ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ Π.Μ.Σ. ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Μάθημα: Συνταγματικό Δίκαιο Διδάσκοντες: Δημητρόπουλος Ανδρ., Καθηγητής του τμήματος Νομικής του Πανεπιστημίου Αθηνών Αντωνίου Θ., Επ. Καθηγήτρια του τμήματος Νομικής του Πανεπιστημίου Αθηνών Εξάμηνο: β Εισήγηση: Αικατερίνη Τσιροβασίλη Ημερομηνία: 12/5/2011 Θέμα: «Το Σύνταγμα της Ευρώπης και το Οιωνεί Σύνταγμα της Συνθήκης της Λισσαβώνας» ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ: Α. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Το Σύνταγμα της Ευρώπης 2. Η υπογραφή της συνθήκης θεσπίσεως του εκπονηθέντος Ευρωπαϊκού Συντάγματος τον Οκτώβριο του 2004. 3. Ο τετραμερής διαχωρισμός του περιεχομένου της συνταγματικής συνθήκης. 4. Τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. 5. Αποκλειστικές και συντρέχουσες αρμοδιότητες. Β. Το Σύνταγμα της Ευρώπης και τα εθνικά συντάγματα 1. Έννοια-χαρακτηριστικά του Ευρωπαϊκού Συντάγματος. 2. Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και διακρατικές συνθήκες. 3. Μετάλλαξη της φύσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.) από διακρατική ένωση σε ομοσπονδιακό κράτος. 4. Η νέα ευρωπαϊκή έννομη τάξη. Γ. Από το Σύνταγμα της Ευρώπης στη συνθήκη της Λισσαβόνας. 1. Θεσμικές αλλαγές με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας.
2. Η ενίσχυση του ρόλου των εθνικών κοινοβουλίων (αρ. 12 ΣΕΕ). α) Ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων έως την συνθήκη της Λισσαβόνας. β) Ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων μετά την θέση σε ισχύ της συνθήκης της Λισσαβόνας. 3. Η από 30-6-2009 απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας για τη Συνθήκη της Λισσαβόνας. Δ. Συμπέρασμα Ε. Βιβλιογραφία-Αρθρογραφία
Α. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Το Σύνταγμα της Ευρώπης Οι αρχηγοί των είκοσι πέντε Κρατών και Κυβερνήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης εντός της οποίας αναπτύχθηκαν οι παγκόσμιες αξίες των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, της Ελευθερίας, της Δημοκρατίας, της Ισότητος, του Κράτους Δικαίου, αποφασισμένοι να υπερβούν τις παλιές τους διχόνοιες και ενωμένοι να διαγράψουν κοινή πορεία, συνυπέγραψαν την 29 η Οκτωβρίου 2004 στη Ρώμη τη Συνθήκη θεσπίσεως του εκπονηθέντος Ευρωπαϊκού Συντάγματος. Σύμφωνα με τη διάταξη IV 447 της αναφερόμενης Συνθήκης, η ισχύς της ξεκινά από την 1 η Νοεμβρίου 2006, με την προϋπόθεση να επικυρωθεί αυτή από τα αρμόδια συνταγματικά όργανα κάθε χώρας, αλλιώς από την πρώτη ημέρα του δεύτερου μήνα που θα ακολουθήσει την κατάθεση του εγγράφου επικύρωσης στην Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας. Με τις διατάξεις των άρθρων ΙV 443 έως IV 445 προβλέπεται λεπτομερώς η διαδικασία αναθεώρησης της Συνθήκης. Δια του άρθρου 437 IV καταργείται η Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση. 3. Ο τετραμερής διαχωρισμός του περιεχομένου της συνταγματικής συνθήκης. Το κείμενο της προρρηθείσας Συνταγματικής Συνθήκης, αποτελείται από 448 άρθρα και διαιρείται σε τέσσερα μέρη με τίτλους: α)ορισμός και στόχοι της Ένωσης (ΜΕΡΟΣ I) β)χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης (ΜΕΡΟΣ II) γ)πολιτικές και Λειτουργία της Ένωσης (ΜΕΡΟΣ III) δ)γενικές και τελικές διατάξεις (ΜΕΡΟΣ IV) Το πρώτο και θεμελιώδες άρθρο (υπ αριθ. I 1) του Ευρωπαϊκού Συντάγματος ορίζει ότι: «Το παρόν Σύνταγμα ιδρύει την Ευρωπαϊκή Ένωση στην οποία τα Κράτη-Μέλη απονέμουν αρμοδιότητες για την επίτευξη των κοινών στόχων» και ως τέτοιοι αναφέρονται στην στα άρθρα I 3 η προαγωγή της ειρήνης και της ευημερίας στους Λαούς της Ένωσης, η παροχή στους πολίτες της Ένωσης χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, χωρίς εσωτερικά σύνορα και εσωτερική αγορά με ελεύθερο και ανόθευτο ανταγωνισμό, η προώθηση κοινωνικής δικαιοσύνης και ισότητας, η αλληλεγγύη μεταξύ των γενεών, η προστασία των δικαιωμάτων του παιδιού, η βιώσιμη ανάπτυξη με γνώμονα την οικονομική ανάπτυξη και τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, προαγωγή της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, σεβασμό της πολιτιστικής και γλωσσικής πολυμορφίας,
προβολή και προώθηση των αξιών της Ένωσης, συμβολή στην ειρήνη, την ασφάλεια, τον αμοιβαίο σεβασμό μεταξύ των Λαών, την εξάλειψη της φτώχειας, με αυστηρή τήρηση και ανάπτυξη του Διεθνούς Δικαίου και σεβασμό των αρχών του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. 4. Τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Τα θεσμικά όργανα της Ένωσης κατά των άρθρων I 19 του Συντάγματος είναι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο των Αρχηγών των Κρατών και Κυβερνήσεων, το Συμβούλιο των Υπουργών, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υπό του άρθρου I 30 και 131 προβλέπονται και άλλα δύο θεσμικά όργανα της Ένωσης την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Ελεγκτικό Συνέδριο και υπό του άρθρου I 32 και άλλα δύο συμβουλευτικά όργανα, ήτοι η Επιτροπή Περιφερειών και η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή. Ως συναφώς συνάγεται τα περισσότερα άρθρα περιέχουν διατάξεις όμοιες με το Ελληνικό Σύνταγμα οι σημαντικότερες των οποίων αφορούν τα θεμελιώδη ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα του ανθρώπου και ιδίως το δικαίωμα στη ζωή των προσώπων, την ισότητα έναντι του νόμου, την ανθρώπινη αξιοπρέπεια, την προσωπική ελευθερία, το δικαίωμα της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας, την προστασία της υγείας, της τιμής, της ελευθερίας χωρίς διακρίσεις, την απαγόρευση των βασανιστηρίων, την ελευθερία της θρησκευτικής συνείδησης, το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι, του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι, της ιθαγένειας, της δικαστικής προστασίας, της ιδιοκτησίας, της ελευθερίας της έκφρασης, της συνδικαλιστικής ελευθερίας, την προστασία της οικογένειας, του φυσικού περιβάλλοντος, του απορρήτου, της ελεύθερης, ανταπόκρισης και επικοινωνίας κ.α. 5. Αποκλειστικές και συντρέχουσες αρμοδιότητες. Κατά το πρώτο άρθρο ( I 1) του Ευρωπαϊκού Συντάγματος απονέμονται από τα Κράτη-Μέλη αρμοδιότητες για την επίτευξη των προεκτεθέντων στόχων και αξιών αυτής, οι οποίες διακρίνονται σε τρεις κατηγορίες, ήτοι σε αποκλειστικές, σε συντρέχουσες και σε υποστηρικτικές-συντονιστικές-συμπληρωματικές (I 13, I 14 και I 17 του Συντάγματος). Όσον αφορά τις αποκλειστικές αρμοδιότητες περιλαμβάνονται περιοριστικώς η τελωνειακή ένωση, η θέσπιση κανόνων ανταγωνισμού για τη λειτουργία της αγοράς, νομισματική πολιτική των κρατών χωρίς παρέκκλιση, διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας, κοινή εμπορική πολιτική και σύναψη διεθνών συμφωνιών προβλεπομένων από νομοθετική πράξη της Ένωσης ή απαραίτητων για την άσκηση της εσωτερικής της αρμοδιότητας. Στις ως άνω περιπτώσεις αποκλειστικής
