ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟ ΙΟΙΚΗΣΗΣ Β ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Θέµα: Το µεταναστευτικό ζήτηµα στην ελληνική διοίκηση. Η εφαρ-µογή του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας. Επιβλέπων: αραµάρας Κωνσταντίνος Σπουδάστρια: Βελέντζα Μαρίνα ΑΘΗΝΑ 2008 0
ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η καθηµερινή επαφή των αλλοδαπών µε τη ιοίκηση και η ρύθµιση των θεµάτων τους από αυτή αποτελεί µείζον κοινωνικό σύγχρονο ζήτηµα. Παρόλο που το νοµοθετικό πλαίσιο της µετανάστευσης, όπως εξελίσσεται, σταδιακά βελτιώνεται, στην εφαρµογή του από τη ιοίκηση υφίστανται δυσκολίες. Η Ανεξάρτητη Αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη παρεµβαίνει και διαµεσολαβεί για να λυθούν κάποια ζητήµατα των µεταναστών εδραιώνοντας και να αναδεικνύοντας τον ρόλο του ως του κατ εξοχήν θεσµικού φορέα προστασίας των δικαιωµάτων των µεταναστών. Οι αλλοδαποί όπως και οι Έλληνες πολίτες έχουν το δικαίωµα αποτελεσµατικής δικαστικής προστασίας αλλά και το ευρύτερο δικαίωµα αναφοράς στις αρχές του ελληνικού Κράτους για κάθε πρόβληµα το οποίο ενδεχοµένως αντιµετωπίζουν µε αυτές. Ειδική µορφή του θεµελιώδους ατοµικού δικαιώµατος του αναφέρεσθαι αποτελεί το δικαίωµα των αλλοδαπών, σε περίπτωση που θεωρούν ότι παραβιάζεται κάποιο δικαίωµά τους, να προσφεύγουν µε αναφορά τους στον ΣτΠ. Έτσι, η ανεξάρτητη αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη αναδεικνύεται σε κατ εξοχήν Συνήγορο του Μετανάστη. Οι σχετικές δράσεις του Συνηγόρου του Πολίτη στο ευρύ αυτό πεδίο καταγράφονται. Η ανάγκη κατάρτισης Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας ήταν επιτακτική αφού η ιοίκηση συναντούσε προβλήµατα καθώς υπήρχαν διάσπαρτες διατάξεις που ίσχυαν για τη διοικητική διαδικασία σε συνδυασµό µε την εφαρµογή του εκάστοτε νοµοθετικού πλαισίου της µετανάστευσης αλλά και άλλων θεµάτων. Τελικά ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας θεσπίστηκε µε το Ν.2690/1999 και περιέχει το σύνολο σχεδόν των κωδικοποιηµένων διατάξεων που ρυθµίζουν τη διοικητική διαδικασία και τις ενέργειες που απαιτούνται από τη ιοίκηση και τους διοικουµένους. Στο πλαίσιο αυτό, ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας ελκύει το ενδιαφέρον µας διότι αποτελεί εργαλείο της ιοίκησης προκειµένου να δρα στα πλαίσια της νοµιµότητας καθώς ο ίδιος θέτει τους άξονες στους οποίους µπορεί να κινηθεί η ιοίκηση και συµβάλλει στην απλοποίηση, συντόµευση και αποτελεσµατικότητα της διοικητικής διαδικασίας προστατεύοντας ταυτόχρονα τους διοικουµένους αλλά και τους υπαλλήλους της ιοίκησης. Με αφετηριακό σηµείο τον Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας, στα πλαίσια της εργασίας αυτής αναλύονται και ερµηνεύονται ορισµένες διατάξεις του Κώδικα, η τήρηση των οποίων είναι σηµαντική για τους αλλοδαπούς,(διεκπεραίωση των υποθέσεων σε εύλογο 1
χρόνο, αιτιολογία των διοικητικών πράξεων, αιτήσεις στη ιοίκηση, προθεσµίες, κοινοποίηση) καθώς σχετίζονται άµεσα µε συγκεκριµένα δικαιώµατά τους. Εν συνεχεία, αφού αναλυθεί η έννοια των παραπάνω διατάξεων παρατίθενται υποθέσεις αλλοδαπών που αντλούνται από τις Εκθέσεις του ΣτΠ αλλά και από τη νοµολογία των δικαστηρίων και εξετάζεται εάν εφαρµόζονται οι εν λόγω διατάξεις του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας. Μέσα από τις υποθέσεις που παρουσιάστηκαν διαπιστώνεται ότι κατά την εφαρµογή των συγκεκριµένων διατάξεων του Κ υφίστανται δυσκολίες κυρίως αυτές που αφορούν την διεκπεραίωση των υποθέσεων των διοικουµένων και της αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων. ABSTRACT The daily relation of the immigrant with the Administration and the regulation of their issues is a major contemporary social issue. Even though the legislation of the immigration-as it evolves- is improved, the Administration has difficulties in its implementation. In this frame, the Ombudsman meddles and intervenes in order to solve the matters of the immigrants. The aliens as well as the Greek citizens, have the right of effective judicial protection and the wider right to address to the authorities of Greece for every problem they face. The right of aliens to address to the authorities - when they consider that a right is violated- is a special form of the fundamental individual right to address. So the Ombudsman is the advocate of the immigrants. Annual Reports of the Ombudsman show its actions. The necessity of the Administration Procedure Code was imperative, as the Administration faced problems because there were dotted legal provisions for the administrative procedure in conjunction with the implementation of every new immigration legislation and other issues. Eventually, the Administration Procedure Code was enacted with Law 2690/1999 and includes the total amount of the coded legal provisions which regulate the administrative procedure and the actions demanded by both the citizens and the Administration. The Administration Procedure Code attracts our interest as it is an instrument of the Administration in order to be legal, as it sets out the rules for Administration s actions and contributes to the simplification, 2
