ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Νομικών Θεμάτων 10.6.2010 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τη διασφάλιση ανεξάρτητων εκτιμήσεων επιπτώσεων Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Εισηγήτρια: Angelika Niebler DT\819912.doc PE442.950v02-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
1. Εισαγωγή Οι εκτιμήσεις επιπτώσεων είναι βασικό εργαλείο της νομοθεσίας για να διασφαλιστεί ότι τα όργανα της ΕΕ επιτυγχάνουν τη διατύπωση σαφούς, απλής και αποτελεσματικής νομοθεσίας βάσει μιας διαφανούς, εκτενούς και ισορροπημένης εικόνας της κατάστασης πραγμάτων. Σκοπός τους είναι η παροχή πληροφοριών για το κόστος και την ωφέλεια πολιτικών εναλλακτικών λύσεων αναδεικνύοντας ιδίως τις πιθανές οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές συνέπειες των αποφάσεων. Η Επιτροπή δημοσιεύει από το 2003 εκτιμήσεις επιπτώσεων για νομοθετικές προτάσεις της ΕΕ. Με τον τρόπο αυτόν ακολουθεί τις συστάσεις της αποκαλούμενης έκθεσης Mandelkern 1 για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Ακόμα, τον Νοέμβριο του 2006 συνέστησε μια «Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων» (Impact Assessment Board) 2 η οποία έχει έκτοτε σε εσωτερικό επίπεδο το καθήκον να βελτιώνει την ποιότητα των εκτιμήσεων επιπτώσεων και να συμβουλεύει τις υπηρεσίες της Επιτροπής κατά την εκπόνηση των εκτιμήσεων επιπτώσεών τους. Επίσης, η ομάδα υψηλού επιπέδου για τη μείωση της γραφειοκρατίας υπό τον δρα Edmund Stoiber 3 η οποία ανέλαβε καθήκοντα τον Ιανουάριο του 2008 και της οποίας η εντολή πρόκειται να παραταθεί μετά από πρόταση του Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής 4 μέχρι τα μέσα του 2012, θα συμμετέχει μελλοντικά άτυπα, στο πλαίσιο της εντολής που της δόθηκε, στις εργασίες της Επιτροπής Εκτίμησης Επιπτώσεων. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξε από τις πρώτες του εκθέσεις για τη βελτίωση της νομοθεσίας 5 τον στόχο της βελτίωσης της ποιότητας της νομοθεσίας μέσω των εκτιμήσεων επιπτώσεων σε αυτό το πλαίσιο, το Κοινοβούλιο επεσήμαινε πάντα το δυναμικό βελτίωσης που υφίσταται όταν εφαρμόζονται ποιοτικά κριτήρια και υπάρχει έλεγχος, διαφάνεια και ανεξάρτητη επανεξέταση του συστήματος. Ανεξάρτητα από περαιτέρω προσπάθειες της Επιτροπής να βελτιώσει τις εκτιμήσεις επιπτώσεών της 6 και την εποικοδομητική και κριτική παρακολούθηση εκ μέρους του Κοινοβουλίου, διαπιστώνεται ότι οι εκτιμήσεις επιπτώσεων δεν έχουν ακόμα καμία καθοριστική επίδραση στη διαμόρφωση της πολιτικής. Eπίσης, πολλές φορές, η Επιτροπή παρέλειψε να διεξαγάγει εκτίμηση επιπτώσεων για τις πρωτοβουλίες της.7 2. Απολογισμός και αξιολόγηση: Εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής και δυνατότητες του Κοινοβουλίου α) Διοργανικές συμφωνίες μεταξύ Επιτροπής, Κοινοβουλίου και Συμβουλίου 1 Τελική έκθεση της συμβουλευτικής ομάδας υψηλού επιπέδου υπό την προεδρία του κ. Mandelkern που παρουσιάστηκε στις 21.11.2001. 2 Η Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων συστήθηκε στις 14.11.2006 από τον Πρόεδρο Barroso με σκοπό να προσφέρει ανεξάρτητη βελτίωση της ποιότητας και του ελέγχου των εκτιμήσεων επιπτώσεων που εκπονούν οι υπηρεσίες της Επιτροπής. 