αρμοδιότητας της Ένωσης, αυτή δύναται να θεσπίζει κανόνες και να εκδίδει νομοθετικές πράξεις που υπερισχύουν του δικαίου των Κρατών- Μελών (άρθρα I 6 και I 12). Η Ένωση αποκτά ρητώς και νομοθετική προσωπικότητα και δη αποκλειστική αρμοδιότητα να καθορίζει την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική της ασφάλειας και της κοινής αμυντικής πολιτικής (άρθρο I 12 παρ. 4 και I 16 παρ. 1). Οι συντρέχουσες αρμοδιότητες της Ένωσης περιλαμβάνουν κυρίως τους τομείς εσωτερικής αγοράς, οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, γεωργίας, αλιείας, περιβάλλοντος, προστασίας καταναλωτών, μεταφορών, ενεργείας, ασφάλειας, δικαιοσύνης, δημόσιας υγείας, τεχνολογικής ανάπτυξης, ανθρωπιστικής βοήθειας και αναπτυξιακής συνεργασίας. Οι υποστηρικτικές αρμοδιότητες αναφέρονται στους τομείς της προστασίας της υγείας, της βιομηχανίας, του πολιτισμού, του τουρισμού, της επαγγελματικής κατάρτισης, της πολιτικής προστασίας και της διοικητικής συνεργασίας. Επί θεμάτων που άπτονται τις αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης, οι αποφάσεις και οδηγίες αυτής υποχρεώνουν απαρεγκλίτως τα Κράτη-Μέλη, εφόσον αυτά εκχωρούν δια του Ευρωσυντάγματος στην Ένωση μέρος των κυριαρχικών δικαιωμάτων τους και της εθνικής τους αρμοδιότητας. Συνεπώς και η Ελλάς ως πλήρες μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υποχρεούται να συμμορφώνεται με τις οδηγίες της Ένωσης και σε περίπτωση διαφωνίας δικαιούται να προσφύγει στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, τις αποφάσεις του οποίου θα πρέπει να σέβεται και να εκτελεί υποχρεωτικά. Όπως ρητώς έχει προεκτεθεί δια του Ευρωσυντάγματος υπερισχύουν οι κανόνες δικαίου που περιέχονται σε αυτό του εθνικού δικαίου των Κρατών-Μελών 1, με αποτέλεσμα το κοινοτικό δίκαιο να υπερέχει του εθνικού δικαίου των Κρατών-Μελών. Β. Το Σύνταγμα της Ευρώπης και τα εθνικά συντάγματα 1. Έννοια-χαρακτηριστικά του Ευρωπαϊκού Συντάγματος. Τον Ιούνιο του 2003 παραδόθηκε ως έχει προεκτεθεί προσχέδιο του Ευρωπαϊκού Συντάγματος, όμως Σύνταγμα έχουν μόνο τα Κράτη. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν αποτελεί κράτος αλλά διακρατικό οργανισμό, συνεπώς τίθεται το ερώτημα μήπως η Ευρώπη μεταλλάσσεται σε κράτος; Η πορεία προς την Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση και την ενοποίηση της Ευρώπης είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Συντάγματος. Όμως εωσότου αυτό αρχίσει να ισχύει τα εθνικά 1 Το Σύνταγμα της Ευρώπης, Ευάγγελος Καλλίτσης, Αντιπρ. Του Ελεγκτικού Συνεδρίου ε.τ., Διοικητική Δίκη, έτος ΙΖ 2005, Μάιος-Ιούνιος, τεύχ. 3, σελ. 564.
συντάγματα αποτελούν τους φύλακες της εθνικής ανεξαρτησίας των Κρατών-Μελών. Όμως ποια είναι η φύση του Ευρωπαϊκού Συντάγματος και αν αυτό διαφοροποιείται από το Σύνταγμα όπως έχει διαμορφωθεί στα εθνικά κράτη αποτελεί ζήτημα προς εξέταση. Σύνταγμα είναι ο γραπτός σε ιδιαίτερο κείμενο διατυπωμένος, υπέρτατος, γενικός, καθολικός, θεμελιώδης νόμος που έχει τεθεί με ειδική διαδικασία, ρυθμίζει τη συνολική, κοινωνική και πολιτική ζωή και έννομη τάξη, έχει αυξημένη τυπική δύναμη και μεταβάλλεται με διαδικασία δυσχερέστερη της προβλεπόμενης για τους κοινούς νόμους, των οποίων ιεραρχικά προΐσταται 2. Σύμφωνα με τον ορισμό το Σύνταγμα πρέπει να συγκεντρώνει τρία τυπικά στοιχεία (γραπτός τύπος, αυστηρότητα, τυπική υπεροχή) και τρία ουσιαστικά στοιχεία (θεμελιώδης, γενικός και καθολικός χαρακτήρας). Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα συνεπώς είναι ο γραπτός, γενικός, καθολικός, αυστηρός, τυπικός, θεμελιώδης νόμος της ευρωπαϊκής έννομης τάξης, εάν δεν συγκεντρώνει έστω και ένα από τα προαναφερόμενα έξι στοιχεία που αποτελούν κατά τη μονιστική θεωρία το corpus και το animus αυτού τότε πρόκειται για οιωνεί ευρωπαϊκό σύνταγμα 3. Το ευρωπαϊκό σύνταγμα επομένως πρέπει να συγκεντρώνει και τα έξι χαρακτηριστικά, ώστε να είναι σύνταγμα και όχι οιωνεί σύνταγμα. Ως προς τα ουσιαστικά χαρακτηριστικά είναι lex fundamentalis, διότι είναι θεμελιώδης νόμος, περιέχει τους κυριότερους κανόνες του πρωτογενούς δικαίου, είναι lex generalis, δίοτι αποτελούν γενικούς κανόνες που θα εξειδικεύονται με τους ευρωπαϊκούς νόμους, είναι και lex universalis, διότι περιέχει κανόνες που ρυθμίζουν το σύνολο της έννομης τάξης. Ως προς τα τυπικά χαρακτηριστικά είναι lex scripta, διότι αποτελεί ενιαίο γραπτό κείμενο με τη λέξη, το οποίο ονομάζεται στο προοίμιο «Σύνταγμα», είναι και rigida lex, διότι αποτελεί αυστηρό Σύνταγμα, δηλαδή η θέσπιση και η τροποποίησή του γίνεται με κανόνες αυστηρότερους από αυτούς που προβλέπονται για τους κοινούς νόμους του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Ως προς το θέμα της τυπικής υπεροχής πρέπει το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα να υπερισχύει έναντι των εθνικών συνταγμάτων, το οποίο ορίζεται ρητά στο άρθρο I-10 του σχεδίου. 2. Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και διακρατικές συνθήκες. Το κριτήριο της τυπικής υπεροχής αποτελεί και το κατεξοχήν στοιχείο που διαφοροποιεί το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα με τις ευρωπαϊκές διακρατικές συνθήκες. Το πρώτο υπερισχύει των εθνικών Συνταγμάτων ενώ οι δεύτερες κατισχύουν αυτών. 2 Ανδρέας Γ. Δημητρόπουλος, Γενική Συνταγματική Θεωρία, τόμος Α, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004, σελ. 189. 3 Ανδρέας Δημητρόπουλος, Γενική Συνταγματική Θεωρία, τόμος Α, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004, σελ. 222-223.
Όσον αφορά το διεθνές δίκαιο αυτό υπερέχει του κοινού δικαίου όχι όμως και των Συνταγμάτων των κυρίαρχων αρχών, δηλαδή η υπεροχή δεν είναι πλήρης αλλά μόνο έναντι του κοινού δικαίου 4. Η υπεροχή του εθνικού δικαίου στην Ελλάδα ορίζεται με τα άρθρο 28 παρ. 1 Σ κατά το οποίο το εθνικό δίκαιο, και το εθνικό και το συμβατικό που έχει ενσωματωθεί στο ελληνικό δίκαιο με νόμο κατισχύει του Ελληνικού Συντάγματος. Η διαμόρφωση του άρθρου 28 Σ έγινε ενόψει της ένταξης της Ελλάδος στην ΕΟΚ και στην μετέπειτα ευρωπαϊκή ενοποίηση δεν μπορεί να στηριχθεί ότι οι ευρωπαϊκές συνθήκες υπερισχύουν του Συντάγματος. Οι ευρωπαϊκές συνθήκες εντάσσονται στην κατηγορία των διεθνών, διακρατικών συνεπειών συνεπώς ως διεθνείς συμβάσεις κατισχύουν του ελληνικού συντάγματος 5, όπως ρητώς ορίζει το άρθρο 28 παρ. 1 Σ., αλλά υπερισχύει των κοινών νόμων, όταν εισχωρήσουν στην εθνική έννομη τάξη. Η διακρατική φύση του ευρωπαϊκού δικαίου αποτελεί τροχοπέδη να αποκτήσει αυτό υπερσυνταγματική ισχύ, δηλαδή όσο δεν υπάρχει ευρωπαϊκό συνταγματικό δίκαιο αυτό θα κατισχύει των εθνικών συνταγμάτων. Το ευρωπαϊκό σύνταγμα διαφέρει από τις ευρωπαϊκές συνθήκες που αποτελούν κείμενα που υπόκεινται των εθνικών συνταγμάτων. Ο όρος συνταγματική συνθήκη δεν υφίσταται, διότι αυτή αποτελεί διακρατική συμφωνία που κατισχύει του Συντάγματος. 3. Μετάλλαξη της φύσης της Ε.Ε. από διακρατική ένωση σε ομοσπονδιακό κράτος. Η ύπαρξη του ευρωπαϊκού συντάγματος εάν τελικά επικυρωνόταν θα άλλαζε την υπόσταση της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θα συνέβαινε μετάβαση από την ομοσπονδία κρατών στο ομοσπονδιακό κράτος. Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα θα άλλαζε στην κυριολεξία τη νομική φύση της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θα επικρατούσε το ομοσπονδιακό στοιχείο σε βάρος του διεθνολογικού. Η Ε.Ε. έως σήμερα δεν έχει τη μορφή ομοσπονδιακού κράτους αλλά της ομοσπονδίας κρατών. Καμία ευρωπαϊκή συνθήκη δεν μπορεί να αλλάξει αυτή της τη φύση παρά μόνο η ύπαρξη Ευρωπαϊκού Συντάγματος. Το μόνο μέσο για να επιτευχθεί η ευρωπαϊκή ενοποίηση είναι η θέσπιση και θέση σε ισχύ Ευρωπαϊκού Συντάγματος, κάτι το οποίο ακόμα δεν έχει επιτευχθεί. Το Σύνταγμα συνδέεται με συγκεκριμένο κράτος η επιλογή επομένως αυτού ως νομικού μέσου επανίδρυσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης παραπέμπει αυτοδίκαια στην ίδρυση κρατικής οντότητας και όχι 4 Βλ. Ρούκουνα, Διεθνές Δίκαιο τευχ. Α, β έκδ. 1997, σ. 62. 5 Δαγτόγλου, Ευρωπαϊκό Δίκαιο, β έκδοση 1985, σ. 191 επ.
