Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Βρυξέλλες, 18 Φεβρουαρίου 2016 (OR. en) 6151/16 SOC 66 EMPL 41 ECOFIN 105 EDUC 28 ΣΗΜΕΙΩΜΑ Αποστολέας: Αποδέκτης: Θέμα: Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου Επιτροπή των Μονίμων Αντιπροσώπων / Συμβούλιο Εφαρμογή των ειδικών συστάσεων ανά χώρα - Συμβολή της Επιτροπής Απασχόλησης με θέμα τον κατακερματισμό της αγοράς εργασίας και τις συμβατικές ρυθμίσεις Επισυνάπτεται για τις αντιπροσωπίες η συμβολή της Επιτροπής Απασχόλησης σχετικά με το ανωτέρω θέμα, ενόψει της συνόδου του Συμβουλίου EPSCO στις 7 Μαρτίου 2016. Το μέρος της συμβολής που αφορά τις επιμέρους χώρες βρίσκεται στο έγγρ. 6151/16 ADD 1. 6151/16 ΔΙ/γομ/ΔΛ 1
Συμβολή της Επιτροπής Απασχόλησης στις συζητήσεις του Συμβουλίου EPSCO του Μαρτίου, βάσει της θεματικής ανασκόπησης της 27ης Ιανουαρίου με θέμα τον κατακερματισμό της αγοράς εργασίας και τις συμβατικές ρυθμίσεις Οι πολιτικές για την αγορά εργασίας πρέπει να εξισορροπούν την ευελιξία με την ασφάλεια. Τη δεκαετία του 1990 και στις αρχές της δεκαετίας του 2000 πολλές χώρες πραγματοποίησαν μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας αυξάνοντας την ευελιξία στο περιθώριο. Η επέκταση του εύρους των συμβάσεων ορισμένου χρόνου και η θέσπιση μεγάλης ποικιλίας συμβατικών ρυθμίσεων (μερικές στο όριο ανάμεσα στην εξαρτημένη και τη μη εξαρτημένη εργασία) ήταν μια συνηθισμένη απάντηση στην απαίτηση των εταιρειών για ευελιξία, εν μέσω γενικής αντίστασης στη μεταρρύθμιση της νομοθεσίας για την προστασία της απασχόλησης όσον αφορά τις συμβάσεις αορίστου χρόνου. Συνέπεια τούτου ήταν οι κίνδυνοι της αγοράς εργασίας να συγκεντρωθούν ολοένα και περισσότερο σε συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού, ενώ η μεγαλύτερη αστάθεια όσον αφορά τις συμβάσεις έδωσε στους εργαζόμενους και στις εταιρείες λιγότερα κίνητρα για επενδύσεις στο ανθρώπινο κεφάλαιο, οδήγησε δε σε ισχνές προοπτικές απασχόλησης (ιδίως των εργαζομένων χαμηλής εξειδίκευσης), μικρή κάλυψη των επιδομάτων ανεργίας και, συνολικά, ασθενείς προοπτικές ανάπτυξης (λόγω των αρνητικών συνεπειών τους στην αύξηση της συνολικής παραγωγικότητας των συντελεστών παραγωγής). Ο κατακερματισμός της αγοράς εργασίας εμπνέει πλέον ανησυχία στους φορείς χάραξης πολιτικής. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή συνέστησαν σε πολλά κράτη μέλη να αντιμετωπίσουν τον κατακερματισμό της αγοράς εργασίας μέσω μεταρρυθμίσεων της νομοθεσίας για την προστασία της απασχόλησης. Ως ανταπόκριση στην πρόκληση αυτή, τα τελευταία χρόνια (δηλ. από την αρχή της κρίσης) έχουν θεσπιστεί πολλές εκτεταμένες και συνολικές μεταρρυθμίσεις. Άλλα κράτη μέλη εξετάζουν σημαντικές αλλαγές στην εθνική τους νομοθεσία. Σε ορισμένες περιπτώσεις τα κράτη μέλη επιδίωξαν να διδαχθούν το ένα από τις εμπειρίες του άλλου στο συγκεκριμένο θέμα, μεταξύ άλλων μέσω του προγράμματος αμοιβαίας μάθησης. Πρόσφατα αυξήθηκε η προσοχή στις ευκαιρίες και τις προκλήσεις που έφεραν οι νέες μορφές απασχόλησης [επιμερισμός θέσης εργασίας, περιστασιακή εργασία, πληθοπορισμός, έκτακτη εργασία (on call), περιοδική εργασία κλπ.]