3 Απόφαση της Επιτροπής για τη σύσταση μιας «ομάδας υψηλού επιπέδου ανεξάρτητων ενδιαφερόμενων μερών για τον διοικητικό φόρτο» με σκοπό τη μείωση της γραφειοκρατίας C(2007)4063-31.08.2007. 4 της 15.4.2010 (SPEECH/10/162). 5 Ψηφίσματα 2003/2079 (INI), 2004/2224(INI), 2005/2055(INI), 2006/2279(INI), 2007/2095(INI), 2007/2024(INI), 2008/2045(INI). 6 Οι κατευθυντήριες γραμμές για την εκτίμηση των επιπτώσεων (SEC (2009) 92) της 15.01.2009 αντικατέστησαν τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής που είχαν εγκριθεί τον Ιούνιο του 2005 και αναθεωρήθηκαν τον Μάρτιο του 2006. 7 βλ. την πρόταση της Επιτροπής για τον κανονισμό Ρώμη Ι ΕΚ αριθ. 593/2008. PE442.950v02-00 2/6 DT\819912.doc
Στις 16 Δεκεμβρίου 2003, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή σύναψαν διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας 8 με την οποία δρομολογήθηκε μια πρωτοβουλία με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας της νομοθεσίας στην ΕΕ. Die Vereinbarung sieht u.a. Η συμφωνία προβλέπει μεταξύ άλλων να εγκρίνουν τα τρία θεσμικά όργανα μια κοινή προσέγγιση για την εκτίμηση επιπτώσεων 9. Η κοινή προσέγγιση ισχύει από τον Ιούλιο του 2006. Βάσει μιας ρήτρας αναθεώρησης που περιλαμβάνεται στη συμφωνία, το Κοινοβούλιο προέβη σε απολογισμό στον οποίο συμπεριελήφθησαν οι εμπειρίες των κοινοβουλευτικών επιτροπών. Αυτό το διάστημα πραγματοποιούνται και πάλι διαπραγματεύσεις μεταξύ Κοινοβουλίου, Επιτροπής και Συμβουλίου για μια διοργανική συμφωνία. Σύμφωνα με το σχετικό ψήφισμα που ενέκρινε το ΕΚ στις 9 Φεβρουαρίου 2010, ισχύουν τα εξής: «οι εκτιμήσεις αντικτύπου [πρέπει] να πραγματοποιούνται με ευθύνη της Επιτροπής, με διαφανή διαδικασία που να εγγυάται την ανεξαρτησία της εκτίμησης οι εκτιμήσεις αντικτύπου [πρέπει] να δημοσιεύονται σε εύθετο χρόνο και να λαμβάνουν υπόψη αριθμό διαφορετικών σεναρίων, συμπεριλαμβανομένης μιας πιθανότητας «απραξίας», και κατ' αρχήν να υποβάλλονται στην αρμόδια κοινοβουλευτική επιτροπή κατά τη φάση της διαβούλευσης των εθνικών κοινοβουλίων, σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας» 10 β) Εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής Η Επιτροπή επεξεργάζεται από το 2003 εκτιμήσεις επιπτώσεων σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της για την εκτίμηση επιπτώσεων. 11 Η τελευταία αναθεώρηση των κατευθυντήριων γραμμών πραγματοποιήθηκε τον Ιανουάριο του 2009 μετά την αξιολόγηση των εμπειριών της Επιτροπής και κατόπιν ευρείας διαβούλευσης με την ομάδα υψηλού επιπέδου των εθνικών εμπειρογνωμόνων για τη βελτίωση της νομοθεσίας, εξωτερικής αξιολόγησης των εκτιμήσεων επιπτώσεων και εκτεταμένης δημόσιας διαβούλευσης. Από το τέλος του 2006 υφίσταται στο πλαίσιο της Επιτροπής η Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων ως κεντρικό όργανο ποιοτικού ελέγχου και υποστήριξης που υπάγεται άμεσα στον Πρόεδρο της Επιτροπής και είναι ανεξάρτητο από τα πολιτικά τμήματα. Η Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων ελέγχει όλες τις εκτιμήσεις επιπτώσεων και υποβάλλει σχετικές γνωμοδοτήσεις. Ακόμα, συμβουλεύει τις υπηρεσίες της Επιτροπής για τη μεθοδολογία που πρέπει να ακολουθείται σε μια εκτίμηση επιπτώσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων δημοσιεύει κάθε χρόνο έκθεση 12 σχετικά με τις δραστηριότητες και τα κύρια