ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ. EL Eνωμένη στην πολυμορφία EL σχετικά με το πρόγραμμα καταχώρισης ταξιδιωτών (ΠΚΤ)

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με το πρόγραμμα καταχώρισης ταξιδιωτών (ΠΚΤ) Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Ioan Enciu DT\ doc PE v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία

2 Εισαγωγή Η πρόταση για το πρόγραμμα καταχώρισης ταξιδιωτών (ΠΚΤ) αποτελεί μέρος της δέσμης μέτρων για τα ευφυή σύνορα στην οποία περιλαμβάνεται επίσης μια πρόταση για ένα σύστημα καταχώρισης εισόδου/εξόδου (ΣΚΕΕ) και μια πρόταση για την τροποποίηση του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (ΚΣΣ) με σκοπό την εφαρμογή των δύο προτεινόμενων συστημάτων στα σύνορα. Το παρόν έγγραφο εργασίας παρέχει μια περιεκτική σύνοψη της πρότασης και θέτει ορισμένα πολιτικά ζητήματα προς συζήτηση. Ιστορικό Το ΠΚΤ προτείνεται υπό το πρίσμα της εκτιμώμενης αύξησης των ταξιδιωτικών ροών, η οποία αναμένεται να οδηγήσει σε προβλήματα στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Σύμφωνα με το σενάριο αυτό, εάν δεν τροποποιηθεί το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο, η μόνη επιλογή των κρατών μελών θα είναι η τοποθέτηση μεγαλύτερου αριθμού υπαλλήλων ώστε να αποφευχθεί η αύξηση του χρόνου αναμονής 1. Η αυτοματοποίηση θεωρείται ως ένα από τα εργαλεία που βοηθούν στη μείωση της συμφόρησης. Στα σημεία συνοριακής διέλευσης με σημαντική κίνηση, όπως οι μεγάλοι αερολιμένες, τα κράτη μέλη έχουν ήδη αρχίσει να χρησιμοποιούν αυτοματοποιημένα συστήματα συνοριακού ελέγχου για τους πολίτες της ΕΕ. Αυτό είναι νομικά εφικτό, καθώς, σύμφωνα με τον ΚΣΣ, για τα άτομα που απολαμβάνουν το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας, δηλαδή κυρίως για τους πολίτες της ΕΕ και τα μέλη των οικογενειών τους, δεν απαιτείται παρά μόνον η διενέργεια στοιχειώδους ελέγχου για την εξακρίβωση της ταυτότητάς τους (άρθρο 7 παράγραφος 2 του ΚΣΣ). Ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν διαθέτουν τα νομικά μέσα για την εφαρμογή παρόμοιων συστημάτων για τους υπηκόους τρίτων χωρών, καθώς, σύμφωνα με τους κανόνες του ΚΣΣ, απαιτείται διεξοδικός έλεγχος όλων των υπηκόων τρίτων χωρών κατά την είσοδο και την έξοδό τους (άρθρο 7 παράγραφος 3 του ΚΣΣ). Το προτεινόμενο ΠΚΤ Βασικός σκοπός του ΠΚΤ είναι να διευκολυνθεί η διέλευση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ από ταξιδιώτες τρίτων χωρών που ταξιδεύουν συχνά στην ΕΕ και έχουν υποβληθεί σε προκαταρκτικό έλεγχο πριν από την άφιξη τους στα σύνορα. Αντί να υποβάλλονται όλοι οι ταξιδιώτες τρίτων χωρών στους ίδιους ελέγχους, είτε ταξιδεύουν για πρώτη είτε για πολλοστή φορά στην ΕΕ, θα μπορούσε να υπάρχει διαφοροποίηση μεταξύ των ταξιδιωτών. Οποιοσδήποτε υπήκοος τρίτης χώρας, ηλικίας τουλάχιστον 12 ετών, θα μπορεί να υποβάλει αίτηση, ανεξάρτητα από το εάν υπόκειται ή μη στην υποχρέωση θεώρησης, για πρόσβαση στο