Δίνοντας ώθηση στη διοικητική μεταρρύθμιση

Καλλιόπη Σπανού Δίνοντας ώθηση στη διοικητική μεταρρύθμιση Η διοικητική μεταρρύθμιση βρίσκεται μόνιμα στην ελληνική πολιτική ατζέντα. Πολλές πρωτοβουλίες αναλήφθηκαν, πολλά θετικά έγιναν τις περασμένες δεκαετίες. Χωρίς διάθεση υποτίμησης ή απαξίωσης όσων έχουν γίνει, είναι προφανές ότι η δημόσια διοίκηση δεν έχει φτάσει στο επιθυμητό επίπεδο. Θα επιχειρήσω στη συνέχεια να αναδείξω ορισμένους παράγοντες που συνέβαλαν σ αυτό. Γιατί οι διαρκείς μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα; Η επισκόπηση μεταρρυθμιστικών πρωτοβουλιών κατά τα τελευτά 30 χρόνια αναδεικνύει μια σειρά χαρακτηριστικών που πρέπει να αποφευχθούν στο μέλλον : 1. Άνιση προσοχή και αποτελέσματα στα διάφορα επιμέρους μεταρρυθμιστικά πεδία. Ενώ δηλ. ορισμένα έχουν υποστεί αλλεπάλληλες αλλαγές (π.χ. υπαλληλικός κώδικας, θέματα προσλήψεων και κατάσταση προσωπικού), άλλα δεν φαίνεται να έχουν επηρεαστεί καθόλου. Παράλληλα όμως ακόμη κι εκεί που εκδηλώθηκαν διαρκείς «μεταρρυθμιστικές» παρεμβάσεις, δεν φαίνεται να έχουν παράγει άξια λόγου αποτελέσματα, με μικρές εξαιρέσεις. Ακόμη, ορισμένα στοιχεία της αντίληψης των τρόπων μεταρρύθμισης παράγουν δυσλειτουργίες ακόμη και σε σχετικά επιτυχημένες θεσμικές λύσεις (ΑΣΕΠ, υπερσυγκέντρωση, τυπικότητα, δυσκαμψίες, καθυστερήσεις ) που γίνονται στη συνέχεια δικαιολογία για την παράκαμψή τους. Άλλα πεδία, πχ. οι εσωτερικές διαδικασίες και τρόποι λειτουργίας της διοίκησης, δεν έχουν αποτελέσει σοβαρό αντικείμενο μεταρρύθμισης, (ελάχιστες πρωτοβουλίες, και αν, μόνο νομοθετικού χαρακτήρα, χωρίς συστηματική εφαρμογή, π.χ. διοίκηση με στόχους, αξιολόγηση). 2. Παράλληλα, ορισμένες πρακτικές διαρκώς υπονόμευαν τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες, αποκαλύπτοντας την απροθυμία των πολιτικών ελίτ με συμμάχους βέβαια από τη διοίκηση και την κοινωνία- να καθορίσουν σαφείς κανόνες και να εξασφαλίσουν την εφαρμογή τους, π.χ. πολιτικοποίηση της δημοσιοϋπαλληλίας, προσλήψεις κλπ., όπου κατέληξε να υπάρχει ένα διχασμένο σύστημα αφενός τυπικών, δύσκαμπτων αλλά πιο διαφανών διαδικασιών και αφετέρου μια πληθώρα εξαιρέσεων που επέτρεπαν την παράκαμψή του και διοχέτευαν πελατειακού τύπου πρακτικές και επιδιώξεις). Αυτό υποθήκευε κάθε θεσμική καινοτομία αλλά και καθιστούσε αναξιόπιστους τους μεταρρυθμιστές, αμφισβητώντας το μέλλον της όποιας μεταρρύθμισης και των διακηρύξεών της. Πολύ περισσότερο, τέτοιες πρακτικές αύξαναν συστηματικά την απόσταση μεταξύ επίσημων / τυπικών κανόνων και προδιαγραφών που επιχειρούσαν κάποιον εξορθολογισμό από την μια, και των άτυπων πρακτικών παράκαμψής τους, από την άλλη. Κατ αυτόν τον τρόπο, πολιτικοί, πολίτες και διοίκηση εθίζονταν σε μια αδύναμη εκδοχή της νομιμότητας που κατέληξε να ενσωματωθεί στην πολιτική κουλτούρα. 1

