός ότι στη Συνθήκη του Άμστερνταμ προβλέπεται η 6 Ι. Παρίσης, Η αμυντική αυτονομία της ενωμένης Ευρώπης, προοπτικές και προβληματισμοί, Εκδόσεις Μεταίχμιο, 2001, σελ. 36. 7 Π. Ιωακειμίδη, Η Συνθήκη του Άμστερνταμ, Εκδόσεις Θεμέλιο, 1998, σελ 14. 8 Ν. Μούση, Εγχειρίδιο Ευρωπαϊκής Πολιτικής, Εκδόσεις Παπαζήση, 2000, σελ. 31. 9 Σ. Σταυρίδης & Δ. Ξενάκης, Η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας της Ε.Ε: Παλαιοί Προβληματισμοί και Νέες Προκλήσεις, Εκδόσεις Εξάντας, 2000, σελ. 259. 10 Σημαντικό βήμα προς αυτήν την κατεύθυνση ήταν η δημιουργία του Policy Planning and Early Warning Unit, δηλαδή Μονάδα σχεδιασμού και έγκαιρης προειδοποίησης.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 8 δυνατότητα της «δομικής αποχής», κάτι το οποίο θα αναλύσουμε στο 3 Ο Μέρος της εργασίας. Βέβαια μια τόσο σημαντική προσπάθεια χρειάζεται ασφαλώς να συμπληρωθεί και να προσαρμοσθεί σε καινούρια δεδομένα 11 μέσα από νέες Συνθήκες, οι οποίες θα συνάπτονται για την εξυπηρέτηση των αναγκών του τεράστιου οργανισμού. Οι αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στην Κολωνία, το Ελσίνκι, την Φέιρα και την Νίκαια σκοπό είχαν τη συμπλήρωση της Συνθήκης του Άμστερνταμ σε θέματα της ΚΕΠΠΑ, την αναδιάρθρωση του υπάρχοντος πλαισίου της ΔΕΕ και τη διάθεση των απαιτούμενων μέσων, προκειμένου η Ε.Ε να διαδραματίσει ουσιαστικό ρόλο στη διεθνή σκηνή και να αναλάβει τις ευθύνες της στην αντιμετώπιση κρίσεων, παρέχοντας στα ήδη διαθέσιμα για τον σκοπό αυτό όργανά της τη δυνατότητα αυτόνομης λήψεως αποφάσεων και ανάληψης δράσεων στους τομείς της ασφαλείας και της άμυνας. Επιπλέον επισημάνθηκε ότι το ΝΑΤΟ παραμένει η βάση για τη συλλογική άμυνα και ότι οι αναληφθείσες πρωτοβουλίες από την Ε.Ε δεν συνεπάγονται την εγκαθίδρυση Ευρωπαϊκού Στρατού. Τονίστηκε, ωστόσο, ότι η ανάπτυξη της ευρωπαϊκής ασφάλειας και άμυνας ενισχύει τη συνεισφορά της Ε.Ε στη διεθνή ειρήνη και σταθερότητα, σύμφωνα με τις αρχές του χάρτη του ΟΗΕ, καθότι ενισχύεται ο ευρωπαϊκός πυλώνας του ΝΑΤΟ και παρέχεται στην Ε.Ε η δυνατότητα ανάληψης αυτόνομης δράσεως για την εκτέλεση επιχειρήσεων τύπου Petersberg, κάθε φορά που η Συμμαχία δεν επιθυμεί την στρατιωτική εμπλοκή. Όσον αφορά τη σύνοδο της Νίκαιας, στις 7 και 10 Δεκεμβρίου 2000, τροποποιήθηκαν η Συνθήκη για την Ε.Ε, οι Συνθήκες περί ιδρύσεως των Ευρωπαϊκών κοινοτήτων και το άρθρο 17 της Συνθήκης του Άμστερνταμ 12 και ελήφθησαν αποφάσεις, που αφορούσαν την εκτέλεση όλων των ενδεδειγμένων ενεργειών για την ταχεία ανάπτυξη των επιχειρησιακών δυνατοτήτων της Ε.Ε, και την ανάληψη των απαραίτητων πρωτοβουλιών για την ενδυνάμωση της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας. Συγχρόνως εγκρίθηκε η τελική συνεισφορά των χωρών και ολοκληρώθηκε η σύνταξη κειμένων αναφερομένων στη σύνθεση, στα καθήκοντα, στα όργανα, στις αρμοδιότητες και στους τρόπους λειτουργίας των μονίμων στρατιωτικών δομών 13. Στο θέμα των διευθετήσεων, οι οποίες επιτρέπουν στην περίπτωση διαχείρισης κρίσεων από την Ε.Ε τη συμμετοχή των νατοϊκών κρατών, που δεν είναι μέλη της Ε.Ε, καθώς και άλλων υποψηφίων για ένταξη κρατών, η Ε.Ε εξέφρασε την επιθυμία να αποδεχθεί τη συνεισφορά των εν λόγω κρατών. Κυρίως δε αυτών που έχουν τη θέληση και τη δυνατότητα παροχής ικανών δυνάμεων, πάντοτε, βέβαια, με σεβασμό στην αρχή της αυτονομίας της Ε.Ε στη λήψη αποφάσεων 14. 11 Διότι όλες οι διαδικασίες πραγματοποιούνται μέσα στο θεσμικό πλαίσιο της ΔΕΕ. 12 Το άρθρο 17 της Συνθήκης του Άμστερνταμ αναφέρεται στην ΚΕΠΠΑ. 13 Δηλαδή της PCS, της MC και του MS. 14 Ι. Παρίσης, Η αμυντική αυτονομία της ενωμένης Ευρώπης, προοπτικές και προβληματισμοί, Εκδόσεις Μεταίχμιο, 2001, σελ. 50-51.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 9 Τέλος, με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας, την οποία υπέγραψαν τα 27 κράτη μέλη της Ε.Ε, στις 13 Δεκεμβρίου 2007, η Ευρώπη θα αποκτήσει ισχυρή φωνή που θα γίνεται αισθητή από τους εταίρους της παγκοσμίως. Η Συνθήκη της Λισσαβόνας αρχικά είχε τεθεί ως προθεσμία για την έναρξη ισχύος της η 1.1.2009 15, όμως μετά το αρνητικό δημοψήφισμα των Ιρλανδών, πήρε παράταση για το τέλος του 2009. Την 1 η Δεκεμβρίου 2009 τέθηκε σε ισχύ, αφού προηγουμένως κυρώθηκε και από τα 27 κράτη μέλη της Ε.Ε. Αξίζει να σημειωθεί ότι η Ελλάδα την κύρωσε στις 11.6.2008 μέσω ψηφοφορίας στη Βουλή. Επίσης, η Συνθήκη θα αξιοποιήσει στο έπακρο τις οικονομικές, ανθρωπιστικές, πολιτικές και διπλωματικές δυνάμεις της Ε.Ε ώστε να προωθηθούν τα συμφέροντα και οι αξίες της σε παγκόσμια κλίμακα, ενώ ταυτόχρονα να διασφαλίζονται τα ιδιαίτερα συμφέροντα των κρατών - μελών στον τομέα των εξωτερικών υποθέσεων. Έτσι, η Συνθήκη της Λισσαβόνας αντί να συμπεριλάβει στην εξωτερική δράση της Ένωσης το σύνολο των σχετικών πολιτικών και δράσεων, περιορίστηκε να τροποποιήσει τον Τίτλο V της Συνθήκης του Μάαστριχτ για την Ε.