ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ Βρυξέλλες, 24.1.2007 SEC(2007) 85 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Συνοδευτικό έγγραφο της ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ,ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ (Πρόγραμμα δράσης για τη μείωση του διοικητικού φόρτου στην Ευρωπαϊκή Ένωση) Περίληψη της εκτίμησης αντικτύπου [COM(2007) 23 τελικό SEC(2007) 84] EL EL
ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Εκτίμηση αντικτύπου που συνοδεύει το «Πρόγραμμα δράσης για τη μείωση του διοικητικού φόρτου στην Ευρωπαϊκή Ένωση» Σύνοψη Βασικός στόχος της στρατηγικής της Λισαβόνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση είναι η βελτίωση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας της ΕΕ. Η βελτίωση της νομοθεσίας αναγνωρίστηκε ως νευραλγικός παράγοντας για την επίτευξη αυτού του στόχου. Η μείωση του διοικητικού φόρτου, η οποία ενίοτε αναφέρεται ως γραφειοκρατία ή γραφειοκρατικές δαπάνες, αποτελεί καίριο συστατικό που μπορεί να συμβάλει στη διαμόρφωση ευνοϊκότερου περιβάλλοντος για τις επιχειρήσεις, χωρίς να μειώνει το επίπεδο των υφιστάμενων πολιτικών ή τις φιλοδοξίες των μελλοντικών πολιτικών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος, των καταναλωτών και της υγείας. Η παρούσα εκτίμηση αντικτύπου συνοδεύει την ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Πρόγραμμα δράσης για τη μείωση του περιττού διοικητικού φόρτου στην Ευρωπαϊκή Ένωση». Η αξιολόγηση αυτή σκοπεύει στην εξεύρεση του πλέον αποτελεσματικού και αποδοτικού τρόπου για τη μείωση του διοικητικού φόρτου. Το πεδίο εφαρμογής της δεν επεκτείνεται σε ανάλυση των συνεπειών που επιφέρουν τα επιμέρους μέτρα για τη μείωση του διοικητικού φόρτου. Μια τέτοια ανάλυση, εάν κριθεί αναγκαία, θα πρέπει να πραγματοποιηθεί κατά περίπτωση. Η απάντηση στον αυξανόμενο ανταγωνισμό από τις οικονομίες με χαμηλές εργατικές αμοιβές στην Ασία και αλλού βρίσκεται στην τόνωση της ανταγωνιστικότητας και της παραγωγικότητας, καθώς και στην παραγωγή υψηλής προστιθεμένης αξίας. Η βελτίωση του κανονιστικού πλαισίου για τις επιχειρήσεις συνιστά έναν τρόπο με τον οποίο μπορεί να βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητα. Πολλές απαιτήσεις περί διοικητικού φόρτου είναι ιδιαίτερα χρήσιμες και κρίνονται απαραίτητες για τις δημόσιες αρχές προκειμένου να εφαρμοστούν επιτυχώς οι δημόσιες πολιτικές και/ή να συγκεντρωθούν στοιχεία. Ωστόσο, είναι στη φύση των απαιτήσεων περί διοικητικού φόρτου να επιφέρουν, αρχικά και άμεσα, αρνητικό αντίκτυπο στις επιχειρηματικές δραστηριότητες, καθώς οι εργαζόμενοι είναι υποχρεωμένοι να δαπανούν χρόνο για τη συμπλήρωση εντύπων