Πολιτικό Σύστηµα, ηµόσιες Πολιτικές και Μεταρρυθµίσεις Κωνσταντίνος Μανασάκης www.soc.uoc.gr/benetec/manasakis
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. ηµόσιες πολιτικές Αλλαγές και µεταρρυθµίσεις. Στην χώρα µας έχουν µέχρι σήµερα συσσωρευτεί αρκετές εµπειρίες και γνώση που κάτω από ορισµένες συνθήκες θα επέτρεπαν την εφαρµογή µε αποτελεσµατικότερο τρόπο: I. δηµοσίων πολιτικών II. αλλαγών και µεταρρυθµίσεων Στόχος: αποκάλυψη των δυσκολιών που υπάρχουν στη διατύπωση δηµοσίων πολιτικών στην επεξεργασία και εφαρµογή αλλαγών και µεταρρυθµίσεων. Απώτερος στόχος: αναζήτηση των µεταξύ τους σχέσεων και η ανάλυση και κατανόηση αυτών των δυσκολιών και εµποδίων σε βάθος και η κατάλληλη προετοιµασία για την υπέρβασή τους σε πρακτικό επίπεδο.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Ο πλούτος της βιβλιογραφίας δεν είναι άµεσα χρησιµοποιήσιµος. εν υπάρχει σαφής αποτύπωση υπό µορφή συµπερασµάτων για εφαρµογή. Κάθε χώρα έχει τη δική της πρακτική για τις δηµόσιες πολιτικές και τις µεταρρυθµίσεις( IMF: one size fits all ). Χρειάζεται σε όλες τις περιπτώσεις µια περαιτέρω επεξεργασία και προσαρµογή κατά περίπτωση. Οι δηµόσιες πολιτικές και ο µετασχηµατισµός τους σε επιτυχείς αλλαγές: I. Θέµατα µε κατεξοχήν επιστηµονικό και συνθετικό βάθος. II. Με πολυπλοκότητες που εµποδίζουν την εύκολη κατανόηση και άµεση χρήση των συµπερασµάτων στην πράξη. Η χώρα θα υποχρεωθεί να µάθει να µαθαίνει καινούρια πράγµατα.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Πολυπλοκότητα και συγκρούσεις. ΣΧΗΜΑ 1: Πώς οι ποικίλες κοινωνικές διεργασίες, προκειµένου να µετασχηµατιστούν σε δηµόσιες πολιτικές, περνούν υποχρεωτικά µέσα από τη γνώση της τεχνολογίας, της καινοτοµίας, των διεθνών και ευρωπαϊκών εξελίξεων κ.α. Τοίδιοσυµβαίνειµετιςδηµόσιεςπολιτικέςοιοποίεςγια την υλοποίησή τους χρειάζονται σύγχρονα συστήµατα διακυβέρνησης.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Πολυπλοκότητα και συγκρούσεις. ΣΧΗΜΑ 2: Η επεξεργασία δηµοσίων πολιτικών και η εφαρµογή αλλαγών και µεταρρυθµίσεων δεν µπορεί να γίνει παρά µόνο όταν υπάρχουν ικανότητες και γνώσεις προνοητικότητας.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Πολυπλοκότητα και συγκρούσεις. ΣΧΗΜΑ 3: Η θέση ενός «συστήµατος» ή µιας «κατάστασης» πάνω στον άξονα σταθερότητα τάξη πολυπλοκότητα.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Προβλήµατα Αλλαγές Μεταρρυθµίσεις. Αυτό που αποκαλούµε πολλές φορές δηµόσιες πολιτικές ταξινοµούνται από τεχνική άποψη ανάλογα µε την περίπτωση σε προσπάθειες για: Επίλυση προβληµάτων(solving problems) Τα προβλήµατα χρειάζονται απλά στόχους και προϋπολογισµούς ιοίκηση αλλαγών(making changes) Οι αλλαγές χρειάζονται στόχους και επιχειρησιακά σχέδια Πραγµατοποίηση µεταρρυθµίσεων(applying reforms) Οι µεταρρυθµίσεις χρειάζονται επιχειρησιακά και στρατηγικά σχέδια και γνώσεις του µέλλοντος.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Προβλήµατα Αλλαγές Μεταρρυθµίσεις. Οι διαφορές µεταξύ τους είναι διαφορές επιπέδου σχέσεων σε όλους τους καθοριστικούς παράγοντες, που σηµαίνει ότι χρειάζονται αντιστοίχως διαφορετικές µέθοδοι, ιεραρχήσεις και αποφάσεις. Όλα χρειάζονται συνεχείς ελέγχους και ικανούς ανθρώπους επικεφαλείς(σχήµα 5).
