ΜΑΘΗΜΑ 8 ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΗΜΟΣΙΩΝ ΑΠΑΝΩΝ: ΕΚΠΑΙ ΕΥΣΗ ΟΙ ΑΠΑΝΕΣ ΕΚΠΑΙ ΕΥΣΗΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Οι δαπάνες για την παιδεία στην Ελλάδα αντιπροσωπεύουν το µεγαλύτερο κονδύλιο του προγράµµατος δηµοσίων δαπανών: το 2001 διατίθενται στην εκπαίδευση 4.646 εκατ. ευρώ (10,5% του προϋπολογισµού), ενώ το 2002 προβλέπεται να δαπανηθεί ποσό 4.904 εκατ. ευρώ (10,8% του κρατικού προϋπολογισµού). Η αναλογία του εθνικού εισοδήµατος που δαπανάται στον τοµέα της εκπαίδευσης στο σύνολο του φθάνει στην Ελλάδα ποσοστό περίπου 6% του Α.Ε.Π.: στα τέλη της προηγούµενης δεκαετίας η δηµόσια δαπάνη για την παιδεία αντιπροσώπευε 2/3 των συνολικών δαπανών (4% του Α.Ε.Π.), ενώ η ιδιωτική δαπάνη για την παιδεία το υπόλοιπο 1/3 (2% του Α.Ε.Π.). ΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΟΥ ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Η υποχρεωτική εκπαίδευση στην Ελλάδα διαρκεί εννέα έτη (6 και 3 σε δηµοτικό και γυµνάσιο αντιστοίχως), αλλά 1 µαθητής στους 11 αποτυγχάνει να αποκτήσει το απολυτήριο γυµνασίου. Περίπου 73% των ατόµων της σχετικής ηλικιακής οµάδας (15-17 ετών) φοιτούν στο λύκειο, 65% των µαθητών στα γενικά και 5% στα πολυκλαδικά λύκεια. Μετά από γενικές εισαγωγικές εξετάσεις, 1 στους 3 υποψηφίους εισάγεται σε κάποιο από τα 18 Α.Ε.Ι. ή τα 12 Τ.Ε.Ι. της χώρας. Mάθηµα 8 Σελίδα 1
ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΗΣ ΑΠΑΝΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΑΙ ΕΙΑ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η κατανοµή της δηµόσιας δαπάνης για την παιδεία ανά βαθµίδα εκπαίδευσης. Στα µέσα της δεκαετίας του 90, η πρωτοβάθµια εκπαίδευση (δηµοτικό) απορροφούσε 34% της συνολικής δηµόσιας δαπάνης, η δευτεροβάθµια (γυµνάσιο και λύκειο) 40%, ενώ η τριτοβάθµια εκπαίδευση 26% (6% για Τ.Ε.Ι. και 20% για Α.Ε.Ι.). Ωστόσο, πρέπει να συνυπολογιστεί το γεγονός ότι ο αριθµός των σπουδαστών είναι πολύ µεγαλύτερος στις χαµηλότερες βαθµίδες εκπαίδευσης από ό,τι στην ανώτερη και ανώτατη εκπαίδευση. Το 1994 πάνω από 730 χιλ. άτοµα φοιτούσαν στο δηµοτικό σχολείο και περίπου 870 χιλ. στο γυµνάσιο και στο λύκειο, ενώ µόνο 163 χιλ. άτοµα σπούδαζαν στο πανεπιστήµιο ή στα Τ.Ε.Ι. Κατά συνέπεια, ορθότερο µέτρο σύγκρισης της δηµόσιας δαπάνης για την εκπαίδευση είναι η µέση δαπάνη ανά σπουδαστή σε κάθε βαθµίδα εκπαίδευσης. Η µέση ετήσια δηµόσια δαπάνη για σπουδαστές όλων των βαθµίδων το 1994 ήταν περίπου 427 χιλ. δρχ. Έναντι αυτού, η µέση δαπάνη ανά µαθητή δηµοτικού ή γυµνασίου/λυκείου ήταν χαµηλότερη κατά 17-18%, η µέση δαπάνη ανά σπουδαστή Τ.Ε.Ι. ήταν υψηλότερη κατά 74%, ενώ η µέση δηµόσια δαπάνη ανά φοιτητή πανεπιστηµίου ήταν υπερτριπλάσια του µέσου όρου. Mάθηµα 8 Σελίδα 2
