ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης Αθήνα, -5-2016 Αρ. Πρωτ.: ΓΕΔΔ Φ. 252/15/ ΠΡΟΣ: τον Υπουργό Παιδείας, Έρευνας & Θρησκευμάτων Αν. Παπανδρέου 37, Μαρούσι, Τ.Κ. 15180 ΘΕΜΑ: Διαβίβαση Έκθεσης Ελέγχου 1. Από το Γραφείο μας διενεργήθηκε έλεγχος α) στον Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. και στο Σ.Α.Ε.Π. για τις διαδικασίες πιστοποίησης επαγγελματικών προσόντων και β) στις Περιφέρειες για τη διεξαγωγή των εξετάσεων έκδοσης επαγγελματικών αδειών. 2. Τα σημαντικότερα ευρήματα του ελέγχου, συνοψίζονται ως εξής: α. Στην αναγνώριση ισοτιμίας τίτλων σπουδών της τυπικής και μη τυπικής εκπαίδευσης, στην πιστοποίηση επαγγελματικών δικαιωμάτων και στην έκδοση επαγγελματικών αδειών εμπλέκονται ο Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π., ο Δ.Ο.Α.Τ.Α.Π., το Σ.Α.Ε.Π. και όλες οι Περιφέρειες της Χώρας (Όσον αφορά την εκτελεστική αρμοδιότητα, δηλαδή την έκδοση αδειών. Όσον αφορά τη νομοθετική πρωτοβουλία, αυτή ανήκει στα αρμόδια Υπουργεία). Η εμπλοκή τόσων πολλών φορέων έχει ως συνέπεια να μην εξυπηρετείται η αρχή της ισότητας της διοικητικής δράσης, ιδιαίτερα όταν η δράση αυτή σχετίζεται με δυσερμήνευτες έννοιες και με την αναγνώριση τίτλων σπουδών και την πιστοποίηση επαγγελματικών δικαιωμάτων, λειτουργίες στις οποίες είναι απαράδεκτη οποιαδήποτε διακριτική, αποκλίνουσα ή διαφορετική μεταχείριση. Κυρίως, δημιουργείται σύγχυση και συμφόρηση στις διαδικασίες αναγνώρισης, με συνέπεια την ταλαιπωρία του διοικουμένου/πολίτη, όταν απαιτείται και είναι κρίσιμη η αποτελεσματικότητα της διοίκησης και ο περιορισμός της γραφειοκρατίας, προκειμένου να επανακτηθεί η εμπιστοσύνη των πολιτών στο κράτος. β. Οι έλεγχοι του Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. έχουν, κατά τις διατάξεις, ως αντικείμενο μόνο τις κτιριολογικές συνθήκες και δεν επεκτείνονται στη λειτουργία και το περιεχόμενο των εκπαιδευτικών διαδικασιών των υπό έλεγχο φορέων. Ο έλεγχος των αντικειμένων αυτών ανήκει κατ αρμοδιότητα στο Υπουργείο Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων, χωρίς ωστόσο να ασκείται επαρκώς, κυρίως όσον αφορά τους ιδιωτικούς φορείς. Το γεγονός αυτό έχει ως επακόλουθο να παραμένουν ανέλεγκτα βασικά θέματα που σχετίζονται με την ποιότητα της εκπαίδευσης, αλλά και ζητήματα τήρησης της νομοθεσίας κατά τη γενικότερη λειτουργία των φορέων αυτών (όπως επάρκεια διδασκόντων, ποιότητα και υλοποίηση του εκπαιδευτικού προγράμματος, ποιότητα μαθησιακών αποτελεσμάτων, κ.λ.π.). γ. Το επισημανθέν έλλειμμα στον ουσιαστικό έλεγχο λειτουργίας των εκπαιδευτικών φορέων δημιουργεί επισφαλές υπόστρωμα για το σύνολο της εκπαιδευτικής διαδικασίας, θέτοντας ζητήματα και ως προς τη διασφάλιση και αναγνώριση των αποτελεσμάτων της εκπαίδευσης. Π.χ. η αρμόδια Ευρωπαϊκή