. Η βασική ανησυχία είναι ότι οι μη συμβατικές εργασιακές ρυθμίσεις ίσως κρύβουν παραδοσιακές επισφαλείς, χαμηλά αμειβόμενες θέσεις εργασίας αντί να αποτελούν πραγματική ευκαιρία να αξιοποιηθούν οι πιο ευέλικτες και πιο φθηνές τεχνολογίες παραγωγής. Εξαιτίας της εμφάνισης αυτών των νέων μορφών απασχόλησης, η συζήτηση μετατίθεται σταδιακά από τις αγορές εργασίας δύο ταχυτήτων στις κατακερματισμένες αγορές εργασίας. 6151/16 ΔΙ/γομ/ΔΛ 2
Οι κατακερματισμένες αγορές εργασίας, που θυμίζουν τη θεωρία της διχοτομημένης αγοράς εργασίας, χαρακτηρίζονται από μία κύρια και μία δευτερεύουσα αγορά εργασίας. Οι μηχανισμοί διαμόρφωσης των μισθών διαφέρουν ανάμεσα στα δύο τμήματα και υπάρχουν φραγμοί στην κινητικότητα. Στην κύρια αγορά εργασίας, που συνήθως χαρακτηρίζεται από μεγαλύτερο ποσοστό συνδικαλισμού, οι μισθοί είναι υψηλοί, οι προοπτικές σταδιοδρομίας σταθερές, η προστασία της απασχόλησης (μεταξύ άλλων μέσω συλλογικών ή ατομικών συμβάσεων) γενναιόδωρη, οι επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο και η κατάρτιση ευμεγέθεις. Στη δευτερεύουσα αγορά εργασίας ισχύει το αντίθετο. Η λιγότερο σταθερή απασχόληση σε αυτές καθιστά το εισόδημα πιο ασταθές και η κατανάλωση χαρακτηρίζεται από κυκλικές διακυμάνσεις, γεγονός που δεν βοηθά στη σταθεροποίηση του εισοδήματος όταν υπάρχει ύφεση. Λόγω της χαμηλής κινητικότητας και των περιορισμένων μεταβάσεων ανάμεσα στις δύο αγορές εργασίας καθώς και των διαφορετικών μιγμάτων (ανθρώπινου και υλικού) κεφαλαίου/εργασίας, οι κατακερματισμένες αγορές εργασίας διαιωνίζονται αυτόματα. Προκειμένου να προσδιοριστεί η φύση του κατακερματισμού και να βρεθούν λύσεις πολιτικής, είναι χρήσιμο να γίνει διάκριση ανάμεσα στους φραγμούς που προκύπτουν από διαφορές στη διάθεση ανθρώπινου κεφαλαίου και στους φραγμούς που δημιουργούνται από ρυθμιστικά κενά τα οποία οδηγούν στον κατακερματισμό των συμβάσεων. Στην πρώτη περίπτωση, απαιτούνται πολιτικές βελτίωσης του ανθρώπινου κεφαλαίου για να αντιμετωπιστούν οι κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις των κατακερματισμένων αγορών εργασίας. Στη δεύτερη, η κάλυψη του κενού αποτελεί ενδεχομένως την πιο ενδεδειγμένη λύση πολιτικής. Τα ρυθμιστικά κενά προκύπτουν από: θεσμικούς περιορισμούς που εμποδίζουν τους εργαζόμενους να βρουν μια κύρια θέση εργασίας, μεταξύ άλλων