παραδοσιακής διεθνολογικής φύσης 6. Η δημιουργίας Συντάγματος επομένως θα επέφερε την μεταβολή της Ευρωπαϊκής Ένωσης από ένωση κυρίαρχων κρατών σε δημιουργία ενός ομοσπονδιακού κράτους, το οποίο θα διέθετε τα τρία στοιχεία που συνιστούν ένα κράτος κλασσικής μορφής, δηλαδή το Λαό, τη Χώρα και την Εξουσία. Ο Λαός ως στοιχείο του κράτους είναι το σύνολο των πολιτών που έχουν κοινή ιθαγένεια 7. Στην περίπτωση της δημιουργίας ευρωπαϊκού ομοσπονδιακού κράτους η έννοια του λαού δεν ταυτίζεται με την έννοια του έθνους αλλά με την κοινή συνείδηση, στην συγκεκριμένη περίπτωση με την κοινή ευρωπαϊκή συνείδηση. Την ιθαγένεια του έθνους έρχεται να συμπληρώσει η ιθαγένεια της Ένωσης που είναι κοινή για όλους τους πολίτες της ένωσης ανεξαρτήτως του έθνους στο οποίο ανήκουν. Η Χώρα ορίζεται στο άρθρο IV-3 πρώην άρθρο Γ25. Όσον αφορά την Εξουσία η κρατική εξουσία είναι πρωτογενής, ανώτατη, αυτοδύναμη εξουσία σε αντίθεση με αυτή των διεθνών οργανισμών που είναι παράγωγη, δοτή εξουσία. Η πρωτογενής εξουσία των κρατών θεμελιώνεται στο Σύνταγμα. Η δημιουργία επομένως Ευρωπαϊκού Συντάγματος θα μετέβαλλε την εξουσία της ευρωπαϊκής ένωσης από δοτή σε πρωτογενή η οποία θα ήταν και αυτοδύναμη χωρίς την ανάγκη μεσολάβησης των εθνικών συνταγμάτων, αυτοπαραγόμενη, η οποία θα διέθετε ιδία μέσα και όργανα για την επιβολή της και τέλος θα ήταν και ανώτατη δηλαδή κυρίαρχη και όχι υποτελής σε αυτή των κρατών-μελών. Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα θα σήμαινε και μεταβολή στη δικαιοπαραγωγική εξουσία της Ε.Ε. και μετατροπή της σε νομοθετική εξουσία που αποτελεί χαρακτηριστικό γνώρισμα του κράτους. 4. Η νέα ευρωπαϊκή έννομη τάξη. Τα κράτη με την είσοδό τους στους διεθνείς οργανισμούς παραχωρούν ένα μέρος της κρατικής τους εξουσίας αλλά παραμένουν κυρίαρχα εν αντιθέσει με την ίδρυση ομοσπονδιακού κράτους το οποίο περιορίζει της δράση των ομόσπονδων κρατών και συλλειτουργούν στο πλαίσιο αποκλειστικών και συντρεχουσών αρμοδιοτήτων. Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα εάν είχε επικυρωθεί και είχε ισχύσει θα ίδρυε μια νέα έννομη τάξη, όπου βάση της έννομης τάξης δεν θα ήταν πλέον τα εθνικά συντάγματα αλλά το νέο Ευρωπαϊκό Σύνταγμα. Η ευρωπαϊκή έννομη τάξη δεν θα ήταν πλέον διεθνής αλλά εσωτερική έννομη τάξη η οποία μαζί με τις εθνικές έννομες τάξεις θα αποτελούσαν 6 Ανδρέας Γ. Δημητρόπουλος, Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και Εθνικά Συντάγματα, ΕΔΔΔΔ1/2004, σελ. 19. 7 Βλ. Σγουρίτσα, Συνταγματικόν Δίκαιον Α σ. 11.
ενιαίο σύνολο, μία ενότητα. Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα θα άλλαζε την ιεραρχία της έννομης τάξης και θα είχε αναχθεί στην κορυφή αυτής με τα εθνικά συντάγματα να υπόκεινται σε αυτό. Επομένως το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα θα ήταν πλέον suprema lex το οποίο θα μετέτρεπε το ευρωπαϊκό διακρατικό δίκαιο σε ευρωπαϊκό συνταγματικό δίκαιο και κατ επέκταση θα συνεπάγετο τη δημιουργία ευρωπαϊκής συντακτικής εξουσίας, μιας νέας ευρωπαϊκής οντότητας ομοσπονδιακού τύπου. Γ. Από το Σύνταγμα της Ευρώπης στη συνθήκη της Λισσαβόνας. 1. Θεσμικές αλλαγές με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας. Το προσχέδιο τελικά του προαναφερόμενου Ευρωπαϊκού Συντάγματος δεν επικυρώθηκε από το ένα τρίτο περίπου των κρατώνμελών με αποτέλεσμα να μην τεθεί ποτέ σε ισχύ και να ματαιωθεί η μετάλλαξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης από διακρατική οντότητα σε ομοσπονδιακό κράτος. Εν συνεχεία στις 13 Δεκεμβρίου του 2007 οι αρχηγοί των κρατών-μελών της Ε.Ε. υπέγραψαν στη Λισσαβόνα τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη ( Reform Treaty) μετά την αποτυχία της διαδικασίας επικύρωσης της Συνταγματικής Συνθήκης της Ε.Ε. Για το λόγο αυτό οι Ευρωπαΐοι Ηγέτες αποφάσισαν να αποφύγουν τις συνατγματικού χαρακτήρα ρυθμίσεις και με τη μέθοδο της αναθεώρησης αποφάσισαν να επιδιώξουν μερικούς από τους στόχους του ευρωπαϊκού συντάγματος με τη μέθοδο της αναθεώρησης των ισχυουσών συνθηκών με τη θέσπιση της Μεταρρυθμιστικής Συνθήκης που υπογράφηκε στις 13 Δεκεμβρίου του 2007 στη Λισσαβόνα και τέθηκε σε ισχύ την 1 η Δεκεμβρίου 2009. Η Συνθήκη της Λισσαβόνας είναι μια ακόμα συνθήκη μεταξύ των κρατών-μελών με την οποία τροποποιούνται και συμπληρώνονται οι Συνθήκες που διέπουν την Ε.Ε., δηλαδή η Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣΕΚ) και η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ). Αποτελεί ένα θετικό βήμα προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση 8. Σε αντίθεση με τη συνθήκη για το προσχέδιο του Ευρωπαϊκού Συντάγματος, η Συνθήκη της Λισσαβόνας δεν αναφέρει της λέξη Σύνταγμα ούτε κάνει λόγο για σημαία, ύμνο, και έμβλημα της Ε.Ε. και δεν αναφέρεται στη σχέση μεταξύ εθνικού δικαίου και δικαίου της Ένωσης. 8 Το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Κανελλόπουλος Παν., 2010, σελ. 1.