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Πολυπλοκότητα και συγκρούσεις. ΣΧΗΜΑ 4: Η θέση ενός «συστήµατος» ή µιας «κατάστασης» πάνω στους άξονες της πολυπλοκότητας και των συγκρούσεων.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Προβλήµατα Αλλαγές Μεταρρυθµίσεις. Όλα χρειάζονται συνεχείς ελέγχους και ικανούς ανθρώπους επικεφαλείς(σχήµα 5).
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Προβλήµατα Αλλαγές Μεταρρυθµίσεις. Η παραπάνω συζήτηση είναι απαραίτητη γιατί οι κυβερνήσεις εξαγγέλλουν δηµόσιες πολιτικές χωρίς προετοιµασία και ονοµάζουν οτιδήποτε κάνουν αλλαγές και µεταρρυθµίσεις. Στη φάση της υλοποίησης αποδεικνύεται ότι θέµατα όπως υπεύθυνα πρόσωπα, ιδεολογική διάσταση, διεθνείς εµπειρίες, χρόνοι, πόροι, αναθεωρήσεις και µέτρηση αποτελεσµάτων να µην είναι υπολογισµένα και προγραµµατισµένα. Τοσχήµα6παρουσιάζειτοίδιοζήτηµαµέσααπότηνοπτική γωνία αλλαγών πρώτης, δεύτερης και τρίτης τάξης.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. ιακυβέρνηση. Η συζήτηση για τις δηµόσιες πολιτικές και το µετασχηµατισµό τους σε αλλαγές και µεταρρυθµίσεις συνδέεται άµεσα µε τον συνεχή µεταβαλλόµενο ρόλο του κράτους και του δηµοσίου τοµέα. Ελλάδα: δυσκολία παρακολούθησης της σχετικής συζήτησης αδυναµία προσαρµογής στις ανάγκες που επιβάλλει η παγκοσµιοποίηση αλλά και η προοπτική της χώρας στην Ε.Ε. Ζητήµατα διακυβέρνησης στην Ελλάδα- τετράπτυχο: πεποιθήσεις, παραδόσεις, διλήµµατα και διηγήσεις(beliefs, traditions, dilemmas και narratives). Σε αυτή την περίπτωση πάντως το εννοιολογικό πλαίσιο του σχήµατος 7 θα είχε ιδιαίτερο ενδιαφέρον για εφαρµογή στη χώρα µας.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. ιακυβέρνηση. Τατελευταίαχρόνιαστηχώραµαςηβελτίωσητηςλειτουργίαςτου κράτους τίθεται µε όρους διοικητικής ικανότητας και αποτελεσµατικότητας: Καλύτερη νοµοθεσία και βελτίωση του σχεδιασµού των πολιτικών και της αποτελεσµατικής εφαρµογής αυτών για τη δηµιουργία κατάλληλων συνθηκών για την οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη. Τρεις τοµείς συνιστούν τους βασικούς συντελεστές της διοικητικής ικανότητας: I. Ανθρώπινο δυναµικό II. Κανονιστικό πλαίσιο III. οµές και συστήµατα Οιπίνακες7και8δείχνουνπόσοδύσκολοείναιγιατηνελληνική δηµόσια διοίκηση να παρακολουθήσει τις διεθνείς εξελίξεις.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Κοινά χαρακτηριστικά των αποτυχηµένων µεταρρυθµίσεων στην Ελλάδα. Μεταρρυθµίσεις που: I. Έγιναν µερικώς. II. Κυρίως, δεν σχεδιάστηκαν προσεκτικά. III. εν υπήρξε δεσµευτικό πρόγραµµα µε µέτρηση αποτελεσµάτων, λογοδοσία, απολογισµό, έλεγχο, επαίνους και τιµωρίες. IV. εν υπήρξε συστηµατική διόρθωση λαθών και παραλείψεων. Αυτόσηµαίνειβέβαιαότιέχουµεναµάθουµεπολλάαπότην εµπειρία που προέκυψε. Ποιος την αξιολόγησε όµως;
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Χρήσιµα συµπεράσµατα. ύο οµάδες συµπερασµάτων: I. Τεχνικό χαρακτήρα - αφορά στην καταγεγραµµένη διοικητική εµπειρία όπως αυτή καταγράφεται από τη θεωρία και κυρίως από την εφαρµογή των κανόνων του New Public Management(πίνακας 9). II. Μεθοδολογικό χαρακτήρα - αφορά στη διαµόρφωση κρατικών πολιτικών και εφαρµογών και κυρίως των διαδικασιών µάθησης που πρέπει να αναπτύξει το κράτος και όσοι ενδιαφέρονται για τις αλλαγές και τις µεταρρυθµίσεις.