νόμοι ή κανονισμοί που δεν είναι ουδέτεροι όσον αφορά τις προσλήψεις/απολύσεις κενά στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και τον σχεδιασμό των συστημάτων κοινωνικών παροχών διάρκεια της επίλυσης εργασιακών διαφορών, η οποία αυξάνει την αβεβαιότητα των μόνιμων εργασιακών σχέσεων χαλαροί έλεγχοι και επιβολή μη τυποποιημένων συμβάσεων. Πέραν τούτου, η εσωτερική δυσκαμψία μέσα στις εταιρείες για παράδειγμα όσον αφορά την προσαρμογή των μισθών, των ωραρίων και των καθηκόντων και γενικότερα η μικρή σχετική ευελιξία μισθών μπορούν να επηρεάσουν τις αποφάσεις των εταιρειών να προσλαμβάνουν με μη τυπικές μορφές απασχόλησης. Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι οι αποφάσεις αυτές επηρεάζονται φυσικά, σε μεγάλο βαθμό, από κυκλικούς παράγοντες. 6151/16 ΔΙ/γομ/ΔΛ 3
Συμπεράσματα της Επιτροπής Απασχόλησης από την πολυμερή εποπτεία της εφαρμογής εκ μέρους των κρατών μελών των ΣΑΧ (και των σχετικών βασικών προκλήσεων για την απασχόληση) που αφορούν τον κατακερματισμό της αγοράς εργασίας και τις συμβατικές ρυθμίσεις Ως γενική παρατήρηση, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι η κατάσταση δεν είναι όμοια σε όλα τα κράτη μέλη. Σε ορισμένα το μερίδιο των συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου μειώνεται, ενώ σε άλλα παραμένει σταθερό. Επίσης οι διάφοροι τομείς έχουν μάλλον διαφορετικά χαρακτηριστικά μπορεί να θεωρηθεί, για παράδειγμα, ότι ο υψηλός εποχιακός τουρισμός επηρεάζει τα στοιχεία σε ορισμένα κράτη μέλη. Οι κύκλοι οικονομικής δραστηριότητας, η επιχειρηματική κουλτούρα και οι εδραιωμένες συμπεριφορές στα κράτη μέλη διαφέρουν επίσης. Η ανασκόπηση της Επιτροπής Απασχόλησης αποκάλυψε σημαντική πρόοδο στην αντιμετώπιση των προκλήσεων που εντόπισαν οι ΣΑΧ. Σε ορισμένες περιπτώσεις η πολιτική και νομοθετική διαδικασία (που συχνά είναι πολύ ευαίσθητη και απαιτεί τη συμμετοχή πολλών ενδιαφερομένων μερών, εκ των οποίων σημαντικοί είναι οι κοινωνικοί εταίροι) έχει είτε ολοκληρωθεί είτε σχεδόν ολοκληρωθεί. Το ζήτημα τώρα είναι να υλοποιηθούν επιτυχώς τα μέτρα αυτά και στη συνέχεια να υπάρξει ένα επαρκώς ισχυρό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης ώστε να καταστεί δυνατή η τελειοποίησή τους. Με το δεδομένο αυτό, οι τρεις «εν ενεργεία» ΣΑΧ για τη Γαλλία, την Πολωνία και την Ιταλία δεν πρέπει τώρα να επαναληφθούν (εκτός φυσικά αν τα εν λόγω κράτη μέλη δεν υλοποιήσουν τα μέτρα που παρουσίασαν). Σε ό,τι αφορά την παρακολούθηση, είναι σαφές ότι θα απαιτηθεί κάποιο χρονικό διάστημα μέχρι τα υπό συζήτηση μέτρα να αποδώσουν καρπούς. Η μέτρηση της επιτυχίας αποκλειστικά βάσει του μεριδίου συμβάσεων ορισμένου χρόνου πρέπει επίσης να αντιμετωπιστεί με προσοχή: μια πιο λεπτομερής