Ε με επικεφαλίδα «Διατάξεις σχετικά με μια κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας», και να τον αντικαταστήσει με τις «Γενικές διατάξεις για την εξωτερική δράση της Ένωσης και ειδικές διατάξεις σχετικά με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας», το οποίο αποτελείται από δύο κεφάλαια: το πρώτο Κεφάλαιο είναι «Γενικές διατάξεις για την Εξωτερική Δράση της Ένωσης» και το δεύτερο είναι «Ειδικές διατάξεις σχετικά με την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας». Το σύστημα των Πυλώνων καταργείται, φέρνοντας την εξωτερική πολιτική κάτω από ένα υπερεθνικό έλεγχο. Επίσης αναγόρευσε τη δράση της Ένωσης στον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας σε κοινή πολιτική, την οποία εντάσσει στην ΚΕΠΠΑ, αμφότερες δε συνιστούν τμήμα της εξωτερικής δράσης της Ένωσης. Κύριες συνιστώσες της πολιτικής αυτής είναι το σύστημα των οργάνων που εγκαθιδρύεται και η έννοια της αλληλεγγύης. Ιδιαίτερη σημασία έχει επίσης η πρόβλεψη μορφών στενότερης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. 1.2 ΚΕΠΠΑ ως υποσύνολο της ευρωπαϊκής εξωτερικής δράσης. Η εσωτερική συνοχή, δηλαδή η συνεκτική και αλληλέγγυα οργάνωση των σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και των λαών τους είναι «αποστολή» της ίδιας της Ε.Ε 16. Η εξασφάλιση της εξωτερικής συνοχής είναι ευθύνη του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Η εν λόγω ευθύνη των δύο οργάνων συμπληρώνεται στη ΣυνθΕΕ και από την ευθύνη τους να «συνεργάζονται προς τούτο» 17. Η ευθύνη του Συμβουλίου εν προκειμένω «γεφυρώνεται» με την ευθύνη του ιδίου του οργάνου να «μεριμνά για την ενότητα, τη συνοχή και την αποτελεσματικότητα της δράσης της Ένωσης» 18 στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Η Επιτροπή «συμπράττει πλήρως» στις εργασίες του τομέα 15 Τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να επιλέξουν τον τρόπο επικύρωσης της, δηλαδή μέσω δημοψηφίσματος ή μέσω των εθνικών κοινοβουλίων. 16 Άρθρο 1, παράγραφος 2 της ΣυνθΕΕ. 17 Άρθρο 3, παράγραφος 2 της ΣυνθΕΕ. 18 Άρθρο 13, παράγραφος 3, υποπαράγραφος 3 της ΣυνθΕΕ.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 10 της ΚΕΠΠΑ 19. Την πανηγυρική οργανική επικάλυψη μεταξύ της Ε.Ε και της Ε.Κ προβλέπει το άρθρο 28, παράγραφος 1 ΣυνθΕΕ, σύμφωνα με το οποίο διατάξεις της ΣυνθΕΚ περί των κοινοτικών οργάνων εφαρμόζονται στις διατάξεις της ΣυνθΕΕ σχετικά με την ΚΕΠΠΑ 20. Η αρχή της «συνοχής» προτιμήθηκε αντί της επιλογής της «συστέγασης» της ΚΕΠΠΑ, της εξωτερικής οικονομικής πολιτικής, της αναπτυξιακής πολιτικής και των εν γένει εξωτερικών σχέσεων κάτω από ένα ενιαίο τίτλο, η οποία θα ανταποκρινόταν στην παραδοχή ότι κλασσική εξωτερική πολιτική, εξωτερική οικονομική πολιτική και σε, ότι αφορά τις σχέσεις έναντι των αναπτυσσομένων χωρών, αναπτυξιακή πολιτική συγκροτούν κύκλους δράσης που προσδιορίζουν αμοιβαία την εν συνόλω εξωτερική δράση της Ε.Ε / Ε.Κ. Η εντολή για συνοχή τέμνει αμοιβαία τους τρεις πυλώνες της Ε.Ε 21. Για τα συμβαλλόμενα κράτη της Ε.Ε που δρουν στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ η εν λόγω εντολή (ενωτική) εμπεριέχει τη δέσμευση να λαμβάνουν υπόψη κατά την υιοθέτηση των αναγκαίων μέτρων ΚΕΠΠΑ τις παράγωγες επιπτώσεις επί των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Αντίστροφα, η ίδια εντολή (κοινοτική) οφείλει να λαμβάνεται υπόψη και κατά τη δράση των Κοινοτήτων. Η «οργανική επικάλυψη» ως παράγων συνοχής βρίσκει κορυφαία έκφραση στον ηγετικό ρόλο στη διαμόρφωση πολιτικών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και αναδεικνύεται σε συνδέτη των συστημάτων της ΚΕΠΠΑ και της Ε.Κ, τα οποία ναι μεν από θεσμικής και λειτουργικής απόψεως είναι αυτόνομα, από διαρθρωτικής όμως υπάλληλα έναντι της Ε.Ε. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ως ανώτατο πολιτικό καθοδηγητικό όργανο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ως όργανα που ασκούν της αρμοδιότητες τους υπό τους όρους και για τους σκοπούς που προβλέπουν οι Συνθήκες αποτελούν παράγοντες διασφάλισης της συνοχής του συνόλου της εξωτερικής δράσης. Η εντολή για συνοχή οφείλει να μην αναγιγνώσκεται μόνο από τη σκοπιά της αναζήτησης τρόπων για την αναβάθμιση της νομικής θέσης της ΚΕΠΠΑ στο συνολικό σύστημα της Ε.Ε 22. Η Συνθήκη της Λισσαβόνας, για να εξασφαλιστεί η συνοχή της Ένωσης κατά την εξωτερική της δράση, θέτει τις αρχές και τους στόχους της εξωτερικής δράσης και αναθέτει στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τον καθορισμό των στρατηγικών συμφερόντων και επιμέρους στόχων της Ένωσης. Παράλληλα, ρητώς επισημαίνει την υποχρέωση της Ένωσης, δηλαδή το καθήκον των οργάνων της, να τηρούνται οι αρχές και οι στόχοι της Ένωσης κατά τη διαμόρφωση της εξωτερικής δράσης στο σύνολο των τομέων που συνέχονται προς αυτή, επιδιώκοντας έτσι να υιοθετήσει πλήρως της προσέγγιση του Συντάγματος 23. 19 Άρθρο 27 της ΣυνθΕΕ. 20 Βλ. την απόφαση του Συμβουλίου 2000/354/ΚΕΠΠΑ της 22.5.2000 για τη σύσταση επιτροπής πολιτικής διαχείρισης κρίσεων, η υιοθέτηση της οποίας στηρίχθηκε στ άρθρα 28, παράγραφος 1της ΣυνθΕΕ και 207 της ΣυνθΕΚ (EE L 127 της 27.5.2000, σ.1). 