ΑΠΟΤΥΧΙΕΣ ΤΗΣ ΑΓΟΡΑΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΕΚΠΑΙ ΕΥΣΗΣ Η δηµόσια παρέµβαση στην παροχή εκπαίδευσης είναι εξαιρετικά εκτεταµένη στην Ελλάδα: το 93-94% περίπου των µαθητών πρωτοβάθµιας και δευτεροβάθµιας εκπαίδευσης φοιτούν σε δηµόσια σχολεία, ενώ το Σύνταγµα ορίζει ότι η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης είναι αποκλειστικό προνόµιο του κράτους. Η έκταση της δηµόσιας παρέµβασης είναι λίγο-πολύ το ίδιο ευρεία σε κάθε ανεπτυγµένη χώρα του κόσµου. Γιατί συµβαίνει αυτό; Γιατί να µην ανατίθεται η παροχή εκπαίδευσης στο µηχανισµό της αγοράς; Σε ένα σύστηµα αγοράς, οι παραγωγοί εκπαιδευτικών υπηρεσιών (σχολεία και πανεπιστήµια) θα χρέωναν τους καταναλωτές (µαθητές και φοιτητές) δίδακτρα που καλύπτουν το κόστος των παρεχοµένων υπηρεσιών. Οι παραγωγοί θα ωθούνταν να βελτιώσουν την ποιότητα ή/και να µειώσουν το κόστος των προγραµµάτων τους ώστε να προσελκύσουν καταναλωτές. Ο ανταγωνισµός θα εξασφάλιζε την οικονοµική αποδοτικότητα. Ωστόσο, δεν είναι καθόλου βέβαιο ότι ο µηχανισµός της αγοράς θα έφερνε αυτά τα αποτελέσµατα. Ο λόγος είναι η απουσία ορισµένων από τις προϋποθέσεις για την αποδοτική λειτουργία της αγοράς (ενώ, επί πλέον, διατυπώνονται ισχυρές ενστάσεις για τις αρνητικές επιπτώσεις ενός ιδιωτικού εκπαιδευτικού συστήµατος στην κοινωνική δικαιοσύνη, στην κατανοµή δηλ. της εκπαίδευσης µεταξύ κοινωνικών οµάδων). Mάθηµα 8 Σελίδα 3
ΑΤΕΛΕΙΕΣ ΣΤΗΝ ΑΓΟΡΑ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ Η απόφαση ενός ατόµου να συνεχίσει τις σπουδές του πέραν της υποχρεωτικής εκπαίδευσης έχει σηµαντικές οικονοµικές επιπτώσεις στο τρέχον και µελλοντικό του εισόδηµα. Κατά τη διάρκεια των σπουδών του θα πρέπει να αναλάβει το κόστος των διδάκτρων, βιβλίων κτλ. καθώς και τα διάφορα πρόσθετα έξοδα εάν σπουδάζει µακριά από το σπίτι του. Επίσης, θα πρέπει να υπολογίσει το κόστος ευκαιρίας, δηλ. την απώλεια εισοδήµατος που θα είχε εάν αντί να σπουδάζει εργαζόταν. Τέλος, σε λίγα χρόνια µετά από την αποφοίτηση θα µπορεί να προσδοκά σε υψηλότερο εισόδηµα από ό,τι εάν δεν σπούδαζε. Συνεπώς, η επιλογή επί πλέον εκπαίδευσης ή όχι ισοδυναµεί µε την εκτίµηση των καθαρών αποδόσεων της επένδυσης στο ανθρώπινο κεφάλαιο του ατόµου, συγκρίνοντας την καθαρή (βραχυπρόθεσµη) απώλεια