3. Έλλειψη σαφών μεταρρυθμιστικών στόχων, συνέχειας και εντέλει βιωσιμότητας των μεταρρυθμίσεων. Κομματικοί ανταγωνισμοί αλλά και ασυνέχεια πολιτικής μεταξύ υπουργών των ιδίων κυβερνήσεων κατέληγε σε έλλειψη ενδιαφέροντος για την παρακολούθηση και υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων που εισάγονταν και, τελικά, σε αδυναμία παραγωγής απτών αποτελεσμάτων. Οι όποιες μεταρρυθμίσεις παρέμεναν σε νομοθετικό επίπεδο, χωρίς περαιτέρω εξειδίκευση σε δράσεις και οργανωτικές διευθετήσεις που θα τους έδιναν περιεχόμενο. Παραδείγματα μπορούν να αντληθούν από την αναδιοργάνωση της αποκέντρωσης - αυτοδιοίκησης αλλά και από την καθυστερημένη απόπειρα εισαγωγής διαχειριστικών τεχνικών (μάνατζμεντ) και βελτίωσης της απόδοσης σε επίπεδο επιχειρησιακό. Όλες οι παρεμβάσεις αντιμετωπίζονταν ως μακρο- μεταρρυθμίσεις, για τις οποίες αρκούσε να τεθεί το νομικό πλαίσιο, και υποτιμούσαν την ανάγκη στήριξης και συνέχισής τους σε μικρο- και μεσο-επίπεδο, σε κάθε οργανισμό και υπηρεσία του δημοσίου. Ως συνέπεια αυτού, κάθε μεταρρύθμιση εξαντλούνταν σε επίπεδο νομικών ρυθμίσεων με συστηματική έλλειψη μέριμνας εφαρμογής της. Κατέληγε σε έναν νομικισμό που αναπαρήγαγε τις υπάρχουσες αδυναμίες και τα προβλήματα. Οι ρυθμίσεις άλλαζαν συνεχώς παράγοντας αστάθεια και υπονομεύοντας τη δέσμευση για τήρησή τους. Ο νομικός και γενικά ο ρυθμιστικός πληθωρισμός δικαίωνε και αναπαρήγαγε τον φορμαλισμό ο οποίος αφήνει ταυτόχρονα μεγάλα πεδία άτυπης λειτουργίας. Το νομικό σύστημα έγινε όλο και πιο πολύπλοκο και ευμετάβλητο, παραγνωρίζοντας την ανάγκη σαφών και σταθερών κανόνων του παιχνιδιού τόσο για τη λειτουργία της διοίκησης όσο και ως πλαίσιο για την ανάπτυξη άλλων κοινωνικών και οικονομικών δραστηριοτήτων. 3. Οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις ήταν αποκομμένες από τις οικονομικές παραμέτρους και προτεραιότητες. Με εξαίρεση το πάγωμα των προλήψεων -το οποίο αν και σχεδόν διαρκές, επέτρεπε διαρκώς την παράκαμψή του- μόνο υπό την ώθηση ευρύτερων ευρωπαϊκών δράσεων για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και τη μείωση των διοικητικών βαρών οι μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις έκαναν κάποια αναφορά στο κοινωνικό και οικονομικό περιβάλλον τους. Η έλλειψη ενδιαφέροντος για τη βελτίωση της διοικητικής αποτελεσματικότητας αναδεικνύεται από την έλλειψη στοιχειώδους πολιτικής τουλάχιστον αν όχι τεχνοκρατικής- αξιολόγησης των μεταρρυθμίσεων όσον αφορά τους αποδέκτες της διοικητικής δραστηριότητας, δηλ. μιας αξιολόγησης ως προς τη δυνατότητα της διοίκησης να υποστηρίξει πρωτοβουλίες και δραστηριότητες πολιτών, επιχειρήσεων