21 Οι τρεις Πυλώνες της Ε.Ε είναι οι εξής: Ευρωπαϊκή Κοινότητα, ΚΕΠΠΑ, Αστυνομική και Δικαστική Συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις. 22 Γ. Παπαστάμκος Β. Γκίκας Π. Λιάκουρας, Εθνική και Ευρωπαϊκή Ασφάλεια και Διαχείριση Κρίσεων, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2002, σελ. 204-205. 23 Νέο άρθρο 21 της ΣυνθΕΕ.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 11 1.3 Στόχοι της ΚΕΠΠΑ Το άρθρο 11 ΣυνθΕΕ, είναι η εισαγωγική διάταξη που ορίζει του στόχους και τις αρχές της ΚΕΠΠΑ και δίνει ως εκ τούτου το στίγμα της. Η γενικότητα των σχετικών διατυπώσεων μπορεί να καλύψει κάθε ζήτημα που εμπίπτει στην έννοια της «εξωτερικής πολιτικής», έτσι όπως την γνωρίζουμε στα κράτη μέλη, παρά την αναφορά σε «μία» και όχι «στην» κοινή εξωτερική πολιτική. Η προσπάθεια για τη διαμόρφωση ενιαίου πλαισίου εξωτερικών σχέσεων της Ένωσης, με την κατάστρωση κοινής διπλωματίας και την επιδίωξη κοινών στόχων, αποτελεί εγχείρημα ιδιαίτερα φιλόδοξο εάν ληφθούν υπόψη οι ιστορικές αποκλίσεις και συγκρούσεις στο ευρωπαϊκό χώρο. Η ΚΕΠΠΑ αντικαθιστά την εξωτερική πολιτική των κρατών μελών μόνο στο βαθμό που η κοινή προσέγγιση σε ένα διεθνές ζήτημα κρίνεται περισσότερο αποτελεσματική για τα κράτη μέλη από τις επιμέρους εθνικές τους δράσεις. Οι προκλήσεις της παγκοσμιοποίησης ανέδειξαν επιτακτική την ανάγκη μιας περισσότερο άμεσης και συνεκτικής εξωτερικής πολιτικής της Ένωσης, ιδίως στις περιπτώσεις κρίσεων όπου η τελευταία δεν μπόρεσε να ανταποκριθεί επαρκώς στο ρόλο που της επιφυλάσσει η θέση, το μέγεθος και η συνεισφορά της στη διεθνή κοινότητα. Η αμήχανη, πολλές φορές, στάση της και η καθυστερημένη αντίδραση στα γεγονότα δεν είναι θέμα μόνο πολιτικής ωρίμανσης αλλά οφείλεται και σε θεσμικές αδυναμίες που αφορούν τη διεθνή προσωπικότητα της Ένωσης και το βαθμό εσωτερικής ολοκλήρωσής της. Οι στόχοι της ΚΕΠΠΑ, όπως καταγράφονται στην παράγραφο 1, του άρθρου 11 ΣυνθΕΕ, είναι ευρείς και σκιαγραφούν με πληρότητα την ταυτότητα της εξωτερικής πολιτικής της Ένωσης. Κοινή παράμετρο τους αποτελεί αφενός η διαφύλαξη της Ένωσης υπό όλες τις εκδοχές 24 και αφετέρου η προάσπιση της διεθνούς ειρήνης και η προώθηση της διεθνούς συνεργασίας μέσω της εδραίωσης του κράτους δικαίου και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Αξίζει να σημειωθεί ότι η Συνθήκη του Άμστερνταμ τροποποίησε τον κατάλογο των στόχων της ΚΕΠΠΑ σε δύο σημεία. Στην παράγραφο 1, προστέθηκε αναφορά στην ακεραιότητα της Ένωσης, ενώ εισήχθη αναφορά και στις αρχές περί μη αλλαγής των συνόρων. Η Συνθήκη της Λισσαβόνας διατήρησε κατά βάση τις σχετικές διατάξεις του Ευρωπαϊκού Συντάγματος, όσον αφορά γενικά τους στόχους της Ένωσης και ειδικά τους στόχους της εξωτερικής δράσης. Αξίζει να σημειωθεί ότι η σχετική διάταξη για τους στόχους της εξωτερικής δράσης διαμορφώθηκε έτσι ώστε να ληφθούν υπόψη οι πολυάριθμες τροπολογίες και παρεμβάσεις που ζητούσαν να είναι οι όροι αυτοί λιγότερο ευρωκεντρικού και λιγότερο αμυντικοί, ούτως ώστε να γίνεται απόλυτα 24 Πολιτισμικά, θεσμικά, ακόμη και γεωπολιτικά.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 12 κατανοητό ότι η στάση της Ένωσης παραμένει μια στάση ανοίγματος προς τον κόσμο, ότι υπαγορεύεται από ευρύτερες και παγκόσμιες επιδιώξεις για να εξασφαλιστεί η ειρήνη και η ασφάλεια των λαών. Σύμφωνα με την Συνθήκη της Λισσαβόνας, «Στις σχέσεις της με τον υπόλοιπο κόσμο, η Ένωση προβάλλει και προωθεί τις αξίες της και τα συμφέροντα της και συμβάλλει στην προστασία των πολιτών της. Συμβάλλει στην ειρήνη, στην ασφάλεια, την αειφόρο ανάπτυξη του πλανήτη, την αλληλεγγύη και τον αμοιβαίο σεβασμό μεταξύ των λαών, το ελεύθερο και δίκαιο εμπόριο, την εξάλειψη της φτώχειας και την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, ιδίως των δικαιωμάτων του παιδιού, καθώς και στην αυστηρή τήρηση και ανάπτυξη του διεθνούς δικαίου και ιδίως στον σεβασμό των αρχών του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών». Οι αρχές αυτές συμπληρώνονται, εξειδικεύονται και σε πολλές περιπτώσεις αναπτύσσονται από τις διατάξεις περί εξωτερικής δράσης της Ένωσης. Οι αρχές και οι στόχοι αυτοί δεν μπορούν να υλοποιηθούν παρά με τη συνδρομή του συνόλου των τομέων εξωτερικής δράσης της Ένωσης. Όπως και επίσης του συνόλου των εξωτερικών πτυχών των άλλων πολιτικών της. Είναι γεγονός ότι οι επιδιωκόμενοι στόχοι από την εξωτερική δράση της Ένωσης αφορούν όχι μόνο τις εξωτερικές πτυχές των άλλων πολιτικών της, αλλά και αυτή καθεαυτή την ίδια την ύπαρξη και τη δράση της Ένωσης. Πράγματι, η επιδίωξη στόχων, όπως είναι η εδραίωση της δημοκρατίας, η επίτευξη βιώσιμης ανάπτυξης και η χρηστή παγκόσμια κυβέρνηση, προϋποθέτει ένα πρότυπο συνεργασίας, παρόμοιο εκείνου που χαρακτηρίζει την ίδια την πορεία της Ένωσης. Η αναφορά στα «συμφέροντα» της Ένωσης θέτει μια σειρά από προβλήματα, στο μέτρο που δεν μπορεί εκ προοιμίου να αποκλεισθεί η περίπτωση κατά την οποία η επιδίωξη των συμφερόντων της Ένωσης ενδέχεται να αντιστρατεύεται κάποτε τις απαιτήσεις