σημεία του έργου της. Οι γνωμοδοτήσεις της Επιτροπής Εκτίμησης Επιπτώσεων δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα. Ακόμα, η Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων δεν μπορεί να λάβει η ίδια μέτρα. Τα μέλη της Επιτροπής Εκτίμησης Επιπτώσεων διορίζονται από τον Πρόεδρο της Επιτροπής προσωπικά και έτσι τίθεται θέμα ανεξαρτησίας της επιτροπής. Επιπλέον, διατυπώνεται κριτική και επειδή σπάνια επικαιροποιείται η εκτίμηση επιπτώσεων όταν τροποποιείται η νομοθετική πρόταση. Επίσης, ασκείται κριτική σε σχέση με τη διαφάνεια κατά την εκπόνηση των εκτιμήσεων επιπτώσεων και τη δυνατότητα που έχει ο εκάστοτε ενδιαφερόμενος να συμμετάσχει έγκαιρα και ικανοποιητικά στη διαδικασία 8 Διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας (2003/C 321/01) της 31.12.2003. 9 Διοργανική κοινή προσέγγιση για την εκτίμηση επιπτώσεων, εγκρίθηκε από τη Διάσκεψη των Προέδρων τον Ιούλιο του 2006. 10 P7_TA(2010)0009 11 Βλ. υποσημείωση 6. 12 Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων έκθεση για το έτος 2009 (SEC(2009) 1798 τελικό) της 29.01.2010. DT\819912.doc 3/6 PE442.950v02-00
διαβούλευσης. γ) Εκτιμήσεις επιπτώσεων - δυνατότητες του Κοινοβουλίου Το Κοινοβούλιο διαθέτει διάφορες επιλογές και μέσα σχετικά με τις εκτιμήσεις επιπτώσεων, οι οποίες συνάγονται αναλυτικά από τον «πρακτικό οδηγό για τις εκτιμήσεις επιπτώσεων» 13 με την πιο πρόσφατη μορφή του που εγκρίθηκε από τη Διάσκεψη των Προέδρων των Επιτροπών στις 17.6.2008. Βασικά, το Κοινοβούλιο μπορεί να διερευνά τις εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής και να δημοσιεύει ιδίως μελέτες για τις εκτιμήσεις επιπτώσεων, συμπληρωματικές και εκ των υστέρων εκτιμήσεις επιπτώσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, οι δε μελέτες μπορεί είτε γίνονται εσωτερικά είτε, συχνότερα, να ανατίθενται σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες. Μπορεί να αναθέσει την εκπόνηση δικής του εκτίμησης επιπτώσεων για προτάσεις της Επιτροπής πριν από τις οποίες δεν πραγματοποιήθηκε εκτίμηση επιπτώσεων. Επίσης, μπορεί να διοργανώσει ειδικές εκδηλώσεις για εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής. Τέλος, το Κοινοβούλιο έχει τη δυνατότητα το ίδιο να αναθέσει σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες την εκπόνηση ανεξάρτητης εκτίμησης επιπτώσεων υπό το πρίσμα της διατύπωσης τροπολογιών του Κοινοβουλίου. Το Κοινοβούλιο έκανε πρόσφατα χρήση αυτής της δυνατότητας αναφορικά με την πρόταση της Επιτροπής για την τροποποίηση της οδηγίας 92/85/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 19ης Οκτωβρίου 1992 σχετικά με την εφαρμογή μέτρων που αποβλέπουν στη βελτίωση της υγείας και της ασφάλειας κατά την εργασία των εγκύων, λεχώνων και γαλουχουσών εργαζομένων 14 (την αποκαλούμενη «οδηγία προστασίας της μητρότητας»). Εισηγήτρια αυτής της πρότασης οδηγίας στο Κοινοβούλιο ήταν η κ. Edite Estrela. Η ψηφοφορία για την έκθεση Estrela για την άδεια μητρότητας ψηφίστηκε στην Επιτροπή Δικαιωμάτων των Γυναικών και Ισότητας των Φύλων στις 23 Φεβρουαρίου 2010. Όμως, μετά, στην Ολομέλεια του Απριλίου, αποφασίστηκε με πλειοψηφία εξαιτίας των ουσιαστικών αλλαγών που αναμένονται από την έκθεση να ανατεθεί η εκπόνηση εκτίμησης επιπτώσεων για τις τροπολογίες επί της ουσίας για αυτήν την έκθεση. Η πείρα του Κοινοβουλίου 15 δείχνει ότι είναι μόνο σποραδική η χρήση των υφισταμένων δυνατοτήτων και μέσων που αφορούν τις εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής και τη δυνατότητα του Κοινοβουλίου να αναθέσει το ίδιο την εκπόνηση εκτίμησης επιπτώσεων. Εδώ πρέπει να δημιουργηθεί μια νέα συνείδηση, ειδικά στις επιτροπές που δεν επικεντρώνονται ρητά στο θέμα της βελτίωσης της νομοθεσίας. 