1 Γετίµης Π. & ηµητροπούλου Λ., Βαλκάνια: Οι Προϋποθέσεις και τα Όρια Χωρικής Ολοκλήρωσης, Πρακτικά Συνεδρίου της Εταιρείας Περιφερειακής Επιστήµης Ελληνικό Τµήµα, 7ο Εθνικό Συνέδριο, Περιφερειακή Επιστήµη και Πολιτική: Ελλάδα και Βαλκάνια, (in print). ABSTRACT Η τελευταία δεκαετία απέδειξε τις δυσκολίες και τα προβλήµατα που συνοδεύουν κάθε προσπάθεια ενσωµάτωσης της περιοχής των Βαλκανίων στη Νέα Ευρωπαϊκή Αρχιτεκτονική. Πράγµατι, η έννοια των Βαλκανίων θεωρείται σήµερα από πολλούς ταυτόσηµη της πολυδιάσπασης, των αντιµαχόµενων εθνικισµών, της υπανάπτυξης και του ελλείµµατος δηµοκρατικών θεσµών. Ωστόσο, τη δεκαετία του 1990, το θετικό κλίµα παν-ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης που επικράτησε οδήγησε στην ανάληψη νέων πρωτοβουλιών ολοκλήρωσης και συνεργασίας στην περιοχή. Μέσα στο πλαίσιο αυτό, η χωρική ολοκλήρωση της Βαλκανικής διατυπώθηκε ως σηµαντικός στόχος για την επίτευξη της προαπαιτούµενης οικονοµικής ανάπτυξης και κοινωνικής συνοχής της περιοχής στην προοπτική της Ευρωπαϊκής ενσωµάτωσης της. Σκοπός του άρθρου είναι η ανάλυση των ιδιαιτεροτήτων εκείνων της περιοχής που δυσχεραίνουν τη χωρική της ολοκλήρωση και η αναζήτηση των όρων εκείνων που θα µπορούσαν να συνεισφέρουν στην ανάπτυξη βιώσιµων πρωτοβουλιών διασυνοριακής συνεργασίας προς αυτήν την κατεύθυνση. Το άρθρο τονίζει τον ανασταλτικό ρόλο του θεσµικού ελλείµµατος που παρατηρείται στην περιοχή και υποστηρίζει την ανάγκη διαλόγου και συνεργασίας σε όλα τα επίπεδα χωρικής διακυβέρνησης µε στόχο τη χάραξη κοινών αξόνων αναπτυξιακής στρατηγικής. Η ενταξιακή προοπτική των κρατών της Βαλκανικής θα µπορούσε ενδεχοµένως να παίξει τον πλέον καθοριστικό ρόλο στη διαδικασία αυτή. Ως ένα βαθµό ορισµένα από τα κράτη της περιοχής έχουν σήµερα υιοθετήσει κάποιους από τους Κοινοτικούς στόχους και διαδικασίες και έχουν προχωρήσει στη δηµιουργία των απαιτούµενων θεσµών. Ωστόσο απαιτείται περαιτέρω εξειδίκευση των στόχων και ενίσχυση των συνεργασιών των χωρών µεταξύ τους. υστυχώς, η µέχρι σήµερα στρατηγική της ΕΕ και η εφαρµογή της έχει ενισχύσει την εµφάνιση µίας πραγµατικότητας πολλαπλών ταχυτήτων. Απαιτείται η επαναχάραξη µιας στρατηγικής ώστε να µπορέσει να συνεισφέρει στη χωρική ολοκλήρωση και ανάπτυξη της περιοχής και κατ επέκταση στην ενσωµάτωση της στον Ευρωπαϊκό χώρο. Λέξεις κλειδιά: χωρική ολοκλήρωση, θεσµικό έλλειµµα, περιφερειακή συνεργασία, ΕΕ, εξευρωπαϊσµός 1) Η πολυπλοκότητα των Βαλκανίων και τα προβλήµατα ενσωµάτωσης τους στη Νέα Ευρωπαϊκή Αρχιτεκτονική Το γεγονός ότι ο όρος Βαλκάνια από γεωγραφικό τοπωνύµιο εξελίχθηκε σε πολιτικό όρο µε συχνά αρνητικές προεκτάσεις καθιστά απαραίτητο τον προσδιορισµό του περιεχοµένου του στην αρχή αυτού του άρθρου. Με βάση τα αποτελέσµατα των ερευνητικών προγραµµάτων 1) ESTIA και 2) ESTIA-SPOSE του INTERREG και σε γνώση της σχετικής συζήτησης γύρω από το περιεχόµενο του όρου Βαλκάνια και από το σε ποιες χώρες µπορεί να αποδοθεί ο χαρακτηρισµός, εξετάζουµε το χώρο των «Βαλκανίων» ως σύνολο των ακολούθων χωρών της Νοτιοανατολικής Ευρώπης: Αλβανία, Βοσνία-Ερζεγοβίνη, Βουλγαρία, Ελλάδα, Κροατία, Πρώην Γιουγκοσλαβική ηµοκρατία της Μακεδονίας, Ρουµανία, Σερβία και Μαυροβούνιο, Σλοβενία.
2 Η δεκαετία του 1990 χαρακτηρίστηκε από δύο παράλληλες διαδικασίες οι οποίες σηµατοδότησαν τη λήξη του Ψυχρού Πολέµου και την έναρξη µίας νέας εποχής για τη γηραιά ήπειρο. Οι οικονοµικές, κοινωνικές και πολιτικές µεταβάσεις στην Ανατολική Ευρώπη πραγµατοποιήθηκαν ταυτόχρονα µε την προώθηση της ολοκλήρωσης στη υτική Ευρώπη και συνδυάστηκαν στον όρο της Νέας Ευρωπαϊκής Αρχιτεκτονικής για µία ενωµένη και ολοκληρωµένη ήπειρο. Στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) η σχετική προβληµατική ενσωµατώθηκε στη συζήτηση για τη διεύρυνση και την εµβάθυνση της ΕΕ, η οποία εκ των πραγµάτων αναβαθµίστηκε στο σηµαντικότερο θεσµό Ευρωπαϊκής ενοποίησης και σε φορέα προώθησης πανευρωπαϊκών προτύπων και αξιών, ένα οικονοµικό και γεωπολιτικό χώρο στο οποίο όλες οι πρώην κοµµουνιστικές Ευρωπαϊκές χώρες επεδίωξαν και επιδιώκουν να ενταχθούν. υστυχώς, παρά τη γενικότερη αποδοχή της γεωγραφικής Ευρωπαϊκής ταυτότητας της Βαλκανικής, η τελευταία δεκαετία απέδειξε τις δυσκολίες και τα προβλήµατα που συνόδευσαν κάθε προσπάθεια ενσωµάτωσης της περιοχής των Βαλκανίων στον υπό διαµόρφωση νέο Ευρωπαϊκό χώρο. ιάφορα χωρικά πρότυπα συζητήθηκαν µε στόχο τη χωρική ολοκλήρωση της διασπασµένης Ευρώπης (Europe a la carte, Europe of variable geometry, Europe of zones κ.α.) (Kafkalas, draft paper) Η ενσωµάτωση της Βαλκανικής σε οποιοδήποτε από αυτά τα πρότυπα αποδείχτηκε προβληµατική. εν είναι τυχαίο ότι σήµερα η περιοχή αυτή χαρακτηρίζεται ως η πιο ασταθής και λιγότερο ολοκληρωµένη / ενσωµατωµένη περιοχή της Ευρώπης. Αναµφίβολα οι πολεµικές συρράξεις και κρίσεις που χαρακτήρισαν τη δεκαετία του 1990 έπαιξαν απαγορευτικό ρόλο σε οποιαδήποτε προσπάθεια ενοποίησης του Βαλκανικού χώρου και ενσωµάτωσης του στον ευρύτερο Ευρωπαϊκό. Η πραγµατικότητα είναι όµως πως ήδη πριν από τη δεκαετία του 1990 πλήθος διαφορετικών παραγόντων όπως για παράδειγµα διαφορετικές ιστορικές καταβολές και αποκλίνουσες πορείες ανάπτυξης και εκτεταµένες εξωτερικές παρεµβάσεις, είχαν συµβάλλει στη δηµιουργία ενός πολυσύνθετου µωσαϊκού, στο οποίο τόσο ενδογενείς όσο και εξωγενείς πρωτοβουλίες συνεργασίας και ολοκλήρωσης δεν είχαν παρά µόνο περιορισµένη επιτυχία. Πράγµατι, σε ένα µεγάλο µέρος των επιστηµόνων και ερευνητών που έχουν ασχοληθεί µε το Βαλκανικό χώρο από διάφορες πειθαρχίες (ιστορικοί, πολιτικοί επιστήµονες, διεθνολόγοι, οικονοµολόγοι) η έννοια των Βαλκανίων είναι ταυτόσηµη µε την πολυδιάσπαση, τις συγκρούσεις, τους αντιµαχόµενους εθνικισµούς, τις µειονότητες, την υπανάπτυξη και το έλλειµµα δηµοκρατικών θεσµών. Το µεγαλύτερο µέρος της έρευνας µέχρι σήµερα έχει προσανατολιστεί στην ανάδειξη αυτών των προβληµάτων και των αιτιών τους (Agh, 1998; The World Bank, 2000; Pridham, 2000). Έτσι γίνεται συχνή αναφορά στην ιδιαίτερα χαµηλή οικονοµική ανάπτυξη της περιοχής η οποία και επιδεινώθηκε την τελευταία δεκαετία, στα κενά ασφαλείας που δηµιούργησε η διάλυση της Γιουγκοσλαβίας, στην ύπαρξη άλυτων συνοριακών και µειονοτικών διαφορών, στην ύπαρξη ατελών κρατικών µορφωµάτων και στην έλλειψη κρατών ικανών να επιβάλουν την αρχή της νοµιµότητας, στην ιδιαίτερα αργή και διστακτική οικονοµική και κοινωνική µετάβαση η οποία σε πολλές από τις χώρες της περιοχής δεν έχει ακόµα ολοκληρωθεί κ.α. Όλα αυτά δηµιούργησαν µία εικόνα ασυµβατότητας µεταξύ των Βαλκανίων και της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης συχνά οδηγώντας στην