Από την άλλη πλευρά ικανοποιεί την ανάγκη για απλοποίηση συγχωνεύοντας την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Η Ένωση αντικαθιστά και διαδέχεται την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Συνεπώς δημιουργείται μια νέα οντότητα η Ευρωπαϊκή Ένωση που διέπεται από τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ε.Ε.. Η Συνθήκη της Λισσαβόνας αναγνωρίζει νομική προσωπικότητα της Ένωσης καθώς και αρμοδιότητες προερχόμενες από τα Κράτη-Μέλη με βάση την αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Καθορίζει επακριβώς τους τομείς αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης, καθώς και τους τομείς της συντρέχουσας αρμοδιότητας. Αναγνωρίζει νομική δεσμευτικότητα στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης, όπως προσαρμόστηκε τη 12 η Δεκεμβρίου 2007 στο Στρασβούργο, χωρίς να τον ενσωματώνει στη συνθήκη. Ως προς το θεσμικό πλαίσιο η εν λόγω συνθήκη προβλέπει τη συγκρότηση της Επιτροπής με μικρότερο αριθμό Επιτρόπων, ίσο με τα δύο τρίτα του αριθμού των κρατών-μελών. Καθιερώνει, ως κανόνα, το σύστημα της ειδικής πλειοψηφίας, που αποτελεί συνδυασμό πληθυσμιακής και αριθμητικής πλειοψηφίας κρατών-μελών για τη λήψη αποφάσεων από το Συμβούλιο της Ένωσης, καθώς και τη διαδικασία της συναπόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας της Ένωσης, αναγνωρίζοντας περισσότερες νομοθετικές εξουσίες στο Κοινοβούλιο. Παράλληλα προβλέπονται και διατάξεις για την καλύτερη ενημέρωση των εθνικών κοινοβουλίων και την ενδυνάμωση του ρόλου τους στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι, ιδιαίτερα ως προς την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. Οι αλλαγές που σημειώθηκαν στο θεσμικό μέρος των συνθηκών με την συνθήκη της Λισσαβόνας είναι αξιοσημείωτες και ενδεχομένως να συμβάλλουν στην μείωση του δημοκρατικού ελλείμματος, στον δημοκρατικότερο τρόπο λήψεως αποφάσεων και να καταστήσουν τον τρόπο λειτουργίας της Ε.Ε. περισσότερο προσιτό στους πολίτες 9. Όσον αφορά τις αρχές και τους στόχους της Ε.Ε. αυτή βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Η Ένωση έχει σκοπό να προάγει την ειρήνη, την ευημερία μεταξύ των λαών, την εξέλιξη της εσωτερικής αγοράς, την προστασία του περιβάλλοντος και της αειφόρου ανάπτυξης, την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού και την 9 Παναγιώτης Αργαλιάς, Θεσμικές αλλαγές σύμφωνα με τη συνθήκη της Λισαβόνας, Ελληνική Επιθεώρηση Ευρωπαϊκού Δικαίου, 2010, τ. 30, τευχ. 4 σελ. 511.
εμπέδωση της κοινωνικής δικαιοσύνης. Καινοτομία αποτελεί και η κατάργηση των πυλώνων και η αντικατάσταση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας από την Ευρωπαϊκή Ένωση 10. Η κατάργηση επιπλέον των πυλώνων απλοποιεί το νομικό σύστημα της Ε.Ε. Όσον αφορά το ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων ο κανόνας που τέθηκε ήταν αυτός της δοτής, ρητής και ειδικής αρμοδιότητας. Τα αναφερόμενα χαρακτηριστικά των αρμοδιοτήτων περιορίστηκαν με δύο τρόπους. Πρώτον με το παλαιό άρθρο του 308 ΣυνθΕΚ 11, το οποίο όριζε ότι εάν ενέργεια της Κοινότητας είναι απαραίτητη για την ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και δεν ορίζεται η συγκεκριμένη ενέργεια στις ιδρυτικές συνθήκες, τότε το Συμβούλιο ομόφωνα, μετά από πρόταση της Επιτροπής και διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, δύναται να επιτρέψει στα όργανά της Κοινότητας να ασκήσουν την συγκεκριμένη αρμοδιότητα. Ο δεύτερος τρόπος ήταν η θεωρία των συνεπαγόμενων εξουσιών, σύμφωνα με την οποία η Κοινότητα δεν είχε μόνο ρητή νομοθετική εξουσία, αλλά και κάθε άλλη εξουσία που ήταν λογικά αναγκαία για την άσκηση αυτής. Η θεωρία αυτή αποτυπώθηκε στην κοινοτική έννομη τάξη με τη διατύπωση της αρχής της παραλληλότητας της εσωτερικής και εξωτερικής αρμοδιότητας στην κεφαλαιώδους σημασίας απόφαση ΑΕΤR. 12 Σύμφωνα με το Πρώτο Μέρος Τίτλος Ι ΣΛΕΕ συγκεκριμένα με τον τίτλο «Κατηγορίες και τομείς αρμοδιοτήτων της Ένωσης» ορίζονται αποκλειστικές αρμοδιότητες, συντρέχουσες και οι λεγόμενες υποστηρικτικές, συντονιστικές και συμπληρωματικές δράσεις. Πηγές του δικαίου της Ε.Ε. αποτελούν το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, το δευτερογενές ή παράγωγο ενωσιακό δίκαιο, οι διεθνείς συμφωνίες με τα κράτη-μέλη ή τρίτες χώρες και διεθνείς οργανισμούς, οι γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου και το έθιμο 13. Ως νομοθετικές πράξεις ορίζονται ο Κανονισμός, η Οδηγία, η Απόφαση, η Σύσταση και η Γνώμη, οι τρεις πρώτες έχουν νομική δεσμευτικότητα ενώ οι υπόλοιπες αποτελούν μη δεσμευτικές πράξεις. Οι νομοθετικές πράξεις καθορίζουν σαφώς τους στόχους, το περιεχόμενο και, την έκταση και τη διάρκεια της εξουσιοδότησης. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει την ανάκληση της εξουσιοδότησης και η κατ 10 Βλ. άρθρο 1 ΣΕΕ. 11 Υπό το σημερινό καθεστώς ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβόνας το παλαιό άρθρο 308 ΣυνθΕΚ τυποποιήθηκε στο άρθρο 352 ΣΛΕΕ. 12 Βλ. Μ. Χρυσομάλλη, Θεμελιώδεις αποφάσεις του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 1990, σ. 13. 13 Βλ. Π. Κανελλόπουλου, Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Συνθήκη της Λισαβόνας, 5 η έκδοση, εκδ. Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2010.
