Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 2014-2019 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 26.1.2016 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τη θέσπιση μηχανισμού της ΕΕ για τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα Ένα ευρωπαϊκό πρότυπο διακυβέρνησης Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Frank Engel DT\1084091.doc PE575.324v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Ένα ευρωπαϊκό πρότυπο διακυβέρνησης Η δημοκρατία που έχει αναπτύξει η Ευρώπη στηρίζεται στο κράτος δικαίου και η νομοθεσία θεσπίζεται από τα κοινοβούλια. Εφαρμόζεται από το εκτελεστικό σκέλος της κυβέρνησης και επιβάλλεται από το δικαστικό. Αυτός είναι ο κλασικός διαχωρισμός των εξουσιών που τον θεωρούμε δεδομένο. Και στον ρουν της ιστορίας των τελευταίων αιώνων, ο Τύπος παρακολούθησε τις συνταγματικές εξελίξεις και συνέβαλε στη διαμόρφωση της κοινής γνώμης, επιτυγχάνοντας έτσι την αποδοχή της εξουσίας του και συνεπώς τη νομιμοποίησή της. Άραγε, μιλώντας για την πολυκομματική αντιπροσωπευτική δημοκρατία, τον διαχωρισμό των εξουσιών, το επίσημο κράτος δικαίου και την ύπαρξη του Τύπου, περιγράφουμε επαρκώς τον χαρακτήρα που έχει το σημερινό ευρωπαϊκό πρότυπο διακυβέρνησης; Κι όμως, τα στοιχεία αυτά από μόνα τους δεν αρκούν. Υπάρχουν χαρακτηριστικά που έχουν μεγαλύτερη συνάφεια με τις ελεύθερες ευρωπαϊκές κοινωνίες των καιρών μας, με τη δημοκρατία στην εποχή των επικοινωνιών και των πανίσχυρων λόμπι προάσπισης άκρως ποικιλόμορφων συμφερόντων, χαρακτηριστικά που θεωρούνταν για πολύν καιρό τόσο αυτονόητα, ώστε η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση δεν τα αναφέρει καν. Ενδεχόμενη απουσία τους, όμως, θα σηματοδοτούσε σημαντική απόκλιση από το πρότυπο διακυβέρνησης το οποίο επιδιώκουν οι Ευρωπαίοι. Ορισμένα απορρέουν από την αυστηρή εφαρμογή του διαχωρισμού των εξουσιών άλλα απαιτούν αυτοπεριορισμό της κυβέρνησης τη στιγμή κατά την οποία νομιμοποιείται θεωρητικά να αναλάβει δράση η οποία μεταβάλλει την ίδια τη φύση της κυβέρνησης. Όταν δεν τηρούνται, ο καθένας το αντιλαμβάνεται. Όταν δεν υφίστανται, η απουσία τους γίνεται αισθητή. Όταν αναρωτιόμαστε πώς διαμορφώθηκαν τα ευρωπαϊκά κράτη σε αυτό που είναι, και πώς οι κοινωνίες μας λειτουργούν με τον τρόπο που λειτουργούν, αποτελούν μέρος της απάντησης. Αποτελούν τις σημαντικές διασφαλίσεις ενάντια στην αυθαίρετη ή απολυταρχική εξουσία: - Ο αμερόληπτος χαρακτήρας του κράτους - Η αναστρεψιμότητα των πολιτικών αποφάσεων μετεκλογικά - Η ύπαρξη θεσμικών ελέγχων και ισορροπιών που διασφαλίζουν τη μη αμφισβήτηση του αμερόληπτου κράτους - Η σταθερότητα του κράτους και των θεσμικών οργάνων, η οποία εδράζεται στη μονιμότητα του συντάγματος - Η ύπαρξη περιβάλλοντος ελευθερίας για τα μέσα ενημέρωσης Ο αμερόληπτος χαρακτήρας του κράτους Το κράτος αυτό καθαυτό δεν ανήκει σε κανέναν αυτή είναι η διαφορά με την απόλυτη εξουσία των μοναρχών. Επίσης, δεν ανήκει σε καμία ιδεολογία, σε κανένα πολιτικό κόμμα και σε καμία ομάδα