abbreviation, effectiveness of the administrative procedure, by simultaneously protecting the citizens and the public servants alike. Having the Administration Procedure Code as a starting point, specific provisions of the Code are analyzed and explicated, the keeping of which is important for the immigrants concerning their rights. (Administration s transaction for the matters of the citizens, justification, applies to the Administration, deadlines, notification).after that, since these provisions are analyzed, matters of the immigrants through the Annual Reports of the Ombudsman and the case law are cited and we examine if the above provisions of the Administration Procedure Code are implemented. Through the cited matters, it is ascertained that there some difficulties concerning the implementation of these provisions, specifically these that regard the Administration s transaction for the matters of the citizens and the justification of the administrative actions. 3
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ... 6 ΕΙΣΑΓΩΓΗ. 7 ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ ΚΑΙ ΟΡΟΙ. 11 Η ΠΟΡΕΙΑ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΡΕΥΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α... 13 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ 14 Η ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α. 14 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1. 15 ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΖΗΤΗΜΑΤΟΣ.. 15 1.1 ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑ ΡΟΜΗ ΤΟΥ ΘΕΣΜΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΤΗΣ ΜΕΤΑ- ΝΑΣΤΕΥΣΗΣ.. 15 1.2 Ο ΣΥΝΗΓΟΡΟΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ Ο ΡΟΛΟΣ ΚΑΙ Η ΑΠΟΣΤΟΛΗ ΤΟΥ ΣΤΑ ΘΕΜΑΤΑ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ.. 28 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2. 34 Ο ΚΩ ΙΚΑΣ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ ΚΑΙ Η ΚΑΘΙΕΡΩΣΗ ΤΟΥ.. 34 2.1 ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ ΚΑΙ ΙΑΤΑΞΕΙΣ ΠΟΥ ΙΣΧΥΑΝ ΠΡΙΝ ΤΟΝ ΚΩ ΙΚΑ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ- ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑ ΡΟΜΗ. 34 2.2 Η ΚΑΘΙΕΡΩΣΗ ΤΟΥ ΚΩ ΙΚΑ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ ΚΑΙ Η ΑΠΟΣΤΟΛΗ ΤΟΥ 39 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3. 44 ΑΝΑΛΥΣΗ ΚΑΙ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΣΥΓΚΕΚΡΙΜΕΝΩΝ ΤΟΥ ΚΩ ΙΚΑ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ.. 44 3.1 ΑΝΑΛΥΣΗ ΚΑΙ ΕΡΜΗΝΕΙΑ ΣΥΓΚΕΚΡΙΜΕΝΩΝ ΙΑΤΑΞΕΩΝ ΤΟΥ ΚΩ ΙΚΑ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ ΣΕ ΣΥΝΑΡΤΗΣΗ ΜΕ ΤΟ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟ ΖΗΤΗΜΑ.. 44 3.2 ΠΑΡΑΘΕΣΗ ΚΑΙ ΑΝΑΛΥΣΗ ΥΠΟΘΕΣΕΩΝ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ ΚΑΙ ΕΞΕΤΑΣΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΩΝ ΣΧΕΤΙΚΩΝ ΙΑΤΑΞΕΩΝ ΤΟΥ Κ. 60 4
3.3 ΠΕΡΙΠΤΩΣΕΙΣ ΑΠΟ ΤΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ 77 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ.. 84 ΠΗΓΕΣ 92 Βιβλιογραφία.... 92 Αρθρογραφία-Μελέτες.. 92 Νοµοθεσία... 93 ιαδικτυακοί τόποι 94 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ.. 95 Παράρτηµα 1...95 Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας... 96 5
ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ Άρ. Αρ. Γ.Γ. ΓΕΠΠΟ Ε ΤΟ ΚΕΙ ΚΕΠ Κ ΚΥΑ Ν ΝΠ ΟΑΕ ΟΤΑ ΟΤΕ παρ. Π ΣτΕ ΣτΠ ΥΠΕΣ Α ΦΕΚ Άρθρο αριθµός Γενικός Γραµµατέας Γραφεία Επικοινωνίας και Πληροφόρησης Πολιτών Ειδικό ελτίο Ταυτότητας Οµογενούς Κώδικας Ελληνικής Ιθαγένειας Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας Κοινή Υπουργική Απόφαση Νόµος Νοµικά Πρόσωπα ηµοσίου ικαίου Οργανισµός Απασχόλησης Εργατικού υναµικού Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οργανισµός Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος παράγραφος Προεδρικό ιάταγµα Συµβούλιο της Επικρατείας Συνήγορος του Πολίτη Υπουργείο Εσωτερικών ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης Φύλλο Εφηµερίδας Κυβερνήσεως 6