ηµόσιες πολιτικές: Τι εµποδίζει στην εφαρµογή τους. Χρήσιµα συµπεράσµατα. Στηχώραµας: I. Είναι σίγουρο ότι γνωρίζουµε λίγα πράγµατα για τις δηµόσιες πολιτικές αλλά και για τις αλλαγές και τις µεταρρυθµίσεις. II. Είναι επείγον και σχετικά εύκολο να µάθουµε περισσότερα. Αλλιώς, θα αρκεστούµε σε µια προοδευτική προσαρµογή στις εξωτερικές πιέσεις οι οποίες προέρχονται από τα ηγεµονικά υποδείγµατα.
ηµόσια διοίκηση, πολιτικό σύστηµα, οικονοµία: Οι δοµικοί περιορισµοί. Ζήτηµα ορολογίας και ζήτηµα περιεχοµένου. Οι πολιτικές (policies) αποτελούν θεσµούς - συνιστούν κανόνες για τους δρώντες. Πολιτικές του παρελθόντος παράγουν δεσµευτικά πλαίσια και εξαρτήσεις, προκαταλαµβάνοντας µελλοντικές επιλογές. - «Policies create their own politics» Το πρόβληµα του λαϊκισµού στη διακυβέρνηση: δηµιουργεί νέες αγκυλώσεις, νέα επιµεριστικά (particularistic) κεκτηµένα, που παράγουν τους δικούς τους υπερασπιστικούς του status quo συνασπισµούς συµφερόντων. Η άρση τους απαιτεί νέες µελλοντικές µεταρρυθµίσεις Τα κεκτηµένα αυτά ανεβάζουν τον πήχη νέων µελλοντικών διεκδικήσεων και παροχών.
ηµόσια διοίκηση, πολιτικό σύστηµα, οικονοµία: Οι δοµικοί περιορισµοί. Ζήτηµα ορολογίας και ζήτηµα περιεχοµένου. Συχνά η µεταρρύθµιση δύναται να συνιστά ανατροπή της ισορροπίας των επιµέρους υποσυστηµάτων µεταξύ τους, και µια µονόδροµη αποικιοποίησή τους από τις αξίες της αποδοτικότητας και της αγοράς. Είναι σπάνιο η επιδιωκόµενη αύξηση της αποδοτικότητας/ αποτελεσµατικότητας να µην έχει ως κόστος αντίστοιχες απώλειες σε άλλα αξιακά πεδία.