που απορρέουν από την ανάγκη προστασίας των αξιών της. Η κάθε διάταξη όμως βοηθάει στην ερμηνεία των άλλων. Δεδομένου ότι «σκοπός της Ένωσης είναι η προαγωγή της ειρήνης, των αξιών της και την ευημερίας των λαών της» 25, η έννοια των συμφερόντων πρέπει να ερμηνευθεί έτσι, ώστε να μην οδηγεί στην καταστρατήγηση του σκοπού της, έστω και αν η ασάφεια και ευρύτητα των σχετικών εννοιών δεν προσφέρει ξεκάθαρα πλαίσια ερμηνείας. Σε κάθε περίπτωση όμως θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ένα κράτος μέλος δεν δεσμεύεται από μια πολιτική της Ένωσης που προωθεί τα συμφέροντά της, εάν πλήττονται οι αξίες της ή και η ειρήνη. Είναι λοιπόν εύλογο να συμπεράνει κανείς ότι η έννοια των συμφερόντων περιλαμβάνει μόνο πολιτικές και δράσεις που εξειδικεύουν ή συμπληρώνουν ότι συμβάλλει στην προαγωγή της ειρήνης, των αξιών και της ευημερίας των λαών της Ένωσης 26. 25 Νέο άρθρο 2, παρ. 1 της ΣυνθΕΕ. 26 Βλ. προς αυτή την κατεύθυνση το νέο άρθρο 32 της ΣυνθΕΕ, έτσι όπως τροποποιήθηκε από τη Συνθήκη της Λισσαβόνας : «Πριν να αναλάβει διεθνώς οποιαδήποτε δράση ή οποιαδήποτε δέσμευση που θα μπορούσε να επηρεάσει τα συμφέροντα της Ένωσης, κάθε κράτος μέλος διαβουλεύεται με τα άλλη κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ή του Συμβουλίου. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν, με τη
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 13 Κλείνοντας, θα αναφέρουμε του στόχους της Ε.Ε στα πλαίσια της ΚΕΠΠΑ, όπως διαμορφώθηκαν με την Συνθήκη της Λισσαβόνας 27 : την διαφύλαξη των αξιών της, των θεμελιωδών της συμφερόντων, της ασφάλειας, της ανεξαρτησίας και της ακεραιότητας της, την εδραίωση και στήριξη της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου, των δικαιωμάτων των ανθρώπων και των αρχών του διεθνούς δικαίου, τη διατήρηση της ειρήνης, την πρόληψη των συγκρούσεων και την ενίσχυση της διεθνούς ασφάλειας, σύμφωνα με τους στόχους και τις αρχές του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, καθώς και σύμφωνα με τις αρχές της τελικής πράξης του Ελσίνκι και τους στόχους του Χάρτη του Παρισιού, συμπεριλαμβανομένων και αυτών που αφορούν τα εξωτερικά σύνορα, την προώθηση, στις αναπτυσσόμενες χώρες, της αειφόρου ανάπτυξης από οικονομική, κοινωνική και περιβαλλοντική άποψη, με πρωταρχικό στόχο την εξάλειψη της φτώχειας, την προώθηση της ενσωμάτωσης όλων των χωρών στην παγκόσμια οικονομία, μεταξύ άλλων και μέσω της προοδευτικής κατάργησης των περιορισμών του διεθνούς εμπορίου, τη συμβολή στην ανάπτυξη διεθνών μέτρων για τη διαφύλαξη και τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος και την αειφόρο διαχείριση των παγκόσμιων φυσικών πόρων, με στόχο τη διασφάλιση της αειφόρου ανάπτυξης, την παροχή συνδρομής σε πληθυσμούς, χώρες και περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικές ή ανθρωπογενείς καταστροφές, και την προώθηση διεθνούς συστήματος που θεμελιώνεται στην ενισχυμένη πολυμερή συνεργασία και τη χρηστή παγκόσμια διακυβέρνηση. 1.3.1 Αρχή της πίστης και της αμοιβαίας αλληλεγγύης Η δεσμεύσεις των κρατών μελών που απορρέουν από την ΚΕΠΠΑ κινούνται προς την κατεύθυνση της αρχής της «ενωτικής πίστης» 28 σε ότι αφορά της σχέσεις μεταξύ του υπερεθνικού και του διακυβερνητικού θεσμού και κρατών μελών και όχι απλά και μόνον, όπως υποστηρίζεται, προς τις από την άποψη του διεθνούς δικαίου διαρθρωτικές αρχές μιας διακρατικής τάξης 29. σύγκληση των δράσεών τους, ότι η Ένωση είναι σε θέση να υπερασπίζεται διεθνώς τα συμφέροντα της και τις αξίες της. Τα κράτη μέλη είναι αλληλέγγυα μεταξύ τους». 27 Νέο άρθρο 21, παρ. 2 της ΣυνθΕΕ. 28 Κατ αντιστοιχία της κοινοτικής πίστης του άρθρου 10 της ΣυνθΕΚ, σύμφωνα με το οποίο «τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την παρούσα Συνθήκη ή προκύπτουν από πράξεις των οργάνων της Κοινότητας. Διευκολύνουν την Κοινότητα στην εκτέλεση της αποστολής της, Απέχουν από κάθε μέτρο που δύναται να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της παρούσας Συνθήκης». 29 Γ. Παπαστάμκος Β. Γκίκας Π. Λιάκουρας, Εθνική και Ευρωπαϊκή Ασφάλεια και Διαχείριση Κρίσεων, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2002, σελ. 214.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 14 Έτσι στην παράγραφο 2, του άρθρου 11 ΣυνθΕΕ, καταγράφονται οι κανόνες που αφορούν τα κράτη μέλη. Τα τελευταία αναλαμβάνουν μια γενική και σαφή υποχρέωση να υποστηρίζουν ενεργά και ανεπιφύλακτα την εξωτερική πολιτική της Ένωσης μέσα σε πνεύμα πίστης και αμοιβαίας αλληλεγγύης. Το «πνεύμα πίστης» ορίζεται τόσο θετικά, ως υποχρέωση συνεργασίας, όσο και κυρίως αρνητικά, ως υποχρέωση αποχής από δράσεις που αντιβαίνουν στα συμφέροντα της Ένωσης και παρεμποδίζουν τη δράση της στα πλαίσια της ΚΕΠΠΑ. Το άρθρο 11 ΣυνθΕΕ κλείνει με την φράση ότι «εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να επιτηρεί τα κράτη μέλη σχετικά με τη συμμόρφωση προς τις αρχές αυτές» 30. Με την Συνθήκη της Λισσαβόνας, η παράγραφος 2 του άρθρου 11 της ΣυνθΕΕ, αναριθμείται σε 3 και τροποποιείται. Συγκεκριμένα 31, τα κράτη μέλη υποστηρίζουν ναι μεν ενεργά και ανεπιφύλακτα την ΚΕΠΠΑ, με πνεύμα πίστης και αμοιβαίας αλληλεγγύης αλλά πρέπει και να σέβονται τη δράση της Ένωσης στον εν λόγω τομέα. Και εν τέλει, όχι μόνο το Συμβούλιο, όπως ίσχυε, αλλά και ο Ύπατος Εκπρόσωπος μεριμνούν για την τήρηση αυτών των αρχών. Ένα πρώτο δείγμα αναβάθμισης του θεσμού του Ύπατου Εκπροσώπου από την Συνθήκη της Λισσαβόνας. 