και κυρίως υπέρ του δημοσίου συμφέροντος. Οι μεταρρυθμίσεις έγιναν αυτοσκοπός ως τελετουργικές ή συμβολικές κινήσεις. Η συμβολική υπερφόρτωση των μεταρρυθμίσεων με διαρκή αναφορά στα ιδανικά και τις αξίες που τις δικαιολογούσαν, παρέπεμπε σε δεύτερο πλάνο την όποια τους επίπτωση στην πραγματικότητα και τη βελτίωση της διοικητικής αποτελεσματικότητας. Όταν η αποτελεσματικότητα ήταν το κύριο ζητούμενο, χωρίς συμβολικές διακηρύξεις, διαμορφώνονταν δομές με ειδικές προδιαγραφές, αναλαμβάνοντας ορισμένες λειτουργίες που δεν θα μπορούσε να επιτελέσει ικανοποιητικά η παραδοσιακή διοίκηση, αφήνοντάς την άθικτη. Δηλ. Διαμορφωνόταν μια διοίκηση δύο ταχυτήτων. 2

Τι προκύπτει από αυτές τις παρατηρήσεις; (ι) Οι μεταρρυθμίσεις συνήθως επιχειρούσαν να βελτιώσουν ορισμένες θεσμικές ανεπάρκειες που έπρεπε εν πολλοίς να έχουν αντιμετωπιστεί παλαιότερα. Και αυτό όμως δεν το επιτύγχαναν για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, με αποτέλεσμα να επικεντρώνονται συμβολικά και πραγματικά στα ίδια πεδία. Αγνοούνταν όμως μεταρρυθμίσεις οι οποίες θα στόχευαν στην ανάπτυξη της εξωστρεφούς λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, απέναντι δηλ. στους αποδέκτες της δραστηριότητάς της, ώστε να τους υποστηρίξουν. Εμφανίζονται δηλ. δύο τύπου μεταρρυθμιστικές προσπάθειες που έτυχαν όμως άνισης προσοχής και βαρύτητας: θεσμικές μεταρρυθμίσεις και μεταρρυθμίσεις για την βελτίωση της εξωστρεφούς λειτουργίας της διοίκησης, δηλ. για την αποτελεσματικότητά της. Οι δύο τύποι μεταρρυθμίσεων είναι αλληλένδετοι. Η όποια αποτελεσματικότητα δεν μπορεί παρά να βασιστεί σε ένα στέρεο θεσμικό οικοδόμημα. Άλλωστε οι αξιολογήσεις της ανταγωνιστικότητας βασίζονται σε μεγάλο βαθμό σε δείκτες που αφορούν την ποιότητα των θεσμών (βλ. σχετικά Παγκόσμια τράπεζα κλπ.). Στην Ελλάδα όμως παραγνωρίστηκε η ανάγκη για μεταρρυθμίσεις βελτίωσης της εξωστρεφούς λειτουργίας και της αποτελεσματικότητας της διοίκησης. (ιι) Η εμπειρία των διοικητικών μεταρρυθμίσεων αντανακλά ένα συστηματικά επαναλαμβανόμενο τύπο πολιτικής διαχείρισης των δημοσίων υποθέσεων που συμβαδίζει, συμβιβάζεται με και ευνοεί ποικίλα μερικά συμφέροντα εις βάρος του γενικού συμφέροντος και της ευημερίας. Χαρακτηρίζεται από τη συμβίωση με κατακερματισμένα συμφέροντα, τα οποία βασίζονται στους κρατικούς πόρους και επωφελούνται από τις κρατικές αδυναμίες και ανεπάρκειες. Εξαιτίας αυτού του τύπου πολιτικής διαχείρισης, η δημόσια διοίκηση παγιδεύτηκε σε ένα παγιωμένο πλέγμα αμοιβαία ενισχυόμενων συμφερόντων. Και γι αυτόν το λόγο εμφανιζόταν μέχρι τώρα χαμηλό το ενδιαφέρον για τη βελτίωση της εξωστρεφούς λειτουργίας της, δηλ. της αποτελεσματικότητας της. Και ενώ η ελληνική κοινωνία εμφανίζεται συγκρουσιακή, υπάρχει μια λανθάνουσα συναίνεση σε μια επιμεριστική λογική (particularism) που ευνοεί διάφορα μερικά συμφέροντα. Η συμβιωτική αυτή σχέση και η σιωπηρή συναίνεση δυσκολεύονται σήμερα να αλλάξουν (π.