ηµόσια διοίκηση, πολιτικό σύστηµα, οικονοµία: Οι δοµικοί περιορισµοί. Μια µεταρρυθµιστική στρατηγική «τριών πυλώνων». Οι µεταρρυθµίσεις: I. Μακροϊστορικά: µέρος µιας«εξελικτικής καθολικότητας» II. Σε βιούµενο ιστορικό χρόνο: παράγουν αναδιανεµητικές συνέπειες, ανατρέπουν ισορροπίες, πλήττουν συµφέροντα, παράγουν αντιστάσεις. III. Εκείνες που συνεπάγονται διαγενεακή αναδιανοµή είναι ίσως οι δυσκολότερο να εφαρµοστούν. Μια µεταρρυθµιστική στρατηγική ενίσχυσης τριών πυλώνων: 1. Της εγχώριας έλξης(domestic pull) 2. Του πολιτικοδιοικητικού µηχανισµού εφαρµογής των µεταρρυθµίσεων 3. Της εξωτερικής µεταρρυθµιστικής ώθησης(external push)
ηµόσια διοίκηση, πολιτικό σύστηµα, οικονοµία: Οι δοµικοί περιορισµοί. Μια µεταρρυθµιστική στρατηγική «τριών πυλώνων». (α) Η εγχώρια έλξη (domestic pull). Η µεταρρύθµιση απαιτεί µια συγκροτηµένη και ισχυρή δηµόσια σφαίρα: το πλαίσιο διαλόγου, αρχών, δηµοσίων αξιών και επιδιώξεων, που συγκροτούνται και νοµιµοποιούνται στη βάση του δηµοσίου συµφέροντος. Η διαδικασία των µεταρρυθµίσεων χρειάζεται τη διαρκή στήριξη και εµπιστοσύνη της κοινωνικής πλειοψηφίας. Τη χρειάζεται διότι οι µεταρρυθµίσεις θυσιάζουν ορισµένα κεκτηµένα σήµερα για µεγαλύτερα συλλογικά οφέλη αύριο. Η ελληνική και διεθνής εµπειρία υποδεικνύει όχι µόνο κενό υλοποίησης (implementation gap) αλλά και έλλειµµα διατηρησιµότητας των αλλαγών. Πώς εξασφαλίζεται ότι οι αλλαγές δεν θα ανατραπούν από µια επόµενη κυβέρνηση;
ηµόσια διοίκηση, πολιτικό σύστηµα, οικονοµία: Οι δοµικοί περιορισµοί. Μια µεταρρυθµιστική στρατηγική «τριών πυλώνων». (β) Ο πολιτικοδιοικητικός µηχανισµός των µεταρρυθµίσεων. Αναδεικνύονται µια σειρά από προτεραιότητες, όπως: I. Η ανάγκη υπέρβασης του υπερχειλίζοντος νοµικού φορµαλισµού. II. Η ανάδειξη νέων θεσµών διαιτησίας, διαµεσολάβησης στην ταχεία επίλυση των διαφορών (σε ιδιωτικό και δηµόσιο τοµέα), που συνήθως χρονίζουν στη δικαστηριακή οδό επίλυσης, µε µεγάλο κοινωνικό και οικονοµικό κόστος.
ηµόσια διοίκηση, πολιτικό σύστηµα, οικονοµία: Οι δοµικοί περιορισµοί. Μια µεταρρυθµιστική στρατηγική «τριών πυλώνων». (γ) Η εξωτερική µεταρρυθµιστική ώθηση (external push). Είναι σπάνιες οι περιπτώσεις στις οποίες έχουµε διεθνώς µια σαρωτική µεταβολή παραδείγµατος, που οδηγεί σε εγχώρια µεταρρύθµιση µέσω εκτόπισης (displacement) του θεσµικού status quo. Είναι επίσης ευκολότερες οι αλλαγές εκεί όπου έχουν έναν αυτοτελή (one-off) χαρακτήρα παρά εκεί όπου η πραγµατοποίησή τους απαιτεί πολλά χρόνια άρα απαιτεί µακρά και συντονισµένη συλλειτουργία του πολιτικοδιοικητικού µηχανισµού της µεταρρύθµισης.
ηµόσια διοίκηση, πολιτικό σύστηµα, οικονοµία: Οι δοµικοί περιορισµοί. Επίλογος ιαµορφώνεται διεθνώς µια τεχνογνωσία µεταρρυθµίσεων. Είναι αναγκαία η επεξεργασία µιας συνολικής ολιστικής τεχνολογίας µεταρρυθµίσεων, που θα ενηµερώνεται διεπιστηµονικά από τα ευρήµατα πολλών επιστηµονικών πειθαρχιών. ηλαδή όχι µόνο της ορθόδοξης οικονοµικής επιστήµης αλλά και των διοικητικών επιστηµών, της πολιτικής επιστήµης, κοινωνιολογίας και κοινωνικής ψυχολογίας.