ΕΙΣΑΓΩΓΗ Τα τελευταία δεκαπέντε χρόνια η Ελλάδα έχει δεχθεί µεγάλο αριθµό µεταναστών για τον οποίο δεν υπάρχουν αξιόπιστα αριθµητικά στοιχεία. Το θεσµικό πλαίσιο της µεταναστευτικής πολιτικής ήταν µέχρι πρόσφατα ζήτηµα αποκλειστικά εθνικής αρµοδιότητας. Τα τελευταία χρόνια ολοένα και περισσότερα θέµατα µετανάστευσης έχουν αποτελέσει αντικείµενο της κοινοτικής νοµοθεσίας που µε σειρά κανονισµών και οδηγιών επιχειρεί την εναρµόνιση των σχετικών ευρωπαϊκών εθνικών πολιτικών. Παρόλο που έχουν γίνει σηµαντικά βήµατα ως προς τη βελτίωση του θεσµικού πλαισίου, προκύπτουν κάθε χρόνο προβλήµατα εφαρµογής του, αποτελώντας µόνιµη εστία τριβών µεταξύ των µεταναστών και της διοίκησης και µια διαρκώς αυξανόµενη πηγή αναφοράς των ενδιαφεροµένων προς την Ανεξάρτητη Αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη. Ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας και η εφαρµογή των διατάξεων του από τη ιοίκηση στα θέµατα µετανάστευσης αποτελεί µείζονος σηµασίας ζήτηµα. Και αυτό διότι ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας άπτεται της καθηµερινής διοικητικής πρακτικής που αφορά στη ρύθµιση των ποικίλων µεταναστευτικών θεµάτων. Ο Κ κωδικοποιεί όλες τις προγενέστερες νοµοθετικές ρυθµίσεις αναφορικά µε τις σχέσεις κράτους διοικούµενου (η έννοια του διοικουµένου περιλαµβάνει κατά τον Κ τον ηµεδαπό αλλά και τον αλλοδαπό), θέτοντας τους όρους για την επικοινωνία και τη διεκπεραίωση των υποθέσεων των πολιτών µε βάση τις αρχές της διαφάνειας, της ίσης µεταχείρισης και του σεβασµού της προσωπικότητας και έτσι µπορεί να συµβάλλει στην ποιοτική αναβάθµιση των παρεχόµενων υπηρεσιών προς τους πολίτες και στην αποτελεσµατικότητα της δηµόσιας διοίκησης. Ο Κ λοιπόν ελκύει το ενδιαφέρον µας καθώς αποτελεί εργαλείο της ιοίκησης για τη ρύθµιση και αντιµετώπιση των ζητηµάτων και της µετανάστευσης καθώς περιέχει διατάξεις που ρυθµίζουν τη διοικητική διαδικασία και υλοποιούν συνταγµατικές επιταγές (άρθρο 10 του Συντάγµατος παρ. 1 και 3 όπου κατοχυρώνεται το δικαίωµα αναφοράς στις αρχές και της υποχρέωσης της ιοίκησης να απαντά στις αιτήσεις των πολιτών, άρθρο 20 παρ. 2 του Σ που κατοχυρώνει το δικαίωµα της προηγούµενης ακρόασης πριν την έκδοση δυσµενούς διοικητικής πράξης) και η τήρηση των διατάξεών του καθίσταται επιτακτική τόσο για τους ηµεδαπούς όσο και για τους αλλοδαπούς καθώς συνδέεται άµεσα µε θεµελιώδη δικαιώµατα τους. Κατ ακολουθία, στα πλαίσια της υπόθεσης εργασίας, επιλέχθηκε το ζήτηµα αυτό της εφαρµογής του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας στα µεταναστευτικά θέµατα καθώς ο Κ 7
περιέχει τους άξονες στους οποίους µπορεί να κινείται η ιοίκηση προκειµένου να είναι νόµιµη (τηρώντας την αρχή της νοµιµότητας που διέπει την διοικητική δράση) αλλά και αποτελεσµατική και σύγχρονη. Θεµελιώδη στοιχεία για τη νοµιµότητα της διοικητικής δράσης περιλαµβάνονται στον Κώδικα όπως αυτά της διεκπεραίωσης των υποθέσεων των πολιτών, των προθεσµιών προς ενέργεια, της αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων, των αιτήσεων προς τη ιοίκηση, της κοινοποίησης των αποφάσεων της ιοίκησης προς τους διοικουµένους. Οι διατάξεις αυτές που ορίζουν το περιεχόµενο των ανωτέρω, αξιολογούνται ως θεµελιώδη και σηµαντικής αξίας και οι περισσότερες πηγάζουν από το Σύνταγµα και σχετίζονται µε µετανάστες καθώς η εφαρµογή τους τελεί σε άµεση συνάρτηση µε δικαιώµατα των µεταναστών ως προς τη νοµιµοποίησή τους και κοινωνικοασφαλιστικά δικαιώµατα επίσης. Ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας περιέχει το σύνολο σχεδόν των κανόνων που ρυθµίζουν τις ενέργειες ιοίκησης και διοικουµένων που απαιτούνται, προηγούνται και έπονται της έκδοσης µιας διοικητικής πράξης, αλλά και αφορούν την ίδια τη παραγωγή της διοικητικής πράξης. Με άλλα λόγια, περιγράφει τη διαδικασία εκείνη που περιλαµβάνει το σύνολο των προπαρασκευαστικών και τελικών, νόµιµα οργανωµένων, ενεργειών των αρµοδίων διοικητικών οργάνων αλλά και των διοικουµένων, προκειµένου να επιτευχθεί η έκδοση της διοικητικής πράξης. Ειδικότερα, συγκεντρώνει τους σχετικούς κανόνες που προβλέπονταν ήδη από τη νοµοθεσία -ήταν όµως διάσπαρτοι σε διάφορα νοµοθετήµατα και έτσι παρέµεναν άγνωστοι τόσο στους πολίτες όσο και στα όργανα της ελληνικής ιοίκησηςκαθώς και τις συναφείς αρχές που είχαν καθιερωθεί από τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας. Λαµβάνοντας ως αφετηριακό σηµείο τον Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας (Ν.2690/1999 όπως ισχύει τροποποιηµένος) στόχος της παρούσας εργασίας είναι - παρατηρώντας την αντιµετώπιση των υποθέσεων των µεταναστών από την ελληνική διοίκηση- να διαπιστώσει το βαθµό εφαρµογής του Κ και ιδιαίτερα των ανωτέρω σηµαντικών διατάξεών του όσον αφορά το µεταναστευτικό ζήτηµα. Η εργασία αυτή επιχειρεί τη συνολική παρουσίαση του µεταναστευτικού φαινοµένου στην Ελλάδα, µε αφετηρία το χρονικό σηµείο από το οποίο και έπειτα η χώρα µεταβλήθηκε από χώρα αποστολής σε χώρα υποδοχής µεταναστών και κλήθηκε να αντιµετωπίσει τα συνεπαγόµενα προβλήµατα η ελληνική ιοίκηση. 8