ΠΚΤ σε οποιοδήποτε προξενείο κράτους μέλους, σε κοινό κέντρο υποβολής αιτήσεων ή σε οποιοδήποτε σημείο διέλευσης (άρθρο 5). Για τον σκοπό αυτό, το ενδιαφερόμενο πρόσωπο θα καλείται να συμπληρώσει ένα έντυπο αίτησης (άρθρο 6), να υποβάλει ένα μηχανικώς αναγνώσιμο ταξιδιωτικό έγγραφο (άρθρο 7), να παράσχει τα βιομετρικά δεδομένα του με τα αποτυπώματα των τεσσάρων δακτύλων του (άρθρο 8), να υποβάλει μια σειρά από 1 Για λεπτομερέστερη περιγραφή του σεναρίου αυτού, βλέπε την εκτίμηση επιπτώσεων που συνοδεύει την πρόταση (SWD(2013)50, σ. 21) PE v /6 DT\ doc

3 δικαιολογητικά έγγραφα που είναι σχεδόν πανομοιότυπα με εκείνα που απαιτούνται από τον κώδικα θεωρήσεων (κανονισμός 810/2009) για την αίτηση θεώρησης (άρθρο 9), καθώς και να καταβάλει τέλος 20 ευρώ (άρθρο 10, παράρτημα ΙΙΙ). Στη συνέχεια, η εν λόγω αίτηση θα εξετάζεται από τις αρχές θεώρησης ή τις συνοριακές αρχές. Τα κριτήρια που προτείνονται για την εν λόγω εξέταση (άρθρο 12) είναι σε μεγάλο βαθμό παρεμφερή με εκείνα που εφαρμόζονται κατά την εξέταση των αιτήσεων θεώρησης όπως ορίζονται στο άρθρο 21 του κώδικα θεωρήσεων. Ωστόσο, προβλέπονται πρόσθετα κριτήρια τα οποία σχετίζονται με το ίδιο το ΠΚΤ, όπως είναι η δυνατότητα του αιτούντος να αποδείξει την ανάγκη να ταξιδεύει συχνά ή/και τακτικά προς την ΕΕ, καθώς και η ακεραιότητα και η αξιοπιστία του. Τα εν λόγω κριτήρια είναι παρεμφερή με εκείνα που πρέπει να πληρούνται για την έκδοση θεώρησης πολλαπλών εισόδων (άρθρο 24 του κώδικα θεωρήσεων). Οι αρχές θα πρέπει να λαμβάνουν απόφαση, εντός 25 ημερών, για τη χορήγηση ή την άρνηση πρόσβασης στο ΠΚΤ (άρθρο 13). Σε περίπτωση θετικής απόφασης, η πρόσβαση παρέχεται για διάστημα ενός έτους (άρθρο 14) το οποίο μπορεί να παραταθεί δύο φορές για χρονικό διάστημα δύο επιπλέον ετών (1+2+2). Εφόσον παρασχεθεί η πρόσβαση, τα δεδομένα του αιτούντος θα καταχωρίζονται στο κεντρικό αποθετήριο και το άτομο θα λαμβάνει ένα αδειοδοτικό το οποίο θα περιλαμβάνει έναν αριθμό αναγνώρισης. Κατά την άφιξή του στα σύνορα, και σε περίπτωση που εφαρμόζεται αυτοματοποιημένο σύστημα συνοριακού ελέγχου, ο ταξιδιώτης στον οποίο έχει χορηγηθεί πρόσβαση στο ΠΚΤ θα πρέπει να προβαίνει στην εξακρίβωση της ταυτότητάς του μέσω της σάρωσης του διαβατηρίου του, της αυτοκόλλητης θεώρησής του (για τους κατόχους θεώρησης), του προσωπικού του αδειοδοτικού και των δακτυλικών αποτυπωμάτων του. Η αυτοματοποιημένη πρόσβαση θα πραγματοποιείται υπό την εποπτεία ενός συνοριοφύλακα. Εάν δεν εφαρμόζεται αυτοματοποιημένο σύστημα συνοριακού ελέγχου ή εάν προκύψουν προβλήματα, ο ταξιδιώτης θα υποβάλλεται σε απλουστευμένο χειρωνακτικό έλεγχο από τον συνοριοφύλακα. Σε περίπτωση που διαπιστωθεί από τον έλεγχο ότι ο ταξιδιώτης δεν είναι καταχωρισμένος στο ΠΚΤ, το εν λόγω πρόσωπο θα υποβάλλεται σε διεξοδικό έλεγχο (νέο άρθρο 7α του ΚΣΣ). Η πρόταση για το ΠΚΤ περιλαμβάνει επίσης διατάξεις που σχετίζονται με την αποθήκευση των δεδομένων στη βάση του