εξουσιοδότηση πράξη μπορεί να τεθεί σε ισχύ εφόσον το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο δεν εκφράσει αντιρρήσεις εντός της προθεσμίας που προβλέπει η νομοθετική πράξη. Η προγενέστερη νομοθετική διαδικασία της συναπόφασης μετονομάζεται σε συνήθη νομοθετική διαδικασία και αποτελεί την κύρια μέθοδο σύμφωνα με την οποία νομοθετούν τα όργανα της Ε.Ε. Το θεσμικό τρίγωνο που απαρτίζεται από Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Επιτροπή αποτελεί τη βασική συνιστώσα της νομοθετικής διαδικασίας. Σύμφωνα με τη νέα διαδικασία σε ένα πρώτο στάδιο, η Επιτροπή υποβάλλει πρόταση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο. Εάν το Συμβούλιο εγκρίνει την θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εκδίδεται η σχετική πράξη, ενώ εάν δεν εγκρίνει την θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, καθορίζει την θέση του σε πρώτη ανάγνωση και την διαβιβάζει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Εντός τριών μηνών από την διαβίβαση της θέσης του Συμβουλίου το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δύναται: α) να εγκρίνει την θέση του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση ή να μην διατυπώσει γνώμη. Στην περίπτωση αυτή η σχετική πράξη θεωρείται ότι εκδόθηκε με την διατύπωση που αποδίδει τη θέση του Συμβουλίου. β) να απορρίψει με την πλειοψηφία του όλου αριθμού των μελών του τη θέση του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση. Στην συγκεκριμένη περίπτωση θεωρείται ότι η πράξη δεν εκδόθηκε. γ) να προτείνει με την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν, τροπολογίες επί της θέσης του Συμβουλίου σε πρώτη ανάγνωση. Εν συνεχεία το ούτως τροποποιημένο κείμενο διαβιβάζεται στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή, η οποία γνωμοδοτεί για τις τροπολογίες αυτής. Εάν εντός των τριών μηνών από την παραλαβή των τροπολογιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία είτε εγκρίνει όλες τις εν λόγω τροπολογίες και η σχετική πράξη θεωρείται ότι εκδόθηκε είτε δεν εγκρίνει όλες τις τροπολογίες και ο Πρόεδρος του Συμβουλίου, σε συμφωνία με τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου συγκαλούν την Επιτροπή Συνδιαλλαγής εντός έξι εβδομάδων. Η Επιτροπή Συνδιαλλαγής που αποτελείται από τα μέλη του Συμβουλίου ή τους αντιπροσώπους τους ή από ισάξιους αντιπροσώπους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, έχει ως αποστολή την επίτευξη συμφωνίας επί κοινού σχεδίου. Εάν εντός έξι εβδομάδων από τη σύγκλισή της η Επιτροπή Συνδιαλλαγής δεν εγκρίνει κοινό σχέδιο, θεωρείται ότι η προτεινόμενη πράξη δεν εκδόθηκε. Εάν εντός της
προθεσμίας η Επιτροπή Συνδιαλλαγής εγκρίνει κοινό σχέδιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο διαθέτουν έκαστο προθεσμία έξι εβδομάδων από την έγκριση αυτή για να εκδώσουν την οικεία πράξη σύμφωνα με το εν λόγω σχέδιο, με την πλειοψηφία των ψηφισάντων όσον αφορά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και με ειδική πλειοψηφία όσον αφορά το Συμβούλιο. Σε αντίθετη περίπτωση θεωρείται ότι η προτεινόμενη πράξη δεν εκδόθηκε. Επιπλέον τυποποιούνται και οι λεγόμενες ειδικές νομοθετικές διαδικασίες. Σύμφωνα με το άρθρο 289 παρ. 2 στις ειδικές περιπτώσεις που προβλέπουν οι Συνθήκες, η έκδοση Κανονισμών, Οδηγιών ή Αποφάσεων από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με τη συμμετοχή του Συμβουλίου, ή από το Συμβούλιο με την συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, συνιστά ειδική νομοθετική διαδικασία. Σημαντική αλλαγή αποτελεί και το γεγονός ότι πλέον ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων αποκτά δεσμευτική ισχύ. Η ιδρυτική Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΣυνθΕΟΚ), που υπογράφηκε το 1957, δεν περιείχε διατάξεις για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Ωστόσο, υπήρχαν κάποιες διατάξεις που αναφέρονταν στα κοινωνικά και οικονομικά δικαιώματα (π.χ. το άρθρο 119 ΣυνθΕΟΚ, το οποίο έθετε ίση αμοιβή για ίση εργασία μεταξύ ανδρών και γυναικών). Η ανεπάρκεια αυτή του κοινοτικού νομοθετικού πλαισίου ήταν αναμενόμενη, διότι η Ευρωπαϊκή Κοινότητα παρουσιάστηκε ως ένα οικονομικό μόρφωμα με στόχο την οικονομική ενοποίηση με προοπτική στη συνέχεια να επιτευχθεί και η πολιτική ενοποίηση. Η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων εξελίχθηκε κυρίως νομολογιακά μέσα από ορισμένες δικαστικές αποφάσεις. Το ΔΕΚ προκειμένου να αντιμετωπίσει την συγκεκριμένη θεσμική ανεπάρκεια κατέφυγε στις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και τις διεθνείς συμβάσεις προστασίας ανθρωπίνων δικαιωμάτων (με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου να κατέχει εξέχουσα θέση στις σκέψεις και τη συλλογιστική του ΔΕΚ). Αξίζει να σημειωθεί ότι η δεσμευτική ισχύς του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων θα ενισχύσει τη διαφάνεια και την ασφάλεια δικαίου, ενώ θα συνεισφέρει ιδιαίτερα στην προστασία των δικαιωμάτων στο πεδίο των ασκούμενων πολιτικών της Ένωσης. Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων θα αποτελέσει σημαντική συνεισφορά στον κοινοτικό δικαστή, ο οποίος θα προσφύγει σε συγκεκριμένες διατάξεις και ρητές νομικές βάσεις προκειμένου να θεμελιώσει την ύπαρξη των δικαιωμάτων και την επαρκή προστασία τους, χωρίς να αναγκάζεται να δημιουργεί ο ίδιος δικαιώματα, τα οποία
ενδεχομένως να μην έχουν αποτελέσει αντικείμενο δικαιοδοτικής και δικαστικής ρυθμίσεως. 2. Η ενίσχυση του ρόλου των εθνικών κοινοβουλίων (αρ. 12 ΣΕΕ). Χαρακτηριστικό της Συνθήκης της Λισσαβόνας είναι ότι ενδυναμώνεται ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων, ώστε τα τελευταία να εμπλακούν πιο ενεργά στην νομοπαρασκευαστική διαδικασία της Ε.Ε. Ήδη η Ευρωπαϊκή Συνέλευση το 2002 έκανε τη διαπίστωση ότι: «το ζήτημα της δημοκρατικής νομιμοποίησης συνδέεται άμεσα με το ρόλο και τις εξουσίες τόσο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσο και των εθνικών κοινοβουλίων, είτε μέσω του ελέγχου που ασκούν επί των εθνικών κυβερνήσεων είτε μέσω της άμεσης συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο» 14. Η αρχή που στηρίζει το νεό ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην συνθήκη της Λισσαβόνας είναι η αρχή της δημοκρατίας, ώστε να νομιμοποιηθεί η ευρωπαϊκή πολιτική. α) Ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων έως την συνθήκη της Λισσαβόνας. Αρχικά ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων περιορίστηκε στην σχέση τους με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Μία προσπάθεια θέσπισης κανονιστικού πλαισίου ως προς τη σχέση των δύο οργάνων έγινε με τη συνθήκη του Μάαστριχτ. Με τη Δήλωση 13 και τη Δήλωση 14 υπογραμμίστηκε η ανάγκη συμμετοχής των εθνικών κοινοβουλίων, η εντατικοποίηση της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ αυτών και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Παράλληλα απαιτήθηκε η έγκαιρη ενημέρωσή τους από τις εθνικές κυβερνήσεις σχετικά με τις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής, ώστε να είναι δυνατή η εξέτασή τους. Σύμφωνα με τις δύο αναφερόμενες δηλώσεις η εν λόγω συνεργασία θα μπορούσε να λάβει την μορφή των συναντήσεων μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων υπό την ονομασία Διάσκεψη των Κοινοβουλίων. Σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση των μεταξύ τους σχέσεων έπαιξε περαιτέρω η σύσταση της Διάσκεψης των Επιτροπών Κοινοτικών και Ευρωπαϊκών Υποθέσεων των Κοινοβουλίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γνωστή με την ονομασία COSAC ( Conference des Organs Specialises dans les Affaires Communautaires). Συνέρχεται κάθε έξι μήνες, έχει δικαίωμα να 14 Ευρωπαϊκή Συνέλευση, CONV 74/02, σ. 2.
απευθύνει εισηγήσεις σχετικά με την νομοθετική δραστηριότητα της Ένωσης ενώπιον των οργάνων της Ένωσης. Οι εισηγήσεις της δεν δεσμεύουν τα εθνικά κοινοβούλια. Στις συνεδριάσεις της λαμβάνουν μέρος κατ ανώτατο όριο έξι μέλη από κάθε εθνικό κοινοβούλιο και έξι αντιπρόσωποι του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η θέση των εθνικών κοινοβουλίων θεσμοθετήθηκε για πρώτη φορά σε ευρωπαϊκό επίπεδο με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, η οποία προέβλεψε την άμεση μεταβίβαση των εγγράφων των διαβουλεύσεων της Επιτροπής στα εθνικά κοινοβούλια. Με προθεσμία έξι εβδομάδων πριν την έναρξη διαβουλεύσεων στο Συμβούλιο για το σχετικό κείμενο. Στη διάσκεψη της Νίκαιας εγκρίθηκε η Δήλωση του Laeken σύμφωνα με την οποία αναγνωρίστηκε ότι τα εθνικά κοινοβούλια προσφέρουν στην νομιμότητα του ευρωπαϊκού εγχειρήματος και προτάθηκαν λύσεις για την δραστηριοποίησή τους. Τα συμπεράσματα της Συνέλευσης που συστάθηκε με βάση της εντολή του Laeken αποτυπώθηκαν στο κείμενο της Συνταγματικής Συνθήκης με τη μορφή δύο Πρωτοκόλλων σχετικά με τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και σχετικά με την αρχή της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Ο ρόλος των τελευταίων συνίσταται στο να φέρουν την Ένωση πιο κοντά στους πολίτες και να ενισχύσουν την δημοκρατική νομιμοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το 2002 σε μία σχετική έκθεση της Επιτροπής Συνταγματικών Υποθέσεων τονίστηκε η ανάγκη σαφούς προσδιορισμού των αρμοδιοτήτων των εθνικών κοινοβουλίων έναντι τόσο των εθνικών κυβερνήσεων όσο και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, προτάθηκε μια πιο συστηματική συνεργασία για την επίτευξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. β) Ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων μετά την θέση σε ισχύ της συνθήκης της Λισσαβόνας. Το άρθρο 12 της συνθήκης της Λισσαβόνας εισάγει μια καινοτόμο διάταξη στην οποία για πρώτη φορά αναφέρθηκε ο ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων στο ίδιο το κείμενο της Συνθήκης. Καθιερώνεται η συμβολή τους στην καλή λειτουργία της Ένωσης και υπογραμμίζεται η τάση αναγνώρισης των εθνικών κοινοβουλίων ως «οιωνεί θεσμικά όργανα 15. Σύμφωνα με το άρθρο 12 στοιχείο α τα εθνικά κοινοβούλια συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της Ένωσης «ενημερώνονται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και να τους κοινοποιούνται σχέδια 15 Ρ.-Ε. ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Τα εθνικά κοινοβούλια στο θεσμικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, Ευρωπαίων Πολιτεία 1/2008, σ. 142.