άποψη, που θα αναδεικνύει όλες τις πλευρές, θα ήταν μάλλον πιο διαφωτιστική. Γενικότερα η επιτυχία τέτοιων μέτρων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον μακροοικονομικό κύκλο και τη μακροοικονομική κατάσταση. Όσον αφορά τα διδάγματα που θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν για τις μελλοντικές ΣΑΧ στον τομέα αυτόν, η Επιτροπή Απασχόλησης συνιστά ότι θα πρέπει να στηριχθούν με μια ενδελεχή ανάλυση και να μην εστιάζουν τόσο πολύ σε συγκεκριμένες λεπτομέρειες όταν το ζήτημα αφορά περισσότερο τη συνολική ισορροπία του εργατικού δικαίου: θα ήταν πιο εποικοδομητικό να αξιολογηθεί και να βελτιωθεί η ισορροπία αυτή. 6151/16 ΔΙ/γομ/ΔΛ 4
Η Επιτροπή Απασχόλησης κατέληξε σε ορισμένες κατευθύνσεις πολιτικής από την ανασκόπηση: Η εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων σε ό,τι αφορά τον εργατικό κώδικα, π.χ. σχετικά με την επιβολή των κανόνων για τις αλλεπάλληλες συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου, παίζει αποφασιστικό ρόλο και θα πρέπει να παραμείνει ισχυρή. Οι ικανότητες των επιθεωρήσεων εργασίας καθώς και οι επαρκείς κυρώσεις είναι πολύ σημαντικές στο πλαίσιο αυτό. Η αυξημένη βεβαιότητα όσον αφορά τις εργασιακές διαφορές μπορεί να συμβάλει ώστε να ενθαρρυνθούν οι εργοδότες να επιλέξουν συμβάσεις αορίστου αντί για ορισμένου χρόνου. Μια ολοκληρωμένη άποψη της φύσης και των συνεπειών της νομοθεσίας για την αγορά εργασίας στις διάφορες χώρες πρέπει να λαμβάνει υπόψη τη λειτουργία του δικαστικού συστήματος (π.χ. εργατοδικεία) και τους κανονισμούς που προκύπτουν από τις συλλογικές διαπραγματεύσεις σε κεντρικό και κλαδικό επίπεδο. Τα οικονομικά κίνητρα και τα κίνητρα κοινωνικής ασφάλισης για την πρόσληψη με βάση συμβάσεις αορίστου χρόνου μπορούν να παίξουν θετικό ρόλο, αλλά ο στόχος τους πρέπει να καθορίζεται με αποτελεσματικό τρόπο και πιθανόν το κόστος τους να είναι υψηλό οπότε, μακροπρόθεσμα, θα πρέπει να βρεθεί μια πιο αυτοσυντηρούμενη εναλλακτική λύση. Η έννοια της ενιαίας σύμβασης αορίστου χρόνου δεν αποτελεί πανάκεια, αλλά μπορεί να αποδειχθεί χρήσιμη σε επίπεδο κράτους μέλους ως πηγή έμπνευσης συζητήσεων και μεταρρυθμίσεων. Οι νέες μορφές αυτοαπασχόλησης (συμπεριλαμβανομένης της ακούσιας αυτοαπασχόλησης) και ο αντίκτυπός τους, μεταξύ άλλων στην κάλυψη από συστήματα κοινωνικής προστασίας, απαιτούν περισσότερη μελέτη. Η ψευδής αυτοαπασχόληση είναι πραγματικό πρόβλημα που πρέπει να αντιμετωπιστεί, ενώ θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο δημιουργίας επαρκούς πλαισίου για τα νέα είδη συμβατικών ρυθμίσεων. Η αξιολόγηση των μέτρων βάσει μικροδεδομένων και ερευνών ανάμεσα σε εργοδότες μπορεί να φανεί ιδιαίτερα πολύτιμη και διαφωτιστική. 6151/16 ΔΙ/γομ/ΔΛ 5