ΠΚΤ. Προβλέπεται περίοδος διατήρησης των δεδομένων διάρκειας 5 ετών (άρθρο 34), ενώ απαγορεύεται η κοινοποίηση των δεδομένων σε τρίτες χώρες (άρθρο 42). Η πρόταση περιέχει επίσης διατάξεις για την ασφάλεια των δεδομένων (άρθρο 43), την ευθύνη (άρθρο 44), τον αυτοέλεγχο (άρθρο 46), τις κυρώσεις (άρθρο 47), καθώς και για τα δικαιώματα του υποκειμένου των δεδομένων και την εποπτεία (κεφάλαιο Χ). Οι εν λόγω διατάξεις είναι σε μεγάλο βαθμό παρεμφερείς με εκείνες των συστημάτων SIS II και VIS. Στην πρόταση περιγράφεται επίσης η τεχνική αρχιτεκτονική του συστήματος (κεφάλαιο VI) και προβλέπεται ότι την τεχνική ανάπτυξή του μετά την ολοκλήρωση της νομοθετικής διαδικασίας θα αναλάβει ο οργανισμός για τη λειτουργική διαχείριση συστημάτων ΤΠ «eu- LISA» (άρθρο 38). Ερωτήματα προς συζήτηση DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 Ο εισηγητής διατυπώνει κάτωθι σειρά ερωτημάτων προς συζήτηση που αφορούν κυρίως την καταλληλότητα του ίδιου του συστήματος και όχι (τουλάχιστον στην παρούσα φάση) τις προτεινόμενες λεπτομέρειες σχετικά με τη λειτουργία του. Είναι όντως απαραίτητο ένα ΠΚΤ ή μήπως υπάρχουν εναλλακτικές λύσεις; Στο ψήφισμά του της 10ης Μαρτίου 2009, σχετικά με τις εξελίξεις όσον αφορά τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ και ανάλογες εμπειρίες τρίτων χωρών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο «υποστηρίζει καταρχήν την ιδέα ενός προγράμματος καταχωρισμένων ταξιδιωτών για τους υπηκόους τρίτων χωρών, με ή χωρίς απαιτήσεις θεώρησης, το οποίο θα επιτρέπει την επιτάχυνση των ροών των ταξιδιωτών και την αποφυγή φαινομένων συμφόρησης στα σημεία εισόδου και εξόδου της επικράτειας». Μολονότι ο εισηγητής υποστηρίζει καταρχήν την ιδέα ενός τέτοιου προγράμματος, καλεί τους βουλευτές να εξετάσουν κατά πόσον υφίστανται εναλλακτικές λύσεις με τις οποίες θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί δεόντως η ανάγκη για περισσότερο αποτελεσματικούς συνοριακούς ελέγχους. Είναι λυπηρό το γεγονός ότι, όπως φαίνεται, η ευρωπαϊκή διαδικασία χάραξης πολιτικής δεν επιτρέπει τη διεξαγωγή ορθώς δομημένου διαλόγου που να εστιάζει, σε πρώτο στάδιο, σε έναν σαφή προσδιορισμό του προβλήματος και, σε επόμενο στάδιο, στη διεξαγωγή ανοικτού διαλόγου για την εξεύρεση πιθανών λύσεων. Όλα τα έγγραφα της Επιτροπής σχετικά με τις προτάσεις για τα ευφυή σύνορα, συμπεριλαμβανομένων των εκτιμήσεων επιπτώσεων, καταρτίστηκαν με γνώμονα τη στήριξη της δημιουργίας νέων συστημάτων και όχι την αξιολόγηση της αναγκαιότητάς τους με βάση σαφή στοιχεία. Επίσης, ορισμένες υποθέσεις, όπως η αναμενόμενη σημαντική αύξηση της διέλευσης των συνόρων, επιδέχονται αμφισβήτηση. Παραδείγματος χάρη, κατά τα τελευταία έτη δεν παρατηρήθηκε σημαντική αύξηση όσον αφορά τη διέλευση των συνόρων (669 εκατ. το 2009, 675 εκατ. το 2010, 700 εκατ. το 2011). Επιπλέον, η πρόταση φαίνεται να στηρίζεται στην παραδοχή ότι υπάρχει συστηματική πίεση σε ολόκληρο τον