Οι νοµικές διαστάσεις διαφαίνονται από το σύνολο των οικείων νοµοθετικών διατάξεων, τόσο των παλαιότερων όσο και των πιο πρόσφατων, οι οποίες και θεσπίστηκαν προκειµένου να αντιµετωπιστούν τα οξεία προβλήµατα της µαζικής εισόδου µεταναστών στη χώρα. Το δε θεσµικό πλαίσιο στο πεδίο της µετανάστευσης έχει µεταβληθεί επανειληµµένα, παρέχοντας αρµοδιότητες -σύµφωνα µε το εκάστοτε ισχύον νοµικό πλαίσιο- σε πλείστα όσα διαφορετικά διοικητικά όργανα, ανάλογα µε το εάν ο νοµοθέτης προέκρινε την κατασταλτική ή µια ενταξιακή µεταναστευτική πολιτική. Ιδιαίτερη βαρύτητα δόθηκε στην ερµηνεία και εφαρµογή των διατάξεων του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας στο πλαίσιο της διοικητικής πρακτικής και στον τρόπο µε τον οποίο η πράξη ανέδειξε προβλήµατα, κενά και περιθώρια βελτίωσης του ήδη ισχύοντος νοµοθετικού πλαισίου της µετανάστευσης. Για την καταγραφή των διοικητικών διαστάσεων της µετανάστευσης στην Ελλάδα, αξιοποιήθηκαν σε µεγάλο βαθµό πορίσµατα, ετήσιες εκθέσεις και αναφορές της αρχής του Συνηγόρου του Πολίτη, όπως και η νοµολογία. Στα κείµενα αυτά έχει κατά τη διάρκεια των παρελθόντων ετών αποτυπωθεί ο τρόπος µε τον οποίο οι ισχύουσες νοµοθετικές διατάξεις εφαρµόζονται από τη δηµόσια διοίκηση και τα προβλήµατα που ανακύπτουν για ποικίλους λόγους: είτε λόγω υφιστάµενων νοµοθετικών κενών, είτε λόγω εσφαλµένης εκ µέρους των διοικητικών οργάνων εφαρµογής ορισµένων διατάξεων του Κ, είτε, τέλος, λόγω εγγενών προβληµάτων της οργάνωσης και λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης και της απουσίας µιας ξεκάθαρης µεταναστευτικής πολιτικής στην Ελλάδα. Μεθοδολογικά η εργασία προκειµένου να φτάσει στην υπόθεση εργασίας µας, στηρίχθηκε τόσο στην ιστορική µέθοδο όσο και σε θεσµική ανάλυση, εξεύρεση, δηλαδή, των ισχυόντων κανόνων δικαίου και παράθεση ανάλυση και εξέτασή τους εντός της συγκεκριµένης έννοµης τάξης τόσο ως προς το µεταναστευτικό ζήτηµα όσο και ως προς τον Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας. Επιπρόσθετα, απαραίτητη κρίθηκε η αναζήτηση βιβλιογραφίας και σχετικής αρθρογραφίας. Τέλος ιδιαίτερα σηµαντική αναδείχθηκε η αναδροµή στις Εκθέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη η ανάγνωση και ανάλυσή των στοιχείων που παρατίθενται ως προς υποθέσεις των µεταναστών κατά την επαφή τους µε την ελληνική διοίκηση. Η εργασία χωρίζεται σε δύο κύριες ενότητες. Στο πρώτο µέρος γίνεται µια γενική παρουσίαση του νοµοθετικού πλαισίου του µεταναστευτικού ζητήµατος και το δεύτερο µέρος εστιάζει στον Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας, στο λόγο ύπαρξής του και στην ανάλυση 9
ορισµένων διατάξεών του που αφορούν τους µετανάστες και στην εξέταση εφαρµογής των διατάξεων αυτών από τη ιοίκηση. Συγκεκριµένα στο µέρος πρώτο (Μετανάστευση στην Ελλάδα) στο Κεφάλαιο 1 µε τίτλο Παρουσίαση του µεταναστευτικού ζητήµατος, περιλαµβάνονται τα υποκεφάλαια α) Ιστορική αναδροµή του θεσµικού πλαισίου της µετανάστευσης, όπου γίνεται µια παρουσίαση του µεταναστευτικού ζητήµατος προσεγγίζοντάς το νοµοθετικά κάνοντας δηλαδή µια σύντοµη αναδροµή στους εκάστοτε µεταναστευτικούς νόµους που ίσχυαν και παρατίθενται συµπεράσµατα ως προς την εξέλιξη των νόµων αυτών. β) Συνήγορος του Πολίτη-ο ρόλος του και η αποστολή του στο µεταναστευτικό ζήτηµα. Στο υποκεφάλαιο αυτό γίνεται µια αναφορά στην Ανεξάρτητη Αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη στο ρόλο του και το σκοπό του αναφορικά µε τους µετανάστες και τα προβλήµατά τους, καθώς η αρχή αυτή δέχεται κάθε χρόνο σηµαντικό αριθµό αναφορών από µετανάστες και παρεµβαίνει σε αρκετά ζητήµατα τους προκειµένου να επιλυθούν. Ο ΣτΠ δρα σε έξι θεµατικούς κύκλους ένας εκ των οποίων είναι και ο Κύκλος ικαιωµάτων του ανθρώπου που συµβάλλει στην προστασία των δικαιωµάτων του µετανάστη. (Οι άλλοι θεµατικοί κύκλοι είναι: Κύκλος Κοινωνικής Προστασίας, Κύκλος Ποιότητας Ζωής, Κύκλος Σχέσεων Κράτους-Πολίτη, Κύκλος ικαιωµάτων του Παιδιού, Κύκλος Ισότητας των Φύλων) Με την Ετήσια Έκθεση η Ανεξάρτητη αυτή Αρχή καταγράφει τις δραστηριότητές της στα µεταναστευτικά θέµατα που ανήκουν στον Κύκλο των ικαιωµάτων του Ανθρώπου, παρουσιάζει τα προβλήµατα που αντιµετωπίζουν οι αλλοδαποί και τις παρεµβάσεις της ως προς αυτά. Σχετίζεται λοιπόν άµεσα ο ΣτΠ µε το µεταναστευτικό ζήτηµα καθώς από αυτόν αντλούνται ποικίλα στοιχεία της αντιµετώπισης των µεταναστευτικών θεµάτων από τη ιοίκηση. Στο δεύτερο µέρος (Ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας και η εφαρµογή του στα µεταναστευτικά θέµατα) το Κεφάλαιο 2 µε τίτλο ο Κώδικας ιοικητικής ιαδικασίας και η καθιέρωσή του περιλαµβάνει τα εξής υποκεφάλαια : α) Νοµοθεσία και διάσπαρτες διατάξεις που ίσχυαν πριν τον Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας- Ιστορική αναδροµή. Στο υποκεφάλαιο αυτό γίνεται µια ιστορική αναδροµή των διάσπαρτων διατάξεων που ίσχυαν πριν την κατάρτιση του Κ προκειµένου να εισαχθούµε στην έννοια της αναγκαιότητας της ύπαρξης του Κ. β) Η καθιέρωση του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας και η αποστολή του. Εν συνεχεία, παρουσιάζεται η έννοια του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας, ο ορισµός της διοικητικής διαδικασίας, τι περιλαµβάνει ο Κώδικας, τι ρυθµίζει και που αποσκοπεί. Στο Κεφάλαιο 3 µε τίτλο Ανάλυση και εφαρµογή του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας ακολούθως περιλαµβάνοντας την υπόθεση εργασίας 10
περιλαµβάνονται τα υποκεφάλαια α) Ανάλυση και ερµηνεία συγκεκριµένων διατάξεων του Κ σε συνάρτηση µε το µεταναστευτικό ζήτηµα, όπου γίνεται µια παρουσίαση και ανάλυση συγκεκριµένων διατάξεων του Κ που σχετίζονται άµεσα µε το µεταναστευτικό ζήτηµα καθώς η τήρησή τους είναι σηµαντική για τους µετανάστες. β) Παράθεση και ανάλυση υποθέσεων µεταναστών και εξέταση εφαρµογής των ανωτέρω διατάξεων, όπου γίνεται µια παρουσίαση υποθέσεων µεταναστών που αντλούνται από τις εκθέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη και εξετάζεται αν τηρούνται οι ανωτέρω σηµαντικές διατάξεις του Κ κάνοντας µια υπαγωγή των πραγµατικών περιστατικών στις διατάξεις αυτές. γ) Περιπτώσεις από τη νοµολογία των δικαστηρίων. Στο υποκεφάλαιο αυτό παρατίθενται περιπτώσεις από τη νοµολογία των δικαστηρίων στις οποίες εντοπίζονται προβλήµατα εφαρµογής των συγκεκριµένων διατάξεων. Τέλος παρατίθενται τα συµπεράσµατα τα οποία αναδεικνύουν κάποια από τα σηµαντικότερα προβλήµατα που αντιµετωπίζει η ελληνική ιοίκηση, το συσχετισµό αυτών των προβληµάτων µε διατάξεις του Κ και εάν τελικά εφαρµόζονται οι εν λόγω διατάξεις. Βασικές έννοιες και όροι Πρόσφυγας 1 Σύµφωνα µε τη Συνθήκη του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, που έχει υπογραφεί από 140 χώρες, πρόσφυγας είναι κάποιος που βρίσκεται εκτός της χώρας καταγωγής του και κινδυνεύει πραγµατικά να υποστεί παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωµάτων του εξαιτίας της ταυτότητάς του ή των πεποιθήσεών του. εν µπορεί ή δεν θέλει να επιστρέψει επειδή η κυβέρνησή του δεν µπορεί ή δεν θέλει να τον προστατέψει. Εξαιτίας της δίωξης που µπορεί να αντιµετωπίσει, ένας πρόσφυγας δικαιούται να προστατευθεί από µια εξαναγκαστική επιστροφή στη χώρα καταγωγής του. Εκτός από τα δικαιώµατα που έχουν όλοι οι άνθρωποι, ο πρόσφυγας δικαιούται αυτήν την προστασία, όπως επίσης και προστασία από δίωξη για παράνοµη είσοδο, έγγραφα ταυτότητας και ταξιδιωτικά έγγραφα, και πρόσβαση σε µια µακροπρόθεσµη λύση. Αυτή µπορεί να είναι η ενσωµάτωση στη χώρα που του παρέχει άσυλο, η επανεγκατάσταση σε µια άλλη χώρα ή ο εθελούσιος επαναπατρισµός στη χώρα καταγωγής του, εφόσον αυτή γίνεται µε ασφάλεια και αξιοπρέπεια. Εκτιµάται ότι υπάρχουν περίπου 10,6 εκατοµµύρια πρόσφυγες στον κόσµο. 1 Με βάση τη ιεθνή Αµνηστία 11
Ο αιτών άσυλο Ο αιτών άσυλο είναι ένα άτοµο που αναζητά προστασία ως πρόσφυγας ακόµα και αν δεν έχει επισήµως αναγνωριστεί ως τέτοιος. Συνήθως ο όρος αναφέρεται σε κάποιον ο οποίος αναµένει ακόµα από µια κυβέρνηση να αποφανθεί αν ο ίδιος είναι πρόσφυγας. Μετανάστης Ο µετανάστης είναι ένα άτοµο που µετακινείται από ένα µέρος σε ένα άλλο. Είναι πιθανό να αναγκάζεται να φύγει επειδή φοβάται, λιµοκτονεί ή φοβάται πολύ για την ασφάλεια και προστασία της οικογένειας του. Μπορεί να µετακινείται και οικειοθελώς. Είναι δυνατό να συµβάλουν πολλοί λόγοι σε µια τέτοια απόφαση. Οι µετανάστες είναι ανθρώπινα όντα και έχουν ανθρώπινα δικαιώµατα, όπως το δικαίωµα στη ζωή, στην ελευθερία από αυθαίρετη κράτηση, στην ελευθερία από βασανιστήρια, καθώς και σε ένα ικανοποιητικό βιοτικό επίπεδο. Υπάρχουν κάποια διεθνή νοµικά κριτήρια τα οποία είναι συγκεκριµένα ως προς τα δικαιώµατα των µεταναστών εργαζοµένων. Επίσης η ιεθνής Αµνηστία χαιρέτισε τη ιεθνή Σύµβαση για την Προστασία Όλων των Μεταναστών Εργαζοµένων και των Μελών των Οικογενειών τους, που τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 2003. Εκτιµάται ότι υπάρχουν 175 εκατοµµύρια µετανάστες σε ολόκληρο τον κόσµο. Υπήκοοι κρατών-µελών ΕΕ: Περαιτέρω, µία δεύτερη κατηγορία αλλοδαπών αφορά στους υπηκόους κρατών- µελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατά την έννοια του άρ. 17 1 της Συνθήκης. Οι διάφοροι νόµοι και προεδρικά διατάγµατα που έχουν εκδοθεί σε εκτέλεση κοινοτικών Οδηγιών έχουν δηµιουργήσει ένα ευνοϊκό καθεστώς για πάρα πολλές κατηγορίες κοινοτικών υπηκόων, ιδίως ως προς την άσκηση επαγγελµάτων τα οποία επιφυλάσσονταν παλαιότερα µόνον σε Έλληνες πολίτες. Το νοµικό καθεστώς των κοινοτικών υπηκόων στην Ελλάδα ρυθµίζεται µε ειδικές διατάξεις τόσο του εθνικού όσο και του κοινοτικού δικαίου. Ανιθαγενής Ανιθαγενής είναι το πρόσωπο που στερείται ιθαγένειας, δηλαδή το πρόσωπο που δεν θεωρείται πολίτης οποιασδήποτε πολιτείας σύµφωνα µε το δίκαιό της. «Επί µακρόν διαµένων» στην επικράτεια κράτους-µέλους 12