νομοθετικών πράξεων της Ένωσης σύμφωνα με το Πρωτόκολλο». Το Πρωτόκολλο θεσπίζει μια γενική υποχρέωση ενημέρωσης των εθνικών κοινοβουλίων και περιέχει μια σειρά καινοτομιών εκ των οποίων οι πιο σημαντικές συνίστανται στα εξής: οι νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής θα αποστέλλονται απευθείας στα εθνικά κοινοβούλια, ενώ μέχρι τώρα ήταν υπεύθυνες οι εθνικές κυβερνήσεις για την ενημέρωση αυτή. Επίσης η ενημέρωση εκτείνεται όχι μόνο στα έγγραφα και τις προτάσεις της Επιτροπής, αλλά στα έγγραφα όλων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Παράλληλα η Επιτροπή διαβιβάζει εκτός από τα έγγραφα διαβούλευσης και τις προτάσεις της, το ετήσιο νομοθετικό πρόγραμμα και κάθε πράξη νομοθετικού προγραμματισμού ή πολιτικής στρατηγικής ταυτόχρονα με τη διαβίβασή τους στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Ιδιαίτερης σημασίας είναι επίσης το στοιχείο β του άρθρου 12 κατά το οποίο τα εθνικά κοινοβούλια συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της Ένωσης μεριμνώντας για την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. Διαδικαστικό μανδύα αποτελεί το Πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Το άρθρο 12 στοιχείο γ εισάγει περαιτέρω μια σημαντική ρύθμιση με την οποία τα εθνικά κοινοβούλια καλούνται να συμβάλλουν στην καλή λειτουργία της Ένωσης «συμμετέχοντας στα πλαίσια του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, στους μηχανισμούς αξιολόγησης της υλοποίησης των πολιτών της Ένωσης σε αυτόν τον τομέα, σύμφωνα με το άρθρο 70 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συμπράττοντας στον πολιτικό έλεγχο της Ευρωπόλ και στην εξιολόγηση των δραστηριοτήτων της Eurojust σύμφωνα με τα άρθρα 88 και 85 της εν λόγω Συνθήκης». Με την συνθήκη της Λισσαβόνας καταργείται πλέον ο τρίτος πυλώνας, δηλαδή ο χώρος της Ελευθερίας, της Ασφάλειας και της Δικαιοσύνης. Με το άρθρο 12 στοιχείο δ και ε συμβολή των εθνικών κοινοβουλίων επεκτείνεται στις διαδικασίες αναθεώρησης των Συνθηκών σύμφωνα με το άρθρο 48 της Συνθήκης και η ενημέρωσή τους σχετικά με τις αιτήσεις προσχώρησης στην Ένωση με βάση το άρθρο 49 της Συνθήκης στην αρχή της διαδικασίας 16 και όχι εκ των υστέρων. Στα πλαίσια της συνήθους διαδικασίας αναθεώρησης η συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων είναι συνεχής σε όλες τις φάσεις της διαδικασίας (αρ. 48 παρ. 2 έως 5 Συνθήκες). Όσον αφορά μάλιστα την διαδικασία απλοποιημένης αναθεώρησης είναι αξιοσημείωτο ότι τα εθνικά 16 Ρ.-Ε. ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Τα εθνικά κοινοβούλια στο θεσμικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, Ευρωπαίων Πολιτεία 1/2008, σ. 146.
κοινοβούλια συμπράττουν ενεργά σε αυτή με τη μορφή της προηγούμενης έγκρισης. Σε περιπτώσεις μάλιστα αντίθετης στάσης κάποιου εθνικού Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο δεν μπορεί να προχωρήσει σε λήψη απόφασης (άρ. 48 παρ. 7 εδ 3 Συνθήκης). - Τα εθνικά κοινοβούλια ως φύλακες της αρχής της επικουρικότητας Ο μηχανισμός πρώιμου ελέγχου. Όπως ήδη έχει αναφερθεί για το άρθρο 12 στοιχείο β σχετικά με τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων αποτελεί η αναγνώρισή τους ως φύλακες της αρχής της επικουρικότητας μέσω του μηχανισμού πρώιμου ελέγχου, ο οποίος προστέθηκε με το Πρωτόκολλο. Τα εθνικά κοινοβούλια καλούνται πλέον να ελέγχουν τις (νομοθετικές) πράξεις, όχι μόνο των εθνικών κυβερνήσεων αλλά και αυτές της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως προς την εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο Πρωτόκολλο. Μέχρι τώρα τα ίδια τα όργανα της Ένωσης διενεργούσαν τον ως άνω έλεγχο. Το Πρωτόκολλο σχετικά με τον έλεγχο εφαρμογής των αρχών της επικουρικότητας προβλέπει δύο διαδικασίες ελέγχου συμβατότητας ενός σχεδίου νομοθετικής πράξης με τις αρχές της επικουρικότητας, οι οποίες πραγματοποιούνται σε χρονικά πρώιμο στάδιο της διαδικασίας και είναι γνωστές με την ονομασία της κίτρινης και πορτοκαλί κάρτας. Κατά γενική του Πρωτοκόλλου είναι ότι τα σχέδια νομοθετικών πράξεων πρέπει να διαβιβάζονται στα εθνικά κοινοβούλια για έγκαιρη ενημέρωσή τους 17. Το κάθε εθνικό κοινοβούλιο δικαιούται μέσα σε προθεσμία οκτώ εβδομάδων από την ημερομηνία διαβίβασης ενός σχεδίου νομοθετικής πράξης, στις επίσημες γλώσσες της Ένωσης, να απευθύνει προς τους Προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία εκτίθενται λόγοι για τους οποίους εκτιμάει ότι η πράξη δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας 18. Κάθε εθνικό κοινοβούλιο έχει δύο ψήφους, οι οποίες μοιράζονται αν το εθνικό κοινοβούλιο προβλέπει δύο σώματα 19. Η πρώτη διαδικασία, αυτή της κίτρινης κάρτας προβλέπει ότι αν οι αιτιολογημένες αυτές εκθέσεις, οι οποίες αμφισβητούν το σεβασμό της αρχής της επικουρικότητας από την εν λόγω νομοθετική πράξη, προέρχονται από το ένα τρίτο του συνόλου των ψήφων των εθνικών κοινοβουλίων, δηλαδή 17 Άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. 18 Άρθρο 6 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. 19 Άρθρο 7 παρ. 1 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας.
18 από 54 ψήφους τότε το σχέδιο επανεξετάζεται 20. Όταν πρόκειται για θέματα που άπτονται του χώρου της ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, τότε απαιτείται το ένα τέταρτο των ψήφων, δηλαδή 14 από τις 54. Στην περίπτωση αυτή λοιπόν της επανεξέτασης, το όργανο που έκανε την πρόταση, μπορεί να αποφασίσει να διατηρήσει, να τροποποιήσει ή να αποσύρει την πρόταση. Η απόφασή του αυτή πρέπει να είναι αιτιολογημένη. Η δεύτερη διαδικασία είναι η διαδικασία της λεγόμενης πορτοκαλί κάρτας. Αυτή εφαρμόζεται στα πλαίσια της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας στις περιπτώσεις δηλαδή πια συναπόφασης Συμβουλίου και Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και προβλέπει ότι σε περίπτωση που η απλή πλειοψηφία των ψήφων των εθνικών κοινοβουλίων δηλαδή 28 από 54 κρίνει ότι η πρόταση δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας, τότε η πρόταση επανεξετάζεται. Η Επιτροπή δικαιούται κατόπιν τούτου να διατηρήσει, να τροποποιήσει ή να αποσύρει την πρόταση. Σε περίπτωση που εμμείνει στην πρόταση τότε οφείλει να εξηγήσει σε αιτιολογημένη γνώμη τους λόγους σύμφωνα με τους οποίους κρίνει ότι η νομοθετική πρόταση βρίσκεται σε συμφωνία με την αρχή. Αν η Επιτροπή επιμείνει στην συμβατότητα της πρότασης τότε η αιτιολογημένη γνώμη της και οι αιτιολογημένες γνώμες των εθνικών κοινοβουλίων πρέπει να μεταβιβάζονται στον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος λαμβάνοντας τες υπόψη οφείλει να αποφανθεί για το ζήτημα της επικουρικότητας πριν από το τέλος της διαδικασίας της πρώτης ανάγνωσης. Το σημαντικό της διαδικασίας είναι ότι η εξέταση της νομοθετικής πρότασης παύει εάν το 55% των μελών ου Συμβουλίου ή της πλειοψηφίας των ψηφισάντων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κρίνει ότι η πρόταση δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας. Σε μια πρώτη προσπάθεια αξιολόγησης 21 του μηχανισμού πρώιμου ελέγχου θα διαπιστώσει κανείς πολλά τρωτά σημεία. Με τον μηχανισμό αυτόν δίδεται στην ουσία ένας συμβουλευτικός ρόλος στα εθνικά κοινοβούλια με την έννοια ότι δεν έχουν μεν τη δύναμη να μπλοκάρουν την διαδικασία αλλά εφιστούν την προσοχή στον νομοθέτη ότι υπάρχει πρόβλημα συμβατότητας με την αρχή της επικουρικότητας. Κατά το άρθρο 7 παρ. 3 του Πρωτοκόλλου οι αιτιολογημένες γνώμες τη Επιτροπής και των εθνικών κοινοβουλίων πρέπει να διαβιβάζονται στον 20 Άρθρο 7 παρ. 2 του Πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. 21 Σταύρος Κιτσάκης Δ.Ν., Επιστ. Συνεργάτης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο / Παναγιώτα Ξυλάκη, Δικηγόρος, Ο νέος ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων στο ευρωπαϊκό οικοδόμημα κατά την Συνθήκη της Λισαβόνας: Μια «πολύπλοκη» μορφή διακυβέρνησης., σελ. 496-498.