και συναφών ενεργειών, αντί να είναι παραγωγικοί με τη συμβολή τους στην παραγωγή μιας εταιρείας. Δημιουργείται πρόβλημα για την οικονομία, εάν οι εν λόγω απαιτήσεις εφαρμόζονται αναποτελεσματικά ή εάν έχουν καταστεί περιττές, αλλά δεν έχουν ανακληθεί, γεγονός που σημαίνει ότι εμποδίζουν αδικαιολόγητα την επιχειρηματική δραστηριότητα. Αυτές ακριβώς τις απαιτήσεις πραγματεύεται το πρόγραμμα δράσης. Οι μελέτες που εκπονήθηκαν από το Κεντρικό Γραφείο Σχεδιασμού των Κάτω Χωρών επισημαίνουν ότι ο διοικητικός φόρτος, ως ποσοστό του ΑΕγχΠ, κυμαίνεται από το 6,8% στην Ελλάδα, την Ουγγαρία και τις Βαλτικές Χώρες έως το 1,5% στο Ηνωμένο Βασίλειο και τη Σουηδία. Μάλιστα, δεν σημαίνει ότι ο εν λόγω φόρτος είναι, γενικά, χαμηλότερος στις χώρες που καταγράφουν υψηλότερα επίπεδα ΑΕγχΠ. Επιπλέον, για μια ομάδα χωρών που εξακολουθούν να έχουν σχετικά εναρμονισμένα πρότυπα νομοθεσίας, οι αποκλίσεις αυτές εγείρουν ερωτήματα σχετικά με τις ανεπάρκειες και την εφαρμογή. EL 2 EL
Ο υφιστάμενος διοικητικός φόρτος είναι αποτέλεσμα της νομοθεσίας σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, και ως τέτοιος πρέπει να εξετάζεται, τουλάχιστον εν μέρει και όπου είναι δυνατόν, σε κοινοτικό επίπεδο. Η μείωση του διοικητικού φόρτου στοχεύει, κυρίως, στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της ΕΕ, με τη δημιουργία καλύτερου κανονιστικού πλαισίου και τη συνέχιση της προστασίας προς τους πολίτες και το περιβάλλον. Αυτό πρέπει να επιτυγχάνεται με τη μείωση του διοικητικού φόρτου κατά 25% από την Επιτροπή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και τους συννομοθέτες κατά τη διάρκεια μιας πενταετίας έως το 2012. Δεδομένου ότι ελάχιστοι πόροι είναι διαθέσιμοι με τους οποίους θα μπορούσε να επιτευχθεί αυτή η μείωση (20 εκατ. ευρώ), ένας περαιτέρω στόχος είναι να διασφαλιστούν η αποδοτικότητα και η σχέση κόστουςαποτελεσματικότητας. Ο στόχος που συνιστά η μείωση του διοικητικού φόρτου δεν προβλέπει μείωση των απαιτήσεων υποβολής εκθέσεων ή των υποχρεώσεων πληροφόρησης (ΥΠ) που παρέχουν χρήσιμες και σημαντικές πληροφορίες στους αρμόδιους για τη χάραξη πολιτικής και σε τρίτους. Πρόκειται, κυρίως, για τον καθορισμό των απαιτήσεων που είναι πλέον ξεπερασμένες και την εξεύρεση τρόπων για την αποτελεσματικότερη παροχή των απαραίτητων πληροφοριών στους χρήστες των απαιτήσεων υποβολής εκθέσεων. Η εκτίμηση αντικτύπου παρέχει στοιχεία που βασίζονται στην πείρα των κρατών μελών που έχουν ήδη διενεργήσει τις δικές τους μετρήσεις (Δανία, Κάτω Χώρες, Ηνωμένο Βασίλειο και Τσεχική Δημοκρατία) και σε οικονομικά μοντέλα από τα οποία προκύπτει ότι τα πιθανά οφέλη από τη μείωση του διοικητικού φόρτου κατά 25% μπορεί