χώρο Σένγκεν, ενώ στην πραγματικότητα η πίεση επικεντρώνεται σε περιορισμένο αριθμό σημείων διέλευσης των συνόρων ιδίως στους αερολιμένες (το 30% του συνόλου των διελεύσεων συνόρων καταγράφεται στους 20 μεγαλύτερους από άποψη κίνησης αερολιμένες της ΕΕ). Ως εκ τούτου, εύλογα τίθεται το ερώτημα κατά πόσον δεν θα ήταν δυνατόν να επιτευχθεί ο ίδιος στόχος με διαφορετικά μέτρα. Παραδείγματος χάρη, δεν θα μπορούσε να αποτελέσει πιθανό ενδεχόμενο το να επικεντρωθούν οι προσπάθειες της ΕΕ στη διευκόλυνση της διέλευσης των συνόρων από τους πολίτες της ΕΕ και από τα άτομα που απολαμβάνουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας; Σύμφωνα με τα διαθέσιμα στατιστικά στοιχεία, στην κατηγορία αυτή εμπίπτει το 73,5% των ταξιδιωτών που διέρχονται τα σύνορα. Με την καθιέρωση του βιομετρικού διαβατηρίου για τους πολίτες της ΕΕ, θα ήταν καταρχήν δυνατό να διενεργούνται αυτοματοποιημένοι συνοριακοί έλεγχοι για την εξακρίβωση της ταυτότητας, γεγονός που θα οδηγούσε στη διευκόλυνση της διέλευσης των συνόρων και της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της ΕΕ και στην αποσυμφόρηση των εξωτερικών συνόρων. Επιπλέον, καθώς τα κριτήρια για την έκδοση θεώρησης πολλαπλών εισόδων είναι σχεδόν τα PE v /6 DT\ doc

5 ίδια με εκείνα που προβλέπονται για το ΠΚΤ, θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο διευκόλυνσης της διέλευσης των συνόρων για τη συγκεκριμένη κατηγορία προσώπων των οποίων η ταυτότητα έχει ήδη εξακριβωθεί. Δεν θα μπορούσε για παράδειγμα να αποτελέσει εναλλακτική λύση η τροποποίηση του ΚΣΣ ώστε να προβλέπεται ένας «λιγότερο αυστηρός» διεξοδικός έλεγχος για τους κατόχους θεώρησης πολλαπλών εισόδων (το 2011, το 39% των θεωρήσεων μικρής διάρκειας ήταν θεωρήσεις πολλαπλών εισόδων); Στην πράξη αυτό συμβαίνει ήδη, καθώς ο συνοριοφύλακας ήδη διαθέτει διακριτική ευχέρεια σχετικά με το πόσο διεξοδικός θα είναι ο έλεγχος στον οποίο θα υποβληθεί ένας υπήκοος τρίτης χώρας. Πέραν των «λιγότερο αυστηρών» διεξοδικών ελέγχων, δεν θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο να υπόκεινται οι κάτοχοι θεώρησης πολλαπλών εισόδων σε ημιαυτοματοποιημένους συνοριακούς ελέγχους (αυτόματες πύλες ή/και περίπτερα αυτοεξυπηρέτησης) με βάση την προηγούμενη καταχώριση των στοιχείων τους στο VIS; Κατά συνέπεια, αντί να δημιουργηθεί μια νέα και δαπανηρή βάση δεδομένων, μια πιθανή εναλλακτική λύση θα μπορούσε να είναι η ενθάρρυνση της προαιρετικής εγκατάστασης (ημι- )αυτοματοποιημένων μέσων διέλευσης των συνόρων (αυτόματες πύλες ή/και περίπτερα αυτοεξυπηρέτησης) τα οποία θα μπορούν να χρησιμοποιούν οι πολίτες της ΕΕ και άλλες κατηγορίες ταξιδιωτών, όπως είναι οι κάτοχοι θεώρησης πολλαπλών εισόδων ή οι κάτοχοι αδειών τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας. Σύμφωνα με πρόχειρο υπολογισμό, το ποσό του 1,1 δισ. ευρώ που προορίζεται για τα ευφυή σύνορα θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί, για