3 αµφισβήτηση της ικανότητας των Βαλκανικών κρατών να εξευρωπαϊστούν και να ενταχθούν στην Ευρωπαϊκή οικογένεια. 2) Σχήµατα περιφερειακής συνεργασίας και η προώθηση της χωρικής ολοκλήρωσης της Βαλκανικής Πριν από την πτώση των κοµουνιστικών καθεστώτων η πολυµερής συνεργασία στα Βαλκάνια ακολουθούσε αναπόφευκτα το κλίµα του Ψυχρού Πολέµου και της διαίρεσης της ευρωπαϊκής ηπείρου. Όπως υποστηρίζει και ο Βαλντέν (1994), η πολυµερής συνεργασία έτεινε να προωθείται µε κύριο στόχο την απόσπαση χωρών από την αντίθετη σφαίρα επιρροής και όχι ως µέσο επίτευξης σχετικής ανεξαρτησίας από τις ηγέτιδες δυνάµεις. Αυτό είχε ως αποτέλεσµα την έλλειψη ουσιαστικών βηµάτων πολυµερούς συνεργασίας ως τα µέσα της δεκαετίας του 1970, ακόµα και στον βασικό οικονοµικό τοµέα, ο οποίος στην ουσία θεωρήθηκε προθάλαµος της πολιτικής συνεργασίας. Το 1975 έγινε µία πρώτη προσπάθεια έναρξης Βαλκανικής πολυµερούς συνεργασίας µε συµµετοχή όλων των Βαλκανικών χωρών πλην της Αλβανίας. υστυχώς όµως η προσπάθεια αυτή δεν συνεχίστηκε λόγω ψυχροπολεµικών ισορροπιών και εθνικών επιλογών των συµµετεχόντων (Βαλντέν, 1994). Τα τέλη της δεκαετίας του 1980 και το ευνοϊκότερο κλίµα της περεστρόικας που επικράτησε έδωσαν νέα ώθηση στην προώθηση της Βαλκανικής πολυµερούς συνεργασίας η οποία όµως ανακόπηκε µε την πτώση των κοµµουνιστικών καθεστώτων και τη διάλυση της Γιουγκοσλαβίας. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο γίνεται εύκολα αντιληπτό ότι οι οποιεσδήποτε προσπάθειες προώθησης της περιφερειακής συνεργασίας, οι οποίες πραγµατοποιήθηκαν στους τοµείς του εµπορίου και της οικονοµίας, της βιοµηχανίας, των µεταφορών και των επικοινωνιών, της ενέργειας, του τουρισµού, της γεωργίας και της προστασίας του περιβάλλοντος, ήταν περιορισµένης εµβέλειας και αποτελεσµατικότητας (ibid.) Τη δεκαετία του 1990, η ευφορία που δηµιούργησε η κατάρρευση των προγενέστερων καθεστώτων στην περιοχή και το θετικό κλίµα παν-ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και οικονοµικής και κοινωνικής συνοχής που δηµιούργησε η υπογραφή της Συνθήκης του Maastricht έδωσαν ώθηση στην ανάληψη νέων πρωτοβουλιών (τόσο ενδογενών όσο και εξωγενών) ολοκλήρωσης και συνεργασίας στην περιοχή. Μέσα στο πλαίσιο αυτό, η χωρική ολοκλήρωση της Βαλκανικής διατυπώθηκε, σε διάφορες πολιτικές και προγράµµατα, ως σηµαντικός στόχος για την επίτευξη της προαπαιτούµενης οικονοµικής ανάπτυξης και κοινωνικής συνοχής της Βαλκανικής στην προοπτική ενσωµάτωσης της περιοχής στη Νέα Ευρωπαϊκή Αρχιτεκτονική. Τα Βαλκάνια περιλαµβάνουν µερικές από τις φτωχότερες και ασταθέστερες χώρες της Ευρώπης. Έτσι ο στόχος της οικονοµικής ανάπτυξης και της κοινωνικής συνοχής αποτελεί βασική προϋπόθεση για την επίτευξη οποιουδήποτε άλλου στόχου στην περιοχή. Μέσα στο πλαίσιο αστάθειας (πολεµικές συρράξεις, εσωτερικές αναταραχές, µειονοτικές διαφορές) και οικονοµικής υπανάπτυξης οι πολύ περιορισµένοι δεν επαρκούν για την κάλυψη των οξύτατων αναγκών, ως εκ τούτου η ανάγκη για ολοκληρωµένες αναπτυξιακές προσεγγίσεις σε ολόκληρο το Βαλκανικό χώρο είναι επιτακτική. Μία ολοκληρωµένη χωρική αναπτυξιακή προσέγγιση των Βαλκανίων θα µπορούσε αναµφίβολα να δηµιουργήσει τους απαραίτητους όρους για τον περιορισµό
4 αντικρουόµενων ή επικαλυπτόµενων στόχων και την αύξηση της αποτελεσµατικότητας των οποιωνδήποτε ενεργειών συνεισφέροντας σηµαντικά στην οικονοµική και κοινωνική συνοχή τόσο των χωρών της περιοχής όσο και ολόκληρου του Βαλκανικού χώρου. Πραγµατικά, κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990 αναπτύχθηκαν στην περιοχή διάφορα σχέδια και πρωτοβουλίες χωρικής ανάπτυξης. ιεθνείς οργανισµοί, όπως για παράδειγµα η ιεθνής Τράπεζα, το ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα για την Ανοικοδόµηση και την Ανάπτυξη, το Συµβούλιο της Ευρώπης, ο Οργανισµός για την Οικονοµική Συνεργασία και Ανάπτυξη και η ΕΕ ανέπτυξαν σχετικές πρωτοβουλίες και σχέδια πολιτικής. Παράλληλα δηµιουργήθηκαν διάφορα ενδογενή και εξωγενή σχήµατα πολυµερούς συνεργασίας, όπως το Royaumont Process, το Southeast Europe Co-operative Initiative (SECI), το Central European Initiative (CEI), η Black Sea Economic Co-operation (BSEC) και το South-east European Co-operation Process (SEECP), που συµπλήρωσαν άλλες εθνικές πρωτοβουλίες (για παράδειγµα το ΕΣΟΑΒ Ελληνικό Σχέδιο για την Ανοικοδόµηση των Βαλκανίων). Οι διµερείς συνεργασίες προωθούν την περιφερειακή συνεργασία στους τοµείς της οικονοµίας και του εµπορίου, του τουρισµού και του πολιτισµού αλλά και κυρίως της περιφερειακής ανάπτυξης και των υποδοµών µεταφοράς, επικοινωνιών, τηλεπικοινωνιών και ενέργειας. Μέχρι το 1999 ο σχετικά µεγάλος αριθµός των πρωτοβουλιών και προγραµµάτων αυτών, συνοδεύτηκε µε την έλλειψη συντονισµού µεταξύ των επιδιωκόµενων στόχων και των προβλεπόµενων ενεργειών (συχνά οι στόχοι ήταν αντικρουόµενοι οι επικαλυπτόµενοι). Παράλληλα η ελλιπής συµµετοχή των Βαλκανικών κρατών (στα περισσότερα σχήµατα δε συµµετείχε η Πρώην Γιουγκοσλαβική ηµοκρατία) περιόρισαν σηµαντικά την αποτελεσµατικότητα τους. Η κρίση στο Κοσσυφοπέδιο σηµατοδότησε µε τη δηµιουργία του Stability Pact την πρώτη διεθνή προσπάθεια ένταξης όλων των πρωτοβουλιών σε ένα κοινό πλαίσιο για τον καλύτερο συντονισµό τους και την αύξηση της αποτελεσµατικότητας τους. 3) Τα προγράµµατα ESTIA και ESTIA-SPOSE και οι δυσκολίες χωρικής ολοκλήρωσης των Βαλκανίων Το πρόγραµµα ESTIA-European Space and Territorial Integration Alternatives: Spatial Development Strategies and Policy Integration in SE Europe υπήρξε µία ελληνική πρωτοβουλία στο πλαίσιο της Κοινοτικής πρωτοβουλίας INTERREG IIC- CADSES. Κάλυπτε έξι χώρες: Ελλάδα, Βουλγαρία, Ρουµανία, Αλβανία, Πρώην Γιουγκοσλαβική ηµοκρατία της Μακεδονίας και Σερβία Μαυροβούνιο. Ο πρωταρχικός στόχος την πρωτοβουλίας ήταν ο προσδιορισµός των παραγόντων εκείνων που θα επέτρεπαν την ολοκλήρωση και το συντονισµό των πολιτικών χωρικής ανάπτυξης στην περιοχή. Για την επίτευξη του στόχου αυτού το πρόγραµµα επικεντρώθηκε στη µελέτη των τάσεων χωρικής ανάπτυξης που επικρατούσαν στην περιοχή των Βαλκανίων σε σχέση πάντα µε τις προοπτικές ενσωµάτωσης της στον ευρύτερο παραδουνάβιο, αδριατικό και κεντρο-ευρωπαϊκό χώρο στα πλαίσια του υπό διαµόρφωση νέου Ευρωπαϊκού χώρου.