Επιτροπή ανέστειλε τη διαδικασία αντιστοίχισης του Εθνικού Πλαισίου Προσόντων με το Ευρωπαϊκό (EQF), μέχρις ότου ολοκληρωθούν οι απαραίτητες από την πλευρά του Ελληνικού Κράτους ενέργειες για την ανάπτυξη αξιόπιστου πλαισίου υποδοχής και εξέτασης των καταγγελιών που αφορούν την επαγγελματική κατάρτιση. δ. Ως προς την πιστοποίηση εκπαιδευτών και τη δημιουργία μητρώου, σημειώθηκαν μεγάλες καθυστερήσεις στη διενέργεια των εξετάσεων νέων κυρίως εκπαιδευτών ενηλίκων. Παρά το ότι ο Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. χρηματοδοτήθηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση προκειμένου να διαμορφώσει τη διαδικασία πιστοποίησης και το μητρώο εκπαιδευτών ενηλίκων, το μητρώο αυτό δεν είναι μοναδικό στην Ελλάδα, καθώς προγράμματα και βεβαιώσεις πιστοποίησης εκπαιδευτών ενηλίκων υπάρχουν και σε άλλους φορείς όπως πχ του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, το μητρώο ΛΑΕΚ του Ο.Α.Ε.Δ. κλπ. ε. Η κατάταξη στο Εθνικό Πλαίσιο Προσόντων των τίτλων που χορηγούνται από το εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας μας και η αντιστοίχισή τους με το Ευρωπαϊκό Πλαίσιο Προσόντων, βάσει της αναγνώρισης μαθησιακών αποτελεσμάτων, δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί, παρά τη μακροχρόνια ενασχόληση των στελεχών του Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. και την καταβολή κονδυλίων για το σκοπό αυτό από συγχρηματοδοτούμενα προγράμματα, στο πλαίσιο του ΕΣΠΑ 2007-2013. στ. Σοβαρό ζήτημα αποτελεί η αναγνώριση από το κράτος των αποτελεσμάτων της εκπαίδευσης από ιδιωτικούς φορείς της δια βίου μάθησης, ορισμένοι εκ των οποίων δεν διευκρινίζουν κατά πόσον τα προγράμματα σπουδών τους παρέχουν επαγγελματική κατοχύρωση, γεγονός που δημιουργεί έδαφος παραπλάνησης του κοινού και δημιουργίας στους εκπαιδευόμενους της ψευδαίσθησης ότι θα λάβουν τίτλο σπουδών που θα συνοδεύεται από κατοχυρωμένα επαγγελματικά δικαιώματα. Σε αυτό βοηθά και η πολυπλοκότητα του συστήματος της άτυπης εκπαίδευσης, αφού οι επαγγελματικές ισοτιμίες πτυχίων και η αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων παρέχονται από τον Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π., αλλά η έκδοση επαγγελματικών αδειών διενεργείται από τις Περιφέρειες για τα τεχνικά επαγγέλματα. Επίσης, παραπλάνηση στον απόφοιτο του φορέα δια βίου μάθησης (και εν δυνάμει εργαζόμενο ή επιτηδευματία) μπορεί να δημιουργήσει η τήρηση από την Εφορία διαφορετικής κωδικοποίησης επαγγελμάτων (Κωδικοί Αριθμοί Δραστηριότητας-Κ.Α.Δ.) από την κωδικοποίηση που τηρεί ο Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. ζ. Η συνένωση πολλών παλαιότερων οργανισμών που είχαν να κάνουν με επαγγελματικές και άλλες πιστοποιήσεις και η δημιουργία του Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. δημιούργησε ένα σύστημα αναγνώρισης επαγγελματικών δικαιωμάτων τίτλων και πιστοποίησης επαγγελματικών προσόντων διαφόρων επιπέδων, αφήνοντας όμως έξω την επαγγελματική αναγνώριση και την πιστοποίηση επαγγελματικών δικαιωμάτων πτυχιούχων Α.Ε.Ι και Τ.Ε.Ι. Λόγω της μη συνεργασίας μας με το Σ.Α.Ε.