εισοδήµατος µε τις (µακροχρόνιες) καθαρές προσαυξήσεις στο εισόδηµά του. Εάν οι αποδόσεις των πρόσθετων σπουδών του ατόµου είναι επαρκώς µεγάλες, στη θεωρία θα µπορούσε να δανειστεί το απαιτούµενο ποσό για τη χρηµατοδότηση τους χωρίς δηµόσια παρέµβαση. Ωστόσο, στην πράξη αυτό προϋποθέτει την ύπαρξη αγοράς κεφαλαίου πρόθυµης να δανείσει µε τέτοιους όρους. Είναι προφανές ότι αυτό είναι εξαιρετικά αµφίβολο, δεδοµένου ότι ο υποψήφιος φοιτητής δεν θα ήταν σε θέση να προσφέρει ως υποθήκη παρά την προσδοκία υψηλότερου εισοδήµατος στο µέλλον. Ακόµη και εάν το δάνειο προσφερόταν, ορισµένα άτοµα (π.χ. χαµηλού εισοδήµατος) θα ήταν απρόθυµα να το δεχτούν από επιφύλαξη µπροστά σε µια προοπτική χρέους. Mάθηµα 8 Σελίδα 4
ΑΤΕΛΗΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΗΣΗ Η έννοια της κυριαρχίας του καταναλωτή προϋποθέτει την παραδοχή ότι τα άτοµα γνωρίζουν το συµφέρον τους. Αυτό προφανώς δεν ισχύει στην περίπτωση των παιδιών, αν και το πρόβληµα µετριάζεται αφού οι σχετικές µε την εκπαίδευση ενός παιδιού αποφάσεις λαµβάνονται από την οικογένειά του. Ωστόσο, το συµφέρον της οικογένειας δεν ταυτίζεται πάντοτε µε το συµφέρον του παιδιού: οι γονείς µπορεί να αδιαφορούν, ή να µην είναι σε θέση να εκτιµήσουν σωστά τα οφέλη της εκπαίδευσης λόγω άγνοιας, ή µπορεί να υπάρχει ανάγκη εργατικών χεριών στο νοικοκυριό. Για τους λόγους αυτούς, η επιβολή υποχρεωτικής εκπαίδευσης µπορεί να θεωρηθεί ως µηχανισµός προστασίας των παιδιών από την οικογένεια. Επί πλέον, σε ένα σύστηµα αγοράς οι καταναλωτές θα πρέπει να είναι σε θέση να γνωρίζουν τη φύση του προϊόντος, ώστε οι προτιµήσεις τους (ο χάρτης των καµπυλών αδιαφορίας τους) να είναι σαφώς ορισµένες, καθώς και τις σχετικές τιµές, ώστε να γνωρίζουν τον εισοδηµατικό τους περιορισµό. Παρά το ότι το τελευταίο θα µπορούσε να εξασφαλιστεί υποχρεώνοντας τα σχολεία να δηµοσιοποιούν τα δίδακτρα που ζητούν, το πρώτο (το τι συνιστά καλή εκπαίδευση ) είναι εξαιρετικά ασαφές. Είναι αλήθεια ότι η πληροφόρηση για την ποιότητα της παρεχόµενης εκπαίδευσης σε ένα ανταγωνιστικό σύστηµα θα µπορούσε να παρέχεται από τους ίδιους τους παραγωγούς, π.χ. µέσω της διαφήµισης ή της υποχρέωσης δηµοσιοποίησης των αποτελεσµάτων των µαθητών του σχολείου στις εξετάσεις. Mάθηµα 8 Σελίδα 5