συμφερόντων. Είναι ο εγγυητής της ελευθερίας της έκφρασης και της δράσης για όλους, καθώς οι εν λόγω ελευθερίες κατοχυρώνονται από το σύνταγμα. Ως εκ τούτου, πρέπει να αποτρέπεται η όποια οικειοποίηση του κράτους από οποιονδήποτε πολιτικό παράγοντα. Το αμερόληπτο κράτος στηρίζεται στη λειτουργία αμερόληπτων δημόσιων υπηρεσιών. Κάποτε, σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες, οι δημόσιοι λειτουργοί δεν μπορούσαν να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές αν δεν παραιτούνταν προηγουμένως από τη θέση τους. Σε άλλα μέρη, τα μέλη των ενόπλων δυνάμεων ή της αστυνομίας δεν επιτρεπόταν καν να προσχωρήσουν σε πολιτικά κόμματα. Ενώ οι εν λόγω ασυμβατότητες έχουν καταργηθεί σε μεγάλο βαθμό, η ύπαρξή τους δικαιολογείτο ακριβώς λόγω της προσπάθειας του κράτους να αποτρέψει την οικειοποίηση ή την εκμετάλλευση ή την κατάχρηση του ίδιου του κράτους από πολιτικές δυνάμεις ή από ορισμένες κατηγορίες των αντιπροσώπων του. PE575.324v01-00 2/2 DT\1084091.doc
Οι πολιτικοί διορισμοί στην υπηρεσία του κράτους πρέπει να παραμείνουν ακριβώς αυτό: διορισμοί που εξυπηρετούν το σύνολο του λαού, και όχι διορισμοί για την εξυπηρέτηση μερικών. Άρα, απαιτούνται περιορισμοί όσον αφορά τους εν λόγω διορισμούς, πρώτα-πρώτα διατηρώντας και εξασφαλίζοντας την αμεροληψία ολόκληρης της κρατικής διοίκησης ανά πάσα στιγμή και σε κάθε περίπτωση. Αυτό ισχύει τόσο για τη γενική διοίκηση όσο και για το δικαστικό σώμα, ανεξαρτήτως βαθμίδας. Εξαιρουμένων μεγάλων τμημάτων του δικαστικού σώματος, πρέπει επίσης να είναι περιορισμένη, σε λογικά πλαίσια, η χρονική διάρκεια των διορισμών. Η αναστρεψιμότητα των αποφάσεων Βασικό στοιχείο της νόμιμης δημοκρατικής διακυβέρνησης είναι η αναστρεψιμότητα οιασδήποτε απόφασης που λαμβάνεται οιαδήποτε στιγμή. Αυτό ισχύει για ανθρώπους και τις θέσεις τους, καθώς και για κείμενα. Όσον αφορά τους ανθρώπους και τις θέσεις τους, είναι σημαντικό να περιορίζεται η διάρκεια της θητείας τους ακόμη και αν μπορούν να διοριστούν εκ νέου σε μια χρονική περίοδο που δεν υπερβαίνει κατά πολύ τη θητεία του κοινοβουλίου. Πρέπει να είναι δυνατό μια εναλλακτική κοινοβουλευτική πλειοψηφία και η κυβέρνηση να επανεξετάζουν περιπτώσεις διορισμών στον κρατικό μηχανισμό που μπορεί να έχουν πολιτικές συσχετίσεις. Αυτό δεν σημαίνει αυθαίρετη ανάκληση των κατόχων ορισμένων θέσεων, αλλά ούτε και υποχρέωση διατήρησης των προσώπων αυτών για δυσανάλογα μεγάλες χρονικές περιόδους. Το κράτος και η διοίκηση πρέπει να είναι αμερόληπτα. Τα κοινοβούλια και οι κυβερνήσεις δεν μπορούν να είναι. Ακόμη και οι εκλεγμένοι αρχηγοί κρατών, ανάλογα με τις εξουσίες και τις ιδιότητες που τους αποδίδονται, είναι και παραμένουν πολιτικά πρόσωπα, η δράση των οποίων συνδέεται με έναν συγκεκριμένο ιδεολογικό προσανατολισμό. Αυτό είναι φυσιολογικό σε κάθε δημοκρατική κοινωνία, όπου η εκλογή κάποιου προσώπου αποτελεί ζήτημα πολιτικής επιλογής. Οι κυβερνήσεις και τα κοινοβούλια λαμβάνουν πολιτικές αποφάσεις. Οι περισσότεροι νόμοι έχουν πολιτικό περιεχόμενο, υπό την έννοια ότι διατυπώνονται και θεσπίζονται λόγω της ύπαρξης πολιτικής βούλησης και πολιτικού προσανατολισμού. Ενώ το σύνταγμα προϋποθέτει κατ ουσίαν υποχρεωτικά τη γενικότερη τήρησή του από όλους όσοι έχουν το δικαίωμα να το εφαρμόζουν και να το τροποποιούν, οι νόμοι υπάγονται εκ φύσεως σε μεταβολές. Πρέπει να είναι δυνατή η μεταβολή τους χωρίς περιττά εμπόδια. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να περιορίζονται αυστηρά οι ειδικές πλειοψηφίες για κοινοβουλευτικές αποφάσεις. Εκτός του πεδίου των συνταγματικών διατάξεων, κάθε κανόνας πρέπει να μπορεί να μεταβληθεί με κανονική πλειοψηφία. Κανονική πλειοψηφία σημαίνει απλή πλειοψηφία σε μια κοινοβουλευτική ψηφοφορία. Μπορεί να ενέχει ειδικές απαρτίες, όπως η απόλυτη πλειοψηφία των βουλευτών, διατηρώντας παράλληλα την απλή πλειοψηφία υπό την έννοια ότι οποιαδήποτε κυβέρνηση θα πρέπει να βασίζεται τουλάχιστον στην πλειοψηφία που απαιτείται ώστε να είναι σε θέση να κυβερνά. Η ύπαρξη ειδικής νομοθεσίας που απαιτεί ειδικές πλειοψηφίες είναι προβληματική. Μειώνει το εύρος δράσης οποιασδήποτε κανονικά θεσπισμένης πολιτικής πλειοψηφίας και, συνεπώς, περιορίζει το δικαίωμα της εν λόγω πλειοψηφίας να επιφέρει αλλαγές. Έλεγχοι και ισορροπίες Σε όλες τις εκφάνσεις του κράτους και της εξουσίας του, είναι απαραίτητη η συγκρότηση ελέγχων και ισορροπιών σε περίπτωση που εντοπιστεί παρέκκλιση όσον αφορά την αμεροληψία. Αυτοί οι έλεγχοι και οι ισορροπίες λαμβάνουν διαφορετικές μορφές ανάλογα με DT\1084091.doc 3/3 PE575.324v01-00
τον τόπο. Σε επίπεδο θεσμικών οργάνων, η πρόληψη αυθαίρετων αποφάσεων και αδιεξόδων μπορεί να διασφαλιστεί με ένα σύστημα αμοιβαίων ελέγχων: οι αρχηγοί κρατών μπορούν να ανακληθούν όπως και κυβερνήσεις εάν τα κοινοβούλια, είτε μεμονωμένα είτε σε συνεργασία με ορισμένους κλάδους του δικαστικού σώματος, κρίνουν τις ενέργειές τους απαράδεκτες. Τα κοινοβούλια μπορούν να διαλυθούν πριν από τη λήξη της κοινοβουλευτικής περιόδου και να συγκληθούν νέες εκλογές. Αυτό το σύστημα είναι σχεδιασμένο έτσι ώστε να διασφαλίζει ότι κανένα θεσμικό όργανο δεν υπερισχύει κάποιου άλλου, αλλά ότι λειτουργούν παράλληλα για την εκπλήρωση του αντίστοιχου συνταγματικού τους ρόλου. Το σύστημα ελέγχου μπορεί να διακυβευθεί εάν και εφόσον οποιαδήποτε πολιτική δύναμη ελέγχει ταυτόχρονα την εκτελεστική και τη νομοθετική εξουσία. Τότε, οι αυθαίρετες ή άκρως κομματικές αποφάσεις οποιουδήποτε θεσμικού οργάνου μπορούν απλώς να υποστηριχθούν από το άλλο, όπως συνηθίζεται σε απολυταρχικά συστήματα διακυβέρνησης. Στις περιπτώσεις αυτές, υπάρχουν εγγυήσεις ενάντια στην υποστηριζόμενη διακυβέρνηση (ruling through): οι εγγυήσεις αυτές υφίστανται κυρίως υπό τη μορφή των ειδικών δικαστηρίων που ονομάζονται συνταγματικά δικαστήρια, και είναι σχεδιασμένα έτσι ώστε να διασφαλίζουν ότι καμία πολιτική εξουσία, κανένα θεσμικό όργανο δεν μπορεί να παραβιάσει το σύνταγμα ενεργώντας ενάντια στις διατάξεις του ή εγκρίνοντας νομοθεσία που αντιβαίνει στις διατάξεις