Π., δεν κατέστη δυνατόν να εξηγηθούν οι λόγοι διαχωρισμού μεταξύ πτυχιούχων Α.Ε.Ι. Τ.Ε.Ι. και αποφοίτων της τεχνικής εκπαίδευσης και γιατί η διαδικασία για τους μεν ανατέθηκε στο Σ.Α.Ε.Π. ενώ για τους δε στον Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π., όταν, μάλιστα, το Μητρώο Επαγγελματικών Προσόντων, το οποίο εμπεριέχει δεδομένα για όλα τα επαγγέλματα, είναι έργο που το έχει αναλάβει ο Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. η. Έχει κατατεθεί πλήθος καταγγελιών στον Συνήγορο του Πολίτη και στον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης για υπερβολική καθυστέρηση από το Σ.Α.Ε.Π. στην εξέταση αιτήσεων, τόσο για την αναγνώριση βασικών και μεταπτυχιακών τίτλων σπουδών ως επαγγελματικά ισοδύναμων των απονεμομένων από τα ημεδαπά Α.Ε.Ι., όσο και για αναγνώριση επαγγελματικών
προσόντων, βάσει των διατάξεων της οδηγίας 2005/36/ΕΚ. Οι σημειούμενες καθυστερήσεις υπερβαίνουν κατά πολύ τα χρονικά όρια των τριών και έξι μηνών που θέτουν οι διατάξεις του ισχύοντος π.δ. 38/2010 για την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων και της επαγγελματικής ισοδυναμίας αντίστοιχα και αφορούν άνω των 3.000 ενδιαφερομένους. Υπάρχει κίνδυνος κάποιοι εξ αυτών να εγείρουν αξιώσεις σε βάρος του Δημοσίου για την αποθετική ζημία που υφίστανται, επειδή αδυνατούν να ασκήσουν επάγγελμα λόγω της αβελτηρίας του Σ.Α.Ε.Π. θ. Το Σ.Α.Ε.Π. παρουσίασε σοβαρά οργανωτικά και λειτουργικά ζητήματα, εξ αιτίας των οποίων υπολειτουργεί επί μακρόν. Αυτά οφείλονται: α) Στην κατάργηση του Τμήματος Αναγνώρισης Επαγγελματικών Προσόντων, βάσει του νέου Οργανισμού του Υπουργείου, δηλαδή από τον Αύγουστο του έτους 2014, χωρίς ωστόσο να έχει εξασφαλισθεί διάδοχος κατάσταση και β) Στη διακοπή ή αναστολή λειτουργίας του Σ.Α.Ε.Π., η οποία οφείλεται όχι μόνον στην κατάργηση του Τμήματος Αναγνώρισης Επαγγελματικών προσόντων, αλλά και στην αναμονή νέας απόφασης του Υπουργού Παιδείας για τη συγκρότηση του Σ.Α.Ε.Π. σε σώμα, κάθε φορά που αλλάζει η ονομασία κάποιου Υπουργείου που διαθέτει μέλος στο συλλογικό αυτό όργανο. Επισημαίνεται ότι ο Υπουργός Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων έχει τη διακριτική ευχέρεια να ορίσει εκείνος τα μέλη του Σ.Α.Ε.Π., εάν τα Υπουργεία και ο Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. δεν ανταποκριθούν στον ορισμό εκπροσώπων εντός 10 ημερών από τη λήψη του αιτήματος. Ωστόσο, δεν φαίνεται να έγινε ποτέ χρήση της ευχέρειας αυτής, με συνέπεια να αδρανοποιείται το Σ.Α.Ε.Π. κάθε φορά που αλλάζει η ονομασία κάποιου Υπουργείου. ι. Σύμφωνα με την αλληλογραφία του Συνηγόρου του Πολίτη, είναι ανεπαρκής ο αριθμός εισηγητών και διοικητικών υπαλλήλων του Αυτοτελούς Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σχέσεων. Επίσης, δεν έχει εξασφαλιστεί η παροχή νομικής βοήθειας, η οποία κρίνεται απαραίτητη, λόγω των νομικών προβλημάτων που προκύπτουν κατά την εξέταση των σχετικών αιτημάτων. ια. Με ευθύνη της Προϊσταμένης του Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σχέσεων, δεν υπήρξε οποιαδήποτε συνεργασία με το Κλιμάκιο Ελέγχου, ούτε με τον Συνήγορο του Πολίτη. Όλα τα έγγραφα του ΣτΠ και του Γ.