Ως «επί µακρόν διαµένων» θεωρείται όποιος έχει συµπληρώσει συγκεκριµένη διάρκεια διαµονής στην επικράτεια ενός κράτους-µέλους κατά τρόπο νόµιµο και αδιάλειπτο, ώστε να διαφαίνεται ή να εικάζεται η βούλησή του να εγκατασταθεί ή να παραµείνει στη χώρα για µεγάλο χρονικό διάστηµα. Η πορεία του µεταναστευτικού ρεύµατος στην Ελλάδα Κύριο χαρακτηριστικό της Ελλάδας είναι ότι, ενώ έως τα τέλη της δεκαετίας του 80 συγκαταλεγόταν στις παραδοσιακές χώρες αποστολής µεταναστών ή λειτουργούσε απλώς ως κράτος διευκόλυνσης µετεγκατάστασης µεταναστών και προσφύγων σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες υποδοχής, µεταβλήθηκε σε µικρό χρονικό διάστηµα σε χώρα υποδοχής. Έτσι, κλήθηκε να διαχειρισθεί κοινωνικά, οικονοµικά και πολιτικά το ζήτηµα της εισροής ενός µαζικού µεταναστευτικού ρεύµατος και να προσδιορίσει παράλληλα τις αρχές, τους άξονες και τους µηχανισµούς µιας οργανωµένης µεταναστευτικής πολιτικής. Η γεωγραφική της θέση, το γεγονός ότι αποτελεί κράτος-µέλος της ΕΕ, καθώς και οι αλλαγές που ακολούθησαν την πτώση του τείχους του Βερολίνου, όχι µόνο στις γείτονες χώρες, αλλά και σε απώτερες γεωγραφικά, είχαν ως αποτέλεσµα την ανατροπή βαθιά ριζωµένων αντιλήψεων και την διαµόρφωση ενός νέου πλαισίου για την άσκηση της µεταναστευτικής πολιτικής. Σύµφωνα µε την απογραφή του 2001, οι αλλοδαποί αποτελούν το 7% του συνολικού πληθυσµού της χώρας, ενώ κατ άλλες πηγές εκτιµάται ότι το ποσοστό αυτό αγγίζει το 10%, εάν ληφθούν υπόψη οι αλλοδαποί που δεν δήλωσαν την παρουσία τους κατά το χρόνο της απογραφής. Το αντίστοιχο ποσοστό ήταν 2,5% στα τέλη της δεκαετίας του 80. Το ποσοστό αυτό δείχνει µε εύγλωττο τρόπο την έκταση της αντικανονικής µετανάστευσης, λαµβανοµένου υπόψη του γεγονότος ότι έως και το 2000 ο αριθµός των νοµιµοποιηµένων µεταναστών δεν ξεπερνούσε τους 230.000. Ένα άλλο χαρακτηριστικό του µεταναστευτικού ρεύµατος στην Ελλάδα είναι ότι κατά τα 2/3 περίπου αποτελείται από Αλβανούς υπηκόους ενώ 83% των µεταναστών -των Αλβανών υπηκόων συµπεριλαµβανοµένων- προέρχονται από πρώην σοσιαλιστικές χώρες της Ανατολικής Ευρώπης, καθώς και από ορισµένες χώρες της πρώην Σοβιετικής Ένωσης στην Ασία, και οι υπόλοιποι από άλλες χώρες. 13
ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ H ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α 14
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΟΥ ΖΗΤΗΜΑΤΟΣ (ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ) Η απότοµη και ραγδαία αύξηση των µεταναστευτικών ρευµάτων, που σηµειώθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 90, προκάλεσε τη δηµιουργία ενός νοµοθετικού µηχανισµού, o οποίος εξελίσσεται συνεχώς. Το ελληνικό κράτος προσπαθεί, έκτοτε, να σχεδιάσει αφενός και να εφαρµόσει αφετέρου ένα νοµοθετικό πλαίσιο για τη µετανάστευση, αλλά και γενικότερα τη µεταναστευτική πολιτική. Η προσπάθεια των κρατικών αρχών υποδηλώνει αρχικά την έλλειψη εµπειρίας σε θέµατα υποδοχής µεταναστών, η οποία µεταφράζεται από µια προσπάθεια απώθησης της εισόδου αλλοδαπών από τρίτες χώρες. Ωστόσο, η υπάρχουσα µεταναστευτική πολιτική της Ελλάδας κλείνει αισίως µια εικοσαετία σχεδόν. Στο παρόν κεφάλαιο επιχειρείται µία σύντοµη ιστορική αναδροµή, που παρουσιάζει τα πρώτα βήµατα του εθνικού νοµοθετικού πλαισίου για τη µετανάστευση, καθώς και την πορεία του έως και σήµερα. Στόχος της παρούσας ιστορικής αναδροµής, αποτελεί η διερεύνηση και ο εντοπισµός, µέσω της εξέλιξης των νοµοθετικών επιλογών, της διαµόρφωσης µιας µεταναστευτικής πολιτικής, η οποία θα αντιµετωπίζει το µεταναστευτικό φαινόµενο ως εξ ορισµού µακροπρόθεσµο, µε συνέπειες σε όλους τους τοµείς του κράτους υποδοχής. 1.1 Ιστορική αναδροµή του θεσµικού πλαισίου της µετανάστευσης. Οι πρώτοι νόµοι για τη µετανάστευση: Ν. 3275/1925 & Ν. 4310 / 1929 Η εξέλιξη του νοµοθετικού πλαισίου για την είσοδο, παραµονή, απέλαση και εργασία αλλοδαπών σε ελληνικό έδαφος διέπεται από τη γενικά παραδεδεγµένη αρχή ότι ανήκει στην αρµοδιότητα κάθε κράτους να ρυθµίζει τα σχετικά ζητήµατα, υπό την προϋπόθεση ότι δεν θίγονται τα θεµελιώδη ανθρώπινα δικαιώµατα. Τα βασικά νοµοθετήµατα για τη µετανάστευση που ίσχυσαν στην Ελλάδα αποτελούν και τους ενδεικτικούς σταθµούς του µεταναστευτικού φαινοµένου στη χώρα. Κατά την περίοδο όπου η Ελλάδα αποτελούσε χώρα αποστολής µεταναστών τα σχετικά µε το νοµικό πλαίσιο της εισόδου, παραµονής, εγκατάστασης, εργασίας και απέλασης των αλλοδαπών στην Ελλάδα ρυθµιζόταν από το Ν. 4310/1929, που τροποποίησε τον ν.3275/1925 (διάρκειας µόλις δύο ετών), σε συνδυασµό µε ορισµένες διµερείς συµβάσεις 15
