Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 2014-2019 Επιτροπή Νομικών Θεμάτων 24.10.2016 ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΜΕΝΗ ΓΝΩΜΗ ΕΝΟΣ ΕΘΝΙΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ Θέμα: Αιτιολογημένη γνώμη του Εθνικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Σλοβακίας σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (αναδιατύπωση) (COM(2016)0270 C8-0173/2016 2016/0133(COD)) Βάσει του άρθρου 6 του Πρωτοκόλλου 2 σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, τα εθνικά κοινοβούλια μπορούν, εντός προθεσμίας οκτώ εβδομάδων από την ημερομηνία διαβίβασης ενός σχεδίου νομοθετικής πράξης, να απευθύνουν προς τους προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής αιτιολογημένη γνώμη στην οποία εκτίθενται οι λόγοι για τους οποίους εκτιμούν ότι το εν λόγω σχέδιο δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας. Το Εθνικό Συμβούλιο της Δημοκρατίας της Σλοβακίας απέστειλε τη συνημμένη αιτιολογημένη γνώμη επί του προαναφερθέντος σχεδίου κανονισμού. Σύμφωνα με τον Κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων είναι αρμόδια για την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. NP\1107507.docx PE592.316v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Εθνικό Συμβούλιο της Δημοκρατίας της Σλοβακίας, Επιτροπή Ευρωπαϊκών Υποθέσεων 12η συνεδρίαση της επιτροπής CRD-1576-1/2016-VEZ 24. Ψήφισμα της Επιτροπής Ευρωπαϊκών Υποθέσεων του Εθνικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Σλοβακίας της 7ης Σεπτεμβρίου 2016 σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (αναδιατύπωση) (COM(2016) 0270). Η Επιτροπή Ευρωπαϊκών Υποθέσεων του Εθνικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Σλοβακίας Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, και ιδίως το άρθρο 5, Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 78 παράγραφος 2 στοιχείο ε), Έχοντας υπόψη τη δήλωση του Εθνικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Σλοβακίας για την αντιμετώπιση των υφιστάμενων μεταναστευτικών προκλήσεων από την Ευρωπαϊκή Ένωση, της 24ης Ιουνίου 2015, Έχοντας υπόψη την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής Ευρωπαϊκών Υποθέσεων του Εθνικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Σλοβακίας, της 30ήςΣεπτεμβρίου 2015, σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση μηχανισμού μετεγκατάστασης λόγω κρίσης και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 604/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ηςΙουνίου 2013, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (COM(2015)0450), ενεργώντας σύμφωνα με το Πρωτόκολλο αριθ. 2 σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, Α. Εξέτασε την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι PE592.316v01-00 2/2 NP\1107507.docx
υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (αναδιατύπωση) Β. Εγκρίνει την αιτιολογημένη γνώμη για τη μη τήρηση της αρχής της επικουρικότητας ως εξής: Ο προτεινόμενος κανονισμός δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 5 παράγραφος 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση: «Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, στους τομείς οι οποίοι δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, η Ένωση παρεμβαίνει μόνο εφόσον και κατά τον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, τόσο σε κεντρικό όσο και σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, μπορούν όμως, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης.» Νομική