του συντάγματος. Για αυτόν τον λόγο οι συνταγματικές δικαιοδοσίες πρέπει να πληρούν τα υψηλότερα δυνατά πρότυπα αμεροληψίας. Οι συνταγματικοί δικαστές είναι οι απόλυτοι εγγυητές της αμεροληψίας του κράτους. Δεν πρέπει ποτέ να δημιουργηθεί αίσθηση αμφιβολίας για την αμεροληψία τους. Ως εκ τούτου, ο διορισμός συνταγματικών δικαστών είναι μια εξαιρετικά λεπτή διαδικασία. Ολόκληρο το νομικό και δικαστικό σύστημα ενός κράτους βασίζεται στην ιδέα ότι η δικαιοσύνη δεν πρέπει απλώς να απονέμεται, αλλά πρέπει να υπάρχουν η αίσθηση και η βεβαιότητα ότι απονέμεται. Η διατυπούμενη ιδέα αναφέρεται στη νομιμότητα και στην ορθότητα των δικαστικών αποφάσεων. Όσον αφορά τις συνταγματικές αποφάσεις, η αντίληψη της νομιμότητας και της ορθότητάς τους, η αίσθηση ότι είναι σωστές και δίκαιες, διαμορφώνει την εμπιστοσύνη που έχουν οι πολίτες στο κράτος τους. Η μονιμότητα του κράτους και των θεσμικών οργάνων Το σύνταγμα είναι ο βασικός, ο θεμελιώδης χάρτης κάθε κράτους. Στις περισσότερες περιπτώσεις είναι γραπτό, και όπου δεν είναι, η συνταγματική πρακτική είναι τόσο παγιωμένη ώστε εγγυάται ένα ουσιαστικό μέτρο σεβασμού. Τα συντάγματα δεν αποτελούν εκλογικά μανιφέστα. Δεν ανήκουν σε συγκεκριμένες πολιτικές πλειοψηφίες. Ανήκουν σε όλους τους πολίτες, διότι δημιουργούν, ορίζουν και οργανώνουν το κράτος τους. Το κράτος συστήνεται δια του συντάγματος. Και πρόκειται για μόνιμη ρύθμιση. Δεν υπάρχει ποτέ απουσία κράτους. Οι πολιτικές πλειοψηφίες μπορεί να αλλάξουν και όντως αλλάζουν, μπορεί να χρειαστεί χρόνος μέχρι τον σχηματισμό των κυβερνήσεων έπειτα από τις εκλογές, αλλά το κράτος είναι πάντα εκεί. Δεν μπορεί και δεν πρέπει να γίνει όμηρος ιδεολογιών και πολιτικών κομμάτων. Κανείς δεν πρέπει να το σφετερίζεται. Οι εκλογές μεταβάλλουν τις πολιτικές πλειοψηφίες αυτό είναι καλό. Οι ευρωπαϊκές δημοκρατίες ανθίζουν δια της «μεταβολής», υπό την έννοια ότι δεν είναι πάντα ίδιοι οι κυβερνώντες και δεν κυβερνούν πάντα με τον ίδιο τρόπο. Εάν επέλθει μεταβολή, οι ψηφοφόροι έχουν αποφασίσει ότι θέλουν κάτι διαφορετικό από αυτό που είχαν. Εάν δεν επέλθει, έχουν εκφράσει την ικανοποίησή τους με την υφιστάμενη πολιτική πραγματικότητα και έχουν επιβεβαιώσει την εκλογή των πολιτικών για άλλη μία θητεία. Υπάρχει, όμως, πάντα η προοπτική αλλαγής πολιτικής και αλλαγής ομάδας. Αυτό δεν ισχύει για το κράτος. Η PE575.324v01-00 4/4 DT\1084091.doc
ουσία του κράτους δεν επιδέχεται μεταβολές. Το κράτος στην Ευρώπη είναι ουδέτερο κράτος. Διαχωρίζεται από τις θρησκείες, ανεξαρτήτως της μορφής τους. Δεν μπορεί να εξυπηρετεί μία θρησκεία περισσότερο από μια άλλη δεν μπορεί να προτιμά μία θρησκεία έναντι μιας άλλης. Το ίδιο ισχύει για τις φιλοσοφικές πεποιθήσεις και τις προσωπικές πεποιθήσεις, τάσεις και προτιμήσεις νομικής φύσης. Αυτά δεν αφορούν το κράτος. Τα όργανα του κράτους δεν κυβερνούν υπέρ ή κατά κανενός, αλλά πάντα και αποκλειστικά με γνώμονα τους υφιστάμενους κανόνες. Οι ίδιοι οι κανόνες ισχύουν υποχρεωτικά για το μείζον σύνολο. Η νομοθεσία εξυπηρετεί