νομοθέτη της Ένωση, στην πραγματικότητα όμως σύμφωνα με το άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου η Επιτροπή διαβιβάζει τα σχέδια νομοθετικών πράξεων στο νομοθέτη τα οποία ούτως ή άλλως συνοδεύονται από εμπεριστατωμένη έκθεση σχετικά με την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας με βάση το άρθρο 5. Αυτό σημαίνει ότι η άποψη της Επιτροπής βρίσκεται ήδη στα χέρια του νομοθέτη. Το ίδιο ισχύει και για την αιτιολογημένη γνώμη των εθνικών κοινοβουλίων, τα οποία σύμφωνα με το άρθρο 6 του Πρωτοκόλλου οφείλουν να την αποστείλουν στους Προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Παράλληλα το χρονικό διάστημα των οκτώ εβδομάδων που παρέχεται στα εθνικά κοινοβούλια για να εξετάσουν τη νομοθετική πράξη κρίνεται ως ιδιαιτέρως σύντομο παρόλο που αυξήθηκε από έξι σε οκτώ εβδομάδες. Επιπλέον είναι δύσκολο σε τόσο σύντομο χρονικό διάστημα να συνεννοηθεί ο αναγκαίος αριθμός κοινοβουλίων και να συγκεντρωθεί ο απαιτούμενος αριθμός ψήφων, ώστε να υπάρξει μια συντονισμένη προσπάθεια επανεξέτασης της νομοθετικής πρότασης για λόγους που άπτονται την αρχή της επικουρικότητας. Επιπρόσθετα η διαδικασία αυτή εφαρμόζεται μόνο στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας αποκλείοντας έτσι τις περιπτώσεις εκτελεστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής, συγκεκριμένα της επιτροπολογίας, όπως επίσης και τις περιπτώσεις αυτόνομης κανονιστικής εξουσίας του Συμβουλίου. Αποτέλεσμα αυτού είναι ένα μεγάλο κομμάτι της νομοθετικής δράσης της Ένωσης, να μένει εκτός πεδίου εφαρμογής αυτού του μηχανισμού ελέγχου. Παράλληλα στην περίπτωση εφαρμογής της διαδικασίας της πορτοκαλί κάρτας τονίζεται για μια ακόμη φορά ο ισχυρός ρόλος της Επιτροπής της οποίας η αιτιολογημένη απόφαση να διατηρήσει την νομοθετική πρόταση δύσκολα ανατρέπεται στο Συμβούλιο ή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, καθώς απαιτείται το 55% των ψηφισάντων και όχι του συνόλου των μελών του Κοινοβουλίου. Όμως χρήσιμο θα ήταν να αναφερθούμε και στα θετικά σημεία του μηχανισμού πρώιμου ελέγχου. Πλέον μια νομοθετική πράξη σε πρώιμο στάδιο της διαδικασίας να «προσβληθεί» από τα εθνικά κοινοβούλια και να ζητηθεί η επανεξέταση της για λόγους που αφορούν την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. Τα εθνικά κοινοβούλια αναλαμβάνουν αναντίρρητα ενεργό ρόλο στη νομοθετική διαδικασία και είναι γεγονός ότι έχουν πια τη δυνατότητα να εκκινήσουν τη διαδικασία που μπορεί να οδηγήσει στην απόσυρση μιας νομοθετικής πρότασης όμως ακόμα και αν στραφούν ομόφωνα εναντίον της δεν έχουν τη δυνατότητα να
μπλοκάρουν τη διαδικασία, εφόσον η απόφαση λαμβάνεται από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Σε κάθε περίπτωση όμως όταν ένας σημαντικός αριθμός εθνικών κοινοβουλίων εντοπίσει παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας μπορεί το γεγονός αυτό να δημιουργήσει κάποια μορφή πολιτικής πίεσης στα αρμόδια όργανα και να οδηγήσει σε επανεξέταση του σχεδίου. Αξίζει να σημειωθεί ότι με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας εν εισήχθη καμιά διαδικασία κόκκινης κάρτας με την έννοια της παροχής δυνατότητας στα εθνικά κοινοβούλια να μπλοκάρουν τη διαδικασία, διότι η παροχή ενός τέτοιου δικαιώματος βέτο θα είχε ως συνέπεια την προσβολή του δικαιώματος πρωτοβουλίας της Επιτροπής και θα οδηγούσε σε μια αυθαίρετη αναβάθμιση των εθνικών κοινοβουλίων σε συν-νομοθέτη. Με τον μηχανισμό πρώιμου ελέγχου τα εθνικά κοινοβούλια ελέγχουν τις πράξεις της εκτελεστικής προστασίας συνεισφέροντας έτσι στη διασφάλιση της δημοκρατικής νομιμοποίησης. Επίσης τα εθνικά κοινοβούλια εξετάζουν εάν η πρόταση συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας χωρίς να επεκτείνονται σε άλλα ζητήματα με αποτέλεσμα ο έλεγχος να είναι πιο ενδελεχής και αυστηρός. Το γεγονός ότι η αρχή της επικουρικότητας εφαρμόζεται σε τομείς όπου η αρμοδιότητα είναι συντρέχουσα διατηρεί τα εθνικά κοινοβούλια σε μια εγρήγορση, διότι αν τελικά το ζήτημα κριθεί σε κοινοτικό επίπεδο, τότε αυτά τα οποία θα χάσουν μέρος των αρμοδιοτήτων τους, έτσι είναι εύλογο να προβαίνουν σε έναν ποιοτικό και σωστό έλεγχο της εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας. 3. Η από 30-6-2009 απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας για τη Συνθήκη της Λισσαβόνας 22. Σύμφωνα με την απόφαση αυτή ο Θεμελιώδης Νόμος με τη διάταξη του άρθρου 23 δίνει τη δυνατότητα συμμετοχής στην Ευρωπαϊκή Ένωση την οποία αναγνωρίζει ως Ένωση κυρίαρχων κρατών. Κατά την απόφαση η Ευρωπαϊκή Ένωση ως Ένωση κυρίαρχων κρατών οφείλει να πραγματωθεί με τέτοιο τρόπο ούτως ώστε να εναπομείνει επαρκής χώρος στα κράτη-μέλη για πολιτική διαμόρφωση των οικονομικών, πολιτιστικών και κοινωνικών συνθηκών ζωής, αυτό αναφέρεται κυρίως 22 Θεοδώρα Αντωνίου, Το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας και τα νέα όρια στην εξέλιξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μια παρουσίαση της από 30-6-2009 απόφασης του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας για τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, Το Σύνταγμα, τευχ. 3, 2009, σ. 645-675.