να είναι σημαντικά όσον αφορά το ΑΕγχΠ και την απασχόληση. Διάφορες μελέτες που χρησιμοποιούν διαφορετικά οικονομικά μοντέλα αναφέρουν δυνητική αύξηση του ΑΕγχΠ κατά 1,4% έως 1,8%, ύστερα από μείωση του διοικητικού φόρτου κατά 25%. Στις περιπτώσεις που συνυπολογίστηκαν οι επιπτώσεις στην απασχόληση, υπάρχουν ενδείξεις ότι ο αντίκτυπος στην απασχόληση θα είναι θετικός, εφόσον καταστεί εφικτή η αύξηση του ανταγωνισμού. Στο έγγραφο των Gelauff και Lejour (2006) 1 υπολογίζεται ότι η μείωση του διοικητικού φόρτου κατά 25% θα μπορούσε τελικά να συνεπάγεται αύξηση του επιπέδου του ΑΕγχΠ έως 1,4%. Τεκμαίρεται ότι ο διοικητικός φόρτος αποτελείται κυρίως από μισθούς/ημερομίσθια, γεγονός που σημαίνει ότι η μείωσή του θα μετασχηματιστεί σε αύξηση της αποδοτικότητας της εργασίας και, ως εκ τούτου, της παραγωγικότητας. Οι εσωτερικοί υπολογισμοί της Επιτροπής που βασίζονται στην ίδια μεθοδολογία και στο ίδιο μοντέλο, δηλαδή στο γενικό μοντέλο ισορροπίας WORLDSCAN αλλά με ορισμένες αλλαγές που έγιναν στις βασικές παραδοχές, παράγουν παρόμοιο αποτέλεσμα. Σύμφωνα με άλλο μοντέλο, που βασίζεται στην οικονομετρία και το οποίο ονομάζεται QUEST, το ΑΕγχΠ μπορεί να αυξηθεί έως 1,8%. Το μοντέλο αυτό λαμβάνει επίσης υπόψη τις επιπτώσεις στην απασχόληση και προβλέπει ότι θα υπάρξει θετικός αντίκτυπος στην απασχόληση, εάν συνυπολογιστεί το γεγονός ότι οι νέες επιχειρήσεις θα εισέλθουν στην αγορά λόγω των υψηλότερων κερδών. Επιπροσθέτως, η ανά τομέα ανάλυση του πιθανού οικονομικού αντικτύπου που πραγματοποίησε η Δανία υποστήριξε επίσης την άποψη περί σημαντικών οφελών. 1 Gelauff, G.M.M. και A.M. Lejour (2006). Five Lisbon highlights: The economic impact of reaching these targets. (Πέντε σταθμοί στη στρατηγική της Λισαβόνας: ο οικονομικός αντίκτυπος της επίτευξης αυτών των στόχων). Έγγραφο 104 της κεντρικής υπηρεσίας οικονομικού προγραμματισμού (CPB) των Κάτω Χωρών. CPB, Χάγη, συντάχθηκε για την ΓΔ ENTR. EL 3 EL
Εφόσον η μείωση θα στοχεύει τις περιττές απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων, δεν αναμένονται αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον ή τον κοινωνικό τομέα. Πράγματι, η διευκρίνιση των απαιτήσεων μπορεί ακόμα και να δημιουργήσει οφέλη μέσω της αυξημένης συμμόρφωσης. Επιπροσθέτως, δεδομένου ότι θα πρέπει να πραγματοποιηθεί περαιτέρω εκτίμηση αντικτύπου βάσει σαφών προτάσεων μείωσης, μόλις αυτές καταρτιστούν, ο τυχόν αναπάντεχα αρνητικός αντίκτυπος θα εκτιμηθεί εκείνη τη χρονική στιγμή. Η εκτίμηση αντικτύπου εξετάζει τέσσερις εναλλακτικές λύσεις και παρέχει λεπτομερή ανάλυση των θετικών και αρνητικών συνεπειών τους. Η εναλλακτική επιλογή 1 (η βασική εναλλακτική επιλογή) είναι