3. Βέλτιστες πρακτικές μεμονωμένων κρατών μελών της ΕΕ Σε πολλά κράτη μέλη της ΕΕ οι εκτιμήσεις επιπτώσεων πραγματοποιούνται εσωτερικά, σε επίπεδο κυβερνήσεων ή υπουργείων. Σε λίγα κράτη μέλη, μεταξύ άλλων στις Κάτω Χώρες (ACTAL), τη Σουηδία (Regelradet), το Ηνωμένο Βασίλειο (Better Regulation Agency) και τη Γερμανία (Normenkontrollrat), ο έλεγχος των εκτιμήσεων επιπτώσεων πραγματοποιείται ουσιαστικά από εξωτερικά όργανα. Τα όργανα στα κράτη μέλη όπου πραγματοποιείται εκ των πραγμάτων εξωτερική εκτίμηση επιπτώσεων έχουν κοινό γνώρισμα το γεγονός ότι ελέγχουν μόνο τις μετρήσεις και τις 13 Πρακτικός οδηγός για τις εκτιμήσεις επιπτώσεων, απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων των Επιτροπών της 17.6.2008. 14 COM(2008) 637 τελικό. 15 Έκθεση για τις εμπειρίες που συγκεντρώθηκαν από το Κοινοβούλιο σε σχέση με τις εκτιμήσεις επιπτώσεων, απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων των Επιτροπών της 21.10.2008. PE442.950v02-00 4/6 DT\819912.doc
εκτιμήσεις, δεν διεξάγουν όμως τα ίδια μετρήσεις ούτε αναθέτουν τη διεξαγωγή τους. Επίσης, τα όργανα δεν προβαίνουν σε κανενός είδους πολιτικές αξιολογήσεις, αλλά διατυπώνουν μεταξύ άλλων συστάσεις όταν υπάρχει απόκλιση από τη μέθοδο που έπρεπε να έχει χρησιμοποιηθεί για μια εκτίμηση επιπτώσεων. Αντίθετα, οι στόχοι που επιδιώκουν τα όργανα σε αυτά τα κράτη μέλη είναι διαφορετικές. Έτσι, για παράδειγμα, η ACTAL στις Κάτω Χώρες έχει σκοπό να συνεισφέρει και σε μια αλλαγή πνεύματος στη διοίκηση, ενώ το γερμανικό Normenkontrollrat είναι προσανατολισμένο μόνο στον υπολογισμό του κόστους της γραφειοκρατίας. Διαφορές παρουσιάζονται και όσον αφορά τα δικαιώματα ενημέρωσης και πρόσβασης σε έγγραφα των μεμονωμένων υπουργείων. Στις Κάτω Χώρες, για παράδειγμα, όλα τα υπουργεία είναι υποχρεωμένα να παρέχουν όλες τις πληροφορίες που είναι απαραίτητες για την εκπλήρωση των καθηκόντων της ACTAL. 4. Συζήτηση α) Αρχές Η εισηγήτρια θεωρεί σημαντικό να υπενθυμίσει τις εξής αρχές για κάθε εκτίμηση επιπτώσεων: Οι εκτιμήσεις επιπτώσεων μπορούν να συνιστούν μόνο βοήθεια για τη λήψη πολιτικών αποφάσεων. Δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να υποκαταστήσουν την πολιτική απόφαση στο πλαίσιο της δημοκρατικής διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Οι εκτιμήσεις επιπτώσεων δεν πρέπει να οδηγούν σε καθυστερήσεις της νομοθετικής διαδικασίας στην ΕΕ ούτε πρέπει να χρησιμοποιούνται για την αποφυγή ανεπιθύμητων νομικών διατάξεων. Επίσης, οι εκτιμήσεις επιπτώσεων δεν πρέπει να επηρεάζουν αρνητικά τη δυνατότητα του νομοθέτη να προτείνει τροποποιήσεις. Οι εκτιμήσεις επιπτώσεων δεν πρέπει να οδηγούν σε περισσότερη γραφειοκρατία. β) Ερωτήματα Γενικές σκέψεις: Ποιες προτάσεις και πρωτοβουλίες της Επιτροπής πρέπει να αποτελούν αντικείμενο εκτίμησης επιπτώσεων; Ποια