Ωστόσο, η διαφήµιση συνήθως αποσκοπεί στο να πείσει τον υποψήφιο καταναλωτή παρά να τον πληροφορήσει. Επίσης, τα ποσοστά επιτυχίας στις εξετάσεις δηλώνουν την επίδοση των µαθητών κατά την αποφοίτησή τους από το σχολείο, αλλά όχι την ικανότητά τους κατά την εγγραφή τους σε αυτό. Συνεπώς, δεν παρέχουν πληροφόρηση για τη συµβολή του σχολείου στην επίδοση των µαθητών (την προστιθέµενη αξία ). Αυτό µπορεί να οδηγήσει τα σχολεία σε ανταγωνισµό για την προσέλκυση µαθητών µε ευνοϊκές προοπτικές επιτυχίας στις εξετάσεις, όχι σε ανταγωνισµό για τη βελτίωση της ποιότητας ή/και µείωση του κόστους της παρεχόµενης εκπαίδευσης. Η δηµόσια παρέµβαση αποσκοπεί στην αντιµετώπιση του προβλήµατος της ατελούς πληροφόρησης διά της επιβολής υποχρεωτικής εκπαίδευσης, του καθορισµού προδιαγραφών (π.χ. για τα τυπικά προσόντα των διδασκόντων, τις κτιριακές εγκαταστάσεις κτλ.) και του συστήµατος της επιθεώρησης για τον έλεγχο της ποιότητας της παρεχόµενης εκπαίδευσης. ΕΞΩΤΕΡΙΚΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ Η παρουσία εξωτερικών επιπτώσεων σηµαίνει ότι το επίπεδο παραγωγής υπό καθεστώς ελεύθερης αγοράς θα διαφέρει από το κοινωνικά άριστο, λογω της απόκλισης µεταξύ ιδιωτικού και κοινωνικού κόστους ή/και οφέλους. Αυτό συµβαίνει στην περίπτωση της εκπαίδευσης. Mάθηµα 8 Σελίδα 6
Πράγµατι, η εκπαίδευση προκαλεί θετικές εξωτερικές επιπτώσεις, αφού τα οφέλη από αυτή δεν περιορίζονται στο µαθητή/σπουδαστή, µα διαχέονται στην υπόλοιπη κοινωνία. Οι εξωτερικές επιπτώσεις από την εκπαίδευση εµφανίζονται στα φορολογικά έσοδα, στην παραγωγή, στην οικογένεια και στην πολιτισµική στάθµη της κοινωνίας. Επιπτώσεις στα φορολογικά έσοδα στο βαθµό που η εκπαίδευση αυξάνει το µελλοντικό εισόδηµα των ατόµων, αυξάνει και τα φορολογικά έσοδα, τα οποία στη συνέχεια µπορούν να διατεθούν για κοινωφελείς σκοπούς. Επιπτώσεις στην παραγωγή η εκπαίδευση ενός ατόµου δεν αυξάνει µόνο τη δική του παραγωγικότητα αλλά και αυτή των υπολοίπων µε τους οποίους το άτοµο συνεργάζεται (γεγονός που παρατηρείται στη λειτουργία των οµάδων εργασίας, στη διοίκηση επιχειρήσεων, την ανάπτυξη ερευνητικών κέντρων). Επιπτώσεις στην οικογένεια η σχολική εκπαίδευση µπορεί να ιδωθεί ως θεσµός φύλαξης των µικρών παιδιών, ο οποίος επιτρέπει στους γονείς να αξιοποιούν καλύτερα το χρόνο τους για εργασία - αύξηση της παραγωγικότητας ή άλλες ασχολίες. Πολιτισµικές επιπτώσεις η εκπαίδευση συµβάλλει στην κοινωνικοποίηση, στην καλύτερη κατανόηση και απόλαυση της λογοτεχνίας, της µουσικής και των άλλων τεχνών, αλλά και στη διαµόρφωση ενός πλαισίου κοινών αναφορών (άρα και στην κοινωνική συνοχή). Mάθηµα 8 Σελίδα 7