5 Επιµέρους στόχοι του προγράµµατος ήταν: α) η συγκριτική ανάλυση των κυρίαρχων χωρικών τάσεων και των πολιτικών χωρικής ανάπτυξης, β) ο προσδιορισµός των προϋποθέσεων για τη δηµιουργία δικτύων και µηχανισµών ανταλλαγής πληροφοριών στον τοµέα της χωρικής ανάπτυξης χωρικής ανάπτυξης, γ) ο προσδιορισµός των στρατηγικών προτεραιοτήτων των εθνικών και περιφερειακών φορέων σχετικά µε το χωρικό σχεδιασµό και τη χωρική ανάπτυξη και δ) ο προσδιορισµός των σηµαντικότερων συστατικών στοιχείων για τη διαµόρφωση ενός κοινού πλαισίου για το συντονισµό και την ολοκλήρωση των χωρικών αναπτυξιακών πολιτικών στην περιοχή. Σήµερα το πρόγραµµα ESTIA (το οποίο θεωρήθηκε από τα πιο επιτυχηµένα προγράµµατα του INTERREG IIC) έχει εξελιχθεί στο ESTIA-SPOSE European Space and Territorial Indicators and Actions for a Spatial Observatory in Southeast Europe που πραγµατοποιείται στο πλαίσιο της Κοινοτικής πρωτοβουλίας INTERREG IIIB-CADSES. Το νέο πρόγραµµα έχει συµπεριλάβει πρόσθετα στις χώρες που κάλυπτε, το ESTIA τη Σλοβενία, τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και την Κροατία. Αντικείµενο του προγράµµατος είναι η ίδρυση Παρατηρητηρίου Χωρικού Σχεδιασµού στην περιοχή βασισµένου σε ένα ολοκληρωµένο σύστηµα χωρικών δεικτών συµβατών µε τα Κοινοτικά πρότυπα. Στόχος του προγράµµατος είναι η προώθηση µίας κοινής αντίληψης και της συµβατότητας µεταξύ των εθνικών πολιτικών χωρικής ανάπτυξης στην περιοχή που θα συνεισφέρει στη διεθνική συνεργασία αυξάνοντας τη συνέργια µεταξύ των χωρικών αναπτυξιακών πρωτοβουλιών. Η δηµιουργία µίας κοινής εννοιολογικής και µεθοδολογικής πλατφόρµας θα συνεισφέρει στη θεσµοθέτηση του Παρατηρητηρίου Χωρικού Σχεδιασµού και Ανάπτυξης. Η καλύτερη κατανόηση της ανάγκης ύπαρξης συµβατών δεικτών και δεδοµένων θα επιτρέψει να τεθούν κοινές χωρικές προτεραιότητες αυξάνοντας σηµαντικά τη χωρική συνοχή ολόκληρης της περιοχής µετά από συναίνεση και συµφωνία των βασικών εµπλεκόµενων φορέων των 11 χωρών (Ερευνητικά Ινστιτούτα και αρµόδια Υπουργεία). Η προώθηση του στόχου της δικτύωσης ανάµεσα σε βασικούς φορείς γνώσης (Ερευνητικά Ινστιτούτα, Πανεπιστήµια) και καθύλην αρµοδίους φορείς της διοίκησης και της πολιτικής ηγεσίας, σε ένα πλαίσιο κοινών δράσεων (επιλογή χωρικών δεικτών και παρακολούθησή τους) συνιστά σηµαντική προστιθέµενη αξία στον τοµέα της διακρατικής συνεργασίας, στην προοπτική της χωρικής ολοκλήρωσης. Η πλατφόρµα του Χωρικού Παρατηρητηρίου αποτελεί έτσι τόσο εργαλείο προώθησης της συγκριτικής γνώσης στον τόµο της χωρικής ανάπτυξης στην Βαλκανική όσο και µέσο ενίσχυσης της θεσµικής ικανότητας συνεργασίας των χωρών µελών. Το πρόγραµµα ESTIA ανέδειξε σειρά παραγόντων που δυσχεραίνουν το δρόµο προς την χωρική ολοκλήρωση των Βαλκανίων. Οι παράγοντες αυτοί αφορούν εκτός άλλων τόσο στις ευρύτερες πολιτικές συνθήκες που επικρατούν στη Βαλκανική, όσο και στην ύπαρξη ενός ελλιπέστατου θεσµικού πλαισίου µε ιδιαίτερα περιορισµένες δυνατότητές για τη χάραξη και υλοποίηση χωρικής πολιτικής. Στις ευρύτερες συνθήκες που επικρατούν στην περιοχή και δυσχεραίνουν όλες τις προσπάθειες ανάπτυξης πολυµερών και διµερών συνεργασιών θα πρέπει κανείς να συµπεριλάβει µεταξύ άλλων τις ακόλουθες: - Συνεχιζόµενη ύπαρξη κενού ασφαλείας: η διάλυση της πρώην Γιουγκοσλαβίας υπήρξε καθοριστικής σηµασίας για την περιοχή. Οι δηµογραφικές
6 αλλαγές, η καταστροφή του φυσικού κεφαλαίου, η οικονοµική ύφεση και όλες οι άλλες συνέπειες τόσο των πολέµων όσο και των υπολοίπων βίαιων συρράξεων είχαν δραµατικές αν όχι καταστροφικές συνέπειες για την Κροατία, τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και τη Σερβία και το Μαυροβούνιο. Η Πρώην Γιουγκοσλαβική ηµοκρατία της Μακεδονίας και η Αλβανία, και σε µικρότερο βαθµό η Βουλγαρία και η Ρουµανία επίσης επηρεάστηκαν σηµαντικά αν και έµµεσα. Σήµερα το ζήτηµα των συνόρων εξακολουθεί να παραµένει σε πολλές περιπτώσεις ανοιχτό ενώ έχουν δηµιουργηθεί στην περιοχή προτεκτοράτα των οποίων η τύχη ακόµα δεν έχει αποφασιστεί. - Συνεχιζόµενη διαδικασία σχηµατισµού κρατών: το πρόβληµα δεν περιορίζεται µόνο στη δηµιουργία εθνών αλλά και στη δηµιουργία κρατικών (νοµικών) οντοτήτων ικανών να εκπροσωπήσουν τους πολίτες τους και να εφαρµόσουν την αρχή της νοµιµότητας. Το πρόβληµα αυτό δεν περιορίζεται µόνο στις πρώην Γιουγκοσλαβικές ηµοκρατίες (εξαίρεση η Σλοβενία). Είναι ιδιαίτερα έντονο και στην Αλβανία ενώ για αρκετά χρόνια ταλαιπώρησε τόσο τη Βουλγαρία όσο και τη Ρουµανία. - Ύπαρξη αδύναµων κρατών: τα περισσότερα από τα νεοσύστατα κράτη που έχουν διαµορφωθεί εµφανίζονται ιδιαίτερα αδύναµα να προστατεύσουν τους πολίτες τους και να εφαρµόσουν τους κανόνες δικαίου ενώ αδυνατούν να ελέγξουν την εκτεταµένη διαφθορά που χαρακτηρίζει το δηµόσιο τοµέα, την έξαρση της εγκληµατικότητας και την παρα-οικονοµία. Παράλληλα εµφανίζονται στις δηµοσκοπήσεις να απολαµβάνουν όλο και λιγότερο την εµπιστοσύνη του κόσµου δηµιουργώντας ένα σηµαντικό ζήτηµα αναφορικά µε τη νοµιµοποίηση τους. - Αργή και αναποφάσιστη µετάβαση: αναµφίβολα στις περιοχές που βίωσαν τις πολεµικές συρράξεις και κρίσεις της δεκαετίας του 1990 τα ζητήµατα της µετάβασης στην οικονοµία και στην πολιτική τέθηκαν σε δεύτερη µοίρα. Παρ όλα αυτά και σε χώρες που απέφυγαν τις πολεµικές συρράξεις τα ζητήµατα της συγκρότησης έθνους και κράτους κυριάρχησαν (Πρώην Γιουγκοσλαβική ηµοκρατία της Μακεδονίας). Στη Βουλγαρία και τη Ρουµανία η µετάβαση πραγµατοποιήθηκε χωρίς ιδιαίτερη δέσµευση από τις πολιτικές ελίτ. Αυτό σηµαίνει ότι υπάρχει ένα θεσµικό κενό καθώς ακόµα οι παλιοί θεσµοί δεν έχουν τελείως εξαλειφθεί ενώ οι καινούριοι δεν έχουν ακόµα δηµιουργηθεί ή λειτουργήσει. - Κατακερµατισµός αντί για ολοκλήρωση: οι Βαλκανικές χώρες αντιµετώπισαν καθ όλη τη δεκαετία του 1990 φαινόµενα περιφερειακού κατακερµατισµού (νέα σύνορα, προστατευτισµός, χωρική αποµόνωση κ.