βάση για την πρόταση αυτή αποτελεί το άρθρο 78 παράγραφος 2 στοιχείο ε) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο αναφέρει ότι: «Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, λαμβάνουν μέτρα όσον αφορά κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, στο οποίο περιλαμβάνονται:... ε) κριτήρια και μηχανισμοί καθορισμού του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης ασύλου ή επικουρικής προστασίας.» Η παράγραφος 1 του άρθρου 78 ορίζει ότι: «Η Ένωση αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της επικουρικής προστασίας και της προσωρινής προστασίας με στόχο να παρέχεται το κατάλληλο καθεστώς σε οποιοδήποτε υπήκοο τρίτης χώρας χρήζει διεθνούς προστασίας και να εξασφαλίζεται η τήρηση της αρχής της μη επαναπροώθησης.» Η πρόταση κανονισμού αποτελεί μέρος της πρώτης δέσμης νομοθετικών προτάσεων για τη μεταρρύθμιση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου. Η βασική αρχή που δηλώνεται στον προτεινόμενο κανονισμό COM(2015) 450 διατηρείται: οι αιτούντες άσυλο πρέπει να υποβάλλουν αίτηση για άσυλο στην πρώτη χώρα εισόδου, εκτός εάν η οικογένειά τους είναι ήδη εγκατεστημένη σε άλλη χώρα. Στην πρόταση αναδιατύπωσης του κανονισμού εισάγεται νέο σύστημα για την κατανομή των αιτήσεων ασύλου και καθορίζεται αυτόματα πότε μια χώρα αντιμετωπίζει δυσανάλογα μεγάλο αριθμό αιτήσεων ασύλου. Το σύστημα θα βασίζεται στο μέγεθος και τον πλούτο της χώρας. Όταν μια χώρα βρεθεί αντιμέτωπη με δυσανάλογα υψηλό αριθμό αιτήσεων, ο οποίος υπερβαίνει την τιμή αναφοράς για το έλλειμμα (άνω του 150% του αριθμού αναφοράς), όλοι οι νέοι αιτούντες σε αυτήν τη χώρα (ανεξαρτήτως εθνικότητας), θα μετεγκατασταθούν εντός της ΕΕ μετά από επαλήθευση του παραδεκτού των αιτήσεών τους, έως ότου ο αριθμός των αιτήσεων μειωθεί και δεν υπερβαίνει το προαναφερόμενο επίπεδο. Στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης κανονισμού COM(2016) 270 επισημαίνεται ότι η αντιμετώπιση της μεταναστευτικής κρίσης βασίζεται, σε αυτήν την περίπτωση, στο άρθρο 78 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς η αιτιολογική έκθεση ορίζει ότι: «[...] Επιπλέον, η πρόταση έχει σκοπό να διασφαλίσει την ορθή εφαρμογή του συστήματος του Δουβλίνου σε περιόδους κρίσης και να αντιμετωπίσει τις δευτερογενείς μετακινήσεις υπηκόων τρίτων χωρών μεταξύ των κρατών μελών [...]. [...] το σύστημα του Δουβλίνου πρέπει να μεταρρυθμιστεί, προκειμένου, αφενός, να απλοποιηθεί και να αυξηθεί η αποτελεσματικότητά του στην πράξη, και, αφετέρου, να είναι ικανό να ανταποκρίνεται στο καθήκον διαχείρισης καταστάσεων στις οποίες τα συστήματα ασύλου των κρατών μελών είναι αντιμέτωπα με δυσανάλογη πίεση.» Σύμφωνα με το άρθρο 78 παράγραφος 3, θα μπορούσε κάποιος να επικαλεστεί ότι η πρόταση κανονισμού για τον αρχικό μηχανισμό μετεγκατάστασης λόγω κρίσης (COM(2015) 450 εκδόθηκε με γνώμονα NP\1107507.docx 3/3 PE592.316v01-00
την παροχή διαρθρωτικών λύσεων για την αντιμετώπιση καταστάσεων κρίσης, και ότι η πρόταση αυτή έθεσε τα θεμέλια για την έκδοση της πρότασης κανονισμού COM(2016) 270. Το άρθρο 78 παράγραφος 3 προβλέπει ότι: «Εάν ένα ή περισσότερα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν έκτακτη κατάσταση, που χαρακτηρίζεται από αιφνίδια εισροή υπηκόων τρίτων χωρών, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας βάσει προτάσεως της Επιτροπής, δύναται να θεσπίζει προσωρινά μέτρα υπέρ του ή των εν λόγω κρατών μελών.