«περί µεταναστεύσεως» Ελλήνων στο εξωτερικό, και σε νοµοθετικά µέτρα για τη διευκόλυνση της παλιννόστησης 2. Ο νόµος 1975/1991 Στις αρχές της δεκαετίας του 90 και υπό το βάρος των ευρύτερων γεωπολιτικών ανακατατάξεων στην Ευρώπη, αλλά και των δεδοµένων κατευθύνσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την αντιµετώπιση του φαινοµένου της αντικανονικής µετανάστευσης, η Ελλάδα υιοθέτησε µέτρα σχετικά µε την είσοδο, παραµονή και εργασία των µεταναστών µε το Ν. 1975/1991, ο οποίος ίσχυσε από 04.06.1992 και τροποποιήθηκε και συµπληρώθηκε µε το Ν. 2452/1996 και το Ν. 2713/1999, που κινούνταν σαφώς σε µία αποτρεπτική, αµυντική και κατασταλτική λογική. Εκεί καταδείχθηκε και η αδυναµία της Πολιτείας να κατανοήσει την πολυπλοκότητα του φαινοµένου και να καταστρώσει ανάλογα µία µακροπρόθεσµη µεταναστευτική πολιτική. Ο νόµος 1975/1991 3 προέβλεπε τη λειτουργία µεγάλου αριθµού εκτελεστικών και δικαιοδοτικών οργάνων µε συγκεχυµένες αρµοδιότητες, τα κυριότερα από τα οποία ήταν τα ακόλουθα: Υπουργείο Εξωτερικών και Ελληνικές Προξενικές Αρχές στην Αλλοδαπή, Υπουργείο ηµοσίας Τάξης και κατά τόπους Αστυνοµικές Αρχές και Τµήµατα Αλλοδαπών, Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων και ΟΑΕ, Υπουργείο Εµπορικής Ναυτιλίας και οι Λιµενικές Αρχές, Υπουργείο Εθνικής Άµυνας, 2 Μελέτη του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγµατικού ικαίου, Νοµικές Θεσµικές και ιοικητικές ιαστάσεις του Καθεστώτος εισόδου και παραµονής µεταναστών στην Ελλάδα, Προκλήσεις και Προοπτικές βελτίωσης, Μελέτη Συµβατότητας του ελληνικού και ευρωπαϊκού θεσµικού πλαισίου, Αθήνα Νοέµβριος 2004. 3 Μελέτη του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγµατικού ικαίου, Νοµικές Θεσµικές και ιοικητικές ιαστάσεις του Καθεστώτος εισόδου και παραµονής µεταναστών στην Ελλάδα, Προκλήσεις και Προοπτικές βελτίωσης, Μελέτη Συµβατότητας του ελληνικού και ευρωπαϊκού θεσµικού πλαισίου, Αθήνα Νοέµβριος 2004. 16
Υπουργείο Εθνικής Οικονοµίας, Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευµάτων, Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας, Επιθεωρήσεις Εργασίας (Νοµαρχίες). υνάµει του συγκεκριµένου νόµου λειτούργησε επίσης πλήθος ιυπουργικών Επιτροπών, όπως η Επιτροπή Απελάσεων (άρ. 27 5 Ν. 1975/1991), η επιτροπή για τη χορήγηση άδειας παραµονής για εξαιρετικούς λόγους (άρ. 12 Α 2 Ν. 1975/1991, που προστέθηκε µε το Ν. 2713/1999). Ο κύριος λόγος για τον οποίο το νοµοθετικό πλαίσιο που διαµορφώθηκε από το νόµο αυτό επικρίθηκε έντονα ήταν επειδή αυτό διεπόταν από µία αστυνοµικού τύπου προσέγγιση, καθώς επίσης και για το λόγο ότι σειρά διατάξεών του (άρ. 33 7, άρ. 31 Ν. 1975/1991) συνέτεινε στην ποινικοποίηση της µετανάστευσης µε σειρά απαγορεύσεων. Ειδικότερα, ο Ν.1975/91 υιοθετούσε τη µερική και µεσοπρόθεσµη αντιµετώπιση του ζητήµατος, στη βάση κυρίως αστυνοµικών πρακτικών, µε στόχο τη µείωση της αριθµητικής δυσαναλογίας µεταξύ νόµιµων και αντικανονικών µεταναστών που εισέρχονταν ή διαβιούσαν στη χώρα. Το ατελέσφορο µίας τέτοιας πολιτικής τροφοδότησε τον κοινωνικό αποκλεισµό µάλλον του συνόλου των µεταναστών, δηµιούργησε περαιτέρω κοινωνικές εντάσεις και επέτεινε το κλίµα ανασφάλειας. Το Πρώτο Πρόγραµµα Νοµιµοποίησης, 1997 (Προεδρικά ιατάγµατα 358 &359/1997) Το 1997, βάσει των Π.. 358/1997 και 359/1997 (κατ εξουσιοδότηση του άρ. 16 Ν. 2434/1996), νοµοθετηµάτων µε σαφώς µεταβατικό χαρακτήρα, αποφασίσθηκε η καταγραφή και στη συνέχεια η νοµιµοποίηση των αντικανονικών µεταναστών, µε αποτέλεσµα την εξασφάλιση άδειας παραµονής σε 200.000 περίπου µετανάστες από τις 600.000 που υπολογιζόταν ότι ζούσαν τότε στην Ελλάδα υπό καθεστώς παρανοµίας. Με την καθιέρωση σχετικά απλών προϋποθέσεων, τα προεδρικά διατάγµατα έδιναν τη δυνατότητα στον αλλοδαπό που ήδη βρισκόταν στην Ελλάδα να νοµιµοποιηθεί και να λάβει αρχικά τη λευκή κάρτα και στη συνέχεια, µε την προσκόµιση ενός ελάχιστου αριθµού ενσήµων εργασίας την πράσινη κάρτα. 17