έναν γενικό σκοπό και απευθύνεται στον πληθυσμό ως σύνολο, όχι προς συγκεκριμένες ομάδες ή πρόσωπα. Αυτό δεν πρέπει να αλλάξει. Εάν άλλαζε, η αλλαγή δεν θα είχε νομιμοποίηση, διότι δεν θα ήταν αποδεκτή από το σύνολο του πληθυσμού. Η εν λόγω μορφή κράτους, έτσι όπως εξελίχθηκε έως τις ημέρες μας, αποδεκτή από τη συντριπτική πλειοψηφία, ουδέτερη όσον αφορά την προοπτική, δεν πρέπει να μεταβληθεί. Οι εκλογές μπορούν να αλλάξουν την πολιτική, αλλά όχι το κράτος. Εάν άλλαζαν το κράτος, θα ερχόταν η στιγμή που θα παγίωναν μία αμετακίνητη πολιτική. Τη στιγμή εκείνη, γεννάται ως δυνατότητα η αυθαίρετη και απολυταρχική διακυβέρνηση. Εάν αλλάξει το κράτος, η πολιτική δεν αλλάζει πλέον. Συνεπώς, μια τέτοια μεταβολή θα ήταν προς το χειρότερο. Ελεύθερα μέσα ενημέρωσης Τα μέσα ενημέρωσης, που δεν αποτελούν συνταγματικά κατοχυρωμένη εξουσία, έχουν στην πραγματικότητα πολύ μεγάλη επιρροή. Μεταφέρουν απόψεις και πεποιθήσεις. Παρουσιάζουν τα γεγονότα και προβαίνουν σε εκτιμήσεις σχετικά με τις ενδεχόμενες ή τις αναμενόμενες εξελίξεις. Σχολιάζουν την εξέλιξη του κράτους, της κοινωνίας και των πολιτικών δυνάμεων. Τα μέσα ενημέρωσης είναι έκφραση της συλλογικής συνείδησης. Διαμορφώνουν επίσης αυτό που ονομάζεται «κοινή γνώμη» ακόμη και αν, συχνά, δεν πρόκειται για κοινή αλλά μάλλον για κοινοποιημένη (δημοσιευμένη) γνώμη. Ας είναι όμως: τα ελεύθερα μέσα ενημέρωσης έχουν καταστεί σχεδόν θεσμικό χαρακτηριστικό γνώρισμα του δημοκρατικού και νόμιμου ευρωπαϊκού κράτους. Αυτό που μετράει είναι η ελευθερία των μέσων ενημέρωσης, όχι η ύπαρξή τους. Σε δικτατορικά καθεστώτα, πάντα υπήρχαν μέσα ενημέρωσης, αλλά ήταν στην αποκλειστική υπηρεσία του ίδιου του καθεστώτος. Η δημοσιευμένη γνώμη ήταν η επίσημη, η μη δημοσιευμένη γνώμη ήταν αξιόποινη αυτή η κατάσταση συνεχίζεται στις δικτατορίες που εξακολουθούν να υπάρχουν σήμερα. Τα ελεύθερα μέσα ενημέρωσης γράφουν, λένε και δείχνουν ό,τι θεωρούν σωστό, λειτουργώντας στις περισσότερες περιπτώσεις στο πλαίσιο δεοντολογικών ορίων, αλλά από όλες τις άλλες απόψεις είναι ανεμπόδιστα και μη κατευθυνόμενα. Διαπνέονται λοιπόν και αυτά από το πνεύμα μιας ελεύθερης κοινωνίας που εκφράζει την άποψή της με δημοκρατικό τρόπο. Όλα τα μέσα ενημέρωσης, δημόσια και ιδιωτικά, είναι υποχρεωτικό να απολαμβάνουν συντακτική ελευθερία. Οι δεοντολογικοί κανόνες που ισχύουν για τα μέσα έχουν ασφαλώς εξέχουσα σημασία, αλλά μέχρι εκεί. Καθώς είναι ασύμβατη με το κράτος η προώθηση μιας μορφής πολιτιστικής έκφρασης και ο αποκλεισμός μιας άλλης, δεν είναι καθήκον ούτε μέρος της νόμιμης εξουσίας του κράτους να κατευθύνει τα όργανα των μέσων ενημέρωσης ως προς τη συντακτική τους γραμμή. Το σύγχρονο ευρωπαϊκό κράτος διασφαλίζει την ελευθερία της έκφρασης αλλά δεν κατευθύνει την έκφραση ούτε την εξαρτά από προϋποθέσεις. Τέλος, η αναλογία των δημόσιων μέσων ενημέρωσης δεν πρέπει να ξεπερνά αυτήν των ιδιωτικών καναλιών δεν πρέπει να επικρατεί η εντύπωση ότι στόχος του κράτους είναι ο έλεγχος. DT\1084091.doc 5/5 PE575.324v01-00