ΜΟΝΟΠΩΛΙΟ Ένα ιδιωτικό εκπαιδευτικό σύστηµα αναπόφευκτα θα οδηγούσε σε µονοπωλιακές καταστάσεις στην παροχή πανεπιστηµιακής εκπαίδευσης (τοπικό µονοπώλιο) στις περισσότερες περιοχές, ενώ το ίδιο θα συνέβαινε στη σχολική εκπαίδευση στα χωριά και τις µικρές πόλεις. ΗΜΟΣΙΑ ΠΑΡΕΜΒΑΣΗ ΓΙΑ ΛΟΓΟΥΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΙΚΑΙΟΣΥΝΗΣ Η εκπαίδευση διαφέρει από τα περισσότερα αγαθά: αποτελεί διαδικασία µε θεµελιώδεις συνέπειες στη ζωή των ατόµων. Επηρεάζει καθοριστικά το µελλοντικό εισόδηµα τους, ενώ η άνοδος του µορφωτικού επιπέδου βελτιώνει την ποιότητα της ζωής τους. Για τους λόγους αυτούς, οι σύγχρονες κοινωνίες δίνουν µεγάλη έµφαση στη δίκαιη κατανοµή των ωφελειών της εκπαίδευσης. Η δίκαιη κατανοµή λαµβάνει στην πράξη διάφορες µορφές: Εξασφάλιση ελαχίστου επιπέδου εκπαίδευσης σε όλους στα περισσότερα κράτη επιβάλλεται υποχρεωτική φοίτηση των ατόµων µέχρι την καθορισµένη βαθµίδα εκπαίδευσης. Ισότητα ευκαιριών η δυνατότητα δύο ατόµων που δεν διαφέρουν στις προτιµήσεις ή την ικανότητα να λαµβάνουν εκπαίδευση ίσης ποσότητας και ποιότητας, ανεξάρτητα από διαφορές στο εισόδηµα, το φύλο, τη θρησκεία κτλ. Mάθηµα 8 Σελίδα 8
Αναδιανεµητική χρηµατοδότηση η κοινωνική οµάδα Α (άτοµα υψηλού εισοδήµατος) πρέπει να συµβάλλει στο κόστος της εκπαίδευσης περισσότερο από την κοινωνική οµάδα Β (άτοµα χαµηλού εισοδήµατος) όταν και οι δύο καταναλώνουν την ίδια ποσότητα - εάν η Α καταναλώνει διπλάσια ποσότητα εκπαίδευσης από τη Β η συµβολή της Α στο κόστος της πρέπει να µεγαλύτερη από διπλάσια της συµβολής της Β. ΜΟΡΦΕΣ ΗΜΟΣΙΑΣ ΠΑΡΕΜΒΑΣΗΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΠΑΙ ΕΙΑΣ Η δηµόσια παρέµβαση στους τοµείς της πρωτοβάθµιας και της δευτεροβάθµιας εκπαίδευσης σε όλες τις ανεπτυγµένες χώρες του κόσµου παίρνει τη µορφή της δηµόσιας παροχής. Ωστόσο, στον τοµέα της πανεπιστηµιακής εκπαίδευσης παρατηρείται µεγαλύτερη ποικιλία στον τρόπο µε τον οποίο αυτή παράγεται και χρηµατοδοτείται στις διάφορες χώρες. 1. ηµόσια παρέµβαση στην παραγωγή Τα κρατικά πανεπιστήµια σε πολλές χώρες συνυπάρχουν µε (συνήθως µη κερδοσκοπικά) αυτοδιοικούµενα πανεπιστήµια ιδιοκτησίας ιδρυµάτων, ιδιωτικών φορέων, της εκκλησίας κτλ. Η δηµόσια παρέµβαση σε αυτές τις περιπτώσεις περιορίζεται στον καθορισµό προδιαγραφών (π.χ. για τα τυπικά προσόντα των διδασκόντων, τις κτιριακές εγκαταστάσεις κτλ.) και στον έλεγχο της ποιότητας της παρεχόµενης εκπαίδευσης. Mάθηµα 8 Σελίδα 9