1.4 Μέσα της ΚΕΠΠΑ Η ΣυνθΕΕ, με το άρθρο 12 32, εξοπλίζει την ΚΕΠΠΑ με διάφορα μέσα, με τα οποία θα είναι δυνατόν να επιτευχθούν οι στόχοι της. Έτσι η Ένωση καθορίζει αρχές και γενικούς προσανατολισμούς και ενισχύει τη συστηματική συνεργασία των κρατών μελών μεταξύ τους. Η συμβολή του άρθρου 12 ΣυνθΕΕ συνίσταται κυρίως ότι εξαγγέλλει και καθιστά εμφανέστερα, σε σχέση με τις προηγούμενες διατυπώσεις της Συνθήκης του Μάαστριχτ, τα νομοθετικού χαρακτήρα μέσα της ΚΕΠΠΑ, τα οποία είναι οι κοινές στρατηγικές, κοινές δράσεις, κοινές θέσεις και αποφάσεις. Με τον ερχομό της Συνθήκης της Λισσαβόνας, τα μέσα τροποποιήθηκαν κατά τρόπο που θα αναλύσουμε παρακάτω. 1.4.1 Αρχές και Γενικοί Προσανατολισμοί Το εν λόγω μέσο υλοποίησης της ΚΕΠΠΑ υπήρχε στη Συνθήκη του Μάαστριχτ ως προϋπόθεση για την υιοθέτηση των κοινών δράσεων. Στο άρθρο 13 (παρ. 1), της Συνθήκης του Άμστερνταμ, σε μια προσπάθεια εξορθολογισμού, αποκόπτει τις αρχές και τους γενικού προσανατολισμούς από τις κοινές δράσεις και τις εμφανίζει ως μια 30 Β. Σκουρής, Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003, σελ. 65-66. 31 Σύμφωνα με το νέο άρθρο 24, παρ.3 της ΣυνθΕΕ. 32 Η διατύπωση του άρθρου 12 απαντάται για πρώτη φορά στη Συνθήκη του Άμστερνταμ.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 15 προϋπόθεση για το σύνολο των αποφάσεων της ΚΕΠΠΑ. Αυτό προκύπτει από το άρθρο 13, που αναθέτει τη λήψη αποφάσεων για τον καθορισμό και την εφαρμογή της ΚΕΠΠΑ, καθορίζει ότι αυτό θα γίνεται στη βάση των αρχών και των γενικών προσανατολισμών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, όπου διατυπώνονται στα συμπεράσματα της εκάστοτε προεδρίας του 33. Οι εκτελεστικές αποφάσεις λαμβάνονται από το Συμβούλιο βάσει των γενικών προσανατολισμών που καθορίζει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Μάλιστα οι αρχές και οι γενικοί προσανατολισμοί επικαλύπτουν και θέματα τα οποία έχουν συνέπειες στην άμυνα 34. Η αλλαγή που επήλθε με την Συνθήκη της Λισσαβόνας, είναι η αντικατάσταση των όρων «αρχές και γενικοί προσανατολισμοί», με τις λέξεις «.. προσδιορίζει τα στρατηγικά συμφέροντα της Ένωσης, ορίζει τους στόχους και καθορίζει τους γενικούς προσανατολισμούς» 35. Επίσης έχουμε δύο προσθήκες, κατ ουσία πρόκειται για προσθήκη αρμοδιοτήτων στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, εκ των οποίων η μία είναι ότι το Συμβούλιο εκδίδει πλέον τις απαιτούμενες αποφάσεις και η άλλη ότι συγκαλεί έκτακτη σύνοδό του 36 για τον καθορισμό των στρατηγικών κατευθυντήριων γραμμών της πολιτικής της Ένωσης ως προς τις διεθνείς εξελίξεις, όταν αυτό επιβάλλεται. 1.4.2 Κοινές Στρατηγικές Οι κοινές στρατηγικές εισήχθησαν από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, με το άρθρο 13 (παράγραφος 2) και αποτελούν νέο εργαλείο της ΚΕΠΠΑ. Αφορούν τομείς όπου τα κράτη μέλη έχουν σημαντικά κοινά συμφέροντα. Τούτο σημαίνει ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υιοθετεί μια κοινή στρατηγική για μια σημαντική περιοχή εξωτερικής πολιτικής συστηματοποιώντας και κωδικοποιώντας τις αρχές και τα μέσα που εφαρμόζουν η Ένωση και τα κράτη μέλη. Έτσι, η κοινή στρατηγική εκφράζει τη συνολική θεώρηση, μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα, της Ένωσης σε ένα συγκεκριμένο τομέα, αντικείμενο ή περιοχή της εξωτερικής πολιτικής, κατά τρόπο που εξειδικεύει τις αρχές και τους γενικούς προσανατολισμούς της στο διεθνές πεδίο 37. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο διαθέτει ευρύτατη διακριτική ευχέρεια για τη διαμόρφωση του περιεχομένου της κοινής στρατηγικής. Το άρθρο 12 ΣυνθΕΕ, παράγραφος 2, ορίζει, τουλάχιστον, τρία συστατικά στοιχεία τα οποία πρέπει να περιλαμβάνονται στην κοινή στρατηγική, τα οποία είναι πρώτον ο στόχος, δεύτερον 33 Η. Κουσκουβέλης, Διπλωματία και Στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκδόσεις 1995, σελ. 31-32. 34 Γ. Παπαστάμκος, Ευρωπαϊκές Εξωτερικές Σχέσεις, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2000, σελ. 35. 35 Περισσότερα για τον όρο «συμφέροντα» βλ. στο Κεφάλαιο «1.3 Στόχοι της ΚΕΠΠΑ». 36 Συγκεκριμένα ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου συγκαλεί την έκτακτη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. 37 Οι τρεις πρώτες κοινές στρατηγικές για τη Ρωσία, την Ουκρανία και τη Μεσόγειο κατέγραψαν το όραμα και τους στόχους της Ένωσης για τις περιοχές αυτές, αναφέροντας τους τομείς δράσης και τις συγκεκριμένες πρωτοβουλίες, προβλέποντας τα διαδικαστικά μέσα και τα όργανα υλοποίησης και, τέλος τη διάρκεια της κοινής στρατηγικής.