Η εν λόγω πολιτική ακολουθήθηκε (1999) από την εφαρµογή του µέτρου των "µαζικών ελέγχων νοµιµότητας", µε στόχο τη συγκράτηση του µεταναστευτικού ρεύµατος και την κατά το δυνατό αµεσότερη επαναπροώθηση των αντικανονικών µεταναστών. Έτσι, η καταπολέµηση της λαθροµετανάστευσης και η προσπάθεια κατοχύρωσης της δηµόσιας ασφάλειας µεταβλήθηκαν σε συνώνυµα άσκησης κατασταλτικών πολιτικών και, τελικά, σε µηχανισµούς κατασκευής στερεοτύπων µηδενικής ανοχής, εν απουσία ολοκληρωµένης και οργανωµένης µεταναστευτικής πολιτικής. Υπό την οπτική της ανεπάρκειας του Ν. 1975/1991 και προκειµένου να διαµορφωθεί µια µακροπρόθεσµη και ρεαλιστική µεταναστευτική πολιτική, η οποία θα επέτρεπε την ένταξη των µεταναστών στην ελληνική κοινωνία, θεσπίστηκε ο Ν.2910/2001, ο οποίος τροποποιήθηκε και συµπληρώθηκε µε το Ν. 3013/2002 (άρ. 19-25), το Ν. 3068/2002 (άρ. 15) και µε το Ν. 3074/2002 (άρ. 11), το Ν. 3103/2003 (άρ.23), το Ν. 3146/2003 (άρ.8), το Ν. 3169/2003 (άρ.10) και το Ν. 3242/2004 (άρ.25), το Ν. 3202/2003 (άρ. 31-33) και 3274/2004 (άρ. 34) χωρίς να καταργεί τα παραπάνω προεδρικά διατάγµατα. Αλλά, αν το νοµοθετικό εγχείρηµα του 1991 είχε όλες τις ατέλειες της αιφνίδιας µεταλλαγής της Ελλάδας από χώρα αποστολής σε χώρα υποδοχής µεταναστών και µίας ηθεληµένης ή αθέλητης σύγχυσης µεταξύ µεταναστευτικής και αντεγκληµατικής πολιτικής, η περαιτέρω δεκαετής εµπειρία, καθώς και οι εξελίξεις στο χώρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δύσκολα εξηγούν σήµερα ακόµη την απουσία οργανωµένης και οργανικής µεταναστευτικής πολιτικής. Ο νόµος 2910 / 2001 Το 2001, και πριν ουσιαστικά ολοκληρωθεί το πρώτο πρόγραµµα νοµιµοποίησης, η κυβέρνηση έφερε στη Βουλή το νόµο 2910/2001 µε τίτλο Είσοδος και παραµονή αλλοδαπών στην Ελληνική Επικράτεια Κτήση της ελληνικής ιθαγένειας µε πολιτογράφηση και άλλες διατάξεις. Ο νόµος αυτός είχε ένα διττό στόχο. Αφενός, να προχωρήσει στην πραγµατοποίηση ενός δεύτερου προγράµµατος νοµιµοποίησης για να αντιµετωπίσει βραχυπρόθεσµα το φαινόµενο της παράνοµης µετανάστευσης στη χώρα. Αφετέρου να δηµιουργήσει τις προϋποθέσεις για µια µεσοπρόθεσµη τουλάχιστον ρύθµιση του φαινοµένου, συµπεριλαµβάνοντας στις διατάξεις του τόσο θέµατα ελέγχου των συνόρων, όσο και τις προϋποθέσεις για την είσοδο αλλοδαπών στην Ελλάδα µε σκοπό την εργασία ή τις σπουδές καθώς τελικά και θέµατα πολιτογράφησης αλλοδαπών που κατοικούν στη χώρα. Περίπου 370.000 µετανάστες υπέβαλλαν τα χαρτιά τους στα πλαίσια του νέου προγράµµατος 18
νοµιµοποίησης 4. Αν και η εφαρµογή του προγράµµατος είχε σχεδιαστεί αποκεντρωτικά µέσω των φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης τελικά υπέφερε από σοβαρότατα προβλήµατα ανεπαρκούς υποδοµής και προετοιµασίας, όπως άλλωστε και το πρώτο πρόγραµµα. Τα αρµόδια γραφεία παραλαβής και επεξεργασίας των αιτήσεων ήταν ελάχιστα και µε ελάχιστους υπαλλήλους σε σχέση µε τον όγκο των αιτήσεων ιδιαίτερα στην ευρύτερη περιοχή της πρωτεύουσας. Ο νόµος αναθεωρήθηκε το 2002, µετά από παρέµβαση µεταξύ άλλων και του Συνηγόρου του Πολίτη, και οι προθεσµίες υποβολής αιτήσεων και δικαιολογητικών επιµηκύνθηκαν. Η ανεπάρκεια των διοικητικών πόρων για την εφαρµογή του προγράµµατος συνεχίστηκε παρόλα αυτά, γιατί οι άδειες διαµονής και εργασίας δίνονταν συνήθως για ένα µόνον χρόνο. Λίγο δηλαδή µετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας απόκτησης της άδειας, ο µετανάστης καλούνταν να υποβάλλει εκ νέου τα χαρτιά του/της για την ανανέωση της. Μόνον τον Ιανουάριο του 2004 αποφάσισε η κυβέρνηση να χορηγεί άδειες διαµονής για δύο συνεχή χρόνια (νόµος 3202/2004) ελαφρύνοντας έτσι τον φόρτο εργασίας για την δηµόσια διοίκηση και διευκολύνοντας τους µετανάστες. Ο νόµος 2910/2001 καθόριζε µια περίπλοκη διοικητική διαδικασία για τη χορήγηση άδειας διαµονής µε σκοπό την εργασία ή τις σπουδές. Όσον αφορά στην εξαρτηµένη εργασία, η ρύθµιση των µεταναστευτικών εισροών βασιζόταν στον προγραµµατισµό από τον ΟΑΕ των αναγκών της εγχώριας αγοράς εργασίας στο τελευταίο τρίµηνο κάθε έτους (άρθρο 19). Η διαδικασία που προέβλεπε ο νόµος είναι µε συντοµία η εξής: Ο ΟΑΕ διαπιστώνει την ανάγκη εργατικών χεριών σε τάδε τοµείς σε τάδε περιοχές και αποστέλλει τα σχετικά στοιχεία στις ελληνικές προξενικές αρχές (γραφεία εργασίας που θα συσταθούν εκεί). Οι εκεί αλλοδαποί εκδηλώνουν το ενδιαφέρον τους µε αίτηση τους στις προξενικές αρχές και εγγράφονται σε σχετικούς καταλόγους. Παράλληλα, οι Έλληνες εργοδότες εκδηλώνουν και αυτοί το ενδιαφέρον τους για να προσλάβουν αλλοδαπούς εργαζόµενους µε αίτηση τους στη νοµαρχία. Ο εργοδότης επιλέγει ονοµαστικά από τις καταστάσεις των ενδιαφεροµένων που στο µεταξύ έχουν αποστείλει οι προξενικές αρχές. Η Νοµαρχία υπό ορισµένες προϋποθέσεις εκδίδει και αποστέλλει την άδεια εργασίας για το συγκεκριµένο αλλοδαπό στη χώρα προέλευσης του/της. Τότε ο/η αλλοδαπός παίρνει θεώρηση εισόδου (visa) και µε την άφιξη του/της στην Ελλάδα υποβάλλει νέα σειρά δικαιολογητικών για να λάβει την άδεια διαµονής. Παρόµοια ήταν η διαδικασία για την λήψη άδειας διαµονής µε σκοπό τις σπουδές. Το Υπουργείο Παιδείας και Θρησκευµάτων καθόριζε κάθε χρόνο τον αριθµό αλλοδαπών 4 Άννα Τριανταφυλλίδου, Ελληνική Μεταναστευτική Πολιτική: Προβλήµατα και Κατευθύνσεις, Ελληνικό Ίδρυµα Ευρωπαϊκής και Εξωτερικής Πολιτικής (ΕΛΙΑΜΕΠ), εκέµβριος 2005 19