Ε.Δ.Δ. που τέθηκαν υπ όψιν της από τον Οκτώβριο του έτους 2014 και εντεύθεν, δεν έτυχαν απάντησης. Για τη συμπεριφορά αυτή, ζητήθηκε τον Οκτώβριο του 2015 η πειθαρχική δίωξη της προϊσταμένης του Αυτοτελούς Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σχέσεων για τα παραπτώματα της παράβασης καθήκοντος, της άρνησης παροχής πληροφόρησης στους πολίτες και τις αρχές, της άρνησης σύμπραξης, συνεργασίας, χορήγησης στοιχείων ή εγγράφων κατά τη διεξαγωγή έρευνας, - 3 -(Γ.Ε.Δ.Δ) και της αμέλειας ή ατελούς εκπλήρωσης του υπηρεσιακού καθήκοντος. Μέχρι την σύνταξη της παρούσας, δεν είχαμε ενημέρωση για την εξέλιξη της εν λόγω πειθαρχικής διαδικασίας. ιβ. Για τα τεχνικά επαγγέλματα, έχουν επιφορτιστεί οι Περιφέρειες της χώρας με τη διενέργεια των εξετάσεων για την κτήση άδειας επαγγέλματος. Αυτό δημιουργεί μία ακόμη πολυπλοκότητα, δεδομένου ότι οι δικαιούχοι έχουν ήδη εξετασθεί από τις σχολές στις οποίες φοίτησαν για να λάβουν πιστοποίηση σπουδών από το Υπουργείο Παιδείας. Επομένως η διενέργεια εξετάσεων από την Περιφέρεια για την αδειοδότηση μόνο μίας ομάδας επαγγελμάτων (των τεχνικών), εκτιμάται ως υπερβολική και χρήζει επανεξέτασης. ιγ. Ο τρόπος διεξαγωγής των εξετάσεων δεν είναι ενιαίος, καθόσον κάθε Περιφέρεια αντιμετωπίζει με διαφορετικό τρόπο και εκ των ενόντων τις δυσχέρειες που εμφανίζονται, διερευνώντας τις κατά τόπο δυνατότητες σχετικά
με την προσφορότητα κτιρίων και εξοπλισμού (εργαστηρίων, μηχανημάτων κ.λ.π.), αλλά και ανθρώπινου δυναμικού (εκπαιδευτές και υποστηρικτικό προσωπικό). Η διαδικασία, κατά συνέπεια, παρουσιάζει διαφοροποιήσεις σε κάθε Περιφέρεια ή Περιφερειακή Ενότητα, οι οποίες είναι πιθανόν να συνεπάγονται διαφοροποιήσεις στη δυσκολία των εξετάσεων και να υπονομεύουν την αξιοπιστία τους. ιδ. Από τη διερεύνηση καταγγελίας που αφορούσε την έκδοση άδειας επαγγέλματος ψυκτικού από την Περιφέρεια Αττικής, προέκυψε άσκοπη και ατελέσφορη επί τρία έτη ταλαιπωρία του ενδιαφερομένου πολίτη, λόγω της διαφορετικής ερμηνείας από Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. και Περιφέρεια των εννοιών της ισοτιμίας και της αντιστοιχίας των τίτλων σπουδών. Ως αποτέλεσμα, η αίτηση του πολίτη παραμένει έως σήμερα σε εκκρεμότητα και στο μεταξύ ο δικαιούχος έχει υποστεί αποθετική ζημία από την μη έκδοση επαγγελματικής άδειας, παρά το γεγονός ότι, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, είχε δικαίωμα απόκτησης άδειας άσκησης επαγγέλματος ψυκτικού, με την επίκληση της προϋπηρεσίας του στο εν λόγω αντικείμενο και την επαγγελματική βεβαίωση την οποία κατείχε. Από την πορεία της παραπάνω αίτησης προκύπτει ότι η απουσία ενιαίας αρμόδιας Αρχής ελέγχου των επαγγελματικών δικαιωμάτων για την έκδοση άδειών άσκησης επαγγέλματος μπορεί να προκαλέσει φαινόμενα κακοδιοίκησης αλλά και να καλλιεργήσει έδαφος για φαινόμενα διαφθοράς. 