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 16 η διάρκεια και τρίτον τα μέσα υλοποίησης που παρέχουν τόσο η Ένωση όσο και τα κράτη μέλη. Επομένως οι κοινές στρατηγικές αποκτούν επιχειρησιακό χαρακτήρα και διακρίνονται από τους γενικούς προσανατολισμούς ή άλλες δηλώσεις πολιτικού χαρακτήρα. Ο επιχειρησιακός χαρακτήρας επιτείνεται από τη λήψη υπόψη, ως μέσων υλοποίησης, όλων των δυνατοτήτων θεσμικής παρέμβασης της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων και των μέσων που προβλέπονται από την Ε.Κ. Τέλος το Συμβούλιο συμμετέχει στη διαδικασία υιοθέτησης της κοινής στρατηγικής προτείνοντας την στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και κατόπιν αναλαμβάνει την εφαρμογή της κοινής στρατηγικής υιοθετώντας, όταν χρειάζεται, κοινές δράσεις και κοινές θέσεις 38. Στην πράξη στα μέσα της ΚΕΠΠΑ συναρθρώνονται οι πολιτικές και οι οικονομικές πτυχές της εξωτερικής δράσης της Ε.Ε. Έτσι, η κοινή στρατηγική της ΕΕ για την Ρωσία της 4.6.1999 έχει ως κυριότερους στόχους την εδραίωση της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των δημοσίων θεσμών στη Ρωσία, την ένταξή της σε έναν κοινό ευρωπαϊκό οικονομικό και κοινωνικό χώρο, τη συνεργασία για την ενίσχυση της σταθερότητας και της ασφάλειας στην Ευρώπη και γενικότερα τις κοινές προκλήσεις για την ευρωπαϊκή ήπειρο. Για την επίτευξη αυτών των στόχων το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το οποίο υιοθέτησε την εν λόγω κοινή στρατηγική, «καλεί το Συμβούλιο και την Επιτροπή, σύμφωνα με τις αρμοδιότητες που ορίζονται στα άρθρα 3 και 13 της ΣυνθΕΕ, να διασφαλίσουν την ενότητα, τη συνοχή και την αποτελεσματικότητα των δράσεων της Ένωσης για την εφαρμογή της παρούσας Κοινής Στρατηγικής», η δε ΕΕ δεσμεύθηκε να εργασθεί για την επίτευξη των στόχων της εν λόγω κοινής στρατηγικής «κάνοντας κατάλληλη χρήση όλων των σχετικών τρόπων και μέσων που διαθέτει η Ένωση, η Κοινότητα και τα κράτη μέλη» 39. Με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας, το μέσο της κοινής στρατηγικής αντικαταστάθηκε από την απόφαση. Παρατηρήθηκε ότι το μέσο των κοινών στρατηγικών, που εισήχθη με την Συνθήκη του Άμστερνταμ, με σκοπό να καλύπτει την κοινοτική πολιτική, τη δράση στη ΚΕΠΠΑ, στην πράξη δεν χρησιμοποιήθηκε συχνά, καίτοι εξασφαλίζει μια ενοποιημένη προσέγγιση στην εξωτερική δράση, επειδή επιτρέπει τη χρησιμοποίηση όλων των μέσων δράσης, ανεξαρτήτως του ειδικού τους χαρακτήρα. Προτάθηκε να εισαχθεί μια πρωτοβουλία νέου τύπου που να ενσωματώνει τις πτυχές της εξωτερικής πολιτικής και τα μέσα των εξωτερικών σχέσεων, ανεξαρτήτως των θεσμικών λύσεων. Οι πρωτοβουλίες αυτές θα μπορούσαν να αφορούν τις σχέσεις της Ένωσης με κάποια δεδομένη χώρα ή περιοχή, ή να ακολουθεί θεματική προσέγγιση. Την πρόταση αυτή ακολούθησε η Συνθήκη της Λισσαβόνας, όπως ήδη προαναφέρθηκε, με τη θέσπιση της δυνατότητας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, να καθορίζει μέσω αποφάσεων τα στρατηγικά συμφέροντα της Ένωσης κατά χώρα, κατά περιοχή ή κατά θεματική προσέγγιση. 38 Β. Σκουρής, Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003, σελ. 69. 39 Βλ. Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κολωνίας (3-4.6.1999), συμπεράσματα της Προεδρίας, παράρτημα ΙΙ.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 17 Επιπρόσθετα, αναθεωρείται το υπάρχον νομικό καθεστώς που περιείχε ως πράξεις τις κοινές στρατηγικές, τις κοινές δράσεις και τις κοινές θέσεις. Εφεξής, ένα μόνο είδος νομικής πράξης προβλέπεται, η απόφαση, η οποία αντικαθιστά το σύνολο των ως άνω πράξεων. Πράγματι, κατά νέα διάταξη της ΣυνθΕΕ 40, «η Ένωση ασκεί την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας α)καθορίζοντας τους γενικούς της προσανατολισμούς, β) εκδίδοντας αποφάσεις που καθορίζουν I) τις δράσεις που αναλαμβάνει η Ένωση, II) τις θέσεις που λαμβάνει η Ένωση, III) τους λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή των αποφάσεων των σημείων I) και II), και γ) ενισχύοντας τη συστηματική συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών για την άσκηση της πολιτικής τους». Από τις διατάξεις αυτές καθίσταται σαφής η έννοια των ειδικών ρυθμίσεων που χαρακτηρίζουν την κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφαλείας. Το μόνο νομικό μέσο είναι η απόφαση που υποδιαιρείται σε δύο κατηγορίες, την απόφαση γενικού χαρακτήρα και την απόφαση εκτελεστικού χαρακτήρα. Εάν στις δύο αυτές κατηγορίες προστεθεί και εκείνη που αφορά τις αποφάσεις που καθορίζουν τα στρατηγικά συμφέροντα και τους στόχους, έχουμε μια πολλαπλότητα αποφάσεων που κατ ουσία αντιστοιχούν στις υπάρχουσες κατηγορίες των κοινών στρατηγικών, των κοινών δράσεων και των κοινών θέσεων, με την επισήμανση ότι για τις δύο τελευταίες προβλέπεται και η κατηγορία των εκτελεστικών αποφάσεων. Για να κατανοήσουμε καλύτερα την αλλαγή που επέφερε η Συνθήκη της Λισσαβόνας στα μέσα της ΚΕΠΠΑ, συγκεκριμένα όσον αφορά τις κοινές δράσεις και κοινές θέσεις, θα αναφερθούμε παρακάτω σ αυτά τα «μέσα». 