το Συμβούλιο αποφασίζει μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.» Επομένως, στο πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ αναγνωρίζεται ότι οι εν λόγω καταστάσεις κρίσης αντιμετωπίζονται με τη θέσπιση προσωρινών μέτρων και όχι με την εισαγωγή μόνιμων μέτρων (υποχρεωτική κλείδα κατανομής) όπως προτείνεται από την Επιτροπή. Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η Ένωση παρεμβαίνει μόνο στην περίπτωση που το εν λόγω θέμα δεν μπορεί να επιλυθεί επαρκώς από τα κράτη μέλη σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, που σημαίνει ότι η αρχή σαφώς δίνει προτεραιότητα στη δράση του κράτους μέλους. Είναι προφανές ότι με την καθιέρωση μόνιμης υποχρεωτικής κλείδας κατανομής αντί της υιοθέτησης προσωρινών μέτρων σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, το σχέδιο κανονισμού υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του στόχου και, συνεπώς, παραβιάζει τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Η πρόταση κανονισμού που υποβλήθηκε αποτελεί πρόταση αναδιατύπωσης του κανονισμού της 9ης Σεπτεμβρίου 2015 COM(2015) 450, της πρότασης κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση μηχανισμού μετεγκατάστασης λόγω κρίσης και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 604/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα. Εφόσον το προαναφερθέν σχέδιο κανονισμού δεν έχει εγκριθεί έως σήμερα, δεν έχει ως εκ τούτου εφαρμοστεί, ούτε και έχει πραγματοποιηθεί η απαραίτητη ανάλυση της λειτουργίας της εν λόγω πρότασης. Για τον λόγο αυτό, η πρόταση αναδιατύπωσης του κανονισμού αποτελεί αντίγραφο του κανονισμού, γεγονός το οποίο με τη σειρά του οδηγεί σε νομική αβεβαιότητα. Όπως ορίζεται στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση: «Η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Οι αξίες αυτές είναι κοινές στα κράτη μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών». Οι αξίες της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου περιέχουν ακριβώς την απαίτηση για ασφάλεια δικαίου, η οποία περιλαμβάνει την προβλεψιμότητα της απόφασης σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, αλλά και την εξέλιξη της νομοθεσίας. Για αυτούς τους λόγους, θεωρούμε ότι η διαδικασία της Επιτροπής δεν συνάδει με τις θεμελιώδεις αξίες επί των οποίων εδράζεται η Ένωση. Κρίνεται έτσι σκόπιμο να αξιοποιήσει εν προκειμένω η Επιτροπή την ευκαιρία που της δίνεται και να αποσύρει τη νομοθετική της πρόταση ως αποτέλεσμα του δικαιώματος πρωτοβουλίας, το οποίο απορρέει από το άρθρο 293 παράγραφος2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η δυνατότητα αυτή επιβεβαιώνεται επίσης από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. «Η Επιτροπή είναι ελεύθερη να αποσύρει ή να τροποποιήσει την πρότασή της... εφόσον καταλήξει στο συμπέρασμα, κατόπιν νέας εκτιμήσεως των συμφερόντων της Κοινότητας, ότι η θέσπιση των εν λόγω μέτρων είναι περιττή.» 1 Εφόσον το σχέδιο 1 Απόφαση Fediol κατά Επιτροπής (EU:C:1988:400). PE592.316v01-00 4/4 NP\1107507.docx
κανονισμού COM(2015) 450 της 9ης Σεπτεμβρίου 2015 δεν έχει εγκριθεί έως σήμερα και έχει καταστεί πλήρως περιττό με την έκδοση του σχεδίου κανονισμού COM(2016) 270, συνιστάται στην Επιτροπή να προβεί στην απόσυρση του σχεδίου κανονισμού COM(2015) 450 ώστε να διαφυλαχθεί και να ενισχυθεί η ασφάλεια δικαίου και να μην επικαλυφθεί η νομοθετική τροποποίηση. Στην πράξη έχει καταδειχθεί ότι η χρήση του διορθωτικού μηχανισμού κατανομής που προβλέπεται στο κεφάλαιο VII της υποβληθείσας πρότασης με τη μορφή της υποχρεωτικής κατανομής ατόμων, δεν αντιμετωπίζει αποτελεσματικά την