χ. ισχυρές ανοιχτές ή υπόγειες αντιστάσεις, όπως φαίνεται από το άνοιγμα των κλειστών επαγγελμάτων, ορισμένα προνόμια ομάδων εργαζομένων κλπ.). Το ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα ιστορικά ανέπτυξε έναν έντονα διανεμητικό χαρακτήρα όρος που παραπέμπει στην ανυπαρξία κανόνων για τον επιμερισμό των πόρων (σε αντίθεση με τις αναδιανεμητικές, κοινωνικές πολιτικές) - και όταν κανόνες υπάρχουν, παρακάμπτονται. Η παρούσα εξαιρετική στενότητα διαθέσιμων πόρων μπορεί, υπό προϋποθέσεις, να δημιουργήσει πίεση για τον εξορθολογισμό των κανόνων των παιχνιδιού και να ενισχύσει τόσο τον αναδιανεμητικό (κοινωνικό) ρόλο του κράτους όσο και τον ρυθμιστικό του ρόλο (δηλ. τη διαμόρφωση σαφούς και σταθερού πλαισίου ανάπτυξης διαφόρων δραστηριοτήτων). Υπ αυτή την έννοια ο διοικητικός εκσυγχρονισμός από τη σκοπιά της αποτελεσματικότητας αμφισβητεί το παλιό μοντέλο πολιτικής διαχείρισης. Σημαίνει έναν νέο προσανατολισμό 3

στην εξωστρεφή λειτουργία της διοίκησης. Σημαίνει μια αλλαγή παραδείγματος, από ένα κράτος διανεμητικό, σε ένα κράτος ικανό να ρυθμίσει την οικονομία, να ασκήσει τον ρόλο του στην κοινωνική προστασία, να δημιουργήσει τις προϋποθέσεις και να στηρίξει την ανάπτυξη διαφόρων κοινωνικών και οικονομικών δραστηριοτήτων και πρωτοβουλιών. Ποια τα μαθήματα από τις μεταρρυθμίσεις των τελευταίων δύο ετών; Η πρώτη φάση της κυβέρνησης Παπανδρέου χαρακτηρίστηκε από μια σημαντική ατζέντα για θεσμικό εκσυγχρονισμό. Η θεματολογία ήταν εν μέρει η αναμενόμενη (σύστημα προσλήψεων, σύστημα προαγωγών) και είχε ως βασικό άξονα την ενίσχυση της αντικειμενικότητας αλλά και την αντιμετώπιση των εξαιρέσεων από τον κανόνα που είχαν διαμορφωθεί τα προηγούμενα χρόνια (παράδειγμα το σύστημα προσλήψεων προσωπικού με τις ποικίλες εξαιρέσεις από τον κανόνα της υπαγωγής στο ΑΣΕΠ). Επίσης άξια λόγου ήταν η προσπάθεια να διαμορφωθούν οι προϋποθέσεις ανεξαρτησίας της δημοσιοϋπαλληλίας και να αποκοπεί ο ομφάλιος λώρος με την πολιτική, μέσα από ένα νέο σύστημα επιλογής προϊσταμένων. Αξιοσημείωτη πρωτοβουλία ήταν η επιβολή της υποχρέωσης ανάρτησης στο διαδίκτυο διοικητικών και οικονομικών αποφάσεων ώστε να ενισχυθεί η διαφάνεια και η δυνατότητα ελέγχου και λογοδοσίας των διοικητικών οργάνων για τις αποφάσεις τους. Πιο πρόσφατα, μια ακόμη θεσμικού τύπου μεταρρύθμιση, που συνεχίζει την προϋπάρχουσα τάση και θεματολογία, αφορά τη μεταβολή του συστήματος βαθμολογικής εξέλιξης των δημοσίων υπαλλήλων, επιμηκύνοντας το χρόνο και τα επίπεδα εξέλιξης