2. ηµόσια παρέµβαση στη χρηµατοδότηση Η πανεπιστηµιακή εκπαίδευση σε πολλές χώρες είναι δωρεάν για τους φοιτητές, αλλά η πρόσβαση σε αυτή περιορίζεται στη βάση της επίδοσης σε εισαγωγικές εξετάσεις ή το απολυτήριο. Η έκταση της δηµόσιας χρηµατοδότησης διαφέρει. Σε πολλές τις χώρες παρέχεται υγειονοµική περίθαλψη ή ασφάλιση. Στη Βρετανία οι φοιτητές δικαιούνται υποτροφία η οποία καλύπτει τα δίδακτρα και (τµήµα, τουλάχιστον) του κόστους διαβίωσης. Στην Ελλάδα οι φοιτητές δικαιούνται τη δωρεάν παροχή των συγγραµµάτων. Αλλού οι φοιτητές πληρώνουν την εγγραφή, η οποία συνήθως διαφέρει µεταξύ των πανεπιστηµίων, µεταξύ των προγραµµάτων σπουδών και ανάλογα µε το εισόδηµα των φοιτητών ή των οικογενειών τους (όπως γίνεται στην Ιταλία). Σε ορισµένες χώρες η χρηµατοδότηση της πανεπιστηµιακής εκπαίδευσης δεν καλύπτει πλήρως το κόστος των διδάκτρων και της διαβίωσης των φοιτητών, αλλά η δηµόσια παρέµβαση συµπληρώνεται µε την παροχή φοιτητικών δανείων, ή την εγγύηση δανείων που παρέχονται από το χρηµατοπιστωτικό σύστηµα (όπως στις Η.Π.Α., στον Καναδά και τη Σουηδία). εδοµένου ότι οι γόνοι εύπορων οικογενειών επωφελούνται δυσανάλογα από την πανεπιστηµιακή εκπαίδευση (η οποία όµως υποστηρίζεται από τη φορολόγηση των χαµηλοτέρων εισοδηµατικών τάξεων), ενώ σε κάθε περίπτωση τα ιδιωτικά µελλοντικά οφέλη της είναι πολύ σηµαντικά, διατυπώνονται επιφυλάξεις για τις αρνητικές διανεµητικές επιπτώσεις από τη δηµόσια χρηµατοδότηση της πανεπιστηµιακής εκπαίδευσης. Mάθηµα 8 Σελίδα 10
Η ΟΜΗ ΤΟΥ ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α (1994) σπουδαστές % ΠΡΩΤΟΒΑΘΜΙΑ ΕΚΠΑΙ ΕΥΣΗ (δηµοτικό) 731.500 ηµόσια σχολεία 678.145 92,7 Ιδιωτικά σχολεία 53.335 7,3 ΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ (γυµνάσιο-λύκειο) 872.235 ηµόσια σχολεία 817.848 93.8 Ιδιωτικά σχολεία 54.387 6.2 ΤΡΙΤΟΒΑΘΜΙΑ ΕΚΠΑΙ ΕΥΣΗ 162.705 Ανώτερη (Τ.Ε.Ι.) 54.737 33,6 Ανώτατη (Α.Ε.Ι.) 107.968 66,4 Mάθηµα 8 Σελίδα 11
ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΗΣ ΗΜΟΣΙΑΣ ΑΠΑΝΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΑΙ ΕΙΑ (1994) συνολική δαπάνη ανά σπουδαστή λόγος ηµοτικό σχολείο 240.757 εκατ. δρχ. 355.023 δρχ. 0,83 Γυµνάσιο-λύκειο 284.769 εκατ. δρχ. 348.193 δρχ. 0,82 Τ.Ε.Ι. 40.729 εκατ. δρχ. 744.085 δρχ. 1,74 Α.Ε.Ι. 141.976 εκατ. δρχ. 1.314.982 δρχ. 3,08 Σύνολο 708.231 εκατ.δρχ. 426.980 δρχ. 1 Mάθηµα 8 Σελίδα 12
ΜΕΣΟ ΕΙΣΟ ΗΜΑ ΑΝΑ ΕΠΙΠΕ Ο ΕΚΠΑΙ ΕΥΣΗΣ (1994) Επίπεδο εκπαίδευσης Μέσο εισόδηµα της κατηγορίας (ποσοστό του συνολικού µέσου εισοδήµατος) εν τελείωσε το δηµοτικό 72,7 Απόφοιτος δηµοτικού 81,7 Απόφοιτος γυµνασίου 100,1 Απόφοιτος λυκείου 115,0 Απόφοιτος Α.Ε.Ι. ή Τ.Ε.Ι. 144,4 Σύνολο 100,0 Mάθηµα 8 Σελίδα 13