3. Στην Έκθεση διατυπώνονται προτάσεις για τη βελτίωση της κατάστασης, την ενίσχυση της αξιοπιστίας του κράτους και την ελάττωση της άσκοπης ταλαιπωρίας των πολιτών, ως εξής: α. Επενεξέταση από τη Γενική Γραμματεία Δια Βίου Μάθησης της σκοπιμότητας και αναγκαιότητας εμπλοκής δύο φορέων (Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. και Σ.Α.Ε.Π.) στην πιστοποίηση επαγγελματικών προσόντων. Από τις διαπιστώσεις του ελέγχου καθίσταται φανερό ότι θα μπορούσε ο Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. να αναλάβει την πιστοποίηση του συνόλου των επαγγελματικών δικαιωμάτων, καταργουμένου του Σ.Α.Ε.Π. ή διατηρουμένου ως εσωτερικής δομής του Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. β. Θέσπιση από τη Γενική Γραμματεία Δια Βίου Μάθησης πλαασίου και οργάνων ουσιαστικών τακτικών και εκτάκτων ελέγχων των φορέων διά βίου μάθησης τόσο σε εκπαιδευτικό όσο και σε λειτουργικό επίπεδο. γ. Εξέταση της δυνατότητας τήρησης ενιαίου και μοναδικού μητρώου εκπαιδευτών ενηλίκων, το οποίο να τηρείται στον Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. και στο οποίο να περιέλθουν τα στοιχεία που τηρούνται σε άλλους φορείς. δ. Επίσπευση των ενεργειών για την ολοκλήρωση της κατάταξης στο Εθνικό Πλαίσιο Προσόντων των τίτλων που χορηγούνται από το εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας μας και για την αντιστοίχισή τους με το Ευρωπαϊκό Πλαίσιο Προσόντων. ε. Θέσπιση διάταξης, η οποία να υποχρεώνει όλους τους φορείς διά βίου μάθησης να ενημερώνουν τους υποψήφιους σπουδαστές τους αν η λήψη του τίτλου σπουδών συνοδεύεται ή όχι από κατοχυρωμένο επαγγελματικό δικαίωμα. στ. Εξέταση, σε συνεργασία με τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων, της ταυτοποίησης (όπου αυτό είναι δυνατόν) των κωδικών επαγγελματικών προσόντων του Ε.Ο.Π.Π.Ε.Π. με τους Κωδικούς Αριθμούς Δραστηριότητας (Κ.Α.Δ.) που τηρούν οι Δ.Ο.Υ. ζ. Εξέταση από το Υπουργείο Οικονομίας, Ανάπτυξης & Τουρισμού της δυνατότητας διεξαγωγής των θεωρητικών εξετάσεων για όλα τα τεχνικά επαγγέλματα με τη χρήση ενός κεντρικού ηλεκτρονικού συστήματος για όλη την επικράτεια, στα πρότυπα διεξαγωγής των εξετάσεων για την απόκτηση αδειών
οδήγησης του Υπουργείου Μεταφορών, Υποδομών και Δικτύων, μέχρι τη συνολική επανεξέταση των εξετάσεων αυτών. Ζητείται, επίσης, η απόδοση πειθαρχικών ευθυνών της προϊσταμένης του Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σχέσεων του Υπουργείου Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων, όπως αναφέρονται στο έγγραφό Γ.Ε.Δ.Δ. Φ.252/15/23801/29-10-2015, σε συσχέτιση και με την υπ αριθμ. 77/Α/2016 Έκθεση του Σ.Ε.Ε.Δ.Δ., η οποία κοινοποιήθηκε στο Γραφείο του Γ.Ε.Δ.Δ. 4. Παρακαλούμε για την ενημέρωσή σας και τις κατά κρίση σας ενέργειες. Η Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης Μαρία Παπασπύρου