ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2014-2019 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 6.1.2015 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά µε το πρόγραµµα καταχώρισης ταξιδιωτών Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγήτρια: Tanja Fajon DT\1044363.doc PE544.479v01-00 Eνωµένη στην πολυµορφία
1. Εισαγωγή Το προτεινόµενο πρόγραµµα καταχώρισης ταξιδιωτών (RTP) είναι µέρος της δέσµης «έξυπνα σύνορα» της Επιτροπής από τον Φεβρουάριο του 2013. Η δέσµη περιλαµβάνει επίσης την πρόταση για ένα σύστηµα εισόδου/εξόδου (ΣΕΕ) και πρόταση για την τροποποίηση του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (ΚΣΣ) για να αντανακλούν το νέα συστήµατα. Ο βασικός σκοπός του RTP είναι να διευκολυνθεί η διέλευση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ για τους επισκέπτες από τρίτες χώρες οι οποίοι ταξιδεύουν συχνά προς την ΕΕ και οι οποίοι θα πρέπει να υποβληθούν σε εκ των προτέρων πριν από την άφιξη στα σύνορα. Αυτό το έγγραφο εργασίας συνοψίζει ορισµένα από τα βασικά ζητήµατα που παραµένουν άλυτα µετά την παρουσίαση από την Επιτροπή της Τεχνικής Μελέτης για τα «έξυπνα σύνορα» και την ανάλυση του κόστους. Καταλήγει µε µια ενότητα για τα εκκρεµή ζητήµατα και θέµατα για προβληµατισµό, θέτοντας µια σειρά από ερωτήµατα που πρέπει να αντιµετωπιστούν στο µέλλον. 2. Περίληψη των θεµάτων που εξετάζει η τεχνική µελέτη και ανάλυση κόστους Η τεχνική µελέτη εξετάζει λεπτοµερώς ορισµένες πτυχές του RTP, όπως η διαδικασία ελέγχου των συνόρων, τα δεδοµένα, η χρήση των βιοµετρικών στοιχείων και η συνολική αρχιτεκτονική του συστήµατος. Πολλές από τις προτάσεις που διατυπώνονται διαφέρουν σηµαντικά από την αρχική νοµοθετική πρόταση της Επιτροπής. Η µελέτη δεν εξέτασε ούτε τροποποίησε τον βασικό σκοπό του προγράµµατος καταχώρισης ταξιδιωτών. ιαδικασία συνοριακού ελέγχου Η µελέτη αφιερώνει πολύ προσοχή στην εγγραφή των καταχωρισµένων ταξιδιωτών και διερευνά τη χρήση φωτογραφιών σε αυτή τη διαδικασία. Ισχυρίζεται ότι η ποιότητα των φωτογραφιών που χρησιµοποιούνται στο VIS δεν είναι πάντα ικανοποιητική. Η µελέτη συνιστά να επιτρέπονται οι επιγραµµικές εφαρµογές για το RTP, αλλά δηλώνει ότι αυτό θα επηρεάσει τη συνολική αρχιτεκτονική και θα εγείρει ανησυχίες για την ασφάλεια, ζητήµατα που χρήζουν περαιτέρω εξέτασης. Ένα από τα καθήκοντα της µελέτης ήταν να αξιολογήσει τη χρήση ενός αδειοπλαισίου στο RTP. Η µελέτη δείχνει ότι τα ηλεκτρονικά διαβατήρια (ηλεκτρονικά ταξιδιωτικά έγγραφα αναγνώσιµα από µηχάνηµα - emrtds) θα µπορούσαν να χρησιµοποιηθούν ως εναλλακτική λύση σε ένα