παράδειγμα, για τον εξοπλισμό των συνόρων της ΕΕ, ιδίως των αερολιμένων, με περισσότερες από αυτόματες πύλες, σε σχέση με τον τρέχοντα αριθμό που δεν υπερβαίνει τις 500. Η αύξηση του αριθμού των αυτόματων πυλών ή/και των περιπτέρων αυτοεξυπηρέτησης και η διάθεσή τους στους πολίτες της ΕΕ και στους κατόχους θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων που μαζί πραγματοποιούν τουλάχιστον το 80% του συνόλου των συνοριακών διελεύσεων θα έχει ως αποτέλεσμα τη σημαντική επιτάχυνση των ταξιδιωτικών ροών και τη μείωση του χρόνου αναμονής στα σύνορα. Είναι το ΠΚΤ το κατάλληλο μέτρο επί του παρόντος; Δεδομένης της οικονομικής κατάστασης πολλών κρατών μελών, εξαιτίας της οποίας κινδυνεύει η ύπαρξη ακόμα και ορισμένων βασικών δημόσιων υπηρεσιών, πρέπει να τεθεί το ερώτημα κατά πόσον το ΠΚΤ συνιστά, υπό τις παρούσες συνθήκες, το καταλληλότερο μέτρο. Η απόφαση να διατεθούν 1,1 δισ. ευρώ για τη δημιουργία ευφυών συνόρων δεν θα πρέπει ως εκ τούτου να ληφθεί χωρίς να προηγηθεί προσεκτική αξιολόγηση. Θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι πάντοτε υπάρχει ο κίνδυνος αύξησης του κόστους, όπως συνέβη στην περίπτωση του SIS II, μολονότι αναμένεται ότι δεν θα επαναληφθεί η ίδια εσφαλμένη εκτίμηση όσον αφορά το κόστος. Τέλος, οι εκτιμήσεις σχετικά με τα έσοδα που μπορεί να προκύψουν από το ΠΚΤ με βάση τον αριθμό των αιτούντων και την καταβολή των τελών ενδέχεται επίσης να είναι ανακριβείς. Η Επιτροπή υπολογίζει ότι κάθε έτος θα πραγματοποιούνται περίπου 5 εκατομμύρια καταχωρίσεις στο ΠΚΤ. Ωστόσο, κάτι τέτοιο είναι εξαιρετικά αμφίβολο, εάν λάβουμε υπόψη 1 Το μέσο εκτιμώμενο κόστος ανά πύλη υπολογίζεται στα ευρώ. DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 ότι, επί του παρόντος, ο συνολικός αριθμός των ατόμων που συμμετέχουν σε παρόμοια συστήματα χωρών, οι αερολιμένες των οποίων παρουσιάζουν αυξημένη κίνηση, είναι κατά πολύ χαμηλότερος των εκτιμήσεων της Επιτροπής ( στο PRIVIUM Κάτω Χώρες, στο ABG Γερμανία, στο IRIS Ηνωμένο Βασίλειο, στο Global Entry, ΗΠΑ). Αποτελεί το ΣΚΕΕ προϋπόθεση για το ΠΚΤ; Η Επιτροπή προτείνει τη δημιουργία του ΠΚΤ και του ΣΚΕΕ στο πλαίσιο μιας δέσμης μέτρων. Τα δύο αυτά συστήματα είναι άμεσα συνδεμένα από την άποψη ότι το ΠΚΤ μπορεί να αναπτυχθεί κατά τρόπο πλήρως αυτοματοποιημένο μόνο μέσω της εφαρμογής του ΣΚΕΕ, καθώς με το ΣΚΕΕ θα καταργηθεί η υποχρέωση σφράγισης των διαβατηρίων και θα αντικατασταθεί με την καταχώριση στο ΣΚΕΕ. Ωστόσο, το ΠΚΤ μπορεί να εφαρμοστεί χωρίς το ΣΚΕΕ, με το μειονέκτημα ότι θα εξακολουθεί να είναι απαραίτητη η παρέμβαση ενός συνοριοφύλακα για τον έλεγχο της περιόδου για την οποία επιτρέπεται η διαμονή του ταξιδιώτη, καθώς και για τη σφράγιση των διαβατηρίων. Συμπεράσματα Με βάση το παρόν έγγραφο εργασίας, ο εισηγητής καλεί τους βουλευτές να μελετήσουν τις βασικές πτυχές του προτεινόμενου ΠΚΤ και να διατυπώσουν τις απόψεις τους πριν από την κατάρτιση της έκθεσης. PE v /6 DT\ doc