α.). Αυτό είναι εµφανές όχι µόνο στην έλλειψη επίσηµων συµφωνιών ολοκλήρωσης ή έστω συνεργασίας (µε ελάχιστες εξαιρέσεις διµερών συµφωνιών) αλλά επίσης και στην ιδιαίτερα χαµηλή ολοκλήρωση του ενδοπεριφερειακού εµπορίου και των επενδύσεων. Το χαµηλό επίπεδο της ολοκλήρωσης οδηγεί σε χαµηλό επίπεδο συντονισµού των πολιτικών και σε συχνά ασύµβατες διαδικασίες χάραξης πολιτικής και εφαρµογής της. Αυτή η έλλειψη συντονισµού εµποδίζει τη µεγαλύτερη ολοκλήρωση και τη διαµόρφωση και εφαρµογή µίας περιφερειακής στρατηγικής που θα µπορούσε να βγάλει την περιοχή από τον κατακερµατισµό, την αποµόνωση και την υπανάπτυξη.
7 Όσον αφορά συγκεκριµένα τις δυσκολίες και τα προβλήµατα που δυσχεραίνουν την χωρική ολοκλήρωση, οι ακόλουθοι παράγοντες αξίζει να αναφερθούν: - Η ανυπαρξία ή η ύπαρξη αδύναµων περιφερειακών δοµών: Σε µία πρόσφατη έκθεση του Κογκρέσου των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συµβουλίου της Ευρώπης διαπιστώθηκαν (σε συµφωνία µε τα αποτελέσµατα του ESTIA) τα ακόλουθα: «Οι χώρες της ΝΑ Ευρώπης απέχουν πολύ από την αναγνώριση της σηµασίας του περιφερειακού επιπέδου ως σηµαντικού πλαισίου για την εφαρµογή των αναπτυξιακών αποφάσεων της κυβέρνησης και του γεγονότος ότι οι περιφέρειες πρέπει να αποκτήσουν ευρύτερες εξουσίες προκειµένου να επιτευχθεί µια αποτελεσµατική και λειτουργική εδαφική οργάνωση και διοίκηση της χώρας.» Είναι γεγονός ότι ακόµα και στις περιπτώσεις όπου δηµιουργήθηκαν περιφερειακοί διοικητικοί θεσµοί αυτοί στερούνται της απαραίτητης διοικητικής και οικονοµικής αυτονοµίας και φυσικά δεν έχουν καµία ουσιαστική δύναµη στη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Όπως είναι φυσικό οι περιφερειακές δοµές δεν έχουν τα απαραίτητα µέσα για να προωθήσουν ή απλά να συµµετέχουν σε σχετικές πρωτοβουλίες χωρικής συνεργασίας. Η κατάσταση επιδεινώνεται από την ύπαρξη ιδιαίτερα συγκεντρωτικών σχέσεων ανάµεσα στο κέντρο και την περιφέρεια και την επικράτηση κάθετων ιεραρχικών διοικητικών δοµών. - Η ύπαρξη σηµαντικών διαφορών ανάµεσα στις χώρες στη χάραξη και εφαρµογή ενιαίας πολιτικής χωρικής ανάπτυξης: Ένα από τα σηµαντικότερα προβλήµατα που ανέδειξε το πρόγραµµα ESTIA ήταν η έλλειψη κοινής αντίληψης των εννοιών της χωρικής ανάπτυξης και του χωρικού σχεδιασµού τόσο µεταξύ της Ελλάδας και των πρώην-κοµµουνιστικών κρατών όσο και µεταξύ των κρατών αυτών. Η προηγούµενη ύπαρξη διαφορετικών κοινωνικό-οικονοµικών συστηµάτων και διαφορετικών εθνικών αναπτυξιακών πορειών ήταν λογικό να έχουν οδηγήσει στη διαµόρφωση διαφορετικών πλαισίων κατανόησης. Θα µπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι υπήρξαν τόσες αντιλήψεις χωρικού σχεδιασµού και ανάπτυξης όσες και τα κράτη της περιοχής. Επιπλέον υπήρξαν σηµαντικές διαφοροποιήσεις σε διαδικαστικά, διοικητικά και θεσµικά ζητήµατα. Το πρόβληµα αυτό ήταν ιδιαίτερα έντονο στην περίπτωση των χωρών αυτών που δεν ήταν υπό ένταξη και δεν ήταν υποχρεωµένες να προσαρµοστούν σε κάποιο κοινοτικό πρότυπο. Όλα αυτά δηµιούργησαν σηµαντικές δυσκολίες στην ανταλλαγή δεδοµένων (τα οποία σε κάθε περίπτωση υπήρξαν ελλιπή ή µη συµβατά) και τεχνογνωσίας µεταξύ επιστηµονικών και άλλων φορέων. - Το µεταβατικό status των Βαλκανικών κρατών: η συντριπτική πλειοψηφία των χωρών της περιοχής βρισκόταν σε µία µεταβατική κατάσταση η οποία αυτοµάτως σηµαίνει την ύπαρξη κενού τόσο θεσµικού όσο και στον τοµέα της χάραξης πολιτικής και της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Ο αναπτυξιακός σχεδιασµός βρισκόταν σε µία φάση έντονη επαναπροσανατολισµού και µάλιστα σε συνθήκες οικονοµικής κατάρρευσης, πολιτικής αταξίας και κοινωνικής δυσαρέσκειας. Ιδιαίτερα οι χώρες των υτικών Βαλκανίων, µένοντας εκτός του άµεσου κύκλου επιρροής της ΕΕ και στερούµενες της ενταξιακής προοπτικής (και της επακόλουθης πίεσης προσαρµογής) αντιµετώπισαν επιπλέον δυσκολίες λόγω της έλλειψης έτοιµων προτύπων και οδικών χαρτών. Αξίζει εδώ να αναφερθεί το γεγονός ότι τόσο η µεταβατική κατάσταση όσο και οι ιδιαίτερα δύσκολες οικονοµικές συνθήκες δηµιούργησαν έντονους ανταγωνισµούς και
8 αµφισβητήσεις µεταξύ των κρατών της περιοχής σε κάθε προσπάθεια ανάληψης κοινών αναπτυξιακών πρωτοβουλιών. - Θεσµικό έλλειµµα - θεσµική ικανότητα (capacity) και δυνατότητα (capability): Η πλειοψηφία των χωρών της περιοχής στερούνταν του νοµοθετικού πλαισίου και των απαραίτητων θεσµών για την πραγµατοποίηση και την εφαρµογή του χωρικού σχεδιασµού. Στην περίπτωση των υπό ένταξη χωρών η ΕΕ λειτούργησε καταλυτικά επιβάλλοντας την ανάληψη ευρέων διαδικασιών συγκρότησης θεσµών σε όλους τους τοµείς. Ακόµα και στην περίπτωση αυτή όµως υπήρξε το πρόβληµα της θεσµικής δυνατότητας. Οι νέοι θεσµοί στερούνταν της απαραίτητης τεχνογνωσίας και εµπειρίας για να πραγµατοποιήσουν τις λειτουργίες για τις οποίες είχαν δηµιουργηθεί. Είναι περιττό να αναφέρει κανείς ότι η κατάσταση αυτή ήταν πολύ χειρότερη στην περίπτωση των υτικών Βαλκανίων. Και φυσικά αξίζει να αναφερθεί το γεγονός ότι η κατάσταση αυτή δεν περιορίζονταν µόνο στον αναπτυξιακό τοµέα αλλά ήταν χαρακτηριστική ολόκληρου του