αδειοπλαίσιο. Απλά έγγραφα MRTD (διαβατήρια χωρίς τσιπ) δεν θεωρούνται αρκούντως ασφαλή. Η µελέτη εξετάζει δράσεις που θα µπορούσαν να µειώσουν το χρονικό διάστηµα που απαιτείται για την επεξεργασία στα σύνορα. Οι δράσεις αυτές ονοµάζονται «επιταχυντές». Ορισµένοι πιθανοί επιταχυντές περιλαµβάνουν την εκ των προτέρων συλλογή δεδοµένων τις εκ των προτέρων καταχωρίσεις στα σύνορα µεγαλύτερες περιόδους διατήρησης των δεδοµένων αποτελεσµατική οργάνωση των σηµείων διέλευσης των συνόρων ελαχιστοποίηση του αριθµού των απαιτουµένων εγγράφων αυτόµατες συνοριακές πύλες, και σαρώσεις ίριδας οφθαλµού. εδοµένα PE544.479v01-00 2/6 DT\1044363.doc
Οι αρχικές προτάσεις της Επιτροπής προβλέπουν µια σειρά από 36 στοιχεία δεδοµένων που θα τηρούνται ανά ταξιδιώτη. Η µελέτη δείχνει ότι, στην πραγµατικότητα, 26 είδη δεδοµένων θα αρκούσαν για το RTP. Στην αρχική πρόταση του RTP δεν προβλέπεται πρόσβαση για την επιβολή του νόµου και η µελέτη δεν βρίσκει λόγους για να προτείνει κάτι τέτοιο. Η µελέτη επιβεβαιώνει ότι "δεν υπάρχουν µειονεκτήµατα" όσον αφορά την περίοδο διατήρησης των δεδοµένων που καθορίζονται στην αρχική πρόταση της Επιτροπής, δηλαδή, ένα µέγιστο χρονικό διάστηµα πέντε ετών από την ηµεροµηνία λήξης του RTP. Βιοµετρικά δεδοµένα Τα βιοµετρικά χαρακτηριστικά θεωρούνται ότι είναι ένας τρόπος για την υποστήριξη και ενίσχυση των ελέγχων ταυτότητας στα εξωτερικά σύνορα, καθώς και τη συνολική ασφάλεια των συνοριακών ελέγχων. Η µελέτη εξέτασε τη χρήση της εικόνας προσώπου ως βιοµετρικό χαρακτηριστικό και κατέληξε στο συµπέρασµα ότι, για το RTP, θα ήταν δυνατή η χρήση εικόνων προσώπου µόνο (χωρίς δακτυλικά αποτυπώµατα). Αυτό δεν παρουσιάστηκε ως επιλογή στη νοµοθετική πρόταση. Η µελέτη κατέδειξε επίσης ότι η χρήση των εικόνων προσώπου σε συνδυασµό µε τα δακτυλικά αποτυπώµατα θα ήταν επωφελής τόσο για την εξακρίβωση και διακρίβωση των στοιχείων όσον αφορά την ταχύτητα και την ασφάλεια, που θα πρέπει µε τη σειρά τους να οδηγήσουν σε µείωση των ποσοστών εσφαλµένων απορρίψεων και, φυσικά, θα σήµαινε µικρότερο αριθµό απαιτούµενων δακτυλικών αποτυπωµάτων από αυτόν που αναφέρεται στην αρχική πρόταση της Επιτροπής. Και οι τρεις επιλογές για το RTP, και συγκεκριµένα, η χρησιµοποίηση µόνο εικόνων προσώπου, η χρησιµοποίηση εικόνων προσώπου σε συνδυασµό µε σειρά δακτυλικών αποτυπωµάτων, ή η χρήση µη βιοµετρικών δεδοµένων, θα πρέπει να δοκιµαστεί κατά τη διάρκεια της φάσης των δοκιµών. Αρχιτεκτονική Όσον αφορά τη συνολική αρχιτεκτονική, ένα από τα κύρια ερωτήµατα είναι κατά πόσον η RTP πρέπει να αποτελέσει µέρος ενός ενιαίου συστήµατος µαζί