στον προστατευόμενο από τα ιδιωτικά δικαιώματα ιδιωτικό χώρο ευθύνης, τον χώρο προσωπικής και κοινωνικής ασφάλειας, τις πολιτικές αποφάσεις που αναφέρονται στις ιστορικές και γλωσσικές προαντιλήψεις, οι οποίες αναπτύσσονται σε έναν πολιτικό οργανωμένο χώρο δημοσιότητας. Το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας ελέγχει εάν οι νομικές πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ε.Ε. με την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας υπερβαίνουν τα όρια που θέτει η περιορισμένη εξουσιοδότηση ή όχι, ελέγχει εάν διαφυλάσσεται ο απαραβίαστος πυρήνας της συνταγματικής ταυτότητας του Θεμελιώδους Νόμου σύμφωνα με το άρθρο 23 παρ. 1 εδ. 3 και το άρθρο 79 παρ. 3 ΘΝ, έτσι εξασφαλίζεται ότι η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης ισχύει μόνο εντός των πλαισίων της συνταγματικής εξουσιοδοτήσεως. Η άσκηση του συνταγματικού αυτού ελέγχου είναι σύμφωνη προς την αρχή της φιλικής προς την Ευρώπη συμπεριφοράς του Θεμελιώδους Νόμου και δεν έρχεται σε αντίθεση με την αρχή της νόμιμης συνεργασίας. Το δικαστήριο διατυπώνει επιφυλάξεις ως προς το επίπεδο προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων στο πλαίσιο της Ε.Ε. κατά το δικαστικό έλεγχο του παράγωγου ενωσιακού δικαίου που διεξάγει το ίδιο. Ο κυρωτικός νόμος της Συνθήκης της Λισσαβόνας είναι σύμφωνος με το Θεμελιώδη Νόμο και με τη δημοκρατική αρχή. Με την εκλογή των Γερμανών Αντιπροσώπων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο από τους πολίτες παρέχεται ένα επαρκές επίπεδο νομιμοποίησης, όμως η Ε.Ε. ακόμα και με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας δεν αποκτά το επίπεδο νομιμοποίησης μιας δημοκρατίας οργανωμένης σε επίπεδο Κράτους. Επίσης η εν λόγω συνθήκης ενισχύει την συμμετοχική δημοκρατία με χαρακτηριστικό παράδειγμα την πρωτοβουλία ενός εκατομμυρίου πολιτών της Ένωσης να καλούν την Επιτροπή να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις για θέματα χρήζοντα νομοθετικής ρύθμισης (αρ. 11 παρ. 4 ΣΕΕ). Η αρχή των περιορισμένων αρμοδιοτήτων αποτελεί προστατευτικό μηχανισμό για τη διατήρηση της κυριαρχίας των κρατών-μελών και ασκείται με βάση την αρχή του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας των κρατών-μελών (αρ. 4 παρ. 2 ΣΕΕ), την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας (αρ. 4 παρ. 3 ΣΕΕ), την αρχή της επικουρικότητας (αρ. 5 παρ. 1 εδ. 2 και 3 ΣΕΕ) και την αρχή της αναλογικότητας (αρ. 5 παρ. 1 εδ. 2 και 4 ΣΕΕ). Όπως έχει προαναφερθεί σε προηγούμενη ενότητα της παρούσας εργασίας με το Πρωτόκολλο 2 ενδυναμώνεται η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, διότι τα εθνικά κοινοβούλια νομιμοποιούνται πλέον να ελέγχουν τα θεσμικά όργανα για την
εφαρμογή τους και δύνανται να ασκήσουν προσφυγή ακύρωσης στο ΔΕΚ σε περίπτωση παραβίασης τους. Παράλληλα με τη συνήθη και την απλοποιημένη διαδικασία αναθεώρησης η Συνθήκη της Λισσαβόνας προβλέπει και την αναθεώρηση-γέφυρα (αρ. 48 παρ. 7 ΣΕΕ) της οποίας τη δημοκρατική νομιμοποίηση το Δικαστήριο αμφισβήτησε ανοιχτά. Η ομοφωνία αν και αποτελεί ρήτρα της διαδικασίας δεν παρέχει καμία εγγύηση διότι δεν είναι επαρκώς αναγνωρίσιμο σε ποια έκταση υπάρχει παραίτηση από την άσκηση veto για μελλοντικές περιπτώσεις. Με τη συνθήκη της Λισσαβόνας και τη διαδικασία-γέφυρα παρακάμπτεται η διαδικασία κύρωσης από τα κράτη-μέλη, μεταφέρονται τομείς ομοφωνίας σε ειδική πλειοψηφία και μετατρέπεται η ειδική σε συνήθη νομοθετική διαδικασία. Το ότι τα εθνικά κοινοβούλια έχουν δικαίωμα αντίθεσης δεν αποτελεί επαρκές αντίβαρο στην επιφύλαξη κύρωσης για το λόγο αυτό η ψήφιση του Γερμανού αντιπροσώπου στο Συμβούλιο απαιτεί κάθε φορά ένα νόμο (αρ. 23 παρ. 1 εδ. 2 και εδ. 3 ΘΝ). Επιπρόσθετα η Συνθήκη της Λισσαβόνας προβλέπει στο πρωτογενές δίκαιο δικαίωμα εξόδου κάθε κράτους μέλους από την Ε.Ε. γεγονός το οποίο αναγνωρίζει την κυριαρχία των κρατών-μελών. Με τη συνημμένη στη Συνθήκη της Λισσαβόνας Δήλωση αρ. 17 αναγνωρίζεται η απόλυτη υπεροχή του ενωσιακού δικαίου έναντι του εθνικού δικαίου των κρατών-μελών προϋποθέτοντας την άμεση εφαρμογή του πρώτου στα κράτη-μέλη, γεγονός το οποίο η Ομοσπονδιακή Δημοκρατίας της Γερμανίας χαρακτηρίζει ως συνταγματικά προβληματικό. Η απαραβίαστη συνταγματική ταυτότητα που θεμελιώνεται στο αρ. 79 ΙΙΙ ΘΝ και 4 παρ. 2 εδ. 1 ΣΕΕ δεν πρέπει να παραβιάζεται. Η Συνθήκη δεν παρέχει στην Ευρωπαϊκή Ένωση κυριαρχικά δικαιώματα που θα επέτρεπαν μια υπερεθνική παρέμβαση στις έννομες τάξεις των κρατών-μελών. Όσον αφορά τη δημοκρατική αρχή εφαρμοζόμενη στη Συνθήκη της Λισσαβόνας το Δικαστήριο συνδύασε τις αρχές των άρθρων 1 και 20 του Θεμελιώδους Νόμου με την κατοχυρωμένη στο άρθρο 79 παρ. ΙΙΙ ΘΝ ρήτρα αιωνιότητας και τη δυνατότητα αναθεώρησης των αρχών αυτών. Το άρθρο 79 ΙΙ και ΙΙΙ ΘΝ αποτελεί το όριο αναθεώρησης του Θεμελιώδους Νόμου και προσομοιάζει με το άρθρο 110 του Ελληνικού Συντάγματος, το γεγονός αυτό αποτελεί την ανύψωση του νομοθέτη σε αναθεωρητικό για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Το δικαστήριο επομένως σύμφωνα με την απόφαση αυτή είναι υποχρεωμένο να ελέγξει τον κυρωτικό νόμο και τις κοινοτικές πράξεις ως προς το κατά πόσο
σέβονται ένα ελάχιστο δημοκρατική νομιμοποίησης και εξασφαλίζουν μία ελάχιστη προστασία των απαράγραπτων αρχών που αναφέρονται στα ατομικά δικαιώματα 23. Δ. Συμπέρασμα Η Συνταγματική Συνθήκη αποτέλεσε μια προσπάθεια ομοσπονδιοποίησης της Ευρωπαϊκή Ένωσης και μετάλλαξης της φύσης της από ένωση κυρίαρχων κρατών σε ομοσπονδιακό κράτος γεγονός που φόβισε τα κράτη-μέλη και τελικά το προσχέδιο του Ευρωπαϊκού Συντάγματος δεν επικυρώθηκε από το ένα τρίτο περίπου των κρατώνμελών μεταξύ των οποίων η Γαλλία, η Ολλανδία και η Ιρλανδία. Ο διακαής πόθος, όμως, των μελών της Ένωσης για την επίτευξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης εξακολουθούσε να υπάρχει με αποτέλεσμα την επικύρωση της Συνθήκης της Λισσαβώνας, η οποία δεν αποτελεί Σύνταγμα κατά την τυπική έννοια του όρου όμως περιέχει τα ουσιαστικά στοιχεία του συντάγματος και για αυτό μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ένα οιωνεί Σύνταγμα. Με τη συνθήκη της Λισσαβόνας ενισχύθηκε η ανάμειξη των Ευρωπαϊκών Κοινοβουλίων στην νομοθετική παραγωγή γεγονός το οποίο περιόρισε το δημοκρατικό έλλειμμα που προϋπήρχε. Σίγουρα η συνθήκη της Λισσαβόνας δεν μπορεί να εξομοιωθεί με Ευρωπαϊκό Σύνταγμα όμως αποτελεί ένα βήμα προς την κατεύθυνση αυτή. Ε. ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ: Ευάγγελου Βενιζέλου, Η πρόκληση του Ευρωπαϊκού Συντάγματος, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2003. Δαγτόγλου, Ευρωπαϊκό Δίκαιο, β έκδοση 1985. 23 Σχετικές οι απόφασεις Solange Ι και Eurocontrol I και αργότερα η απόφαση Solange II.