πίεση της μετανάστευσης και δεν συνάδει προς τις αξίες, τους κανόνες και τις αρχές του διεθνούς δικαίου και της νομοθεσίας της ΕΕ. Ο μηχανισμός δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη δεν αποτελούν χώρα προορισμού για τους μετανάστες. Καταρχάς, η κατανομή των μεταναστών σε κράτη μέλη παρά τη θέλησή τους δεν αποτρέπει δευτερογενείς μετακινήσεις χωρίς περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, ενώ μπορεί επίσης να προκαλέσει κινδύνους για την ασφάλεια. Ο προτεινόμενος μηχανισμός είναι μη εφαρμόσιμος. Η πρόταση περιλαμβάνει επίσης μια ακόμη σημαντική αλλαγή όσον αφορά την καθιέρωση ενός νέου αυτοματοποιημένου συστήματος πληροφοριών το οποίο θα πρέπει να λειτουργεί ως στατιστικό σύστημα για τις αιτήσεις που υποβάλλονται εντός των κρατών μελών (άρθρο 44 του σχεδίου κανονισμού). Απαρτίζεται από ένα κεντρικό σύστημα, μια υποδομή επικοινωνίας και τις εθνικές υποδομές. Θα πρέπει να αναμένεται ότι η εισαγωγή και ο χειρισμός ενός τέτοιου συστήματος διαχείρισης, καθώς και η καταχώριση δεδομένων στο σύστημα, θα δημιουργήσει μια πρόσθετη επιβάρυνση στα κράτη μέλη. Δεδομένου ότι το σύστημα αυτό θα εξυπηρετεί τους σκοπούς των ανεφάρμοστων κατανομών που επικρίναμε παραπάνω, δεν βλέπουμε τον λόγο για τη δημιουργία ενός τέτοιου συστήματος. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα, σύμφωνα με το άρθρο 37 του σχεδίου κανονισμού, να μην συμμετάσχουν προσωρινά στον διορθωτικό μηχανισμό κατανομής, όμως στην περίπτωση αυτή θα πρέπει να καταβάλουν εισφορά αλληλεγγύης για κάθε αιτούντα που θα υπάγεται στην ευθύνη του, βάσει του μηχανισμού δίκαιης κατανομής. Η εισφορά αλληλεγγύης ύψους 250 000 ευρώ πρέπει να καταβληθεί στο κράτος μέλος στο οποίο θα μετεγκατασταθεί τελικά το εν λόγω άτομο. Οι διατάξεις του συγκεκριμένου άρθρου δεν συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας, η οποία καθορίζει ποια πρέπει να είναι η μορφή και η φύση των δράσεων της ΕΕ. Από την αρχή αυτή προκύπτει ότι τα κεφάλαια που προτείνονται από την ΕΕ πρέπει να είναι κατάλληλα και αναλογικά σε σχέση με τους καθορισμένους στόχους. Με άλλα λόγια, προτεραιότητα δίδεται πάντοτε στη λιγότερο περιοριστική μορφή κανονισμού, η οποία εξακολουθεί να επιτρέπει την επίτευξη των καθορισμένων στόχων. Για τους λόγους αυτούς, η αρχή της αναλογικότητας έχει παραβιαστεί από τη διάταξη του σχεδίου πρότασης. Επιπλέον, η εκτελεστότητα της εν λόγω διάταξης θα είναι και πάλι αμφίβολη αν π.χ. όλα τα κράτη μέλη αποφασίσουν να «εξαγοράσουν» την υποχρέωσή τους και να καταβάλουν την εισφορά αλληλεγγύης. Είναι επίσης δύσκολο να γίνει αντιληπτό για ποιον λόγο η Επιτροπή κατέληξε στο ποσό των 250 000 ευρώ. Η λεγόμενη «εισφορά αλληλεγγύης» φαίνεται ότι αποτελεί συγκαλυμμένο πρόστιμο για τη χώρα που αρνείται τις υποχρεωτικές ποσοστώσεις. Οι εγκρίσεις των σχετικών άρθρων της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ δεν συνιστούν νομική βάση για τη θέσπιση και εφαρμογή των εν λόγω «εισφορών αλληλεγγύης», ούτε για τη δημιουργία ενός νέου αυτοματοποιημένου συστήματος πληροφοριών. Ως εκ τούτου, θεωρούμε την επιλεγείσα νομική βάση καταχρηστική εφόσον υπερβαίνει τις εγκρίσεις που έχουν θεσπιστεί. NP\1107507.docx 5/5 PE592.316v01-00
Γ. Αναθέτει στον πρόεδρο της επιτροπής να ενημερώσει τον Πρόεδρο του Εθνικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Σλοβακίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την αιτιολογημένη γνώμη. Edita Pfundtner Jozef Viskupič Ελεγκτής Ľuboš Blaha Πρόεδρος της επιτροπής PE592.316v01-00 6/6 NP\1107507.docx