αλλά και επανεισάγοντας την ιδέα του ενιαίου μισθολογίου, το οποίο από το 1986 που είχε καθιερωθεί είχε καταλήξει σε τεράστιες μισθολογικές διαφορές μεταξύ υπουργείων ή ειδικοτήτων. Πρέπει ακόμη να αναφερθεί η καθιέρωση της αυτοδιοίκησης στο επίπεδο της περιφέρειας και το δεύτερο κύμα συγχώνευσης των δήμων σε 300 περίπου. Αυτές ήταν μεταρρυθμίσεις θεσμικού τύπου στην ευθεία συνέχεια των προηγουμένων. Πέραν αυτών αξίζει να αναφερθεί ότι για πρώτη φορά έγινε απογραφή των υπαλλήλων του δημοσίου, βάζοντας τέλος στις υποθέσεις, συνήθως υπερβολικές είτε προς τα πάνω είτε προς τα κάτω, για τον αριθμό των υπαλλήλων. Παράλληλα όμως, σημαντικά βήματα για τον εξορθολογισμό της δημοσιονομικής διαχείρισης, που μεταξύ άλλων έθεσαν ένα απόλυτο όριο στους εκάστοτε προϋπολογισμούς, καταργώντας τη συστηματική δυνατότητα συμπληρωματικών πιστώσεων, και δημιουργώντας ένα σύστημα στενής παρακολούθησης των δαπανών. Αν και ορισμένα πράγματα άρχισαν να μπαίνουν στη θέση τους, για τον εκσυγχρονισμό στο επίπεδο της αποτελεσματικότητας της διοίκησης λίγα έχουν γίνει, δηλ. ως προς τις εκροές της προς την οικονομία και την κοινωνία. Η διοικητική μεταρρύθμιση τέθηκε σε αναμονή. Αντίθετα, λήφθηκαν υπό μεγάλη πίεση πολλά οριζόντιου χαρακτήρα μέτρα τα οποία διακρίνω από τις μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες ως προς το ότι υπηρετούν διάφορους άλλους, ευρύτερους θεμιτούς στόχους (π.χ. περιορισμός δημοσίων δαπανών) αλλά ίσως να μην υπηρετούν ουσιαστικά τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της διοίκησης. 4

Πρόκειται για την εφεδρεία, τις οριζόντιες περικοπές μισθών και προσωπικού, την κατάργηση φορέων χωρίς όμως συγκεκριμένη αξιολόγηση, ή με ασάφειες σχετικά με την τύχη των αρμοδιοτήτων τους, κλπ. Τα οριζόντια μέτρα έχουν δυστυχώς υπονομεύσει την αξιοπιστία της διοικητικής μεταρρύθμισης και καταρρακώσει το ηθικό της δημοσιοϋπαλληλίας, από την οποία όμως αναμένονται πολλά. Ο τρόπος αντιμετώπισης της δημοσιοϋπαλληλίας, όπως αποτυπώθηκε στα οριζόντια μέτρα, είναι προβληματικός. Δείχνει μια αδιαφορία προς την τεχνική γνώση και προς την ιεραρχία που θα πρέπει να στηρίξει τη μεταρρύθμιση, μια έλλειψη διαφοροποίησης, σε ευθεία συνέχεια με σφάλματα του παρελθόντος. Παρά τα μέτρα που λήφθηκαν, η διοικητική μεταρρύθμιση ουσιαστικά αρχίζει τώρα. Ποιες οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες για το άμεσο μέλλον και ποια μπορεί να είναι η συμβολή της διεθνούς τεχνογνωσίας; Οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες βασίστηκαν στην έκθεση του ΟΟΣΑ. Σε επίπεδο διάγνωσης δεν υπάρχει τίποτε νέο. Η περιγραφή των προβλημάτων δεν απέχει από αυτά που οι Έλληνες μελετητές της διοίκησης, ερευνητές, επίσημες εκθέσεις