να παραμείνει η κατάσταση ως έχει. Η εναλλακτική επιλογή 2 εξετάζει το ενδεχόμενο ανάληψης δράσης από τα κράτη μέλη μόνο εάν δεσμευθεί η Επιτροπή ότι θα βοηθήσει τα κράτη μέλη όταν της το ζητήσουν. Η τρίτη εναλλακτική λύση είναι να στοχοθετήσει η Επιτροπή το μέρος του διοικητικού φόρτου που, τουλάχιστον εν μέρει, δημιουργείται σε κοινοτικό επίπεδο και επιλεγμένους τομείς προτεραιότητας. Η τελευταία εναλλακτική επιλογή συνίσταται στη στοχοθέτηση από την Επιτροπή του συνόλου του διοικητικού φόρτου, ανεξάρτητα από το αν δημιουργείται από την ΕΕ, από διεθνείς υποχρεώσεις ή σε εθνικό/περιφερειακό επίπεδο. Παρότι και οι τέσσερις εναλλακτικές λύσεις θα οδηγούσαν στη μείωση του διοικητικού φόρτου, διαπιστώθηκε ότι η εναλλακτική λύση 3 θα εξασφάλιζε πραγματική και άμεσα μετρήσιμη μείωση σε όλη την ΕΕ. Η βασική εναλλακτική επιλογή προβλέπει μια μορφή μείωσης του διοικητικού φόρτου καθώς ολοένα και περισσότερα κράτη μέλη διενεργούν δικές τους εθνικές μετρήσεις και καταρτίζουν δικά τους προγράμματα μείωσης. Ωστόσο, αυτή η μείωση θα παρεμποδίζεται από το γεγονός ότι η συμμετοχή της ΕΕ είναι καθοριστική για την εξασφάλιση των βέλτιστων αποτελεσμάτων, δεδομένου ότι ένα μέρος του φόρτου οφείλεται στην κοινοτική νομοθεσία. Με αυτή την εναλλακτική λύση η Επιτροπή θα εξοικονομούσε, βέβαια, 20 εκατ. ευρώ, τα οποία θα δαπανήσει για τη συγκεκριμένη διαδικασία. Ωστόσο, με βάση τον προαναφερθέντα πιθανώς θετικό αντίκτυπο, αυτή η επένδυση θα είναι πλήρως δικαιολογημένη. Η εναλλακτική επιλογή 2 θα οδηγούσε πάλι σε εξοικονόμηση πόρων για την Επιτροπή, αλλά υπάρχουν ανησυχίες ως προς τη συμβατότητα - εάν κάθε κράτος μέλος διενεργούσε δική του μέτρηση λίγο ως πολύ σε απομόνωση- και ως προς την εξασφάλιση αποδοτικής και αποτελεσματικής συμμετοχής της ΕΕ όσον αφορά την κοινοτική νομοθεσία. Επιπροσθέτως, είναι πιθανό αυτή η εναλλακτική λύση να μην οδηγήσει σε εξοικονόμηση πόρων, όταν εξεταστεί ο αντίκτυπος στους πόρους συγκεντρωτικά για όλα τα κράτη μέλη. Η εναλλακτική επιλογή 4, εξάλλου, θα είναι εξαιρετικά δαπανηρή για την Επιτροπή, η οποία δεν είναι, συν τοις άλλοις, και η πλέον κατάλληλη για να μετρήσει και να καταγράψει το μέρος του διοικητικού φόρτου που οφείλεται σε εθνική ή περιφερειακή νομοθεσία. Μια στοχευμένη προσέγγιση που βασίζεται σε ορισμένους τομείς προτεραιότητας δεν θα ήταν δυνατή, ενώ το οριακό όφελος που θα προέκυπτε από τη μέτρηση του συνολικού διοικητικού φόρτου θα ήταν εξαιρετικά αμφίβολο. Σύμφωνα με την εναλλακτική λύση 3, οι κανονισμοί και οι οδηγίες και οι υποχρεώσεις πληροφόρησης (ΥΠ) που απορρέουν από την εφαρμογή τους αποτελούν το στόχο του προγράμματος της Επιτροπής για τη μείωση του διοικητικού φόρτου και μόνο σε επιλεγμένους τομείς προτεραιότητας. Οι επιλεγμένοι τομείς προτεραιότητας καθορίζονται με βάση τα διαθέσιμα δεδομένα από τα τέσσερα κράτη μέλη που έχουν ήδη πραγματοποιήσει τις μετρήσεις τους. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι ένας σχετικά μικρός αριθμός τομέων προτεραιότητας καλύπτει πολύ περισσότερο από το 75% του διοικητικού φόρτου που σχετίζεται με την κοινοτική νομοθεσία. Η Επιτροπή θα εντοπίσει όλες τις ΥΠ που προέρχονται από την κοινοτική νομοθεσία στους τομείς προτεραιότητας και θα μετρήσει το φόρτο στους εν λόγω τομείς. Τα κράτη μέλη μπορούν να εστιάσουν τις προσπάθειές τους στο EL 4 EL
τμήμα του φόρτου που απορρέει από την «αμιγώς» εθνική νομοθεσία. Η Επιτροπή θα συνεργαστεί με τα κράτη μέλη στους τομείς όπου απαιτείται κοινή δράση, ιδίως όσον αφορά τη μεταφορά στην εθνική νομοθεσία και τα μέτρα εφαρμογής, τα οποία θα μετρώνται μέσω της διαδικασίας που εφαρμόζει η Επιτροπή στους τομείς προτεραιότητας. Το πλεονέκτημα αυτής της προσέγγισης είναι ότι επικεντρώνει τη μέτρηση σε τομείς όπου υπάρχουν σαφείς συνέργειες. Με τον τρόπο αυτό, μπορεί να επισπευστεί σημαντικά η διαδικασία και να μειωθεί ο χρόνος που απαιτείται για την εξάλειψη των περιττών απαιτήσεων υποβολής εκθέσεων. Αυτή η προσέγγιση θα απελευθερώσει πόρους, επιτρέποντας στα κράτη μέλη να εστιάσουν την προσοχή τους στη δική τους εθνική νομοθεσία. Η καταγραφή των νομοθετικών πράξεων που παράγουν απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων μπορεί να γίνει από την Επιτροπή, με τη βοήθεια συμβούλων και μέσω διαβουλεύσεων με τα κράτη μέλη. Η πραγματική μέτρηση θα διενεργηθεί από εξωτερικούς συμβούλους που εργάζονται για την Επιτροπή βάσει συμφωνημένης μεθοδολογίας και βασίζονται στη συνολική πείρα που έχει αντληθεί και στα στοιχεία που διατίθενται από τα κράτη μέλη τα οποία έχουν ήδη πραγματοποιήσει τις δικές τους μετρήσεις. Τα στοιχεία αυτά δίνουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να εντοπίσει τους τομείς προτεραιότητας στους οποίους ο διοικητικός φόρτος διαδραματίζει σημαντικό ρόλο. Με τον τρόπο αυτό, παρέχει στην Επιτροπή την ευκαιρία να μην αρχίσει από την αρχή και να επικεντρώσει πόρους στους τομείς που υπόσχονται τα σημαντικότερα οφέλη. Αυτή η εναλλακτική λύση ρυθμίζει επίσης ζητήματα συμβατότητας μεταξύ των διαφόρων βάσεων δεδομένων μέτρησης, εξασφαλίζοντας πλήρη εναρμόνιση όσον αφορά το κοινοτικό παράγωγο δίκαιο και τον διοικητικό φόρτο που δημιουργεί, αλλά και όσον αφορά τη μέτρηση του διοικητικού φόρτου που απορρέει από την εθνική νομοθεσία. Η καταγραφή των ΥΠ σε κεντρικό επίπεδο εξασφαλίζει ότι η καταγραφή αυτή γίνεται με τη χρήση των ίδιων κριτηρίων