µε την ΣΚΕΕ, ή αν θα πρέπει να είναι ξεχωριστά, αλλά αλληλένδετα συστήµατα. Το Κοινοβούλιο είχε ζητήσει από την Επιτροπή να εξετάσει στη µελέτη τη δυνατότητα αξιοποίησης και οικοδόµησης σε ήδη υπάρχοντα συστήµατα. Η µελέτη διαπιστώνει ότι ορισµένα τµήµατα του λογισµικού του Συστήµατος Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) θα µπορούσε να επαναχρησιµοποιηθεί για το RTP, για παράδειγµα, το υπάρχον σύστηµα βιοµετρικής αντιστοίχισης (BMS) που χρησιµοποιείται σήµερα για το VIS. Μια νέα έκδοση του BMS (το BMS-2) προβλέπεται να τεθεί σε λειτουργία το 2015. Η νέα αυτή έκδοση θα µπορούσε να χρησιµοποιηθεί και για το σχέδιο για τα έξυπνα σύνορα. Η µελέτη διαπιστώνει ότι µε την αξιοποίηση των υφιστάµενων συστηµάτων και του λογισµικού θα πρέπει να αναµένεται µείωση του κόστους. Η µελέτη καταλήγει στο συµπέρασµα ότι η ενσωµάτωση της ΣΚΕΕ, του RTP και του VIS είναι εύλογη από απόψεως ικανοτήτων και δεδοµένων, αλλά η διατήρηση των δεδοµένων θα DT\1044363.doc 3/6 PE544.479v01-00
πρέπει να εναρµονιστεί και τα δικαιώµατα του υποκειµένου θα πρέπει σαφώς να είναι πλήρως εγγυηµένα. 3. Εκκρεµή ζητήµατα και θέµατα για προβληµατισµό Μετά την εργασία του πρώην εισηγητή Ioan Enciu, ιδίως το έγγραφο εργασίας της 20ης Ιουνίου 2013, τη συνεισφορά των εισηγητών για την επεξεργασία από την Επιτροπή των στόχων της µελέτης της 29ης Ιανουαρίου 2014, την ανάλυση της ίδιας της µελέτης, και εν αναµονή της φάσης των δοκιµών που θα διενεργηθούν από την ΕΕ-LISA φέτος, η εισηγήτρια θα ήθελε να θέσει τα εκκρεµή ζητήµατα και να επισηµάνει τα ζητήµατα που απέτυχε να αντιµετωπίσει η µελέτη. Ο πρώην εισηγητής, κ Enciu, στο έγγραφο εργασίας του εξέφρασε τη λύπη της ευρωπαϊκής διαδικασίας χάραξης πολιτικής η οποία, κατά τη γνώµη του, δεν επέτρεπε ένα σωστά διαρθρωµένο διάλογο που να εστιάζει σε δύο βασικά στοιχεία των προτάσεων για τα έξυπνα σύνορα της Επιτροπής, δηλαδή σε ένα σαφή ορισµό του προβλήµατος και, στη συνέχεια, µια ανοικτή συζήτηση σχετικά µε τις πιθανές λύσεις. Αντιθέτως, τα υποστηρικτικά έγγραφα µε τη µελέτη να µη διαφέρει σε αυτό - συντάσσονται µε σκοπό την υποστήριξη της δηµιουργίας νέων συστηµάτων και όχι την αξιολόγηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητάς τους, που παραµένουν αναπόδεικτες, χωρίς ενδείξεις ότι οι κύριοι στόχοι των προτάσεων θα επιτευχθούν. Η εισηγήτρια εκφράζει τη λύπη του για το γεγονός ότι η µελέτη, παρά τη συµβολή του Κοινοβουλίου κατά την τελευταία νοµοθετική περίοδο, δεν παρέχει απαντήσεις στις καίριες αυτές παρατηρήσεις και ανησυχίες. Η εισηγήτρια πιστεύει ότι η µελέτη αποµακρύνθηκε