είναι η εύλογη έκταση των ελέγχων; Βάσει ποιων κριτηρίων πρέπει να διεξάγεται μια εκτίμηση επιπτώσεων; Πρέπει να λαμβάνονται υπόψη παράλληλα με τις οικονομικές, περιβαλλοντικές και κοινωνικές επιπτώσεις και υγειονομικές, κοινωνικές πτυχές; Πρέπει να εξετάζονται οι επιπτώσεις στην ευημερία και την αειφορία, καθώς και διεθνείς πτυχές; Πώς μπορούν να αξιολογηθούν/μετρηθούν τα πιθανά κριτήρια ελέγχου; Πρέπει να διεξάγεται δοκιμή ΜΜΕ σε κάθε εκτίμηση επιπτώσεων; Πρέπει να διεξάγεται έλεγχος επικουρικότητας σε κάθε εκτίμηση επιπτώσεων; Πώς μπορεί κανείς να επιτύχει καλύτερα μια ανεξάρτητη εκτίμηση επιπτώσεων; Εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής Πώς μπορεί να βελτιωθεί η εκτίμηση επιπτώσεων της DT\819912.doc 5/6 PE442.950v02-00
Επιτροπής: Πώς θα μπορούσε μια ανεξάρτητη εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής να συνεισφέρει (καλύτερα) στις νομοθετικές προτάσεις της; Πρέπει να διευρυνθεί η Επιτροπή Εκτίμησης Επιπτώσεων και να συμπεριλάβει εξωτερικούς εμπειρογνώμονες ή εκπροσώπους του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου; Πρέπει να πραγματοποιείται διαβούλευση με εξωτερικούς εμπειρογνώμονες ή/και ενδιαφερομένους παράγοντες κατά τη διάρκεια της εκτίμησης επιπτώσεων και μετά την ολοκλήρωσή της; Πρέπει να συμπεριλαμβάνεται το Ελεγκτικό Συνέδριο σε έναν ποιοτικό έλεγχο της εκ των υστέρων εξέτασης; Πώς θα μπορούσε να ενημερώνεται καλύτερα το Κοινοβούλιο για τις απόψεις της Επιτροπής Εκτίμησης Επιπτώσεων; Δεν θα έπρεπε να ενημερώνει η Επιτροπή το Κοινοβούλιο το συντομότερο δυνατό σχετικά με τις δραστηριότητες του οργάνου της για την εκτίμηση επιπτώσεων; Πώς μπορεί να διασφαλιστεί ότι οι εκτιμήσεις επιπτώσεων θα προσαρμόζονται καλύτερα στις τρέχουσες εξελίξεις κατά τη διάρκεια της διαδικασίας; Δυνατότητες του Κοινοβουλίου: Πώς θα επιτύχουμε την εντατικότερη ενασχόληση με τις εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής στις επιμέρους επιτροπές του Κοινοβουλίου; Ποιες περαιτέρω δυνατότητες χρειάζεται το Κοινοβούλιο για να ενημερώνεται ακόμα καλύτερα για την κατάσταση πραγμάτων όσον αφορά (νομοθετικές) προτάσεις; Τι λειτουργεί ήδη καλά και τι πρέπει να βελτιωθεί; 5. Τελικές παρατηρήσεις Το ερώτημα κρίσεως της έκθεσης πρωτοβουλίας είναι ο προβληματισμός για το πώς μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα η ανεξαρτησία των εκτιμήσεων επιπτώσεων στην ευρωπαϊκή νομοθετική διαδικασία, επιτυγχάνοντας έτσι μια σημαντική συνεισφορά στη βελτίωση της νομοθεσίας. Για τον σκοπό αυτόν συνιστάται καταρχάς μια σύγκριση των βέλτιστων πρακτικών στα κράτη μέλη και διεθνώς. Η εισηγήτρια θεωρεί σημαντική την ευαισθητοποίηση για τις δυνατότητες που διαθέτει ήδη το Κοινοβούλιο να εξετάζει με κριτικό πνεύμα τις εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής, να τις συμπληρώνει ή να αναθέτει την εκπόνηση νέας εκτίμησης επιπτώσεων υπό το πρίσμα των τροπολογιών του Κοινοβουλίου. Είναι πολιτική ευθύνη του νομοθέτη να λαμβάνει αποφάσεις για διαφορετικές επιλογές που βασίζονται σε τεκμηριωμένες εκτιμήσεις επιπτώσεων. Η Επιτροπή φέρει την κύρια ευθύνη για τις εκτιμήσεις επιπτώσεων παρ όλα αυτά, οι εκτιμήσεις επιπτώσεων της Επιτροπής πρέπει να υπόκεινται σε ποιοτικούς ελέγχους. PE442.950v02-00 6/6 DT\819912.doc