1.4.3 Κοινές δράσεις Η Ένωση προσδιορίζει και εφαρμόζει συγκεκριμένη πολιτική για μια συγκεκριμένη υπόθεση εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας, μέσω των Κοινών Δράσεων. Πρόκειται για πράξη νομοθετικού ή κανονιστικού περιεχομένου που ρυθμίζει επιχειρησιακή δράση της Ένωσης αναφορικά με ειδικές καταστάσεις, είναι συμβατή με τους στόχους του άρθρου 11, καθώς και με το υπόλοιπο δίκαιο της Ένωσης και της Κοινότητας. Το περιεχόμενο της κοινής δράσης οργανώνεται ως εξής: στόχος, πεδίο εφαρμογής, μέσα, προϋποθέσεις εφαρμογής και διάρκεια. Οι κοινές δράσεις υιοθετούνται από το Συμβούλιο με ομοφωνία εκτός εάν πρόκειται για κοινές δράσεις που υλοποιούν κοινές στρατηγικές, οπότε η απόφαση λαμβάνεται με ειδική πλειοψηφία. Ενώ για κάθε θεματική περιοχή, η Ένωση προσδιορίζει συγκεκριμένους στόχους για την επίτευξη των οποίων υιοθετείται μια κοινή δράση 41. 40 Σύμφωνα με το νέο άρθρο 25 της ΣυνθΕΕ. 41 Αυτοί οι στόχοι είναι, μεταξύ άλλων, η ενίσχυση των αρχών και των θεσμών της δημοκρατίας και της χρηστής διακυβέρνησης, ο σεβασμός των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των μειονοτήτων, η συμβολή στη πρόληψη και στη διευθέτηση κρίσεων καθώς και η ενίσχυση της διεθνούς συνεργασίας στα προβλήματα που ξεπερνούν τα εθνικά σύνορα, όπως η διάδοση των εξοπλισμών, η τρομοκρατία, η εμπορία ανθρώπων και ναρκωτικών.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 18 Οι κοινές δράσεις είναι δεσμευτικές για τα κράτη μέλη, τα οποία δεν μπορούν να αποστούν από το περιεχόμενό τους. Ζήτημα αποτελεί η ενσωμάτωση των κοινών δράσεων στην εσωτερική έννομη τάξη των κρατών μελών, εάν δηλαδή χρειάζεται πρόσθετη πράξη του εθνικού δικαίου που τις ενσωματώνει. Η κοινή δράση ισχύει, σύμφωνα με το άρθρο 14 ΣυνθΕΕ 42, αυτοδικαίως και αμέσως στα κράτη μέλη, τα οποία βέβαια δεν εμποδίζονται να λάβουν παραλλήλως όσα μέτρα κρίνουν αναγκαία για την πρόσφορη μεταφορά της στο εσωτερικό τους δίκαιο και την πιστότερη εφαρμογή της στην εθνική έννομη τάξη. Αν η κοινή δράση προβλέπει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν πρόσθετα (νομοθετικά ή κανονιστικά) μέτρα, τότε πράγματι η εφαρμογή της εξαρτάται από περαιτέρω εθνικές πράξεις (εφαρμογής και όχι ενσωμάτωσης). Σε αυτή την περίπτωση το κράτος μέλος ευθύνεται εάν δεν λάβει τα προβλεπόμενο μέτρα. Σε περίπτωση μη συμμόρφωσης ενός κράτους μέλους στις επιταγές της κοινής δράσης, ανακύπτει ζήτημα σχετικά με το χαρακτήρα των κανόνων που παραβιάζονται, όπου η μη συμμόρφωση θα ελεγχθεί με βάση περισσότερο το διεθνές δίκαιο των συνθηκών παρά το κοινοτικό δίκαιο. Καθώς η κοινή δράση συμπυκνώνει τη στάση της Ένωσης και οργανώνει τη δράση της σε επιχειρησιακό επίπεδο, ήδη από την προηγούμενη εκδοχή της διάταξης, προβλέφθηκε ρήτρα rebus sic stantibus 43 ώστε να δοθεί η δυνατότητα στο Συμβούλιο αλλά και στα κράτη μέλη να λάβουν άμεσα όλα τα αναγκαία μέτρα που επιβάλλει η νέα κατάσταση. Έτσι μια κοινή δράση ισχύει για όσο διάστημα δεν αντικαθίσταται από νεότερη. Το κράτος μέλος που λαμβάνει επειγόντως μέτρα, ελλείψει αποφάσεως του Συμβουλίου επί τούτου, οφείλει να ακολουθεί τους γενικούς στόχους της κοινής δράσης και να ενημερώνει αμέσως το Συμβούλιο. Η υποχρέωση ενημέρωσης, απόρροια της αρχής της αλληλεγγύης, ισχύει και για κάθε θέση ή δράση που σχεδιάζει κάθε κράτος μέλος στο πλαίσιο εφαρμογής μιας κοινής δράσης 44. Σε περίπτωση δυσχερειών κατά την εφαρμογή μιας κοινής δράσης, το Συμβούλιο συσκέπτεται και ανευρίσκει τις πρόσφορες λύσεις χωρίς να ανατρέπει τους στόχους και την αποτελεσματικότητα της κοινής δράσης 45. Στο πλαίσιο αυτό, δηλαδή της ανάληψης κοινών δράσεων από την Ε.Ε, στις 13.4.2000 το Συμβούλιο ενέκρινε την κοινή δράση 2000/298/ΚΕΠΠΑ σχετικά με πρόγραμμα βοήθειας της Ευρωπαϊκή Ένωσης προς υποστήριξη των προσπαθειών της Παλαιστινιακής Αρχής να αντιμετωπίσει τρομοκρατικές ενέργειες που προέρχονται από εδάφη υπό τον έλεγχο της και ουσιαστικά ήρθε να αντικαταστήσει την προηγούμενη κοινή δράση του Συμβουλίου 97/289/ΚΕΠΠΑ 46. Το Συμβούλιο, επιδιώκοντας η Ευρωπαϊκή Ένωση να διαδραματίσει τον ενεργό και συνεχή ρόλο της για την προώθηση της ειρηνευτικής διαδικασίας στη Μέση Ανατολή, ενέκρινε στις 42 Εδώ θα πρέπει να αναφέρουμε ότι διαφορά από το πρώην άρθρο Ι.3 της Συνθήκης του Μάαστριχτ και του άρθρου 14 της Συνθήκης του Άμστερνταμ είναι μικρή και συνίσταται κυρίως στη συστηματικότερη διατύπωση της Συνθήκης του Άμστερνταμ. 43 Άρθρο 14, παράγραφος 2 και 6 της ΣυνθΕΕ. 44 Η. Κουσκουβέλης, Διπλωματία και Στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκδόσεις 1995, σελ. 34-35. 45 ΔΕΚ C-170/96, Επιτροπή / Συμβούλιο, Συλλ. 1998, Ι-2763. 46 ΕΕ L 120 της 12.5.1997, σ.2.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 19 29.4.1997 την κοινή δράση 97/289/ΚΕΠΠΑ σχετικά με τη θέσπιση προγράμματος βοήθειας προς την Παλαιστινιακή Αρχή για την αντιμετώπιση της τρομοκρατίας. Με την απόφαση 1999/440/ΚΕΠΠΑ παρετάθη η κοινή αυτή δράση και προβλέφθηκε η επανεξέτασή της έως τις 30.6.2000 το αργότερο, ενόψει της ενδεχόμενης θέσπισης πολυετούς προγράμματος. Τα αποτελέσματα της ενδιάμεσης επανεξέτασης της, καθώς και της αξιολόγησής ύστερα από επίσκεψη της Τρόικας στην περιοχή, επιβεβαίωσαν ότι το πρόγραμμα αυτό της Ένωσης συμβάλλει σημαντικά στην επίτευξη των στόχων που επιδιώκει η Ε.