ακόµη περισσότερο µακριά από τους κεντρικούς στόχους της πρώτης πρότασης της Επιτροπής και θα ήθελε να καλέσει τους βουλευτές να προβληµατιστούν σχετικά µε τα ακόλουθα θέµατα. Με βάση τις διαφορετικές απόψεις που διατυπώθηκαν σχετικά µε τη δέσµη για τα έξυπνα σύνορα, και συγκεκριµένα από τον Ευρωπαίο Επόπτη Προστασίας εδοµένων, την Επιτροπή Meijers, την οµάδα εργασίας του άρθρου 29 για την προστασία δεδοµένων, την Ευρωπαϊκή Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, που αναφέρονταν σε ευρύ φάσµα θεµάτων συµπεριλαµβανοµένης και της αναλογικότητας και της πρακτικής υλοποίησης των προτάσεων, δεν απεδείχθη επαρκώς η συµβατότητα της δέσµης για τα έξυπνα σύνορα µε τις βασικές αρχές προστασίας των δεδοµένων. υστυχώς, η µελέτη απέτυχε να αποδείξει επαρκώς αρχικά την αναγκαιότητα υλοποίησης τέτοιου είδους συστηµάτων, και αγνόησε πλήρως το αίτηµα του Κοινοβουλίου για την αξιολόγηση και αντιµετώπιση άλλων επιλογών που θα µπορούσαν να επιτύχουν τους τεθέντες στόχους. Σε αυτούς περιλαµβάνονταν, χωρίς να περιορίζονται µόνο σε αυτούς: η επιλογή «status quo» και η επιλογή «των µη τεχνολογικών λύσεων» (σύµφωνα µε την οποία θα πραγµατοποιείται µόνο ένας ελάχιστος έλεγχος στους κατόχους θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων (ΘΠΕ), µέσω τροποποίησης του συνοριακού κώδικα Σένγκεν και/ή επί πλέον η διαθέσιµη επιλογή για τους ταξιδιώτες να χρησιµοποιούν αυτόµατους συνοριακούς ελέγχους µε βάση την προηγούµενη εγγραφή τους στο VIS). PE544.479v01-00 4/6 DT\1044363.doc
Όσον αφορά τα θεµελιώδη δικαιώµατα, η µελέτη δεν προβαίνει σε αξιολόγηση του βαθµού ή του αντικτύπου στους πολίτες ή στα δικαιώµατα των ταξιδιωτών. Όσον αφορά τα εθνικά συστήµατα, η µελέτη δείχνει ότι υπάρχουν πολλές δυνατότητες περαιτέρω χρήσης ή ενσωµάτωσης των υφιστάµενων συστηµάτων µε το ΣΚΕΕ και το RTP, ωστόσο κανένα τελικό συµπέρασµα δεν έχει συναχθεί από αυτή την άποψη. Παρά το γεγονός ότι ένα διαφορετικό έγγραφο της Επιτροπής 1 αναφέρει ότι τα επιµέρους εθνικά συστήµατα RTP επεκτείνουν τις δραστηριότητές τους εκτός της ΕΕ: η Ολλανδία επεξέτεινε το σύστηµά της σε άλλες χώρες, όπως ο Καναδάς και η Νότια Κορέα, και η Γερµανία επεξέτεινε το σύστηµά της στις Ηνωµένες Πολιτείες, η µελέτη δεν αναφέρει τον τρόπο µε τον οποίο σκοπεύει η Επιτροπή να ασχοληθεί µε αυτές τις τρίτες χώρες όταν δηµιουργηθεί ένα πανευρωπαϊκό σύστηµα. Επιπλέον, η µελέτη δεν εξετάζει άλλα σχετικά θέµατα όπως την εµπειρία του παρελθόντος µε τα εθνικά συστήµατα, τη δυνατότητα µείωσης του προσωπικού στα σύνορα, την ανάγκη για τυποποίηση (για παράδειγµα για πύλες