κλπ. είχαν επισημάνει τα προηγούμενα 20 τουλάχιστον χρόνια. Αναφέρω τις διαπιστώσεις της έκθεσης: α) Στρατηγικός σχεδιασμός, β) Έλλειμμα συντονισμού, γ) Νομικισμός, δ) Έλλειμμα στοιχείων, ε) Έλλειψη πολιτικής / προγραμματισμού του ανθρώπινου δυναμικού. Η συγκυρία της κρίσης ανέδειξε ωστόσο την πρόσφατη αυτή έκθεση σε αφετηρία και σημείο αναφοράς για τη διοικητική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα. Η διοικητική μεταρρύθμιση κινδυνεύει όμως να εμφανιστεί ως εξωγενής, αφού αναφέρεται σε παραγωγή διεθνούς οργανισμού. Από την άλλη πάντως, είναι θετικό το ότι υποστηρίζεται από τεχνική βοήθεια εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και βάσει διμερών συμφωνιών π.χ. με τη Γαλλία ή τη Γερμανία. Η συμβολή της διεθνούς τεχνογνωσίας μπορεί να είναι σημαντική, κυρίως στην αναζήτηση καινοτόμων λύσεων, έξω από την πεπατημένη, στην οποία φαίνεται να εγκλωβίζονται συνήθως οι εσωτερικές πρωτοβουλίες. Για παράδειγμα, αντί να επιχειρείται εξορθολογισμός μέσω της διαρκούς συγκέντρωσης, θα μπορούσε να επιχειρηθεί με την αποκέντρωση, με την εκχώρηση αρμοδιοτήτων αλλά συνοδευόμενη ταυτόχρονα από συστηματική παρακολούθηση και έλεγχο. Ή αντί για διαρκείς προληπτικούς ελέγχους που ανακόπτουν τις πρωτοβουλίες, να τίθεται μόνο ένα γενικό πλαίσιο και να γίνεται έλεγχος εκ των υστέρων κλπ. Επίσης σημαντική είναι η διεθνής υποστήριξη της μεταρρυθμιστικής προσπάθειας προκειμένου να γίνει πλέον σαφές ότι δεν πρόκειται για συμβολικές μεταρρυθμίσεις αλλά για συγκεκριμένα αποτελέσματα. Βέβαια η μεταρρύθμιση της διοίκησης (θα) είναι μια μακρά διαδικασία και προσπάθεια. Άλλωστε δεν υπάρχει tabula rasa. Η μεταρρύθμιση πρέπει να γίνει εν κινήσει. Στις παρούσες συνθήκες είναι δύσκολο να παρασχεθούν κίνητρα, αντίθετα, τα στελέχη της διοίκησης είναι συλλήβδην στο στόχαστρο και βιώνουν όχι μόνο απαξίωση αλλά και 5

αναστάτωση, αβεβαιότητα και μεταρρυθμιστική ώθηση. μια ψυχολογική καθίζηση που δεν ευνοεί τη Με βάση τις προτάσεις της Έκθεσης τους ΟΟΣΑ, έχουν προσδιοριστεί 7 μεταρρυθμιστικοί άξονες : 1) δομή και τα όργανα του Κράτους 2) διαχείριση του Προϋπολογισμού 3) διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού 4) ηλεκτρονική Διακυβέρνηση 5) καλή Νομοθέτηση 6) αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας. 7) αντιμετώπιση της διαφθοράς. Ιδιαίτερης σημασίας πάντως είναι η ενίσχυση ορισμένων οργανωτικών λειτουργιών ιδίως των επιτελικών λειτουργιών (μελέτη, προετοιμασία, σχεδιασμός, αξιολόγηση) και του ελέγχου ως λειτουργίας ρουτίνας, όχι κατ εξαίρεση, οπότε ασκείται κατά το δοκούν, και υποθάλπει αυθαιρεσία ή διαφθορά. Επίσης, η βελτίωση του νομικού πλαισίου μέσω της κωδικοποίησης, της αντιμετώπισης του ρυθμιστικού