κρατικού µηχανισµού και εµφανής σε όλους τους τοµείς και όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης. - Έλλειψη κοινωνικού κεφαλαίου και συµµετοχικής κουλτούρας: η πλειοψηφία των Βαλκανικών χωρών χαρακτηρίζεται από ιδιαίτερα χαµηλά επίπεδα κοινωνικού κεφαλαίου και πολύ χαµηλά επίπεδα κοινωνικής συµµετοχής. Το γεγονός αυτό δεν ευνοεί την ανάπτυξη συνεργασιών τόσο στο εσωτερικό των χωρών όσο και σε διασυνοριακές περιοχές οι οποίες θα είχαν ιδιαίτερο όφελος από την ανάληψη κοινών αναπτυξιακών δράσεων. Η έλλειψη ενός νοµικού και θεσµικού πλαισίου που να προωθεί και να κατοχυρώνει συµµετοχικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων και σχεδιασµού δρα ως ένας επιπλέον ανασταλτικός παράγοντας ο οποίος περιορίζει τη συµµετοχή οµάδων συµφερόντων από τον ιδιωτικό ή το µη-κυβερνητικό τοµέα οι οποίες ενδεχοµένως να ενδιαφέρονταν να αναλάβουν πρωτοβουλίες. Θα πρέπει εδώ να προστεθεί και η έλλειψη οποιασδήποτε παλαιότερης εµπειρίας χωρικής συνεργασίας στο Βαλκανικό χώρο. - Ύπαρξη έντονης χωρικής διαφοροποίησης: υπάρχει έντονη διαφοροποίηση ανάµεσα στις χώρες και ανάµεσα στις περιφέρειες (NUTS 2) όσον αφορά τα βασικά δηµογραφικά, οικονοµικά και πολιτικά δεδοµένα και το δίκτυο των αστικών οικισµών και τη σχέση αστικών και περιφερειακών κέντρων, την ποιότητα και την ποσότητα των µεταφορικών, ενεργειακών και επικοινωνιακών µεταφορών, την περιβαλλοντική κατάσταση και τα προβλήµατα διαχείρισης των φυσικών και πολιτιστικών πόρων. Στο πλαίσιο των έντονων περιφερειακών αυτό θα πρέπει να αναφερθεί και η ασυνέχεια των µεταφορικών και επικοινωνιακών υποδοµών η οποία καθ όλη τη δεκαετία του 1990 καθιστούσε ιδιαίτερα προβληµατική την επικοινωνία µεταξύ των ενδιαφεροµένων φορέων (η άνθιση του διασυνοριακού εγκλήµατος ήταν ένας επιπλέον ανασταλτικός παράγοντας). - Έλλειψη δέσµευσης από τις κυβερνήσεις και τους κρατικούς φορείς: ένα σηµαντικό πρόβληµα υπήρξε η έλλειψη δέσµευσης από τις κυβερνήσεις της περιοχής να προβούν σε οποιαδήποτε µορφής συνεργασίας µέσα στο Βαλκανικό χώρο. Και πρέπει κανείς να θυµάται ότι η πολιτική χωρικής ανάπτυξης είναι κατεξοχήν µέρος της ευρύτερης δηµόσιας πολιτικής. Η Βαλκανική ταυτότητα ως γνωστόν δεν είναι ιδιαίτερα επιθυµητή. Επιπλέον υπήρξε ο φόβος ότι τα ενδοπεριφερειακά σχήµατα συνεργασίας θα
9 σήµαιναν αυτόµατα και το περιορισµό των πιθανοτήτων ένταξης στο πλέον επιθυµητό σχήµα περιφερειακής συνεργασίας που δεν είναι άλλο από την ΕΕ. υστυχώς ο τρόπος που η ΕΕ προώθησε την περιφερειακή συνεργασία στη Βαλκανική χωρίς να προσφέρει µία ενταξιακή προοπτική σε όλες τις χώρες και δίνοντας έµφαση στην εξέλιξη των διµερών και όχι των πολυµερών σχέσεων ενδυνάµωσε την ήδη αρνητική προδιάθεση που υπήρχε στην περιοχή. 4) Προϋποθέσεις χωρικής ολοκλήρωσης των Βαλκανίων: το θεσµικό έλλειµµα και η σηµασία του συντονισµού των διεθνών πρωτοβουλιών Η προοπτική για χωρική ολοκλήρωση των Βαλκανίων, περιλαµβάνει µεταξύ άλλων την πολιτική και οικονοµική σταθερότητα, την άµβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων τη δηµιουργία πυκνότερων µεταφορικών και τηλεπικοινωνιακών δικτύων, την ευκολότερη µετακίνηση των ατόµων, υπηρεσιών και πληροφοριών µέσα από τα δίκτυα αυτά, και την ανάπτυξη ουσιαστικής συνεργασίας µεταξύ των φορέων χωρικής ανάπτυξης και των υπεύθυνων διοικητικών και θεσµικών δοµών σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης των συµµετεχόντων κρατών. Τα προγράµµατα ESTIA και ESTIA-SPOSE στα οποία αναφερθήκαµε προσπάθησαν και προσπαθούν να προωθήσουν την γνώση για τα προβλήµατα και τις προοπτικές χωρικής ολοκλήρωσης και της οικονοµικής και κοινωνικής συνοχής στην περιοχή, ενδυναµώνοντας τη συνεργασία και τη δικτύωση µεταξύ των σχετικών φορέων χωρικής αναπτυξιακής πολιτικής (χωρικός σχεδιασµός, περιφερειακή πολιτική, σχετικές τοµεακές πολιτικές) σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης και στις δύο πλευρές των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ καθώς επίσης και µεταξύ παλαιότερων, νέων και µελλοντικών κρατών µελών. Όπως γίνεται εύκολα κατανοητό, κρίνεται απαραίτητη η ύπαρξη ενός ευρύτερου διοικητικού περιβάλλοντος και θεσµικών υποδοµών ικανών να θέσουν τους στόχους, να σχεδιάσουν τις πολιτικές, να εφαρµόσουν τις στρατηγικές και να πραγµατοποιήσουν τις απαιτούµενες αλλαγές προς ουσιαστικές και βιώσιµες µορφές συνεργασίας. Το ιδιαίτερο θεσµικό έλλειµµα που εµφανίζει η περιοχή συνιστά καθοριστικό παράγοντα αποτυχίας της εφαρµογής οιασδήποτε πολιτικής. Ως εκ τούτου προκύπτει η ανάγκη διαλόγου σε όλα τα επίπεδα χωρικής διακυβέρνησης µε στόχο τη χάραξη κοινών αξόνων αναπτυξιακής στρατηγικής οι οποίοι θα περιόριζαν σηµαντικά την ύπαρξη αντικρουόµενων στόχων, θα διευκόλυναν την ανάπτυξη ενός ολοκληρωµένου χωρικού σχεδίου, ενώ παράλληλα θα εξασφάλιζαν τη συµπληρωµατικότητα των προβλεπόµενων ενεργειών και την καλύτερη δυνατή απορρόφηση των περιορισµένων οικονοµικών πόρων. Στο πλαίσιο αυτό στο πρόγραµµα ESTIA ολοκληρώθηκε η µελέτη «Spatial Planning Priorities in SE Europe» η οποία περιέγραψε τις διάφορες εθνικές πρακτικές και κατέγραψε τις εθνικές προτεραιότητες σε τέσσερις σηµαντικούς τοµείς χωρικού σχεδιασµού και πολιτικής: το σύστηµα των πόλεων, τα δίκτυα µεταφορών, τους φυσικούς και τους πολιτιστικούς πόρους. Με τον τρόπο αυτό το πρόγραµµα προσπάθησε να αυξήσει το θετικό αποτέλεσµα των αντίστοιχων επιµέρους εθνικών πολιτικών και τη συνέργια σε µία ευρύτερη γεωγραφική κλίµακα.