Ε, και επομένως η συνέχεια στην εφαρμογή των διάφορων αυτών δραστηριοτήτων θεωρήθηκε σημαντική. Συνεπώς υιοθετήθηκε η κοινή δράση 2000/298/ΚΕΠΠΑ, με την οποία δόθηκε παράταση για περίοδο τριών ετών στο πρόγραμμα βοήθειας προς την Παλαιστινιακή Αρχή με στόχο να αντιμετωπίσει την τρομοκρατία, να βοηθήσει στην ίδρυση των οικείων παλαιστινιακών διοικητικών δομών και τη στήριξη της ειρηνευτικής διαδικασίας στη Μέση Ανατολή και να παράσχει στις αρμόδιες υπηρεσίες ασφαλείας και αστυνομίας συνδρομή και κατάρτιση που να συμβιβάζονται πλήρως με τις αρχές των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και του κράτους δικαίου. Επίσης καλεί τα κράτη μέλη από πλευράς τους να παράσχουν στήριξη στην περιοχή αλλά και την Παλαιστινιακή Αρχή να συνεργάζεται πλήρως για την εφαρμογή του προγράμματος, να λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλίσει το σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων κατά την εφαρμογή του προγράμματος καθώς και να επιτρέπει στην Ένωση την παρακολούθηση και τις περιοδικές εξωτερικές αξιολογήσεις για το σκοπό αυτό, ειδάλλως το πρόγραμμα αναστέλλεται 47. 1.4.4 Κοινές Θέσεις Οι κοινές θέσεις ήταν ήδη γνωστές από την εποχή της ΕΠΣ, από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1987, παρά το γεγονός ότι δεν είχαν τυπικά θεσμοθετηθεί. Η Κοινότητα και τα κράτη μέλη υιοθετούσαν κοινή θέση πάνω σε ένα θέμα διεθνούς πολιτικής με μια μονομερή πράξη διαμαρτυρίας ή αναγνώρισης δηλωτικού χαρακτήρα. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ 48 τυποποίησε τη διαδικασία αυτή και την ανήγαγε σε βασικό εργαλείο άσκησης της ΚΕΠΠΑ με νομικές συνέπειες. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ, ενώ άλλαξε τη σειρά και το λεκτικό της σχετικής διάταξης, δεν τροποποίησε το ουσιαστικό περιεχόμενο της. Υιοθετώντας μια κοινή θέση, το Συμβούλιο καθορίζει τη στάση της Ένωσης σε ζητήματα εξωτερικής πολιτικής γεωγραφικής ή θεματικής φύσεως. Τα κράτη- μέλη δεσμεύονται και ευθυγραμμίζουν την εξωτερική πολιτική τους με τις αρχές και τις κατευθύνσεις των κοινών θέσεων. Η υποχρέωση συμμόρφωσης των κρατών- μελών του άρθρου 11, παράγραφος 2, που ορίζει ότι τα κράτη μέλη υποστηρίζουν ενεργά και ανεπιφύλακτα την κοινή εξωτερική πολιτικής και την πολιτική ασφαλείας της 47 ΕΕ L 097 της 19.4.2000, σ.4-5.. 48 Άρθρο Ι.2, παράγραφος 2 και 3.
Τα όργανα και ο προβλεπόμενος έλεγχος των πράξεων της ΚΕΠΠΑ 20 Ένωσης, με πνεύμα πίστης και αλληλεγγύης. Αυτή η υποχρέωση επεκτείνεται σε όσα κράτη μέλη συμμετέχουν σε διεθνείς οργανισμούς και διεθνείς διασκέψεις όπου, στο πλαίσιο της πολυμερούς διπλωματίας, προωθούν και υποστηρίζουν τις κοινές θέσεις 49. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η κοινή θέση 1999/345/ΚΕΠΠΑ, στις 17.5.1999, που υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο με βάση το άρθρο 15 της ΣυνθΕΕ, σχετικά με ένα σύμφωνο σταθερότητας για την Νοτιοανατολική Ευρώπη. Στόχος αυτού του συμφώνου σταθερότητας είναι να συμβάλει στη διασφάλιση της συνεργασίας μεταξύ των συμμετεχόντων σε αυτό για τη λήψη συνολικών μέτρων για τη μακροπρόθεσμη σταθεροποίηση, ασφάλεια, εκδημοκρατισμό, οικονομική ανασυγκρότηση και ανάπτυξη της περιοχής και για την εγκαθίδρυση διαρκών σχέσεων καλής γειτονίας μεταξύ τους, διμερώς ή πολυμερώς, καθώς και με τη διεθνή κοινότητα 50. 1.4.5 Συστηματική Συνεργασία Η Συνθήκη του Άμστερνταμ αποκόπτει και καταργεί τη συστηματική συνεργασία ως προϋπόθεση υιοθέτησης των κοινών θέσεων. Η «ενίσχυση της συστηματικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών στην άσκηση πολιτικής», εμφανίζεται λοιπόν από την Συνθήκη του Άμστερνταμ, και διατηρήθηκε και με την Συνθήκη της Λισσαβόνας, για την Ε.Ε ως ένα ξεχωριστό και επιπλέον μέσο για την επίτευξη των στόχων της ΚΕΠΠΑ 51. Παρά το γεγονός ότι το άρθρο 12 ΣυνθΕΕ (πέμπτη περίπτωση) αφήνει να εννοηθεί ότι η Ένωση θα επιδιώξει την ενίσχυση της συστηματικής συνεργασίας, το άρθρο 16 ΣυνθΕΕ εναποθέτει την ευθύνη της συστηματικής συνεργασίας στα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη, λοιπόν, αλληλοενημερώνονται και συνεννοούνται μεταξύ τους στα πλαίσια του Συμβουλίου για κάθε ζήτημα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας που παρουσιάζει γενικό ενδιαφέρον. Αυτό όμως δεν γίνεται πλέον ώστε να εξασφαλίζεται ότι η δική τους συνδυασμένη επιρροή ασκείται με τον αποτελεσματικότερο τρόπο μέσω συντονισμένης και συγκλίνουσας δράσης, αλλά η επιρροή της Ένωσης 52. 49 Β. Σκουρής, Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003, σελ. 70-73. 50 ΕΕ L 133 της 28.5.1999, σ.1-2. 51 Άρθρο 12, πέμπτη παύλα της ΣυνθΕΕ. 52 Η. Κουσκουβέλης, Διπλωματία και Στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Εκδόσεις 1995, σελ. 36.