ABC), τις εµπειρίες από άλλες τρίτες χώρες που εφάρµοσαν έξυπνα συστήµατα, συµπεριλαµβανοµένων και των εµπειριών τους σε θέµατα παράκαµψης των έξυπνων συνοριακών συστηµάτων. Το συνοριακό σύστηµα ΗΠΑ-Καναδά έχει επισηµανθεί ως ένα παράδειγµα από τους προηγούµενες εισηγητές. Όσον αφορά το κόστος, η µελέτη δεν προβλέπει σαφή απάντηση ως προς το τελικό κόστος των προτάσεων. Έχοντας κατά νου την πιθανότητα αύξησης των δαπανών, όπως στην περίπτωση του SIS II, ιδιαίτερη σηµασία δίνεται στο κεφάλαιο «άλλες επιλογές κόστους». Η αρχική πρόταση της Επιτροπής σχετικά µε το ΣΚΕΕ και το RTP δεν προβλέπει την πρόσβαση των αρχών επιβολής του νόµου (ΑΕΝ) στα συστήµατα, η οποία µπορεί να δοθεί µόνο µετά από αξιολόγηση που θα διενεργηθεί αφού τεθεί σε λειτουργία το σύστηµα για δύο χρόνια. Ωστόσο, η µελέτη εκτιµά θετικά την πρόσβαση των ΑΕΝ ως δευτερεύοντα στόχο, υπό την προϋπόθεση ότι θα χρησιµοποιηθούν τα βιοµετρικά αναγνωριστικά στοιχεία και η περίοδος διατήρησης των δεδοµένων θα είναι σηµαντικά µεγαλύτερη από εκείνη που πρότεινε η Επιτροπή στην αρχική της πρόταση. Η εισηγήτρια εκφράζει την ανησυχία ότι η πρόσβαση των ΑΕΝ γίνεται ολοένα και πιο κεντρικό ζήτηµα στις προτάσεις, χωρίς να έχει αναλυθεί σωστά, και ότι οι στόχοι ενός τέτοιου συστήµατος αλλάζουν αυτόµατα αν περιληφθεί και η πρόσβαση των ΑΕΝ: πέρα από τη διευκόλυνση της διέλευσης των συνόρων και της επεξεργασίας στα σύνορα, για την καταπολέµηση της εγκληµατικότητας και της τροµοκρατίας. Έχοντας σοβαρές ανησυχίες σχετικά µε την πρόσβαση των ΑΕΝ, η εισηγήτρια εκφράζει τη λύπη του για το γεγονός ότι η µελέτη δεν έλαβε δεόντως υπόψη την πρόσφατη οδηγία για τη διατήρηση δεδοµένων κατά την αξιολόγηση τέτοιων διαθέσιµων επιλογών, αναγνωρίζοντας ταυτόχρονα ότι οι αποφάσεις του ικαστηρίου µπορεί να έχουν ευρύτερο αντίκτυπο. Η µετατόπιση από τους κύριους στόχους σε σχέση µε αυτό, είναι προφανής. Το ερώτηµα που τίθεται και πάλι είναι, στην πραγµατικότητα, το ίδιο, δηλαδή ποιός είναι ή ποιός θα έπρεπε να είναι ο κύριος σκοπός των συστηµάτων ΣΚΕΕ/RTP; 1 SWD(2014) 165 τελικό, τµήµα 6.4.3 DT\1044363.doc 5/6 PE544.479v01-00
Υπενθυµίζοντας το έγγραφο εργασίας του πρώην εισηγητή, εξακολουθεί να µην υπάρχει ακόµα σαφής απάντηση κατά πόσον το σύστηµα ΣΚΕΕ αποτελεί προϋπόθεση για το RTP, ή το σύστηµα RTP ή θα µπορούσε να ξεκινήσει χωρίς αυτό. Με βάση το παρόν έγγραφο εργασίας, η εισηγήτρια καλεί τους βουλευτές να προβληµατιστούν σχετικά µε τις διάφορες πτυχές του προτεινόµενου RTP και να διατυπώσουν τις απόψεις τους σχετικά µε την πορεία προς τα εµπρός. PE544.479v01-00 6/6 DT\1044363.doc