10 Όπως προαναφέρθηκε, τη δεκαετία του 1990 έκαναν την εµφάνιση τους στην περιοχή σειρά ενδογενών και εξωγενών πρωτοβουλιών µε στόχο την προώθηση της περιφερειακής συνεργασίας στα Βαλκάνια. Παράλληλα υλοποιήθηκαν πολλά προγράµµατα παροχής βοήθειας και τεχνογνωσίας στις Βαλκανικές χώρες. Μέσα στο πλαίσιο αυτό συχνά υλοποιήθηκαν δράσεις µε άµεσες συνέπειες στη χωρική ανάπτυξη της περιοχής και µε τη δυνατότητα προώθησης ενός ολοκληρωµένου πλαισίου χάραξης και εφαρµογής χωρικής αναπτυξιακής πολιτικής. υστυχώς όµως τα αποτελέσµατα δεν είναι ικανοποιητικά. Η πληθώρα συχνά αντικρουόµενων στόχων και µέσων εφαρµογής, η έλλειψη συντονιστικών θεσµών, η ανυπαρξία συµµετοχής τοπικών εταίρων και οι συγκεντρωτικές διαδικασίες που ακολουθήθηκαν µε στόχο την αποτελεσµατικότερη υλοποίηση των σχετικών ενεργειών δεν επέτρεψαν τη διεξαγωγή του απαιτούµενου διαλόγου σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης, συχνά αγνόησαν το θεσµικό έλλειµµα που παρουσιάζουν οι Βαλκανικές χώρες και τελικά εµπόδισαν το σχεδιασµό και την υλοποίηση µίας πιο ολοκληρωµένης προσέγγισης για την περιοχή. Στο πλαίσιο αυτό η άσκηση της Κοινοτικής πολιτικής για τα Βαλκάνια είναι ενδεικτική. Αξίζει να σηµειωθεί πως µέχρι το 1997 και ουσιαστικά µέχρι την κρίση του Κοσσυφοπεδίου το 1999, η ΕΕ δεν είχε υιοθετήσει µία ολοκληρωµένη προσέγγιση όπως αυτή που είχε αναπτύξει για τις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης ή για τις πρώην Σοβιετικές ηµοκρατίες. Ακόµα και όταν αυτή η προσέγγιση υιοθετήθηκε και εντάχθηκε στα πλαίσια του Stability Pact, η προτεραιότητα που δόθηκε στις διµερείς σχέσεις εν όψη µίας πιθανής διεύρυνσης περιόρισε σηµαντικά την προώθηση πιο ολοκληρωµένων αναπτυξιακών σχεδίων. Μία πρόσφατη αξιολόγηση της υλοποίησης του προγράµµατος PHARE στις δύο Βαλκανικές χώρες όπου και εφαρµόστηκε καταλήγει στις ακόλουθες παρατηρήσεις: i - Έλλειψη στρατηγικής: σε γενικές γραµµές όλος ο προγραµµατισµός για την περίοδο 1996-2001 προετοιµάστηκε χωρίς να υπάρχει συγκεκριµένη στρατηγική για τη κάθε χώρα. Αυτό σηµαίνει ότι δε ελήφθησαν υπόψη καθοριστικοί οικονοµικοί και πολιτικοί παράγοντες όπως για παράδειγµα η πιθανότητα εθνικών συγκρούσεων στην Πρώην Γιουγκοσλαβική ηµοκρατία της Μακεδονίας και η έλλειψη θεσµών υλοποίησης στην Αλβανία. - Μη ρεαλιστικοί στόχοι: οι στόχοι που τέθηκαν καθ όλη την περίοδο ήταν υπερβολικοί και υπερβολικά φιλόδοξοι, για παράδειγµα στην Αλβανία η Κοινότητα υπερεκτίµησε τις δυνατότητες της να υλοποιήσει προγράµµατα υποδοµών έγκαιρα και αποτελεσµατικά στα πλαίσια των περιορισµένων δυνατοτήτων σε ανθρώπινο δυναµικό που διέθετε η χώρα. - Συγκέντρωση: ο προγραµµατισµός πραγµατοποιήθηκε χωρίς τη συµµετοχή των ενδιαφεροµένων φορέων. Τα προγράµµατα δεν περιελάµβαναν παρά ελάχιστες εξηγήσεις αναφορικά µε τη συνοχή των δράσεων, τη συµµετοχή των κυβερνητικών φορέων και την ικανότητα υλοποίησης των φορέων αυτών. Επιπλέον απουσίαζε η ανάλυση παλαιοτέρων πρωτοβουλιών και της αποτελεσµατικότητάς τους όπως επίσης και για τις αντίστοιχες δράσεις άλλων φορέων στην περιοχή.
11 Οι παραπάνω λόγοι σε συνδυασµό µε την ύπαρξη εξαιρετικά γραφειοκρατικών και σύνθετων διοικητικών διαδικασιών εξηγούν σε µεγάλο βαθµό τα προβλήµατα εφαρµογής του προγράµµατος PHARE στην Αλβανία και την Πρώην Γιουγκοσλαβική ηµοκρατία της Μακεδονίας. Όσον αφορά πιο συγκεκριµένα τη διασυνοριακή συνεργασία, ένα καλό παράδειγµα αποτελεί και η αξιολόγηση της υλοποίησης των προγραµµάτων PHARE CBC INTERREG µεταξύ της Αλβανίας και της Ελλάδας και µεταξύ της Πρώην Γιουγκοσλαβικής ηµοκρατίας της Μακεδονίας και της Ελλάδας κατά την περίοδο 1994-1999: ii Έτσι διαπιστώθηκε ότι: - Οι στόχοι των δύο προγραµµάτων δεν ήταν συµβατοί - Οι στόχοι του PHARE CBC δε συµφωνούσαν µε τη συνολική περιφερειακή αναπτυξιακή πολιτική της Αλβανίας και της Πρώην Γιουγκοσλαβικής ηµοκρατίας της Μακεδονίας - Οι διαφορετικές χρηµατοδοτικές διαδικασίες του PHARE και του INTERREG υπήρξαν εµπόδιο στην ανάπτυξη κοινών προγραµµάτων στις περιπτώσεις όπου οι εµπλεκόµενοι φορείς προέρχονταν από διαφορετικές χώρες - Τα προγραµµατικά κείµενα (Multiannual Indicative Planning) του PHARE δε συµφωνούσαν µε αυτά (Programme Complement) του INTERREG όσον αφορά την ανάλυση, τις στρατηγικές, του στόχους και τις προτεραιότητες. Έτσι ήταν αδύνατο να αποτελέσουν µία κοινή βάση για την ανάπτυξη κοινών προγραµµάτων. - Το ιδιαίτερο αδύναµο θεσµικό πλαίσιο εφαρµογής του PHARE αποτέλεσε µία επιπλέον δυσκολία. - Οι ιδιαίτερα συγκεντρωτικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων στην περίπτωση του PHARE CBC οδήγησαν σε µεγάλες καθυστερήσεις στην υλοποίηση του προγράµµατος. 5) Επίλογος: η ενταξιακή προοπτική και ο ρόλος της ΕΕ Η ενταξιακή προοπτική των κρατών της Βαλκανικής θα µπορούσε ενδεχοµένως να παίξει τον πλέον καθοριστικό ρόλο στην επίλυση των προαναφερόµενων δυσκολιών και στη δηµιουργία των απαραίτητων όρων για την προώθηση της χωρικής ολοκλήρωσης των Βαλκανίων. Η ΕΕ υιοθέτησε το 1999 το Σχέδιο Ανάπτυξης του Κοινοτικού Χώρου (ΣΑΚΧ) (ESDP) Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union. Το ESDP αναφέρεται κατά κύριο λόγο στο έδαφος της ΕΕ (αν και κάνει λόγο και για τις προς ένταξη χώρες) και θέτει τους ακόλουθους βασικούς στόχους για τη χωρική ανάπτυξη των κρατών-µελών: - Ανάπτυξη ενός ισορροπηµένου και πολυκεντρικού αστικού συστήµατος και νέα σχέση πόλης και περιφέρειας. - Ίση πρόσβαση στις υποδοµές και τη γνώση. - Βιώσιµη ανάπτυξη, ορθολογική διαχείριση και προστασία της φυσικής και πολιτιστικής κληρονοµιάς.