πληθωρισμού, της απλοποίησης και μέσω αυτών της μείωσης του βάρους της γραφειοκρατίας, τόσο για πολίτες όσο και την οικονομία. Πώς μπορεί να βελτιωθεί η μεταρρυθμιστική διαδικασία και να εξασφαλιστεί η πραγματική εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων; Ο στόχος του διοικητικού εκσυγχρονισμού στο ελληνικό πλαίσιο σημαίνει την εγκατάλειψη μεθόδων και πρακτικών του πολιτικο-διοικητικού συστήματος που υπονομεύουν τη θεσμική αξιοπιστία και την ικανότητά του να ανταποκριθεί στις σημερινές προκλήσεις σε διάφορους τομείς πολιτικής (ανεργία, ανάπτυξη, ρύθμιση της οικονομίας, δικαιώματα πολιτών κλπ.). Σ αυτό το πλαίσιο έχει ιδιαίτερη σημασία η προσέγγιση της άτυπης λειτουργίας στους τυπικούς κανόνες που περιγράφουν αρμοδιότητες, ευθύνες, διαδικασίες, δικαιώματα και υποχρεώσεις. Η διοικητική μεταρρύθμιση δεν είναι αυτοσκοπός. Είναι επίσης καιρός να πάψει να δίνει παλιές μάχες και να υιοθετήσει μια ανανεωμένη προσέγγιση, εστιασμένη στο ρόλο που καλείται να παίξει η διοίκηση για την υποστήριξη της ελληνικής κοινωνίας. Η οικονομική πίεση είναι δεδομένη. Μια σοβαρή προσπάθεια μεταρρύθμισης έχει όμως πολιτικές, οργανωτικές και κοινωνικές προϋποθέσεις. Μεταξύ των πολιτικών προϋποθέσεων επιτυχίας, ιδιαίτερη σημασία έχουν η σαφής στοχοθεσία, η ανάπτυξη στοχευμένων παρεμβάσεων με σχεδιασμό, συστηματική εποπτεία, συνέχεια και συνέπεια, και αναμφισβήτητα, η διακομματική στήριξη. Οι οργανωτικές προϋποθέσεις αφορούν το δίκτυο στήριξης μέσα στη διοίκηση. Ιδιαίτερα θετικό είναι, πιστεύω, το δίκτυο υποστήριξης και παρακολούθησης της μεταρρύθμισης το οποίο διαμορφώνεται στην παρούσα φάση. Στο επίκεντρο βρίσκεται μία ομάδα υψηλού επιπέδου υπό τον Πρωθυπουργό, ενώ πλαισιώνεται περαιτέρω από μια ομάδα 6

υποστήριξης που θα αναφέρεται στο Υπουργείο διοικητικής μεταρρύθμισης η οποία θα στελεχώνεται από μέλη άλλων υπουργείων, καθώς και αντίστοιχες μονάδες αναδιάρθρωσης σε κάθε Υπουργείο. Πρέπει να συνειδητοποιηθεί η μεγάλη σημασία του μίκρο- και μέσο επιπέδου των μεταρρυθμίσεων. Εκεί εμφανίζονται οι αντιστάσεις και οι δυσκολίες, εκεί κερδίζονται ή χάνονται οι μάχες: εκεί πρέπει λοιπόν να ενισχυθεί η στήριξη της μεταρρύθμισης και των μεταρρυθμιστών, σε όλο το βάθος και το εύρος της οργανωτικής λειτουργίας. Έμφαση στις μεταρρυθμίσεις μακρο-επιπέδου δεν αρκεί. Οι κοινωνικές προϋποθέσεις περιλαμβάνουν τη δημιουργία ρεύματος υποστήριξης των μεταρρυθμίσεων, την απαραίτητη ανάπτυξη της αμοιβαίας εμπιστοσύνης στις σχέσεις κράτους πολιτών (που αποτελεί και το μεγάλο έλλειμμα στην Ελλάδα), τη διαφάνεια, την ευθύνη και τη λογοδοσία για τα αποτελέσματα των προσπαθειών. H Καλλιόπη Σπανού είναι καθηγήτρια στο Τμήμα Δημόσιας Διοικησης του Πανεπιστημίου Α θηνών. 7