για όλα τα κράτη μέλη. Επιπλέον, εναρμονίζει τον τρόπο με τον οποίο εντάσσονται οι ΥΠ στις οδηγίες. Εάν η καταγραφή γινόταν σε εθνικό επίπεδο για τα μέτρα εφαρμογής των οδηγιών, τότε θα μπορούσαν να υπάρξουν αποκλίσεις ως προς τον τρόπο εισαγωγής μιας ΥΠ (είτε στην κοινοτική νομοθεσία είτε στο μέτρο μεταφοράς στην εθνική νομοθεσία). Πάρα πολλές πληροφορίες παρέχονται από τις χώρες που έχουν ήδη πραγματοποιήσει τις δικές τους βασικές μετρήσεις. Από το πιλοτικό σχέδιο που βασίστηκε εκτενώς στις μετρήσεις της Δανίας, των Κάτω Χωρών, του Ηνωμένου Βασιλείου και της Τσεχικής Δημοκρατίας, προκύπτει ότι το κόστος οφείλεται, σε μεγάλο βαθμό, σε περιορισμένο αριθμό υποχρεώσεων πληροφόρησης. Σύμφωνα με το πιλοτικό σχέδιο, φαίνεται να υπάρχει μια σχετική συγκέντρωση δαπανών σε περιορισμένο αριθμό τομέων της πολιτικής. Στη Δανία, οι 10 περισσότερο επαχθείς νομοθετικές πράξεις σε κάθε υπουργείο αντιπροσωπεύουν το 89,2% του συνολικού φόρτου. Τα στοιχεία των Κάτω Χωρών και του Ηνωμένου Βασιλείου στηρίζουν αυτή την ένδειξη ιδιαίτερα υψηλής συγκέντρωσης. Αυτό σημαίνει ότι θα ήταν σκόπιμο, τουλάχιστον σε μια πρώτη πανευρωπαϊκή μέτρηση, να δοθεί προτεραιότητα και να εξεταστούν εκείνοι οι τομείς που όπως προκύπτει, από τις τρέχουσες εθνικές μετρήσεις και βάσει άλλων πληροφοριών, δημιουργούν τις μεγαλύτερες επιβαρύνσεις. Επομένως, οι τομείς προτεραιότητας (βλ. παράρτημα ΙΙ) σχετικά με την κοινοτική νομοθεσία εντοπίστηκαν με βάση τα πορίσματα ενός πιλοτικού σχεδίου, το οποίο ολοκληρώθηκε τον Οκτώβριο του 2006, τις συμβολές των ενδιαφερομένων στο κυλιόμενο πρόγραμμα απλούστευσης και τα αποτελέσματα της διαβούλευσης για το έγγραφο εργασίας της Επιτροπής που εγκρίθηκε στις 14 Νοεμβρίου. EL 5 EL
Το ευρύ πρόγραμμα μέτρησης της Επιτροπής θα ξεκινήσει την άνοιξη του 2007 και θα υποβληθεί σχετική έκθεση το τέταρτο τρίμηνο του 2008. Η διαδικασία αυτή θα εντοπίσει επίσης πιθανές εναλλακτικές λύσεις μείωσης του διοικητικού φόρτου και θα ενημερώνει περιοδικά για τα αποτελέσματα. Για να αξιολογηθεί κατά πόσον επιτυγχάνονται αυτοί οι στόχοι, θα διενεργηθούν περιοδικές μετρήσεις του διοικητικού φόρτου ή θα υπολογίζεται περιοδικά η μείωσή του από τη βάση. Η υποβολή εκθέσεων μπορεί επίσης να διενεργηθεί μέσω του κυλιόμενου προγράμματος απλούστευσης, το οποίο περιέχει ήδη μια σειρά σημαντικών προτάσεων για τη μείωση του διοικητικού φόρτου, σε ένα χωριστό κεφάλαιο. Εφόσον όλοι οι εμπλεκόμενοι παράγοντες, δηλαδή τα κοινοτικά όργανα και τα κράτη μέλη, εκτελούν τα καθήκοντά τους, το εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του 2012 θα είναι σε θέση να κάνει τον απολογισμό και να περατώσει την εν λόγω διαδικασία. EL 6 EL