12 Στη βάση αυτή αποφασίστηκε η διαµόρφωση ενός κειµένου που θα λειτουργούσε ως πλαίσιο πολιτικής για την καλύτερη συνεργασία µεταξύ των διαφόρων τοµεακών πολιτικών µε σηµαντικές χωρικές επιπτώσεις καθώς επίσης και µεταξύ των κρατών- µελών, των περιφερειών και των πόλεων τους. Το ESDP περιλαµβάνει τις ακόλουθες οδηγίες που είναι σχετικές µε τις Βαλκανικές χώρες (Devetak, 2001): - Σχετικά µε τις τότε προς ένταξη χώρες αναφέρει ότι η εκτεταµένη διασυνοριακή και διακρατική συνεργασία στον τοµέα της χωρικής ανάπτυξης θα υποστηρίξει τη διαδικασία ολοκλήρωσης στην περιοχή της διεύρυνσης τόσο µεταξύ των περιφερειών των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ όσο και µεταξύ των συνοριακών περιφερειών των προς ένταξη κρατών. - Ζητήθηκε από τα κράτη-µέλη να εξετάσουν την ενσωµάτωση των τότε προς ένταξη χωρών και των γειτονικών κρατών στην Ευρωπαϊκή χωρική αναπτυξιακή πολιτική ως σηµαντικό µέσο για την προετοιµασία και την επιτυχή υλοποίηση της διεύρυνσης. - Σχετικά µε τον εξωτερικό χώρο της ΕΕ δηλώθηκε ότι η χωρική αναπτυξιακή πολιτική της ΕΕ θα πρέπει κατά κανόνα να επεκταθεί πέρα από το έδαφος των κρατών-µελών και να εφαρµοστεί και σε περιοχές στα µελλοντικά εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Η υιοθέτηση από όλες τις Βαλκανικές χώρες, µέλη ή µη, των ευρύτερων παν- Ευρωπαϊκών στόχων χωρικής ανάπτυξης όπως αυτοί έχουν τεθεί από το ESDP όχι µόνο θα έθετε το απαραίτητο κοινό πλαίσιο για τη χάραξη πολιτικής αλλά ταυτόχρονα θα διευκόλυνε την ενσωµάτωση της περιοχής στο νέο Ευρωπαϊκό χώρο. Παράλληλα, η ανάγκη προσαρµογής στους Κοινοτικούς όρους και οι πιέσεις εξευρωπαϊσµού που θα ασκούνταν θα βοηθούσε σηµαντικά στη δηµιουργία και λειτουργία των απαιτούµενων θεσµών και στην υιοθέτηση συµβατών διαδικασιών χάραξης πολιτικής και λήψης αποφάσεων. Ως ένα βαθµό ορισµένα από τα κράτη της περιοχής έχουν σήµερα υιοθετήσει κάποιους από τους στόχους του ESDP και έχουν προχωρήσει στη δηµιουργία των απαιτούµενων θεσµών και στην υιοθέτηση διαδικασιών συµβατών µε το Κοινοτικό γίγνεσθαι. Ωστόσο απαιτείται περαιτέρω εξειδίκευση των στόχων και ενίσχυση των συνεργασιών των χωρών µεταξύ τους. υστυχώς, η µέχρι σήµερα στρατηγική της ΕΕ για τα Βαλκάνια και η εφαρµογή της έχει ενισχύσει (αν όχι δηµιουργήσει) την εµφάνιση µίας πραγµατικότητας πολλαπλών ταχυτήτων στην περιοχή: - παλαιά κράτη µέλη (Ελλάδα) - νέα κράτη µέλη (Σλοβενία) - υπό ένταξη χώρες (Βουλγαρία, Ρουµανία, Κροατία) - υτικά Βαλκάνια (Αλβανία, ΠΓ Μακεδονίας, Βοσνία-Ερζεγοβίνη και Ο Γ Σερβία-Μαυροβούνιο).
13 Η πραγµατικότητα αυτή δεν αντικατοπτρίζεται απλά στο βαθµό θεσµοποίησης των σχέσεων ανάµεσα στις Βαλκανικές χώρες και την ΕΕ. Στην ουσία αντανακλά έντονες περιφερειακές ανισότητες και εκτεταµένες διαφοροποιήσεις αναφορικά τόσο ως προς την νοµιµότητα που απολαµβάνουν σε κάθε περίπτωση οι πολιτικοί θεσµοί όσο και ως προς το επίπεδο οικονοµικής ανάπτυξης που διακρίνει την κάθε χώρα. Επιπλέον, η µέχρι σήµερα ενσωµάτωση της Κοινοτικής Πρωτοβουλίας INTERREG που προωθεί την περιφερειακή, διασυνοριακή και διακρατική συνεργασία σε ολόκληρη την περιοχή CADSES (κεντροευρωπαϊκός, αδριατικός και νοτιοανατολικός ευρωπαϊκός χώρος) και επιτρέπει την ανάπτυξη προγραµµάτων χωρικής συνεργασίας (όπως το ESTIA και το ESTIA-SPOSE) µε την ευρύτερη Κοινοτική στρατηγική και τα υπόλοιπα χρηµατοδοτικά µέσα για τις χώρες των Βαλκανίων παραµένει προβληµατική. Απαιτείται η επαναχάραξη µιας στρατηγικής µε νέους όρους έτσι ώστε να µπορέσει να συνεισφέρει στη χωρική ολοκλήρωση και ανάπτυξη της περιοχής και κατ επέκταση στην ενσωµάτωση της στον Ευρωπαϊκό χώρο, µέσα ή έξω από τα στενά πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μέσα στο πλαίσιο αυτό κρίνεται θεµιτή η επέκταση του προενταξιακού status σε όλες τις χώρες της περιοχής και επιβάλλεται ο καλύτερος συντονισµός της Κοινοτικής Πρωτοβουλίας INTERREG τόσο µε τους στόχους της Κοινής Στρατηγικής για τα Βαλκάνια που έχει αναγγείλει ήδη από το 1998 το Συµβούλιο Κορυφής της Βιέννης, όσο και µε τις προτεραιότητες της Stabilisation and Association Process, του χρηµατοδοτικού µέσου CARDS, της Κοινοτικής Συµµετοχής στο Stability Pact και της νέας European Neighbourhood Policy. i Demetropoulou L. and Limenopoulou K. (2004). ii Συνεντεύξεις της Κ. Λιµενοπούλου µε µέλη της ιαχειριστικής Αρχής του INTERREG στο Υπουργείο Εθνικής Οικονοµίας. Βιβλιογραφικές αναφορές Agh Attila, Emerging Democracies in East-Central Europe and the Balkans, Cheltenham: Edward Elgar, 1998, pp. 303-308. Andreotti Carlo, Challenges for Regionalisation in South-East Europe, Explanatory Memorandum, 29/09/04. Bailey D. and De Propris L. (2002), EU Structural Funds, Regional Capabilities and Enlargement, RSA International Conference, Aix-en Provence 31 st May and 1 st June. Bechev D. (2004) Contested borders, contested identity: the case of regionalism in Southeast Europe in Journal of Southeast European and Black Sea Studies, 4(1), pp. 77 95. Bechev D. and Andreev S. (2005), Top-down vs bottom-up aspects of the EU institution-building strategies in the Western Balkans, Occasional Paper 3/05, SEESP, St Antony s Collegge, Oxford. Bertelsmann Foundation (2002), Discussion Paper: Integrating the Balkans, Regional Ownership and European Responsibilities, Balkan Forum, Berlin, July 15-16. Bjelic D. I., The Balkans' imaginary and the paradox of European borders, in EUROZINE magazine, www.eurozine.com/focalpoint/balkan.html Bradley J. (2003), Building capacity: applying EU experience to the Western Balkans, paper presented at the meeting Catching Up? The Western alkans and the New Europe, Oslo, May 12-15 2003. Cameron F. and Kintis A. (2001), Southeastern Europe and the European Union in Journal of Southeast European and Black Sea Studies, 1(2), pp. 94-112.
Choromides C. (2001), The accession of the countries of Central and Eastern Europe into the EU: problems and perspectives a special emphasis on the Balkans way toward European integration, paper presented at the RSA International Conference European Regions and the Challenges of Development, Integration and Enlargement, Gdansk, 15-18 September. Demetropoulou L. (2001), The Europeanisation of the Balkans: EU membership aspiration and domestic transformation in South-Eastern Europe in Phinnemore D. and Siani-Davies P. (eds.), Proceedings of the South-Eastern and EU Enlargement Conference, Cluz, pp. 178-200. - (2002) Europe and the Balkans: Membership Aspiration, EU Involvement and Europeanisation Capacity in South Eastern Europe, Southeast European Politics, Vol. III, No. 2-3, pp. 87-106. Re-published in the Journal of the Moldavian Ministry of Foreign Affairs, EuroJournal, October 2003. - (2003), The Europeanisation of the Balkans in post-1989 Europe in Skomp E. and Zyla R. (eds.) Harmony and Discord, Moving towards a New Europe?, Occasional Papers 57, SSEES, London: UCL, pp. 45-62. - (2004), Western Balkans: Europeanisation prospects and accession potentials, paper presented at the Workshop: The European Union and Southeast Europe after 2004, Department of Politics, University of Stirling and the Economist Intelligence Unit, Stirling, 19-20 March. Demetropoulou L. and Limenopoulou K. (2004), Institutional restructuring in SE Europe and the implementation of European programmes, Draft Paper, ESTIA-SPOSE Kick-Off Meeting, Thessaloniki, July. Devetak S. (2001), European Spatial Development Policies (ESDP) Facing South-Eastern Europe Pre- Accession Countries, The World Bank European Commission, Commission proposes to simplify and accelerate assistance to the Western Balkans, IP/00/456, Brussels, 10 May 2000. European Commission, Communication: The Stabilisation and Association Process for South Eastern Europe, Second Annual Report, COM(03) 139, Brussels, 26.03.2003. European Council, Regulation on assistance for Albania, Bosnia and Herzegovina, Croatia, the FRY and the FYROM and amending Regulation (EEC) No 3906/89, Decision 97/256/EC and Regulation (EEC) No 1360/90). Official Journal of the European Communities, 07.12.2000, 1306/1. European Stability Initiative (2002), Western Balkans 2004: Assistance, Cohesion and the New Boundaries of Europe A Call for Policy Reform, http://www.esiweb.org/pdf/esi_document_id_37.pdf European Stability Initiative (2003), The Road to Thessaloniki: Cohesion and the Western Balkans, Berlin, http://www.esiweb.org/pdf/esi_document_id_44.pdf Evaluation of the assistance to Balkan countries under CARDS regulation 2666/2000, Synthesis Report Volume I Findings of the Evaluation, June 2004 Contract N.: B7-6510/2002/005 between the European Community, represented by the European Commission and Development Researcher s Network Consortium. Getimis P. (2003), Improving European Union regional policy by learning from the past in view of enlargement in European Planning Studies, Vol. 11, No. 1. Getimis P. & Demetropoulou L. (2005), Europeanisation towards new forms of regional governance in Greece in Iwona Sagan & Henrik Halkier (eds.), Regionalism Contested, Institution, Society and Territorial Governance, London: Ashgate (in print). Getimis P. & Demetropoulou L. (2005), Domestic governance structures in regional and environmental policies the challenge of Europeanisation: Greece in Paraskevopoulos C.J., Getimis P. Rees N. & Szlachta J. (eds.), Adapting to EU Multi-Level Governance in Public Policy: Regional and Environmental Policies in Cohesion (Greece, Ireland, Portugal) and CEE (Hungary, Poland) Countries, London: Ashgate (in print) Getimis P. & Demetropoulou L. (2004), Towards new forms of regional governance in Greece: the case of Southern Aegean Islands in Paraskevopoulos C. J., Featherstone K. & Leonardi R. (eds.), Learning from Abroad : Regionalisation and Local Institutional Infrastructure in Cohesion and CEE Countries, Regional and Federal Studies, 14(3), pp. 353-376. 14
International Commission on the Balkans (2005), The Balkans in Europe s Future, Robert Bosch Foundation, King Baudouin Foundation, German Marshall Fund of the United States and Charles Stewart Mott Foundation. Investment Development Consultancy, France and Development Strategy, Italy (2001), Evaluation of EC Country Strategy: Albania 1996-2001, http://www.europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/reports/cards/951607.pdf Investment Development Consultancy, France and Development Strategy, Italy (2001), Evaluation of EC Country Strategy: FYR Macedonia, http://www.europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/reports/cards/951608.pdf Kafkalas G., Prospects of spatial integration and the overcoming of peripherality in Southeast Europe, Draft Paper. Lopandic D. (1998), L Union Europeenne et le sud-est de l Europe l approche globale pour une regione particuliere, in Revue du Marche Commun et de l Union Europeenne, No, 418, pp. 322-329. Lopandic D. (2002), Regional co-operation in South Eastern Europe The effects of regional initiatives, Conference Proceedings, European Movement of Serbia, Belgrade. Papadimitriou D. (2001), The EU s strategy in post-communist Balkans, in Journal of Southeast European and Black Sea Studies, 1(3), pp. 69-94. Petrakos G. (2000) (ed.) 'The Development of the Balkans', Volos: University of Thessaly Press (in Greek) Petrakos G. (2002) The Balkans in the New European Economic Space: Prospects of Adjustment and Policies of Development, forthcoming in Eastern European Economics, Vol. 40, No. 1. Preparing for action, spatial planning priorities in Southeast Europe, final report of the INTERREG IIC ESTIA project, Thessaloniki, 2000. Pridham G. (2000), Democratization in the Balkan countries-from theory to practice in Pridham G. & Gallagher T. (eds.), Experimenting with Democracy-Regime Change in the Balkans, Routledge, pp. 1-23. Radaelli C. (2003), The Europeanization of public policy, in Featherstone K. and Radaelli C. (eds.), The Politics of Europeanization, Oxford University Press, pp. 27-56. Task Force on Economic Strategy for South Eastern Europe, Final Report, June 2000, EASTWEST INSTITUTE. Van Meurs W. and Yannis A. (2002), The European Union and the Balkans. From Stabilization Process to Southeastern Enlargement, CAP and ELIAMEP, Athens, http://www.cap.unimuenchen.de/download/2002/2002_eu_balkans.pdf Van Meurs W. and Weiss S. (2003), The next Europe: Southeastern enlargement after Thessaoloniki, CAP Working Paper No. 06/2003, Bertelsmann Stiflung and CAP, Munich, http://www.cap.unimuenchen.de/download/2003/2003_next_europe.pdf Van Meurs W. (2004), Rethinking the Balkans. Incongruities of State and Nation Building, Regional Stabilisation and European Integration, in European Balkan Observer, 2(2). Wiersma J.M. (2002), A European perspective for the Balkans, in 2002 PES Yearbook Challenges for Europe. The World Bank (2000): The Road to Stability and Prosperity in South Eastern Europe: A Regional Strategy Paper, http://www.seerecon.org/region/documents/wb/wbrs/wbrs.pdf. Βαλντέν Σ. (1994), Βαλκανική Συνεργασία και Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, ΕΚΕΜ, Αθήνα: Παπαζήσης. ηµητροπούλου Λ. (2001), The Europeanisation of the Balkans (EU membership aspiration and institutional adaptation in the Balkan countries), διδακτορική διατριβή, Exeter. Καυκαλάς Γ. (επ.) (2004), Ζητήµατα Χωρικής Ανάπτυξης. Θεωρητικές Προσεγγίσεις και πολιτικές, Αθήνα: εκδόσεις Κριτική. 15